作者简介：包国宪，兰州大学管理学院教授，兰州大学中国政府绩效管理研究中心主任；张弘（通讯作者），兰州大学-印第安纳大学联合培养博士研究生
文章来源：《中国行政管理》2021年第3期
摘要：决策是公共领导的重要职能，提升决策能力是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。传统公共决策研究可以被归纳为理性假定的视角、数理优化的视角以及政策议程和参与的视角。根据PV-GPG框架提出绩效领导决策机制，构建渐进调适的适应性决策系统来提升决策有效性。通过对L县党政领导人深入访谈数据的编码分析，对我国党政融合机制下公共决策的过程、呈现出的绩效领导特征、不同绩效领导属性的决策准则、决策中的学习机制和约束条件进行研究。
关键词：公共决策的绩效领导路径；PV-GPG；渐进调适；复杂适应性系统
一、引言：大变局下的公共决策新特征
2018年习近平提出，当前中国处于近代以来最好的发展时期，世界处于百年未有之大变局。大变局的要义在“大”和“变”：变局之“大”，强调全球宏观格局与权力结构的激变而非微观要素和关系的变动；大局之“变”，主要表现为二战之后全球化进程的成果（如建立的国际组织和国际秩序体系）有坍塌之势，国际环境日趋复杂，不稳定性不确定性明显增加。对于我国而言，国家治理体系和治理能力是我国党和政府在大变局下应势而谋、顺势而为的基础，而党和政府的决策能力又是国家治理体系和治理能力的核心组成部分。
党的十九届四中全会提出，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力。健全决策机制，加强重大决策的调查研究、科学论证、风险评估，强化决策执行、评估、监督。此外，自党的十八大以来，相继出台《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》和《重大行政决策程序暂行条例》等重要文件，我国公共决策的两个导向愈发清晰：一方面是强化党在公共决策中的价值引导和领导核心地位；另一方面是决策过程中，在依法决策、科学决策的原则下，不断加强绩效信息或证据在决策论证、执行、评估、监督中的使用，突出决策的绩效导向。这两点恰好分别对应了西蒙所提出决策之价值因素和事实因素，价值与事实分别关照了决策过程中如何确定最终目标的价值判断（公共价值的引导）和如何实现最终目标的事实判断（绩效信息的依据）。特别地，在公共治理的现实场境中，不仅价值与事实交织牵染，多元目标相互关联，且最终目标之前往往排布众多中间目标，某一中间目标实现后又成为下一级目标的实现路径，可见公共决策复杂程度的提升，绩效的导向性、工具性和动态性都将成为公共决策体系建设的重要视角和要素。
除了显著的绩效导向外，公共决策的另一个特征是以领导为核心。一方面，公共部门的领导对于维持公共组织的公共性至关重要。因此，公共部门领导人的关键责任是任何决策制定都以维护公共制度特有的功能和道德属性为准则。另一方面，公共决策归根到底是人来作决策，在我国背景下，公共决策其实是党政融合机制下各级领导班子集体决策，是民主集中制的具体体现。这一认识突出了领导对研究公共决策的潜在贡献。其实，尽管学者从多个学科研究决策，并归纳了多种决策模式或理论，“人”一直是研究决策的重要传统，认为决策者本身的行为与特质显著影响决策的过程和质量。例如，以人所具有的不同理性程度为假设的行为、认知研究视角一度成为决策科学的主导范式；特别地，基于决策者注意力分配的决策机制研究也烜赫一时。但是，“组织或个人如何决策”这一问题的答案依旧复杂难辨。在当前复杂的治理情境下，基于决策个体的观点实则过分强调了领导人个人权威，无法解释中国行政体制和决策机制所具有的高度适应性，忽略了我国公共决策背后的制度与领导结构设计，因此也亟需加强本土化的决策机制研究以期参与以上讨论并发展与时俱进的公共决策理论与实践。
基于以上认识，本文试图讨论公共决策之领导机制，旨在深入结合我国党政融合的制度和组织背景、基于以公共价值为基础的政府绩效治理框架（简称PV-GPG）提出的绩效领导概念和本土经验来发展我国公共决策研究的新视角。概言之，绩效领导作为理论切入，一是突出绩效视角，聚焦公共决策的有效性，包括决策的方向正确和执行效率；二是研究公共决策的绩效领导路径，包括领导人、领导团队的整体功能、协同领导机制和党政融合机制背景。以期回答：地方党政体系领导如何决策？不同领导人在决策中发挥怎样作用？公共决策的绩效领导路径包括哪些具体机制，作用如何？以下，本文首先简要梳理公共决策的理论脉络，提出绩效领导的决策思路；对课题组在L县开展针对党政领导人的访谈资料进行编码，归纳党政融合机制下公共决策的过程；最后，简要讨论绩效领导的决策特征和具体机制。
