作者简介：胡晓东，中国政法大学政治与公共管理学院行政管理系教授，博士生导师
文章来源：《政治学研究》2024年第3期
摘要：主要采用深度访谈和调查问卷法，对乡镇（街道）公务员的工作动力进行研究，借助Amos结构方程模型进行探索性因子分析和验证性因子分析，提炼出基层公务员工作动力激励全要素模型，验证模型拟合程度，检验变量之间相关性，考察变量之间回归效用。明确提出工作动力理论在解决基层公务员工作动力问题中的理论地位和研究价值，进一步明晰工作动力与工作动机的差异与边界。通过对样本“小切口”的实证分析，发现并归纳出扩容激励、亲和组织、自我效能和适度压力等四个因素的全要素激励模型，这些因素决定着当今基层公务员工作动力。基于工作动力理论，结合基层公务员工作动力影响因素和需求理论的新发展，发现当前基层公务员工作动力受到“双主体利益平衡”原则的影响，提出区分并运用“需要的制度”和“制度的需要”是解决基层公务员工作动力问题的关键所在，强化“需要的制度”有利于基层公务员工作动力提升。
关键词：基层公务员；工作动力；工作动机；行为科学；制度需要
近年来，关于公务员工作动力问题，在世界各国引发不少关注，成为许多国家未来公务员制度改革的重点。据报道，经济合作与发展组织（OECD）对发展中国家在2001—2011年间的公共部门治理进行多方评估后形成评论报告，报告描述了近40年来三次公务员制度改革浪潮。第一次改革（20世纪80年代）涉及减少公务员规模和重组中央组织；第二次改革（始于20世纪90年代，止于21世纪初）受到公共管理改革的重大影响，包括绩效评估、更高的政治透明度和权力下放。第三次改革（始于21世纪初，持续至今），重点是提高公务员的素质和激发其工作动力、建立更完善的招聘和晋升制度以及最终改善公共服务的提供。
一、公务员工作动力：一个不容忽视的现实问题
工作动力及其理论主要源自马斯洛（Abraham H.Maslow）的整体动力理论、勒温(Kurt Lewin)的群体动力学、弗洛伊德（Sigmund Freud）的心理动力学以及伍德沃斯（Robert Sessions Woodworth）的行为动力学和动力心理学。首先，据已有“碎片化”理论来概括“工作动力”。“动力”一词源自英文单词“Dynamic”，而工作动力则是意指个体在工作中由大脑中所形成的行为驱动力意识，如同汽车、飞机或游轮的位移需要引擎提供动力一样，对于个体而言，大脑如同引擎，能够提供动力，而行动的效率、态度、情感、情绪、能力及作风，则取决于大脑意识中工作动力的强度。简言之，动力源于个体大脑，是一种心理，外显于个体的行动。其次，工作动力并非孤立存在，由多个分立的驱动力综合形成。这些驱动力包括但不限于马斯洛所述的饥饿驱力、感情驱力、文化驱力、金钱驱力以及晋升驱力等。最后，工作动力是一个矢量概念，具有方向、结构和强度。关于方向，工作动力由来自多个方向的驱动力综合而成，这种方向性特征决定了工作动力的矢量性特点，其方向由多个驱动力方向共同决定。至于大小，则取决于正向驱动力（可用“+”表示）与反向驱动力（可用“-”表示）加和的绝对值，工作动力的大小或强度表明了工作动力的可计算性，由强到弱与其行为的积极、一般或消极表现相关联，而正负号表明工作动力的方向性。
当前，我国部分公务员的行为偏差问题受到中央关注。2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话中指出，“当前干部队伍也存在种种复杂情况，一个突出问题是部分干部思想困惑增多、积极性不高，存在一定程度的‘为官不为’。对这个问题，我们要高度重视，认真研究，把情况搞清楚，把症结分析透，把对策想明白，有针对性地加以解决”。这里所提干部队伍应该包括基层公务员。总的来看，基层“为官不为”问题可以归纳为两个方面，一是动力强度不足，表现为“躺平”“退缩”“不作为”等行为；二是动力方向偏差，表现为“表面文章”“编撰材料”“知情不报”“两面人”等现象，集中体现为“形式主义”和“弄虚作假”。这些问题，即动力不足和动力偏差，已经引起了中纪委、国家监委的关注，在2016年底开始通过其门户网站向社会公开通报，将“不担当、不作为、乱作为和假作为”等事件列入其中。
有两则研究报告揭示出当前基层公务员存在一定的工作动力问题。一则研究报告是基于面向党政系统等公共部门的大型问卷调查，8250人参与了调查，回收有效问卷7916份，有效回收率96%。在党政机关中的调查对象主要是基层公务员（包括基层干部和普通公务员），调查结果显示，19.9%的受访者认为干部的干事创业动力“一般”，有9.7%认为“动力不充足”，7.4%认为“动力严重不足”，若通过累计百分比标记，可以看出工作动力处于一般水平以下的基层公务员数量可观，长此以往将对政府整体公共服务能力产生不利影响。另外一则研究报告也显示出基层公务员工作自主性因子的评价得分相对较低。其受访对象为党政机关和事业单位干部，主要包括基层干部和公务员，其职务占比为科级占26.7%，普通科员占43.2%，其他占25.0%。问卷反映出部分基层公务员工作动力存在问题并呈现了影响其工作动力的因素。
二、文献研究：基层公务员工作动力及相关理论
（一）基层公务员的工作动力研究
