作者简介：赵聚军（1981—），男，南开大学周恩来政府管理学院教授、博士生导师。
文献来源：《北京行政学院学报》2025年第2期
摘要：随着人口持续非均衡流动、财政压力加剧和数字治理时代的降临，县域治理的人口、财政和技术基础正在发生明显变化，并由此带来一系列新的治理议题。论文将因县域人口规模和空间布局变迁所引发的“农政”与“市政”并行格局概括为“双轨治理”，而将因财政压力诱发的非常规治理现象界定为“保运转行政”。以人口结构和财政基础变迁为分析起点并高度重视数字技术的基础性影响，可进一步从职能、结构、体制、过程四个维度，梳理推动县域治理现代化的新议题及其实践路径，推动大县治理重心调整、探讨小县重组的可能性、数字技术重塑县乡政府职责体系和运行机制。
关键词：县域治理;双轨治理;人口结构;财政压力;数字治理
引言
构建与县域治理现代化相适应的制度架构与运行机制，是推动国家治理体系和治理能力现代化的基础环节。党的十八大以来，县域治理的人口、财政和技术基础均发生了明显变化：随着新型城镇化的推进，县域人口持续向大中城市迁入和县城聚集，导致人口规模和空间结构均发生了显著变化；同时，县域财政压力明显加剧；数字治理时代的县域治理在收获数字红利的同时，也面临着一定的转型压力。
长期以来，既有研究主要关注外部环境和自上而下的治理压力对于县域治理的影响，有两条线索始终贯穿其中：一是以“行政发包制”[1]“变通”[2]“共谋”[3]等理论范式为主要内核的过程机制分析；二是聚焦于县域治理的体制、机制优化，对纵向府际关系的基本特点做出高度概括的职责同构模式[4]则构成了研究工作的主要理论内核。总体而言，县域治理作为一个跨学科的热点课题，已有研究比较丰富，并为后续研究奠定了坚实基础，但也存在一些突出问题：一是将县域治理等同于乡村治理，本质上是在县域中开展研究而非研究县域；二是已有研究对经济下行和“过紧日子”背景下县域治理的财政基础变化及其治理效应关注不足；三是有关数字技术对县域治理的深刻影响，学界研究仍处于起步阶段。
针对既有研究存在的可提升空间，呼应党的十八大以来我国县域经济社会基础的变化，本文认为当下的县域治理研究应继续重视中微观运行机制，同时也不能忽略人口规模和空间结构变迁、财政压力和数字化转型等问题对县域治理的深刻影响。鉴于此，本文将在系统探讨人口、财政和技术基础变迁对县域治理的影响的基础上，具体梳理推动县域治理现代化面临的新议题及可能的实践路径。
一、人口结构基础变迁与县域双轨治理的形成
随着乡村振兴等国家重大战略的实施以及新型城镇化的持续推进，我国县域治理中的“市政”属性愈发浓厚，双轨治理特点逐渐明显。
（一）双轨治理的形成与基本特性
“人”以及在一定空间内集聚形成的“人口”结构显然是构成县域治理的关键要素。考察县域治理的社会基础，就应以个体及其在空间中的活动作为基本的解剖点。实践中，“人”以及由此形成的“人口”具有流动性、异质性和诉求丰富性等特征。人口在城乡和地域之间的大规模流动引起的空间结构变化，必然会深刻影响县域治理的模式与导向。改革开放后，特别是近十年来人口的持续非均衡流动，导致我国县域人口规模和空间分布都出现了明显的变化。
一是人口规模方面，我国绝大多数地区的县域人口呈现出明显的收缩趋势。对比第六次人口普查数据和第七次人口普查数据可以发现：东部地区是我国四大区域中唯一实现县域人口总量正增长的地区（增长1.10%）；在其他三大区域中，东北地区十年间的县域总人口减少了21.45%，中部地区减少了4.82%，西部地区减少了4.10%。随着2022年我国迈入人口负增长，我国县域产业“空心化”的加剧，除东部地区以外，我国县域人口减少和外流的趋势很可能将会持续下去。