二、绩效领导的决策思路：构建渐进调适的适应性系统
党政体制是“融政党于国家并与国家权力高度结合的政治形态”。本文认为我国党政体制包括三方面主要内容：一是以党的全面领导为核心的治理结构；二是以党政融合为特点的运行机制；三是以党委领导下的行政领导人负责制为中枢的执行方式。基于此，本文讨论的公共决策是指在我国党政融合机制下，党政领导作为决策的核心主体在资源稀缺条件下为实现公共利益所进行的一系列选择行为。尽管我国党政体系各个层级具有相似的权力结构和决策机制，但是由于中央政府和地方政府的职能和决策内容差异较大，本文重点讨论的是县域治理中党政融合机制下的公共决策问题。作为决策核心主体的党政领导是指由领导人组成的领导集体和我国党政融合机制下的一系列领导制度和工作方法。此外，党政领导并不是公共决策的唯一主体，根据不同的政策议题，不同的智库、专家和相关公众也将作为决策主体通过不同方式参与决策。资源稀缺是公共决策的前提假定，可以说人类所有的选择行为都是由于现有资源不足以满足全部的需求。进一步地，公共决策的绩效领导机制是指从绩效治理和绩效领导的理论视角来研究公共决策中不同领导功能属性的发生条件、决策特征和决策有效性。那么，公共决策的绩效领导路径与决策领域的已有研究有何关系？如何在理论层面对其进行定位？是本文首要交代清楚的问题。
（一）公共决策的几个研究视角
公共决策对公共利益具有广泛且深远的影响，在社会科学研究中备受关注。有研究归纳了以理性程度为基础的公共决策典型模式，并进一步讨论了试图超越“理性-渐进”竞争框架的垃圾桶模式及多源流框架和循证模式。还有学者结合我国医疗改革的具体情境提出了共识型决策的模式。这些研究关注了决策的微观机制和决策者的决策动机和约束条件，特别是结合我国政策情境的本土化研究具有一定启发。本文则试图从更宏观的角度切入，根据不同研究视角背后的核心主题和学科基础概括了理性假定的视角、数理优化的视角和政策议程参与的视角。基于绩效治理理论框架尝试提出绩效治理的决策视角并分析其与前三种分析视角的联系与区别（见表1）。
理性假定研究视角是基于经济学的决策研究。其中，理性决策将决策者假定为掌握完全信息、具有完全理性的行为人。一方面，他们有效了解并评估全部备选方案的可能后果；另一方面，他们有能力掌握决策者对每一备选方案的偏好并精确的计算每一备选方案的优劣以便做出最优选择。但是，学界很快认识到这些“严苛”的假定与标准与现实距离太远。“最优”原则被“满意”原则替代，在决策者具有有限理性（bounded theory）的假定下，备选方案的选择范围被缩减至人类信息承载与处理能力之内。其实，与决策问题相关的情境因素为决策者提供了一系列约束条件，成为决策信息的重要来源，划定决策空间的主要依据。自此，决策行为更加具有程序性，成为组织特定程序的结果。在研究方法上，也多采用经济学建模的方法解决问题。
与此同时，管理科学所提倡的各种优化技术在管理决策中也被广泛应用，帮助决策者应对更加复杂与专业的决策问题。这些技术基于概率数学模型或其他高度结构化的数学方法并辅以计算机强大的计算和仿真能力，主要应用于公共领域当中有关系统性的任务流程优化的决策。诸如排队论、灰度决策模型、贝叶斯决策理论等数学模型在城市交通系统设计、公共服务系统优化等大型复杂公共项目管理中的决策中发挥作用。
此外，大量政治学、公共政策领域的研究将公共决策视为国家与社会公共权力互动下博弈与妥协的结果。主要关注两大问题：一是公共政策议程设置，研究公共问题的优先级设置。直觉地，决策议题似乎遵循“有不善，应时改定”的思路来确定。然而，一方面不同利益相关者对同一公共问题的偏好和重要性赋权不同；另一方面，一定的社会、思想和管理现实决定了政策观念的形成与定义，仅依赖政治与社会精英的个人理性很难对复杂问题的长远发展态势进行准确研判，需要机构性力量的发挥。另一问题是公共决策的公众参与问题，论证公众参与决策是民主价值的要求并讨论如何提升公众对决策产生实质的影响。这其中一个重要却鲜被考虑的问题是，公众参与决策的有效性高度决定于有力的领导作用，这也是本文研究的一个重要补充。研究方法较为多元，比较突出的是采用博弈论和仿真技术模拟各主体的策略选择。