在我国，对公务员工作动力的研究主要表现为具象化的描述性研究和采用新制度主义方法的制度探索。首先，以“为官不为”为主要对象的工作动力研究。一项调查分析报告指出，71.7%的受访者在与基层干部打交道时经常遭遇“为官不为”。有研究指出，公务员工作不积极、推诿扯皮、害怕追责、行为偏差等问题被频繁提及。有研究认为，庸政、懒政、怠政现象削弱了政府的创新能力，对建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府产生了负面影响。其次，以“形式主义”和“弄虚作假”为主要表现形式的动力偏差研究。有研究指出，形式主义主要表现为政策制定中存在的调查研究走秀、文件传达重复、政策安排一刀切等问题，而弄虚作假则涉及政绩观念的扭曲和领导干部为谋求个人或团体利益而以权谋私。这些问题层出不穷，不仅损害了政府的公信力，也影响了公共服务的效果。随着社会的进步和公众对政府及公务员的要求不断提高，政府应当重视公务员的工作动力及其行为表现，采取有效措施解决存在的问题，以确保政府的良好运转和公共服务的有效提供。最后，关于公务员工作动力的影响因素及制度研究。有研究认为，工资福利、发展空间、环境氛围、工作压力、理想信念、自身价值、制度体系等因素都会影响公务员的工作动力。制度性因素已成为当前学者探讨公务员工作动力不足问题的焦点，也成为研究的热点和难点。制度超载和制度不足是两个主要的研究方向。有研究认为，针对公务员偏差行为，中央加强了制度优化、监督和管理，出台了问责制度、公务员日常考评制度、督查条例等规范，以追求整个党政系统的“最优化”目标。严格的制度和顶格的管理使得一些基层往往采取形式主义和弄虚作假等行为。这种管理逻辑下的控制过度问题也受到了关注，如果控制者对情况不了解，盲目行事，很容易导致滥用职权、控制不力或过度控制，从而压制了受控对象的正常活动。还有研究认为，制度在满足公务员需求方面存在供给不足的问题。调查显示，公务员最重视的激励因素包括工作对实现自身价值的帮助、较好的组织结构和工作氛围、较多的晋升机会和发展空间、稳定的工作、较高的收入水平和良好的福利。特别是新一代公务员更加注重实际，强调个人和社会价值的实现，呈现出鲜明的时代特征。对政府行政效率提升和对青年公务员队伍激励管理提出了新的要求。
（二）工作动力的理论基础
现有工作动力理论主要来源于马斯洛根据临床经验研究直接提出的“整体动力理论”，该理论融合了机能主义传统和心理动力学的观点，对于工作动力研究具有重要意义。弗洛伊德从物理学中借鉴了“动力”的概念，强调了心理上的冲突力量对行为的影响，为工作动力研究提供了新的视角。伍德沃斯的研究开创了从行为到动力的心理学研究，提出了驱力、机制与动力之间的深刻关系。
而心理学中的认知学派和行为科学学派的冲突推动了工作动力的理论探索。心理学作为研究人类心理现象及其影响下的精神功能和行为活动的科学，涵盖了广泛的领域，包括知觉、认知、情绪、思维等，并从人的行为出发，探究人的内心活动，如动机、态度和动力。以自我决定理论（Selfdetermination Theory）奠基人德西（Deci）为首的认知学派，认为追逐自我实现的动机、打破束缚自我决定的枷锁以及为自由而奋斗的精神，造就了自我的行动动力。而奖励包含了控制性信息，当个体被要求以某种特定的方式、在特定的时间或者特定的地点从事特定的任务时，奖励便被视为一种控制。与此观点截然相反，以习得性勤奋理论(Learned Industriousness Theory)提出者埃森伯格（Eisenberger）为代表的行为学派，认为个体行为动力依随于积极的结果而得到强化。奖励提供了个体成果的正面反馈和强化机制，使得个体乐意投入更多的精力学习和掌握必需的技能以解决任务完成过程中遇到的难题，并把这种学习延伸到新的任务中去。因此，奖励不仅不会削弱自我控制力，反而能有效增强个体应对复杂局面的自我决定力，提高个体的内在成就动机，提升个体的工作创造性。
近些年，学者们尽力弥合认知学派与行为学派的认知“鸿沟”，以打开行为动力的“薛定谔黑箱”，德·德勒（De Dreu）等人最先提出动机性信息加工（Motivated Information Processing，下文简称MIP理论）理论，这一理论成为本研究的理论基础。MIP理论强调个体决策的双重心理加工过程，认为面对外部刺激，个体往往启动两条交替存在但生理基础不同故而动机介入水平不同的信息加工路径，来对外部信息进行加工整合，并将其作为定义角色系统、建立认知框架以及选择有利行为的信息依据。MIP理论认为，面对奖励，员工能否超越组织期望，创造性地开展工作，取决于员工双重心理加工过程和动机介入程度。一方面，员工通过启发式加工系统，建立对奖励以及工作相关特征的直观认识和认知框架，进而做出是否进行创造性工作的选择与决策；另一方面，员工又通过分析式加工系统，对工作投入与风险和收益的关系进行权衡和理性分析，以判断内在需求是否受到影响，进而做出行为决策。这两条路径既各自独立对员工创造力产生影响，又交互作用于员工创造性行为决策。另外，有学者基于MIP理论构建了一个激励效应的多路径模型，探究组织奖励能否有效激发个体创造性开展工作的动机性信息加工过程，并提出相关假说，力图演绎和还原两种理论的冲突过程，探寻实现两者有效整合的关键路径和组织情境设计。
（三）工作动力的相关概念辨析
传统上，对于人的工作动力问题研究往往集中在对工作动机的探索上。20世纪初的工作动机理论在解释人的心理需求和行为之间的关系方面作出了重要贡献，为管理实践中的激励制度设计和组织环境优化提供了理论支持。多年来，工作动机一直是心理学、组织行为学、经济学和管理学等领域的研究重点。近年来，它还成为行为主义、新制度主义、行为政治学和行为公共管理等交叉学科的关注焦点。区分工作动力与工作动机及其相关理论对于本研究具有实际意义。