二是空间分布方面，我国县城已成为农业人口市民化的主要空间载体。根据第七次人口普查数据，我国县城人口已占全国城镇常住人口的近30%。随着人口规模的持续扩大，我国县城二、三产业占比显著上升，市政基础配套设施逐渐完善，已经普遍具有较为明显的城市形态。因此，除了渐趋收缩的“三农”事务外，我国县城政府同时承担着大量的“市政”工作，其公共服务和社会管理负担远重于一般的乡镇（街道）。
随着县域人口规模与空间布局的结构性变化，我国县域双轨治理初步成型。在此过程中，县城和乡村几乎同步经历着公共服务和社会管理职责的扩张：一方面人口大量涌入导致县城的人口密度迅速上升，进而引发交通拥堵、环境污染、公共安全隐患等常见的“城市病”，即县城的“繁荣”显著增加了社会管理的广度和难度。另一方面乡村人口的持续收缩特别是中青年人口的持续外流，扩大了农村养老、医疗等基础性公共服务需求，同时农村原有的教育、文化等公共服务设施因使用率下降则需要进行相应的调整。
需要指出的是，本文所归纳的县域双轨治理受到了费孝通先生提出的“双轨政治”概念的启发，但在内涵上却又存在明显区别。费孝通先生认为，我国历史上的“双轨政治”主要表现为“官僚政治”与“士绅政治”并行。一个健全、可持续的地方治理结构既需要“官府的命令”，也离不开“人民的意见”[5]也就是说，“双规政治”实际上主要讨论的是国家与社会的关系问题。但是，本文所归纳的县域双轨治理，则是基于当下我国县域人口规模与空间布局的结构性变化，对县域治理从侧重于农业、农村的单轨治理向“农政”与“市政”并行、并重的双轨治理转型这一基本演化趋势的高度概括。
（二）双轨治理对县域治理的基础性影响
在县域双轨治理特点日趋凸显的同时，国家试图将基层治理纳入更加规范的制度架构，自上而下塑造基层治理的统一规则体系。上述变化对县域治理导向的基础性影响，可从治理的底层逻辑、治理重心、治理目标三个层面展开分析。
首先，从治理底层逻辑方面看，双轨治理是双线并行的。一方面，乡村地区的“熟人社会”并未被完全消解，乡村治理一定程度上仍遵循情感化、模糊化和非规则化的治理规则，因此应继续发挥乡村内生性规则的作用，做好正式治理规则与非正式治理规则的衔接。但是，县城已经普遍显现出人口异质性较强、流动性较大、高度集聚等城市治理特征，治理的基本逻辑在于要构建清晰、明确的规则体系。
其次，从治理重心方面看，县级和乡镇的治理行为已经展现出一定的分异性和层次性。当前，虽然县级政府和乡镇政府整体上均经历着公共服务和社会管理职责的扩张，但二者的治理重心并不完全相同：由于人口的集聚和县域城镇化的推进，县级政府在保证基本公共服务供给的同时，需要承担县城建设更新的任务，并化解因人口集聚而带来的社会治理风险；对于县城以外的其他乡镇政府而言，随着人口的不断流失，治理的重心在于在落实好政策的同时强化公共服务供给，提升化解社会矛盾纠纷、维护社会秩序的能力。
最后，从治理目标方面看，如何推进“农政”和“市政”的并行接轨，进而推动县域城乡融合发展，构成了当下县域治理的基本目标。当前，一些发展基础条件较好的乡村，尤其是在长三角、珠三角等发达地区，已经高度非农化。同时，在县域城镇化过程中，一些区位条件较好的村庄，尤其是县城周边的村庄，也已经明显呈现出村落向城市社区转型的“过渡”特征。如何推动这些转型社区实现城乡治理的融合与变轨，是县域治理下一步要实现的基本目标。
