作者简介：刘华光,河北经贸大学经济管理学院教授,硕士生导师,博士,研究方向:制度理论与应用;张景娜,河北经贸大学硕士研究生,研究方向:制度理论与应用。

文献来源：《经济论坛》2015年第2期

摘要：目前,县域经济在我国经济总量中的占比越来越大,因此,大力发展县域经济对于我国经济的发展起着重要的推动作用。要使县域经济步入可持续发展的轨道,必须对现有的县域经济发展路径进行总结、改进。本文在县域经济发展制度环境分析的基础上,总结县域经济发展的动力机制与发展路径,并针对县域经济发展路径存在的问题,提出了完善县域经济发展的对策。

关键词：县域经济;制度环境;复合动力机制;发展路径

我国自实行市场取向的经济体制改革以来,县域经济的发展与改革开放前相比取得长足的进步, 在国民经济中的地位越来越重要。据统计,2013年全国县域地区生产总值达31.9万亿元,为全国地区生产总值 (56.88万亿元) 的56.1%,占到整个国民经济的半壁江山;同时,县域经济的社会消费总额约占全国的50%。1这一变革的重要原因,就在于制度环境的变化。本文拟在县域经济发展制度环境分析的基础上,总结县域经济发展的动力机制与发展路径,并针对县域经济发展路径存在的问题,提出完善县域经济发展的对策。

一、县域经济发展的制度环境

制度环境是制度的一个有机组成部分,但从狭义的角度来看,制度环境又是制度安排的基础,如果没有一个与制度安排自洽的制度环境,再好的制度安排也不能发挥其应有的作用。我国自实行市场取向的经济体制改革以来县域经济增长迅速发展的原因,就是制度环境与制度安排是自洽的。县域经济要取得增长,关键在于县级政府是否具有处置生产要素的权利。其中最重要的是竞争的权利、处置收入的权利和处置土地的权利。在我国实行市场取向的经济体制改革之后,国家为县域经济发展确立的制度环境主要包括以下几个方面。

(一) 社会主义市场经济制度基本框架的确立

在改革开放之前,我国在借鉴苏联社会主义经济制度的基础上,实行了具有中国特色的计划经济制度。这种体制有其自身的优点——可以集中力量办大事,使得我国在当时国力比较弱小的情况下, 初步建立了门类齐全的工业化体系。但该体制也存在着自己无法克服的一些问题,主要表现为忽视价值规律的作用、对企业统得过多、政企不分、分配中的平均主义等,导致企业、职工缺乏生产积极性,经济发展没有应有的活力。为了促进我国经济的发展,自1978年以来,我国进行了以市场为取向的经济体制改革。在2012年,确立了社会主义市场经济制度的基本框架,从而为生产要素的自由流动确立了基本的前提,为县域竞争奠定了坚实的基础。

(二) 分税制财政管理体制的建立

分税制财政管理体制是指市场经济国家采用的一种财政管理模式,将国家的全部税种在中央和地方政府之间进行划分,借以确定中央财政和地方财政收入范围的一种财政管理体制。其实质是根据中央政府和地方政府的事权确定其相应的财权,通过税种的划分形成中央与地方的收入体系。2据此, 地方政府可以通过如下几个渠道获取一定的资金: 一是地方税务部门征收的地方税,二是中央政府和地方政府之间的转移支付。国家税务部门在征收中央税以及中央地方共享税之后,国家会在中央财政支出中按照一定的比例返还给地方政府,由地方政府支配使用。分税制的建立起到了非常积极的作用:一是使地方政府获得了除维持基本运行以外的必要的发展资金,二是调动了地方政府发展经济的积极性。地方经济发展得越快,地方政府掌握的资金就越多。分税制不仅为县域竞争提供了必要的发展资金,也为县域经济的发展提供了必要的动力。

(三) 土地使用制度的建立

《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 对国有土地的使用进行了原则规定,各省市自治区也结合本地实际对土地使用权做出了明确规定。例如,《河北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》 第一章做了如下规定: “第二条,中华人民共和国境内外的公司、企业、 其他组织和个人,除法律另有规定的外,均可依照本实施办法的规定,在河北省境内设区的市、县城、建制镇、工矿区范围内取得国有土地使用权, 进行土地开发、利用、经营。第三条,土地使用权出让和转让期间,其所有权仍属于中华人民共和国,用地单位或个人只有使用权,不得擅自改变土地的用途,不得损害社会公共利益。地下的各类资源、埋藏物和市政公用设施属国家所有,不在土地使用权出让和转让范围内。第四条,县级以上人民政府土地管理部门对本辖区内的土地使用权出让、 转让、出租、抵押、终止进行监督检查。土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止由土地管理部门进行登记,负责权属管理;有关的地上建筑物、其他附着物,由房产管理部门进行登记,负责权属管理。”3土地使用制度的建立为县域竞争提供了必要的物质基础。