工作动机，英文为“Work Motivation”，指的是一系列激发与工作绩效相关行为的内部和外部力量，它们决定了这些行为的形式、方向、强度和持续时间。这些内部和外部力量通常被划分为“内在动机”和“外在动机”，是激励研究领域中经典的动机理论。而工作动力则是个体在工作中所具备的行为在心理上的驱动力，它是由正向驱力和反向驱力共同形成的一种综合力量。从概念的内涵来看，工作动力不同于工作动机。
内在动机源于个体内部的需求，指的是由于工作本身具有挑战性、趣味性等因素而激发的人的工作愿望。员工的内在动机越高，他们就越倾向于花费更多的时间和精力来解决工作中的问题。外在动机则源于促使个体进行工作活动的外部因素，如奖励、报酬、他人的认可等。与内在动机相比，外在动机更为稳定，但后者在一定情况下也能够激发个体的行为。从工作动力视角看，正向驱力来源于满足需求，例如组织的制度、环境、文化、声誉等因素都可能成为正向驱力；反向驱力则是个体“不需要”或“不愿意”但组织却提供的部分，例如评价、竞争等因素可能会引起员工的反感，但员工仍需遵守组织规则以保持工作正常进行。可见，工作动机与工作动力的来源具有差异性。
还有研究表明，同一制度来源在工作动力与工作动机方面产生不同效果，如组织的外在奖励和积极反馈可以提高个体的内在动机水平，但从工作动力的角度来看，外在奖励和积极反馈有时可以加强正向驱力，有时不起作用。有研究显示，尽管外在奖励和积极反馈可能改善员工的工作态度，但并不一定会改变他们的行为。还需要注意，工作动机理论和工作动力理论在某些方面相似。基于工作动机的研究成果，例如自我决定理论和个人-组织匹配理论同样出现在工作动力理论中。自我决定理论认为，环境对行为的影响主要是通过对动机的作用实现的。个人-组织匹配理论则认为，个体的态度和行为是个人与环境相互作用的结果，而组织创新氛围作为一种特定的组织情境，对个体的创新行为有着重要的影响。工作动力理论与这些理论观点相一致。
工作动机理论亦有其局限性。工作动机研究者形成了“需求-动机-环境-行为”理论模型，该模型指导着管理者改善组织设计、创新制度、优化环境等方面，以激励员工的工作积极性和提升行为绩效。然而，近年来的组织实践表明，个体行为并没有随着组织设计、制度变革、环境优化等因素的变化而变得更加积极，反而出现了一系列行为偏差。这些问题使得我们不得不重新审视工作动机理论及其在制度设计中的有效性、真实性和适用性。通过仔细观察，我们发现当前工作动机的研究方法存在一定的局限性。首先，样本选取存在局限性。当前研究主要关注已发生的员工行为及其心理原因，未涉及尚未发生的行为；其次，反向推理虽然在某些研究中是可行的，但在心理与行为研究中，这种推理只能表明心理特征可能是行为的一个选择性因素，而非必然因素；最后，正向表达也存在问题。在当前研究中，采用反向表达可能更具有说服力，但将反向推理的结论表达为正向，则是将“必要条件”和“充分条件”进行了相互替代。因此，现有的工作动机理论在某些范围内可能适用，但在更广泛的意义上存在着缺陷。
综上所述，工作动力是一种外显于人的行为、存在于心理上的客观意识，其研究基础来源于心理学和行为科学。工作动机理论虽然是传统的研究工作行为的主流，但与现有的工作动力理论相比，其解释力稍显不足。近年来，很多学者开始关注工作动力的研究，以增强对现实问题的解释力，成果可归纳为四个视角，首先是结构观，有学者提出工作动力具有结构化特征，包括前沿动力系统、中间动力系统和深层动力系统；其次是制度观，有学者将工作动力限定在企业中层领导干部群体，认为影响工作动力的因素包括企业文化、晋升机会、薪资公平、激励方式等；再次是系统观，有学者指出，动力机制是一种综合组织管理系统，需要通过调整体制、政策、制度和规章来构建高效的动力系统；最后是领导观，有学者通过实验研究发现，领导可以通过不同的领导风格来影响员工的工作动力，而员工的工作动力会随着职场经历不同阶段而发生变化。
可见，现有理论对解释基层公务员工作动力问题尚存在一些不足之处，诸如关于工作动力的一般性理论是否适用于基层公务员还没有充分探讨，对已有对制度性障碍问题的研究缺乏场景化应用，对工作动力因素的结构性特征缺乏根源性挖掘，等等。因此，本文围绕基层公务员工作动力提出以下研究问题：当前基层公务员工作动力问题的本质和根源性因素是什么，组织制度与基层公务员个体需要之间的关系如何，制度性驱力何以驱动基层公务员工作动力，未来提升基层公务员工作动力的方向和路径在哪里。研究假设是，基层公务员的工作动力来源于个体正向驱动力和负向驱动力的合力，而驱动力又来自个体的需要和不需要，直接原因在于激励性制度和约束性制度的共同影响，当“需要的制度”产生的正向驱力大于“制度的需要”所产生的负向驱力时，基层公务员表现出积极的行为，反之，则表现出消极、退缩、避责等不积极行为。本文的研究思路和研究逻辑为，以基层公务员工作动力根源性因素挖掘为切入点，通过探索性因子分析深入探析工作动力背后的制度因素，结合工作动力理论，深入分析隐藏于工作行为表现之后的工作动力心理在不同制度间的驱动力表现，以达到区分正向动力源的“需要的制度”和负向动力源的“制度的需要”之目的，最终通过制度建设重构基层公务员工作动力，为基层公务员治理提供理论指导和对策建议。
三、实证研究：设计、过程与结果