当然，考虑到我国各个区域县域治理的人口结构并非整齐划一，未来县域人口规模与空间分布的演化态势也存在差异，因此有必要分别分析我国四大区域县域治理的人口结构及其发展趋势。整体来看，东部地区作为四大区域中唯一实现县域人口总量正增长的地区，县域治理的社会基础较好，县域城镇化率较高，且未来县域人口可能还会进一步增加，县域经济也更接近城市经济属性；东北地区的县域人口收缩明显，县域城镇化质量不高，且未来这一态势很可能仍会继续；中部地区的县域人口规模减幅较小，县域城镇化推进速度较快，但相比东部地区，县域发展普遍缺乏坚实的产业基础支撑，导致乡村人口虽然加速向县城聚集，但却无法真正扎根，县城建设一定程度上沦为简单的地产开发；虽然西部地区县域人口减幅更小，但其县域人口规模普遍较小，人口和产业同步“收缩”的问题十分普遍，因此虽然乡村人口向县城聚集趋势明显，但却与中部地区相类似，县城“新移民”存在突出的实质性融入困难等问题。
二、县级财政基础变化与县域“保运转行政”的生成
如果说县政是国家治理的基础，那么财政则是县政的基础。随着“乡财县管”的普遍化，县级政府实际上成为具有独立财政运行能力的最低层级，所有的收支矛盾、条块冲突和经济运行问题都在县级财政有所反映。相较于既有研究普遍聚焦乡镇财政，县级财政对于县域治理具有更为根本的影响。
近年来，县级政府财政困难问题再次凸显，保运转压力明显加大。我们将县域政府在财政压力下，通过制度化或非制度化的手段寻求增加财政收入或者是减少财政支出，以保持自身正常运转的行为模式，称之为“保运转行政”。为了更好地厘清县级政府“保运转行政”的行为特性，可从县级政府“保运转行政”具体策略行为的合规程度、实施频率和策略性质三个维度进行分析，明晰“保运转”策略行为的实践特征。其中，合规程度主要衡量某一策略行为本身以及实施过程是否合规；实施频率主要衡量某一策略行为的使用频率，即长期实施还是短期临时性举措；策略性质主要衡量某一策略行为的作用方式，即增收的积极策略，还是减支的消极策略。沿着这一分析思路并综合前期田野经验可以发现，在财政与事权严重不对称的情况下，为维持正常运转和治理秩序，县域政府往往会采取一系列灵活变通甚至不严格合乎规定的策略行为，甚至呈现出一些看似相互矛盾的“悖论”：一是“越规型策略”行为，即一些县乡官员存在侥幸心理，采用不合规的行为去实施相关财政政策，表现出一种持久的“集体非理性”现象。二是“增负型策略”行为，即一些县乡官员无视实际的强财政压力，扩大不必要的财政支出，增加财政负担。三是“过度型策略”行为，即一些县乡官员通过非常规方式获取财政资金，增加未来的治理风险。
综合前期田野调查所获取的经验证据来看，县级政府“保运转行政”的这些策略行为之所以得以运行，与县级政府独特的政治经济、社会结构以及“强压力—强激励”的制度环境关系密切相关。行政中心经济和半熟人社会为县级政府采用非常规治理手段治理异化提供了极大便利；财政分权制度从正向和负向两个方面激励着县级政府通过非常规方式获取财政资金；预算管理制度和项目制下地方政府的“组织理性”和“个体理性”，最终可能造成“无组织地不负责”。因此，“保运转行政”虽能够使得县域治理看起来“不出大事”，实则存在诸多不合规操作和潜在隐患。