二、县域经济增长的动力机制、发展模式与路径

(一) 县域经济增长的动力机制

在市场经济成熟的国家,经济增长的动力主要来自于企业家对于利润的追求。在我国,由于经济发展的特殊性,县域经济增长不仅取决于企业家对于利润的追求,而且取决于县级政府对于GDP的追求。从某种意义上来讲,县域经济增长的动力来源于企业家和县级政府官员的复合动力。

县级政府官员发展经济的基本动力除去国家工作人员的责任感和使命感之外,还有一部分来自于现有的考评体系考核结果。以下以某地级市对所辖县、市 (县级市)、区领导班子和领导干部年度考核办法为例加以说明。县 (市) 区党政领导班子考核综合评价体系共分为九大项:经济发展与结构调整 (200分)、资源环境与生态保护 (100分)、保证与改善民生 (170分)、社会管理与社会稳定 (70分)、党的建设与文化建设 (80分)、阶段性重点工作 (50分)、领导与群众评价 (300分)、约束性指标、奖惩。第一项至第三项为定量指标,第四项至第八项为定性指标,第九项为加分项目。

由此可以看出,领导班子考核的重点就在于第一项,因为第一项经济发展与结构调整的分值直接关系到后面的各个定量指标和定性指标的分值确定。因此,领导班子和领导干部年度考核办法督促着县级政府官员追求县域经济增长,而考核结果是县级政府官员在这种基础上追求县域经济增长的动力。如某市领导班子和领导干部年度考核办法就规定:领导班子和领导干部的考核结果作为加强领导班子建设、调整使用和对干部实施奖惩的重要依据;确定为一般等次的领导班子,对党政正职进行诫勉谈话,责令其制定整改措施,限期整改,必要时进行组织调整;确定为较差等次的,一般要进行组织调整。

(二) 县域经济的增长模式

1.农业主导型的发展模式。农业主导型的县域经济发展模式是指在该县域内,以农业为基础,通过延伸农业产业链条的办法推动县域经济发展的模式。该模式的主要特点是在土地规模经营、种植专业经营的基础上,实施农业的产业化经营。农业的产业化经营,可以在一定的范围内发挥较强的关联作用,促进县域经济的发展。

2.工业主导型的发展模式。工业主导型的县域经济发展模式是指在该县域内,工业是该县域经济发展的主导力量的一种发展模式。在历届“百强县”的评比中,绝大部分县市都是工业主导型的发展模式。该模式的主要特点是依托当地的资源优势、交通优势、人才优势以及当地的传统产业优势,发展各具特色的工业,并以此为基础,发挥工业的关联效应,促进县域经济加速发展。另外,在工业主导型发展模式的县域,不论是工业产值还是就业人数都在当地经济中占有举足轻重的地位。

3.服务业驱动型的发展模式。服务业驱动型的县域发展模式是指在该县域内,通过服务业的先导作用带动县域内相关产业同步发展的模式。比较典型的主要有河北省的白沟、辛集,山东省的寿光, 浙江省的义乌等。该模式的主要特点是在做大、做强服务业的基础上,发挥服务业的关联作用,带动相关产业的发展,进而促进县域经济的全面发展。 随着新兴服务业的出现,服务业驱动型的发展模式有扩大的趋势。

(三) 县域经济增长的路径

我国县域经济的发展主要是基于以上三种模式,但从具体实践来看,第一种模式所占的比例不是很大,第二种、第三种模式占据了县域经济发展的主导地位。这两种模式之所以能占据主导地位, 主要是由于这两种模式能在短期内快速提升县域经济的发展,而第一种模式由于发展空间有限,短期内不能取得迅速发展,往往会被县级政府放弃。据统计,在第十二届“全国百强县”中,第二产业和第三产业占GDP比例达到92.34%,第一产业仅占GDP的7.66%。

县级政府要想取得第二产业和第三产业的快速发展,在资本和技术双重约束的条件下,县级政府只能利用自己掌握并且可以支配的生产要素——土地。政府可以将掌握的土地的使用权 (一部分是地方政府掌握的国有土地,另一部分是集体土地转化为国有土地) 出租给投资者。一方面,县级政府可以获得固定收益——土地出让金 (一般情况下,地方政府可以获得土地出让金的75%,上交25%); 另一方面,县级政府可以在GDP快速增长的同时,获得分成收益——中央地方共享税的部分分成 (一般情况下,投资者需要交17%的增值税,增值税的25%要留给地方政府)。县级政府在获得这两方面的收入之后,一方面补偿农民 (集体土地转化为国有土地的农民),另一方面改善投资环境,以期在下一轮招商引资中提高土地出让金和引进更多的好项目,在GDP获得快速增长的同时,获得更多的固定收益和分成收益,促使本地经济步入良性循环。