近年来，笔者在基层调研中发现，中央和地方多措并举高位推动公务员队伍建设和公务员制度改革，诸如中共中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》（2019）、国务院印发《政府督查工作条例》（2020）、北京市印发《北京市街道办事处条例》（2019）以及多项基层“减负”措施，其根本目的在于通过满足基层公务员合理、合法的需求，最大程度调动基层公务员工作积极性，促担当，减少形式主义。但情况并不容乐观，不担当、不作为、形式主义、虚假行政等偏差性行为还时有出现。在理论上，行为科学对行为偏差具有较强的解释力，行为科学认为行为是环境刺激的产物，支持环境决定论的观点，与本能论的观点针锋相对。因此，本研究采用行为科学研究范式，以实证主义的方法和路径，探析基层公务员缺乏工作动力行为的根源性。
（一）研究方法
本文采用深度访谈法和问卷法，通过探索性因子分析形成公务员制度性需求模型。问卷法是主方法，深度访谈法为问卷调查的量表编制服务，这符合定量为主-定性为辅的现代混合研究方法设计规则，故将本文的研究方法称为混合研究方法。
1.深度访谈法（Personal Interview）。在本研究中，通过对在职基层公务员的实地走访、座谈、访谈，直观了解公务员在工作动力方面的感受，并通过与领导干部交流，客观掌握其下级公务员的工作动力表现。首先，采取深度访谈技术提炼基层公务员工作动力的测度项。通过对目标对象中41人访谈，提炼了与基层公务员工作动力的相关不能满足合理、合法的需求要素，内容涉及工作职责、工作流程、工作任务、领导风格、上级监督、绩效考核、福利待遇、人际关系、行政氛围等方面。之后，将这些基层公务员“不满意”要素形成题项表，效标使用李克特五点量表，即“1—5”分别表示“非常不同意、较为不同意、同意、较为同意、非常同意”，作为后续的调查问卷。
2.问卷法（Questionnaire）。问卷法是国内外社会调查中较为广泛使用的一种方法，以设问的方式表述问题的表格，便于研究者用这种控制式的测量对所研究的问题进行度量。本次研究采用“不满意度”调查测量方式，这是本研究区别于传统“满意度”研究的创新之一。在实际调研中，我们发现，当与公务员谈及“工作满意度”时，主流的回答都是“一般”，但从另一个侧面则表达出更多的影响工作情绪和动力的“不满意”，这种“不满意”恰恰反映出一些制度、体制、机制束缚，我们可以暂且将“不满意”看作一种“需要的制度”。这种“需要的制度”往往通过人的“不满意”表达才能表现得更为充分。因此，本文采用“不满意度”量表来测量公务员的合理、合法需求满足状态。
（二）样本选择与问卷调查
本研究采用非概率抽样方法，选取A、B、C、D四市的乡镇（街道）作为研究样本，A市是我国东部一个省份中最大的城市，属于特大级城市，经济条件较好，人口较多，自然资源较为丰富，近年来，随着国民经济的快速发展，该市的政治、经济、文化等活动日益频繁，乡镇（街道）公务员承担了越来越繁重的任务，由于晋升通道狭窄，很多公务员虽然已经达到晋升标准，但受制于职数限制，无法晋升。B市是我国直辖市之一，拥有3000万多人口，拥有公务员近30万多人，在很多乡镇（街道）有部分事业编制人员，由于领导职数所限，多年来积压了大量应该晋升却没有晋升的公务员，这些公务员为获得晋升只能将公务员编制调整为事业编制，虽然是事业编制身份，但仍然需要承担来自上级政府的大量工作。C市位于我国西部地区，拥有400万多人口，公务员7万多人，有部分事业编和编外人员，该市很多乡镇街道的40多岁公务员还没有任何非领导职务，致使很多年轻人感到晋升无望，多人“跳槽”。D市位于我国东北地区，属于祖国的最东端，共辖10个县级行政区，总人口200多万，公务员数量15万多人，多年来，由于经济欠发达，很多市级重大项目都得向中央申请，财政上多实行转移支付，由于许多中央项目在该市落地，基层公务员加班加点工作，接受各种检查、督查、评比，公务员晋升受阻但却流失较少。本研究采用样本具有以下二个特征，一是地域性跨度较大，四个城市分别位于我国的东部、西部、东北地区。二是差异性特征明显，在调研中，我们发现，在四个城市的乡镇（街道）基层公务员的工作异质性较大，有的工作繁忙，有的较为清闲；有的服务群体较为复杂，而有的则较为单一；有的工资待遇较高，有的较低。
在问卷调查方面，本研究采用自编式问卷进行探索性研究，该问卷所涉及题目在“基层公务员工作负担研究”中曾对三市的基层公务员进行数据采集。本次研究在前期研究基础上对前期问卷进行补充完善，首先，将题项表编成开放式问卷，向A、B、C、D四个城市乡镇（街道）中的公务员进行发放，收回问卷376份，经初步统计，包含原始题项和新增题项共形成53个新题项表。其次，对问卷进行题项修正，发现有部分题项存在交叉重复问题，如“工作职责越清晰，我的工作动力越强”和“工作职责的不确定使我的工作动力不足”，因此，对重复交叉题项进行合并，对多余无意义题项进行删除，最后保留了36个题项。最后，题项还包含了答题人的性别、年龄、文化程度、职位等信息。问卷发放与回收的人口统计学变量如表1所示。
本研究将任职年龄、职务层级等作为控制变量。有学者认为年龄在个体工作动力方面起决定作用，有学者认为随着年龄的增加，中年员工的社会角色逐渐丰满，所担任的责任也越来越多，具有不同于其他年龄段员工的工作动力。但有调查数据却显示中年员工处于“职业枯竭”高发期，常疲惫不堪、无聊厌倦、停滞不前，对工作缺乏激情、对前景丧失信心，工作效率和产出显著降低，缺乏工作动力。对于职务级别而言，一项调查研究认为晋升之后的更多控制权、成就感以及在劳动力市场上的好声誉都是隐性收益，一并对其形成激励。而有学者则认为如果个体需要太极端、太严格，如晋升要求，则其采用按部就班的旧的程式化反应，行为回归正常，缺乏工作动力。因此，我们将任职年龄、职务层次等作为本研究的控制变量。