既有研究主要关注如何“减压”，即通过规范地方财政行为，降低财政运行的紧张性，但没有统筹考量体制机制、社会结构、经济发展水平等宏观因素和个体理性、人际关系等微观因素。未来的相关研究应该将更多关注点放在县级财政支出结构、体制机制等方面，从“减压”和“增压”两个方面来规范县级财政行为。同时，还需要从经济发展水平、公共资源储备、社会网络关系等较为宏观的维度来研究，根据不同情况将县级政府划分为不同的类别，分别探究针对性的矫治策略。
三、数字治理时代推动县域治理现代化的新机遇
随着数字治理时代的来临，数字技术对日常生活的渗透已经非常深入，并正在促成地方治理时代场景的整体性转换。在此背景下，数字政府建设受到了地方政府尤其是县级政府的广泛关注，其建设进程十分迅速。在各地积极推动数字政府建设的实践中，出现了很多具有代表性的举措，典型如整合资源打造区域智慧大脑、搭建智能集约的一体化平台、构建城乡一体的全科网格、协同联通构建大共治格局等。频繁涌现的地方创新举措表明：数字技术已成为优化县乡政府职责体系与运行机制的重要抓手。
第一，数字技术重塑县乡职责体系成为可能。为了顺应数字治理时代的发展趋势，2023年新一轮党和国家机构改革顺势组建了国家数据局，宣告组建专职数字管理机构已经由地方的“自选动作”转变为自上而下的“规定动作”。从完善政府职责体系的视角来观察，长期以来因职责同构式的纵向政府职责配置模式所带来的权责不清、基层权责失衡等负面影响在数字技术赋能下或将开辟出新的化解路径。围绕数字时代地方治理出现的新变革，既有研究从界面治理[6]、数字空间政府[7]、平台驱动的数字政府[8]等方面作出了概括与阐释。也有研究发现数字政府建设凭借其对海量信息进行汇集、分拨和处置的技术优势，能够有效服务于优化政府职责配置、促进部门间协同的现实需要[9]。总体来看，既有研究已经关注到数字化转型与政府职责体系建设存在的关联，但也存在一些局限：一是不少研究往往停留在技术层面，只关注职能、结构、体制和过程等某一环节；二是多聚焦于数字技术对于某一特定层级政府职责配置的影响；三是主要关注大中城市尤其是超大特大城市的数字政府建设，关于数字技术对于县域治理的深刻影响关注严重不足。因此，探索数字技术如何推动县域组织变革、优化县乡政府的职责配置，特别是消解职责同构模式的负面影响，依然存在较大的研究空间。
第二，数字技术优化县域治理运行机制成为可能。在推动转变政府职能、优化政府运行机制的过程中，显然无法绕开条块关系这一中国纵向府际关系中的基本结构性问题。为了发挥条块协同的治理合力，优化运行机制，我国地方政府涌现了很多创新案例。需要看到的是，在这一过程中，除了常规的体制、机制创新，数字技术或将成为推动变革的重要力量。目前，虽然学界对“数字治理”“数字赋能”等议题已经给予了大量的关注，但在解释数字技术给政府组织带来的变化时，普遍将“政府组织”作为一个整体来解释。事实上，政府组织结构并不是“铁板一块”，而是由按照行政层级设置的“块块”与按照职能分工的“条条”共同组成的，并且“条条”“块块”皆是按照不同的治理逻辑运行的。在县域治理领域，随着近年来其运行机制开始从简约治理模式向多中心工作与过程管理转变，再加上属地管理的不断强化，条块矛盾等结构性问题变得比以往更加突出。因此，相较于“工作专班”“吹哨报到”等临时性的非常规治理机制创新，数字技术或将为推动条块协同、优化县域治理的运行机制提供一种新的思路。当然，其具体实现机制仍有待进一步梳理。
四、推动县域治理现代化的新议题及其实践路径