通过以上分析我们可以得出以下结论:县域经济发展的路径是通过出让土地,引进企业进行投资,获取固定收益和分成收益,并在此基础上改善投资环境,使县域经济增长走上良性循环发展的轨道。

三、对县域经济增长路径的基本评价

我国以市场为取向的经济体制改革虽然已经进行了30多年,形成了县域经济发展的独特发展路径,即在经济发展动力复合体模式的基础上,通过出让土地,引进企业进行投资,获取固定收益和分成收益,并在此基础上改善投资环境,使县域经济增长走上良性循环发展的轨道。总的看来,这一路径已产生了良好的效果,使我国县域经济得到了快速发展,但这一路径在执行的过程中也产生了一些比较突出的问题。

(一) 土地使用问题

通过国有土地出租,引进投资项目,获取固定收益和分成收益是县域经济发展路径的核心。由于我国人口众多,土地是稀缺资源,因此我国制定了严格保持18亿亩耕地的红线政策。而且,我国关于国有土地使用权出让条例也严格规定了用地年限:“居住用地七十年;工业用地五十年;教育、 科技、文化、卫生、体育用地五十年;商业、旅游、娱乐用地四十年;综合或者其他用地五十年。”5在这种双重约束下,这种发展路径的空间有其极限。县域经济要想取得进一步发展,如何利用好现有出让土地是县级政府急需解决的问题。

(二) 项目引进问题

1.盲目上项目,上大项目。县级政府要想在以GDP为主要考核内容的锦标制度中取得领先位置,上工业项目、上大的工业项目是一个最便捷的手段。要使GDP在短期内快速增长,农业项目和商业项目远远不能与工业项目尤其是大的工业项目相比。但在工业项目尤其是大的工业项目落地之后,可能会出现很多问题,使工业项目达不到预期的效果。一是土地指标的限制;二是当地的资源、 区位以及劳动力的素质与项目不匹配;三是优惠政策给地方政府造成了沉重的负担。

2.上落后项目和上污染项目。随着经济发展水平的提高以及中央政府对环境整治力度的加大,一些大城市和中心城市逐步重点发展高端服务业、高端制造产业等,而将技术含量比较低、高能耗、高污染的项目转移到中小城市。县级政府为了GDP的增长,往往以牺牲当地环境为代价引进了这些低端、高能耗、高污染的项目。虽然各级政府对于企业的环保等处理措施有明确的规定,但由于主客观条件的限制,这些措施和规定难以达到预期效果, 导致县域环境的污染和破坏。

3.偏重工业,忽视农业。我国大部分县域并不具备发展资源型、高科技型、城市依存型、交通依存型、传统依存型等工业的条件和能力,如果盲目引进工业项目,从宏观经济的角度来看是不经济的,只会加大社会成本。而从县域的角度来看,如果不是从自己的优势和传统出发,脱离本地实际来引进工业项目,从短期来看可能会使本地GDP快速增长,但这种发展是不可持续的。

四、政策建议

为了促进我国经济的快速、持续、稳定、协调发展,在市场机制尚不完善的条件下,应继续坚持县域经济增长的路径,发挥政府部门的引领作用。 另一方面,要注意解决这一路径所带来的负面问题,发挥其积极作用。为了完善这一路径,应做好以下几项工作。

一是废弃等性质的土地复垦问题。18亿亩耕地红线是保证国家粮食安全的生命线,在短期内不可能有变化。在这种情况下,上级政府批准的用地指标会逐步减少,最终会影响到这一路径或者这一模式的生命力。18亿亩耕地红线是刚性约束,县级政府应充分挖掘潜力,抓好废弃土地以及其他可利用土地的复垦工作,以换取土地指标,为可持续发展奠定基础。

二是已出让土地的循环利用问题。县级政府在与投资商签订协议时,要考虑企业的退出机制,即企业在达不到协议要求时,在给予一定的补偿后由县级政府收回国有土地使用权,建立经济发展用地的循环机制,并持续坚持下去,促进县域经济的进一步发展。

三是鼓励县域立足自身优势,发展特色经济。 要鼓励县域结合本地实际,立足自身优势,发展特色产业,培育特色经济,这是市场经济条件下加快县域经济发展和富民强县的重要途径。

四是对接中心城市和大城市产业。要考虑县域对中心城市和大城市产业的对接,鼓励县域对接适合本地情况的产业,对于引进和新上项目实行环境 “一票否决”。

五是鼓励县域培育龙头企业,推进农业产业化经营。这对于不具备把二、三产业作为主导产业的县域来讲,是一条可持续发展之路。