（三）探索性因子分析
为了提炼基层公务员工作动力的激励要素，笔者首先根据收集的376份《基层公务员工作动力“不满意度”问卷》采用主成分分析法进行探索性因子分析，抽取特征值大于1的因子，运用最大方差法旋转因子矩阵；将因子载荷进行大小排序，取消因子载荷小于0.5的题项和因子。最后得出基层公务员工作动力可能性激励要素矩阵（见表2）。
如表2探索性因子分析显示，第一，KMO值为0.92，通过巴特利球形检验（p<0.001），说明所有题项适合进行探索性因子分析。第二，题项间的共同度都大于0.59，通过主成分分析法抽取5个共同因子，其累计方差贡献率为79%以上，说明基层公务员工作动力激励因素的因子提前具有较好的构建效度。根据题项集中反映的因子含义，特将5个因子分别命名为：扩容激励、亲和组织、自我效能、适度压力和工作动力。第三，信度分析显示，5个因子的克隆巴赫α系数大部分在0.7以上，说明各个题项在因子上的表现具有较高的内部一致性。
在主成分分析中，笔者发现，“亲和组织”因子上集聚了较多的题项，题项间呈现出较为复杂的关系，需要对此因子进行二级指标划分，并进行模型拟合验证，进行验证性因子分析（CFA），因为CFA是在已知内在因子的情况下检验所搜集的数据资料是否按事先预定的结构方式产生作用，故CFA主要用来考核事先定义公因子的模型拟合实际数据的能力，考察数据与预期理论是否吻合，以有利于更清晰地分析量表的基本内容及结构。根据题项表现出的含义，将“亲和组织”划分为6个二级指标，分别为：“清晰职责”“适配任务”“适合督考”“简易流程”“亲民领导”“正常加班”。在结构方程模型中，此模型属于二阶模型，对模型拟合进行验证，其结果如表3所示。
如表3所示，将“亲和组织”进行二阶验证性因素分析，剔除平均变异萃取量值（AVE）低于0.5的“正常加班”变量，其余残差均为正并且显著，不存在违反模型估计的现象。第一，“地方情感”二阶因子模型的适配度在所有拟合模型中适度度最低为χ2df=2.438。第二，根据多利（Doll）所建议的目标系数T算法，T制的计算方式为一阶因子有相关模型的卡方值除以二阶因子模型的卡方值，T值越接近1，则表示二阶模型越能取代一阶模型。经过计算亲和组织T值为0.914，即亲和组织二阶模型解释了一阶模型的91.4%，所以，本研究可以用亲和组织来表示二阶变量符合理论模型的要求。第三，亲和组织作为一阶因子可以由“清晰职责”“适配任务”“适合督考”“简易流程”“亲民领导”“正常加班”等六个二阶因子来解释。
根据前述已有研究和本研究的探索性因子分析结果，扩容激励、亲和组织、自我效能、适度压力显著正向影响基层公务员工作动力，而亲和组织则通过“清晰职责、适配任务、适合督考、简易流程、亲民领导”来表现，于是，提出基层公务员工作动力激励模型，如图1。
（四）验证性因子分析
本研究使用AMOS 17.0软件对376份问卷数据进行验证性因子分析，以考察各个因子的聚合效度（convergent validity）和区分效度（discrimination validity）。结果显示，五因子模型中各个因子的因子载荷及t值均达到0.01的显著性水平，并且没有不当解，这个结果充分说明了本研究选取的五个变量均具有较好的聚合效度。另外，我们通过合并不同因子来进行模型比较，以考察各个因子的区分效度，如表4所示，五因子模型与其它六个模型比较，五因子模型拟合程度最好（χ2=1378.34；df=576；χ2/df=2.39；NNFI=0.91；CFI=0.93；RMSEA=0.07）说明了本研究模型中的五个量表和变量均具有良好的区分效度。
（五）相关性分析
为了进一步通过验证变量间的关系来修正模型，并进行路径分析，利用AMOS进行变量间的相关分析，其结果如表5所示。第一，扩容激励（r=0.703，p<0.001）、亲和组织（r=0.891，p<0.001）、自我效能（r=0.783，p<0.001）、适度压力（r=0.682，p<0.001）等变量分别与工作动力呈现出高度显著相关；第二，清晰职责（r=0.602，p<0.001）、适配任务（r=0.712，p<0.01）、适合督考（r=0.832，p<0.001）、简易流程（r=0.715，p<0.001）、亲民领导（r=0.688，p<0.01）、正常加班（r=0.572，p<0.001）等变量与亲和组织表现出一定的显著相关；第三，适度压力（r=0.392，p<0.001）、清晰职责（r=0.561，p<0.001）、适配任务（r=0.408，p<0.01）、适合督考（r=0.521，p<0.001）、简易流程（r=0.711，p<0.01）、亲民领导（r=0.381，p<0.001）、正常加班（r=0.602，p<0.01）等变量与自我效能表现出较强的显著相关；第四，一阶变量之间和二阶变量之间并没有显示出显著相关性，说明一阶和二阶变量之间并不存在互相影响的关系。
（六）中介和调节效应分析