人口结构变化与财政压力加剧对县域治理的影响是全方位的，且具有突出的外溢效应。同时，数字治理时代的降临，意味着县域治理技术和治理场域的系统转变，其影响深刻且长远。本节结合县域治理的人口、财政和技术基础变迁，从职能、结构、体制、过程四个维度(1)，梳理当前推动县域治理现代化面临的新议题及可能的实践路径。其中，职能优化主要表现为适应县域人口向县城不断聚集的人口结构变化及县级财政面临的压力，探讨推动县域治理重心调整的具体路径；结构整合主要表现为在县域人口外流和财政压力加剧且机构改革成效存在不确定性的背景下，探索人口小县重组的可能性；体制和过程优化则主要反映在如何重塑政府职责体系和优化运行机制两个层面，探讨数字技术推动县域治理现代化的实践路径。
（一）职能优化：推动县域治理重心调整和县级财政体制改革
县域人口规模和结构的明显变化叠加财政压力的剧增，将直接影响县级政府的治理规模与重心，也将通过对劳动力供给、市场规模、资本投入等众多生产要素的影响，间接地重塑县域治理的经济社会生态。站在人口总量收缩、空间分布格局趋于极化这一历史节点并考虑到日益严峻的“三保”形势(2)，我国的地方政府，尤其是直接承担治理职责、直接服务群众、直面一线矛盾的县级政府如何通过体制、机制改革优化资源配置、调适权能结构、改善履责过程，以适应县域经济社会基础变迁下的新生态，已成为一个紧迫的重大课题。
一是要确定以民生性公共服务为核心的县级政府角色定位。在现实情境中，县域人口结构和财政基础变化会对人口大县与小县的治理产生不同的影响。就大县而言，随着双轨治理的色彩日渐凸显，县级政府的职能和治理重心需要分别从乡村和县城做出调整。一方面，随着乡村人口的持续外流，尤其是青壮年的流失，将会加剧乡村老龄化程度，从而相应地增加乡村对医疗健康、养老服务的需求。同时，随着人口减少，乡村原有的教育、文化等公共服务设施可能面临使用率下降，也需要展开针对性的调整。另一方面，随着乡村人口持续向县城聚集，县城治理的“市政”色彩不断加深，需要全面提升县城公共服务和社会管理能力。县域人口结构和财政基础变化会对人口大县与小县的治理产生不同的实践层面，虽然县域人口大量涌入县城，但由于目前很多县城在行政建制上依然只是一个镇，使得其基于普通乡镇的基层管理体制开始面临巨大的压力，已无法有效应对人口集聚带来的治理负担：这既表现在扩张式流动导致人口管理体制不适应，也反映为多方压力叠加引发资源紧张和治理缺位。鉴于此，很多地开始对县城的行政区划做出针对性的调整，比较常见的就是撤镇设街、切块设街，以期推动县城的工作重心向公共服务和社会管理转移，提升县城综合治理水平和资源承载能力。
二是转变县级财政收入结构，并持续完善财政监督机制。当前，随着房地产由新房市场进入存量市场，原有的财政收入方式难以维系已是不争的事实。再加上“营改增”后税收向中心城市的进一步集中，县级政府特别是中西部地区的县级政府事实上已经没有稳定的本级财政收入来源。在此情况下，县级财政收入结构的适时转换亟需提上日程。从典型国家的经验来看，以房产税为主的不动产税构成了地方政府的主体税种，发挥着筹集财政收入以及调控房产税市场的双重责任。从根本上缓解当前县级政府财政压力，征收不动产税或将是重要的选项。而针对上文所提县级政府的“保运转行政”所产生的种种悖论，亟需中央出台相关文件，对县级政府的财政自主权进行规范。此外，需完善预算执行监督反馈机制和国库集中支付业务监督情况通报机制，通过将预算执行监督情况与部门的预算安排相挂钩，并健全针对预算执行违纪、违规行为的定期通报和惩戒制度，倒逼单位、乡镇提高预算执行的效率和质量，提高预算执行的效益。
当然，除了上述举措，在当下经济下行压力增加、财政“过紧日子”短期难以扭转以及县域人口持续外流和产业空心化的背景下，还需要与机构改革乃至人口小县空间重组等结构性改革配合推进，才有可能解决县域财政危机。
（二）结构整合：探讨小县重组的可能性
随着改革开放以来，特别是21世纪以来人口在城乡与区域间的持续非均衡流动，县域人口规模出现了明显分化：根据第七次人口普查数据，人口不足10万的小县已经超过了200个，不足5万的也超过了100个，行政成本和公共服务供给的规模经济效应显然未得到有效发挥。此外，随着党政机关“过紧日子”的态势已经难以短期扭转，小县普遍存在的“吃饭财政”问题变得更为尖锐。以2021年两会期间“小县合并”提案原型的陕西省佛坪县为例，该县2020年底的常住人口仅2.66万人，一般公共预算支出93233万元，人均约3.5万元，是陕西全省平均水平的2.3倍。其中，地方一般预算收入仅3311万元，上级补助高达89922万元。对比我国人口最多的县级政区之一广东省普宁市（第七次人口普查常住人口199.88万人），人口小县的这种差距就更明显了：普宁市2020年一般公共预算支出为974519万元，人均4876元，不及陕西佛坪县的1/7。而且，我国中西部地区县域人口的外流趋势本质上符合我国区域经济发展的客观规律[10]，因此，未来我国人口小县的数量很有可能会继续增加。
为了缓解财政紧张问题，从2022年开始，部分人口小县已经开始实施精简导向的机构改革。不能否认，机构改革显然有助于缓解“吃饭财政”问题，但在职责同构体制依然根深蒂固、机构编制主要取决于行政建制类型和级别的制度环境下，还需要其他改革措施的协同，才有可能从根本上解决人口小县的“吃饭财政”问题。从历史经验看，无论是从财政供养人员的绝对数量还是从财政供养率这一相对数量来衡量，历次机构改革后的财政供养规模实际上依然在继续扩大[11]，对于降低行政成本的作用始终有限。
倘若摆脱机构改革的路径依赖，便可发现行政区划调整对于降低行政成本的重要意义。作为地方公共事务治理的物理边界，行政区划建制本质上是“管人”的。对于一个地方政区而言，辖域内人口数量的大幅度变化叠加交通、通信等治理手段的进步，往往成为催生行政区划调整的重要动因。历史上，受制于落后的交通通信条件和自然地理因素，自古以来人口小县就在我国大量存在。尤其是在一些山区、丘陵密布，人口密度较低的区域，人口小县十分普遍。进入21世纪以来，快速城镇化，尤其是大都市圈扩张下县域人口的持续流出，成为推动县级政区重组的主要时代背景，而目前普遍且存在的“吃饭财政”问题，则进一步凸显了县级政区合并整合的必要性。同时，随着科技的进步，除了个别地广人稀的地区，交通、通信等因素对县级政区人口规模的限制已经明显减弱。
依前所述，人口小县面临的财政困难短期内难以被扭转。在此背景下，适当地对人口小县进行优化重组，不失为一种可能的财政减压方案。但考虑到行政区划调整向来事关重大，加之县制的长期稳定性与居民的认同感，人口小县重组需要充分做好前期的理论研究工作。除了考虑行政成本因素，人口小县重组还需要综合考虑且不限于潜在的社会风险、地理区位、文化传承、产业结构、发展趋势、民族和国家安全等多重因素。针对这些“个性”因素，需要结合案例，采取“一县一议”的方式具体讨论。也就是说，科学界定符合行政成本经济性的县域最优人口规模，只是推动重组的必要而非充分条件，即使排除民族边疆地区和上述“个性”因素，依然至少须厘清且不限于以下四个关键问题。