从表6可以看出，以“扩容激励、亲和组织、自我效能、适度压力”中任何一个变量对工作动力作中介和调节分析，从中介系数和调节系数可以看出，在任何一个模型中，这些系数并不存在显著性特征，说明中介与调节效应并不存在。即使有些中介系数和调节系数值较高，如“适度压力对扩容激励和工作动力中介效应为0.39”，但并没有显著性特征，表明中介效应不存在。
（七）路径分析
笔者运用AMOS17.0统计软件对基层公务员工作动力初始模型与数据的拟合验证，检验各个潜在变量与模型整体的拟合效果和测量模型的合理性。根据统计学中的“渐进合理性”原则的要求，如果结构方程模型同时具有了结构模型和测量模型，一般需要先对测量模型进行验证，待所有的测量模型都通过验证后，才能对结构模型参数进行估计。
第一，进行测量模型验证，即对五个一阶潜在变量和六个二阶潜在变量及其对应的测量指标之间的从属关系进行检验，确认各个潜在变量是否可以使用对应的测量指标来进行反映。有学者认为潜变量与测量变量间的标准化载荷系数值应该在0.50—0.95之间，否则对应的指标应考虑删除。因此，在预先构建的结构模型中，人口统计学变量在工作动力上的因子载荷均小于0.5，这些变量和指标做删除处理，如性别（0.213）、年龄（0.316）、文化程度（0.113）、职位（0.281）。另外，“亲和组织”中的LL4:领导关心工作更胜于关心人、“自我效能”中的SE3:我的工作能给群众带来便捷、“适度压力”中的EP1:没有找工作的外部环境压力的因子载荷分别为0.936，0.931，0.972，大于0.95，也应做删除处理。
第二，结构模型参数估计，即通过模型中的所有路径系数来估计潜变量之间回归的显著性特征，并判断潜变量间相互影响的关系大小。如表7所示，在结构方程模型中，需要验证“非标准化系数、标准误（S.E.）、临界比（C.R.）、标准化系数，C.R.相伴概率P”等参数值，有学者曾指出，可以利用C.R.值的统计检验相伴概率P值对路径系数的显著性检验结果做出判定，显著性水平α可根据研究需要选择0.01、0.05或0.10，本文中α选择0.05，当路径系数的显著性检验结果p值大于α时，对应的路径应考虑删除。根据下表所示，“简易流程→亲和组织”的路径标准系数0.202，但C.R.值1.64（<1.69），其P值为0.382，未达到显著性水平，应将该条路径删除。大多数潜变量间的标准误差均小于0.20，大多变量间路径的C.R.值都大于3.96，且达到显著水平，如扩容激励→工作动力，亲和组织→工作动力，自我效能→工作动力，适配任务→亲和组织，适合督考→亲和组织。路径“清晰职责→亲和组织”和“亲民领导→亲和组织”的C.R.值都大于2.58，且达到显著水平。路径“适度压力→工作动力”和“正常加班→亲和组织”的C.R.值都大于1.96，且达到显著水平。
第三，对模型进行必要的修正后，模型各项拟合指数均在可接受的范围内（见表8），有学者认为，模型拟合值：(2/df值，GIF值，RMSEA值，CFI值，NFI值的参考标准为：2—5，>0.85，<0.10，>0.90，>0.80），达到这些标准，则说明模型拟合效果良好。
运用AMOS17.0软件对修正后的基层公务员工作动力激励因素模型进行重新运行和识别，输出标准化路径系数及模型拟合效果，如图2所示。
（八）研究结果
本文提炼了基层公务员工作动力激励全要素模型，验证了模型的拟合度，检验了变量之间的相关性，考察了变量之间的回归效用，得到如下结果。
1.从总体来看，构建基层公务员工作动力激励全要素模型。在传统研究上，受制于时代发展和认识局限，一般将激励因素限定在物质与精神，制度与非制度，直接与间接等因素，往往忽略对组织、公务员个人、环境等因素的影响。本研究经过探索性因子分析后看出，由于时代的变迁，基层公务员已经从“吃饱、穿暖、住好、晋升、荣誉”等需求转向包含传统激励因素在内的其他激励因素，如亲和组织、自我效能和适度压力等。如图2所示，各个影响因素对工作动力的标准回归系数依次为：0.314>0.284>0.246>0.214，分别对应亲和组织、自我效能、适度压力和扩容激励。这也说明了，在当前基层公务员工作动力激励全要素中，扩容激励（正激励和负激励）的作用效果明显低于亲和组织，近似于自我效能的作用效果。
2.从一阶影响因素来看，基层公务员工作动力受到扩容激励、亲和组织、自我效能和适度压力等四个指标的共同影响。从表6可以看出，这四个指标之间不存在明显相关性，说明扩容激励、亲和组织、自我效能和适度压力等指标平行影响工作动力。具体来说，第一，扩容激励通过正激励和负激励指标，对基层公务员工作动力发生作用；亲和组织通过清晰职责、适配任务、适合督考、亲民领导、正常加班指标，对基层公务员工作动力发生作用；自我效能通过兴趣指标和能力指标，对基层公务员工作动力发生作用；适度压力通过组织外部压力和组织内部压力指标，对基层公务员工作动力发生作用，我们将这些影响因素称为“全要素”。第二，需要指出的是，扩容激励属于传统动力机制，而亲和组织、自我效能、适度压力当属现时代的激励要素创新。第三，亲和组织因素如何发挥激励作用已在上文详述，在此需要补充的是，有部分变量之间表现出负相关关系，如清晰职责与适合督考（r=-0.003）、简易流程（r=-0.014）、亲民领导（r=-0.104），说明清晰职责、明确已经成为当前基层公务员的主要诉求，它与督查考核、流程繁简、领导状态有着密切关系。还有一些变量之间表现出特异相关性，如清晰职责与正常加班（r=0.732，p<0.001）、适合督考与正常加班（r=0.816，p<0.001）、简易流程与正常加班（r=0.502，p<0.01），这些数据表明，加班已经严重影响了基层公务员的工作动力，它与清晰职责、督查考核、流程繁简关系密切。而自我效能因素需要组织在实践中考量自我效能的功能和作用，给基层公务员更大的工作空间、自由裁量权和履职责任，以最大程度发挥自身能动性，提升工作动力。适度压力则是指基层公务员在面对政府内外部环境时，常常喜欢“内部稳定的工作环境”，而不喜欢“外部竞争的市场环境”，但在现实中，这种内部超稳定的工作环境容易使公务员产生惰怠，不思进取，严重影响工作动力，因此，在一定程度上，可以考虑打开基层公务员“出口”，这可能是解决基层公务员工作动力的重要路径之一。