第一，科学验证人口规模对县域行政成本的关键影响。行政成本受到众多因素的影响，人口规模只是其中一种。如果人口规模在一系列影响因素中排名靠后，那么，小县重组便失去了理论支撑。因此，研究小县重组的可能性问题，首先便是科学验证人口规模对行政成本影响的重要性。
第二，厘清人口规模与县级政府行政成本的复杂关系。小县重组的政策实践离不开确定的人口标准，这就需要明确县级政府行政成本的最优人口规模。最优人口规模是小县重组的研究重点，也是制定相关政策的关键所在。多大人口规模的小县才需要优化重组，是个严肃的理论问题，不能仅凭模糊的观念感知，需要使用科学的方法进行细致分析。
第三，分区域界定人口小县重组的最优人口规模。研究人口小县重组的一个关键步骤是确定小县应达到的最优人口规模。考虑到我国各区域存在的巨大差异，须在验证人口规模对县域行政成本关键影响的基础上，采取分区域，乃至分省的方式，分别界定符合行政成本经济性的区域性（分省）县域最优人口规模。
第四，对人口小县的空间分布格局展开具体分析。鉴于人口小县的地理空间相邻是重组的前提，空间分析有助于更深入地理解小县的空间分布状况，从而启发政府提出切实可行的重组政策。因此，在具体的研究过程中，需分区域（分省）考察小县的空间相邻性，剔除影响小县重组的地理区位因素，提高政策建议的可行性。
（三）体制与过程优化：数字技术重塑县乡职责体系与运行机制
在县域治理实践中，由于各区域的社会基础、经济基础具有较强的异质性，数字技术的功能和作用会呈现出一定的差异，但归根结底都是数字技术对县域治理体制与运行机制的影响，并具体反映在三个层面。
一是如何将数字技术转化为优化县乡职责体系的支撑和动力机制。负担过载、协同不力以及由此衍生出的形式主义是各级政府长期面临的难点问题[12]，而其背后的基本根源之一，就是职责配置失调。其中，纵向职责失调是导致上级政府将治理责任层层下移至基层政府的关键原因[13]，横向职责失调是导致部门之间互相推诿、协同不力的关键原因[14]。在数字技术深度嵌入政府运行的过程中，有望逐步打破职责同构模式的束缚：一方面，基于丰富的数据资源，通过对县乡政府及各职能部门的职责饱和度、业务相似度等关键指标进行科学研判，可以为推动县乡政府职责体系设置实现从“上下同构”到“局部异构”的转变提供必要的数据和决策支撑；另一方面，从发展趋势来看，在“政府即平台”、数字信息技术深度嵌入政府办事流程的新趋势下，也必然要求建构清晰、明确的地方政府职责体系，客观上推动政府职责体系的立体式优化重组。这是因为：人工派单不能满足数量众多、种类繁杂的群众诉求；智能派单无法精确识别“向谁派单、谁来解决”的关键问题。也就是说，政府职责配置的法定化、明确化，已成为一体化政务平台有效运转的先决条件。
二是如何将数字技术转化为推进县域条块统合的协同机制。长期以来，在垂直管理主导的条块协同机制下，多为条线部门考核、督查基层政府，但“块”对“条”基本上难以形成有效且持续的约束关系，从而成为条块矛盾长期存在的关键原因。为了扭转上述治理格局，在地方创新实践中，通过借助信息技术打造统一的数字平台，推动部门联动，打破业务独立的原有组织体系，一定程度构建起新的工作流程机制，有效推进了条块统合。从实际运行过程来看，统一的数字平台要与各类“条”“块”职能部门就问题上报、处置时限、负责人员、监督反馈机制等具体规则进行协商和确权，构建以“问题”为中心的工作流程，客观上驱动着“块”与“条”的平等对话与合作，增强“块”对“条”的整合能力。由于数据平台可以实现流程每个节点显性化、透明化，改变了政府各层级、各部门间的沟通方式，对于条块协同具有反向促进和监督功能，有助于突破科层制下事项与信息上传下达、责任下移的常规运行机制，推动治理合力的形成和“伙伴型”关系的构建[15]。
三是数字技术如何助力解决县域政府职责配置“模糊地带”的动态调适。既有研究对政府职责配置问题进行了丰富的探索，但大多将其置于静态或阶段性动态视域下，并将明晰职责配置作为一种普适性的建议[16]。在实践中，还长期存在一些占比不大、却很难明晰的职责“模糊地带”[17]。这是因为，各级政府不可能提前预判特定时间段的所有治理需求，也就无法提前制定出面面俱到的职责安排。而且，随着治理事务的日益多元化、复杂化，对治理行为的敏捷性要求逐渐提高[18]，如果将政府职责配置完全固化，就可能会陷入治理刚性的陷阱[19]。数字治理时代来临之前，受制于上下级信息的不对称性、对治理情景感知滞后等因素，对于职责配置“模糊地带”的治理未能取得理想效果，其最终结果大多依赖于各方的博弈[20]。而今在数字技术的赋能下，县域政府职责的动态配置或将迎来新的突破：其一，借助云计算、物联网、区块链、数字孪生等技术全方位增强对治理情景的感知和预测，有助于治理主体明确治理需求的动态变化，及时将新兴事物纳入治理范畴，降低职责配置的博弈成本；其二，数字技术打破了数据流通的时空限制，能够有效压缩多部门、多主体的沟通成本，为常态化的动态职责调整提供了可能；其三，数字技术能够将执行过程中的各个节点显性化，大大增强了执行过程的透明性和可追溯性，不仅有助于决策层及时掌握执行动态，亦能够对执行层形成有效的约束机制，防止其利用信息不对称的“优势”进行象征性执行。
需要注意的是，虽然当前各地均在积极推动数字政府建设，但标杆和典型主要是以老牌一线或者发展迅速的新一线城市为主。这些城市的经济发展水平和信息化、数字化程度相较全国其他地区处于明显领先地位，因此数字政府建设领跑全国一定程度上也是必然现象。然而，倘若不考虑区域资源环境条件的限制，盲目将标杆城市的经验进行扩散与复制，很容易遭遇“水土不服”的问题。因此，提升县域数字治理水平的关键之一就是找准县域数字政府建设的“时空坐标”，而不是盲目将标杆城市的经验强行复制到经济发展水平和财力均比较有限的县域。也就是说，县域数字政府建设模式的选择不仅取决于政府的注意力分配，更是内部激励与资源约束下共同作用的结果。
五、结语
客观地说，当前我国的部分社会科学研究依然没有彻底摆脱西方命题、中国答题的局面，重要的理论范式多源于外部引进后的本土化改造。但在县域治理研究领域，却是社会科学研究中少见的长期积极、主动探索和构建自主知识体系的典型代表。当前，受到新型城镇化快速推进、经济下行压力持续等宏观经济社会环境的影响，县域治理的人口结构和财政基础发生了明显变化，但既有研究明显应对不足。同时，已有研究对数字治理时代县域治理场景的整体性转换亦不够敏感。因此，将县域治理的人口结构和财政基础变迁作为研究工作的起点，高度重视数字技术对县域治理的基础性影响，有助于提升研究工作的系统性和前瞻性。
本文将因县域人口规模和空间布局变迁所引发的“农政”与“市政”并行、并重格局概括为“县域双轨治理”，将县域财政压力加剧诱发的治理异化现象概括为“保运转行政”，并对双轨治理和“保运转行政”的产生机制、基本特性和基础性影响进行了归纳，是构建县域治理研究自主知识体系的一次有益尝试。在此基础上，结合数字治理时代治理技术和治理场域的系统转变，进一步从职能、结构、体制、过程四个维度，具体梳理了当前推动县域治理现代化面临的新议题，有助于为县域治理研究探寻新的生长点。