3.从二阶影响因素来看，“亲和组织”上位于其他激励要素，成为当前我国基层公务员工作动力最为重要的激励因素。从表4的亲和组织二阶验证性因子研究可以看出，其六个二级指标（“清晰职责”“适配任务”“适合督考”“简易流程”“亲民领导”“正常加班”）拟合效果良好。但从图2的变量“亲和组织”的嵌套测量项中可以计算出，六个指标中只有五个指标（“清晰职责”“适配任务”“适合督考”“亲民领导”“正常加班”）能够很好地解释亲和组织，而“简易流程”则在解释亲和组织时，效果不显著。在五个对亲和组织影响的指标中，影响力大小排序为：正常加班>亲民领导>适合督考>适配任务>清晰职责，系数分别为：0.534、0.412、0.312、0.273、0.203。这也说明，当前，无序加班、领导“甩锅”、督考无界、任务过重、职责不清等因素已经成为困扰基层的突出问题，不仅给基层带来过重的“负担”，而且影响了基层公务员的工作动力。同时，亲和组织五大指标之间并无显著的相关作用，说明这些指标共同影响亲和组织，所以，解决基层公务员工作动力问题，需要针对亲和组织的影响指标综合施策。
四、结论与讨论：激发基层公务员工作动力的理论创新与制度路径
（一）制度与需要的共同作用形成基层公务员的工作动力
本文研究发现，应该扩大对“需要”的理解，需要既包括制度对个体的需要，又包括由于“不需要”或“需要没有满足”而引发的行为偏差问题。该提法得到马斯洛“平衡-匮乏”需求理论的支持。首先，个体心理上失去“平衡”与需要“匮乏”可能会引发人的行为偏差问题。“平衡”或“匮乏”补给的需要完全源自个体的主观性特征，这种“平衡”的打破不仅包括了心理上感受到的“不足”，比如激励不足，还包括由外部因素导致的心理“过度”，比如工作量超过个体承受力；而“匮乏”不仅包括了心理上天生的缺乏，比如亲民领导，还包括了后天心理上的匮乏，比如明确职责、适配任务。其次，从满足物角度看，不同满足物则会产生不同行为动力：一类是外在供给能够提供使个体内心得到满足的事物，比如个体在不损害他人前提下的言论自由、行动自由、表达自由、调查研究的自由、获取信息的自由，以及集体中的正义、公平、诚实、秩序等；另一类则是外在供给不能够提供使个体内心得到满足的事物，在这种情况下，组织为实现战略目标而对个体施加的纪律、约束、监督、检查、责任等带有约束性的制度安排可能会被视为“一厢情愿”的提供。如果组织提供了个体“不需要”或“不想要”的满足物，这些都可能抑制行为动力的产生，表现为不行动、假行动、乱行动或其他消极行动。需要注意的是，如果组织未提供或提供不充分的满足物，在某种条件下，也有可能激励个体动力。
习近平总书记强调，“横下一条心纠正‘四风’，常抓抓出习惯、抓出长效，在坚持中见常态，向制度建设要长效”。可见，制度在作风建设中的重要性之所在，而从本研究看出，制度与需要存在内在关联，不同类型的制度会对个体的需要产生不同的影响。扩容激励、职责清晰、任务适配、督考合理、流程简化、正常加班等制度性因素满足个体需求，对基层公务员行为起到正向引导作用；而不合适的激励、职责模糊、任务不匹配、督考不合理、流程繁琐、过度加班等制度性因素未能满足个体需求，客观上制约了基层公务员工作动力的发挥，产生负向引导作用。从物理学看，正向引导作用与负向引导作用仿佛一个正向驱力和一个负向驱力，二者在共同作用于一个物体时，最终产生合力效果。据此，我们得出一般性结论：当激励性制度产生的正向引导力超过约束性制度产生的负向引导力时，个体表现出工作动力或积极性行为；当激励性制度正向引导力与约束性制度产生的负向引导力相当时，则个体表现出一般性行为；当激励性制度正向引导力小于约束性制度产生的负向引导力时，则个体表现出“为官不为”等消极行为，表象上的基层公务员工作动力弱化恰恰表现出负向引导力大于正向引导力。因此，组织需要将制度以个体需要的视角加以区分，不能对制度做笼统的理解，在保证组织目标实现而进行制度设计（制度的需要）的同时，应该强化能够激发个体需要的制度设计（需要的制度），使正向驱动力大于或远远大于负向驱动力。从本研究可以看出，基层公务员的工作动力来源于个体正向驱动力和负向驱动力的合力，而驱动力又来自个体的需要和不需要，其直接原因在于激励性制度和约束性制度的共同影响。
（二）基层公务员工作动力的空间结构和内在规律
在空间结构方面，传统的工作动机理论通常呈现为“需要-动机-制度-行为”的一维空间关系，即从个体的需求出发，经由动机的产生，经由制度规范，最终影响到个体行为的展现。而工作动力理论则建立在“制度-需要-动力-行为”的二维空间关系基础上，这种二维空间关系的形成使得组织制度与个体需要之间的相互作用成为决定工作行为的关键因素，如图3所示。首先，将“制度（环境）”置于“需要”之前，强调了制度对个体行为的直接影响，使得对制度（环境）的主动性分析得以优先进行。相较于基于需求的制度设计，这种方法有利于全面、整体地把握制度（环境）对行为的影响。其次，在这一基础上，不同的制度（环境）对个体需求的满足呈现出类型化表达，而不同类型的需求则会在个体心理中产生不同程度的驱动力，进一步强化制度对个体行为的直接影响。最后，个体经过认知和思考后，形成了不同程度的工作动力心理，这最终决定其工作行为的表现方式。
在内在规律方面，在制度或环境的作用下，个体会感受到制度或环境对其需求的满足程度，满足需求个体会形成正向驱动力，而无法满足需求或提供了不需要的事物个体则会形成反向驱动力。正向驱动力和反向驱动力共同作用形成了工作动力，从而影响到工作行为或动力行为的表现，这种制度与行为之间二维空间关系决定了组织与个体的双向利益满足平衡关系，即“双主体利益平衡”。在“双主体利益平衡”原则下，制度也不是单纯出于组织考量的约束性制度，还有激励性制度；需要也不单纯是出于个体积极性考量的需要，还有消极性考量的不需要。所以，基于组织与个体“双主体”考量，可以将具有正向驱动力的激励性制度和具有负向驱动力的约束性制度分别定义为“需要的制度”和“制度的需要”，二者随着时代环境的变化产生不一样的作用。从本研究可以看出，基于组织战略、工作目标、组织秩序、社会责任所构建的“制度的需要”，如指示命令、任务分派、督查考核、检查监督、纪律约束等，在传统环境下表现出强劲动力，然而，在现代治理环境下，基于个体需要构建而成的“需要的制度”正以新的力量持续注入公务员制度变革中。例如，清晰职责、适配任务、适合督考、简易流程、亲民领导、扩容激励、自我效能、适度压力等“需要的制度”符合基层公务员的实际需求，能够激发其正向的工作动力。因此，当“需要的制度”产生的正向驱力大于“制度的需要”所产生的负向驱力时，基层公务员出现积极的行为，反之，则出现消极、退缩、避责等不积极行为。
（三）基层公务员工作动力提升与再现的制度路径
当今社会正面临着高度复杂性和不确定性，易变性和模糊性常常伴随其中；数字化人工智能技术加速迭代。人口红利逐渐消失，而个体的自主性却在不断上升，公众的服务需求不论在质，还是在量上也都有提高。党和国家需要通过“制度的需要”来构建顶层设计，要求各级公务员“要带头坚持以人民为中心、做密切联系群众的表率，带头贯彻新发展理念、做推动高质量发展的表率，带头遵守制度、做制度执行的表率，带头立德修身、做涵养廉洁文化的表率”，但同时需要通过“需要的制度”来解决基层公务员的行为偏差问题。
当前政府可以从“制度的需要”和“需要的制度”两方面着手解决制度缺失、制度不足、制度超载等问题。首先，在“制度的需要”方面，政府需要加强制度建设，包括“职责制度、督考制度、流程机制、加班机制、激励机制”等，让公务员有章可循；其次，在“需要的制度”方面，需要制定方案、办法、举措等来满足公务员的需求，如“职责的清晰、任务的适配、督考的适合、简易的流程、政策的加班、合理的激励、适度的压力”，以解决公务员的行为偏差问题。同时，应重视“亲民领导、自我效能”等非制度因素的影响，这些因素对基层公务员的工作动力产生重要影响。
具体来说，首先，制度缺失方面，公务员的职责分工和任务配置缺乏制度性指导，体现在缺乏《职位说明书》以及工作定岗定编与定额定员之间严重不匹配，从而导致一些基层公务员在工作中承担的任务越来越多，工作量越来越大，但却缺乏相应的制度支持。其次，制度不足方面，主要表现在激励不足和加班无规则等方面。尽管在2019年中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》中，采用“双轨制”解决了部分基层公务员的晋级问题，但公务员工资水平整体上稳定性高于激励性，导致激励不足。调研还发现，很多地方基层公务员虽然有加班制度，但制度执行力不佳。最后，制度超载方面，现有的“无边界”督查考核和繁杂的流程等制度设计给基层公务员带来了“应付考核”的弄虚作假现象，产生于“绑住手脚还让其跳舞”的多种弊端。这些制度性问题使得公务员的工作动力不增反减，严重影响了工作效率和积极性。因此，需要加强对制度的建设和优化，确保制度与实际工作需求相匹配，从而提升基层公务员的工作动力和工作效率。
（四）本研究的局限与不足
第一，数据采集方面。尽管我们在全国东部、西部、东北进行了基层公务员工作动力的数据采集，但中国区域发展不平衡导致的基层公务员诉求差异较大，可能导致调查数据存在系统性误差。为了尽可能减少这种误差，下一步研究可以考虑增加样本数量和代表性，同时采用多种调研方法和工具进行数据收集，以确保数据的全面性和准确性。第二，研究对象方面。由于无法清楚区分基层政府公务员工作动力的优劣差别，使得笔者难以进行多群组比较研究。随着基层政府绩效管理规范性的增加，或许可以更清晰地区分绩效高低的公务员，从而进行更深入的研究。下一步研究可以考虑在研究中引入其他变量，如工作年限、职务等，以更全面地了解不同群体之间的差异。第三，结论推广方面。本文研究了基层公务员激励要素构成的全要素模型，但是否具有外推性并未在本研究中进一步探讨。未来的研究可以通过扩大样本范围、引入更多的变量和采用不同的研究方法来验证和拓展研究结论的普遍性和适用性，以便更好地为实践工作和政策制定提供借鉴。（注释略）
注：本文为国家社会科学基金项目“我国基层政府公务员工作动力及其机制创新研究”（22BZZ072）研究成果。感谢匿名评审专家的阅批指正，受益匪浅，文责自负。