公共决策的绩效治理视角是本文试图提出并发展的公共决策理论。首先，PV-GPG为公共决策提供一个包括公共价值建构、组织管理和绩效领导的协同系统作为分析框架。而这其中绩效领导是发挥决策职能的重要主体。绩效领导是基于PV-GPG提出的公共领导概念，具有价值、战略和效率三种功能属性，在公共治理过程中担任决策的核心主体，传递价值、管理冲突、实现治理目标。绩效领导不只是领导者个体的行为或能力，而是由领导者、领导机制与支撑平台组成的领导体系。与上述分别着眼于个体、技术或权力的研究视角不同，绩效治理回应了决策研究的多元视角倡导，绩效领导承载的协同领导机制将决策中重要的资源因素、个体行为因素、技术因素、组织因素、权力因素以及制度因素从绩效的视角加以整合，提升公共决策的有效性。下文将进一步交代公共决策的绩效领导路径吸收的决策理论基础、决策思路和前提假定等问题。
（二）绩效领导的理论特征与决策思路
绩效领导何以作为公共决策的路径之一？主要有以下两个原因。首先，领导人和由领导人组成的领导集体是公共决策的核心主体。这与当前大力提倡的参与式决策模式并不矛盾。尽管学界一再强调公众参与是实现民主决策的重要途径，然而，也有学者很早就表达过冷静的提醒，散落在社会中的个性化、情绪化的公民随机地表达或参与决策是非理性的甚至是危险的。只热情高涨地鼓励公众参与却忽视参与的基础条件建设的做法未免过于幼稚。绩效领导就以研究公共决策的基础条件为主要内容。价值属性关注决策的规范性约束条件，战略属性将决策目标与实施计划、资源动员相结合，效率属性侧重于管理组织过程并改进管理方法，确保决策的高效实施。其次，有研究指出，公共组织与机构中大多数决策是由诸如地方政府委员会或其他团体（而非个人）作出的。因此，决策的质量实质上取决于决策群体内部的内在互动。绩效领导正是具有结构性组织资源和公共权力的决策主体，特别是在我国党政融合机制下，公共决策并非“一言堂”式的简单、封闭行为，也不是各要素、机制纷繁交织，复杂到无法洞见的“黑箱”。决策中贯穿的绩效主线和不同领导属性的功能协同机制，成为试图打开我国公共决策逻辑和理路之门的钥匙。
公共决策的绩效领导路径以PV-GPG框架为理论基础，整合Lindblom的渐进调适（muddling through）和复杂适应性系统（complex adaptive system，简称CAS）建立理论分析框架。
PV-GPG的重要理论预设包括：首先，绩效是情境依赖的复杂概念，与传统认为绩效即是结果的普遍认识不同，PV-GPG讨论的绩效不仅是一系列组织流程产出的结果，还包括价值投入、过程和产出。其次，绩效领导体系在价值、战略和科学管理三个层面上发挥动态的、整合的作用。最后，绩效领导的核心职能是决策，决策的重要判断准则是绩效标准与目标。这三点相互关联，对绩效内涵的认识是研究的基础，绩效领导的决策路径使决策目标不偏离公共价值和组织愿景与使命，使决策过程与战略管理流程相匹配，使决策结果在一系列组织要素与资源的支撑下有效实施。
对于公共决策的绩效领导路径来说，渐进调适的决策模型具有较强的解释力。一方面，强调依据决策的现实情境而非书面的理论准则来选择备选方案，同时反对将决策目标与实现目标的手段、价值与事实相分割的基本立场，与绩效领导的理论预设相一致。另一方面，在方法论层面，渐进调适的决策过程描述了决策者依据现实的限制条件，在对政策议题的基本价值达成共识后，在已有政策的基础上沟通偏好、调整方式、反复试错，以完成边际意义上的决策。与我国多年来行政体制改革“摸着石头过河”的实践方法与导向异曲同工，具有实践解释力。
除此之外，复杂适应性系统的思想，也为解释决策过程中绩效领导的多元功能属性间的动态互动提供有益帮助。复杂适应性系统是由相互作用的、相互依赖的多个主体（agent）组成的网络，它们由于共同的目标、愿景、需求等原因在动态、交互的网络中彼此联结。同时，已经有学者将CAS的思想应用于领导研究。我们认为，绩效领导人、绩效领导机制以及复杂变化的环境构成一个复杂适应性系统，“复杂”意为不同领导者之间、不同功能属性、领导系统与治理环境之间互动频繁（而非主体众多），“适应性”意为领导机制动态的调整以适应变化，体系具备一种探索、学习、寻找解决方案的能力，也就是决策的能力。
综上，绩效领导路径理论层面的决策思路见图1所示。绩效领导通过深入的分析、理解局势来界定待决策的问题，价值、战略和效率功能以绩效目标为判断准则和行动依据，从不同的角度对问题相关的各类信息进行处理。几经渐进调适的过程以作出决策。
基于此，下文将利用编码技术分析对L县党政领导进行深入访谈后获取的逐字稿、研究者的观察笔记和相关政策文件，进一步阐释：在我国党政融合机制下，表现出哪些绩效领导的理论决策要素？有哪些具体的做法？
三、研究方法
（一）研究背景：中国党政融合机制与县级党政层级
已有研究已经提出中国党政融合机制具有实现绩效领导理论设计的制度优势和组织条件。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。①与西方政党通过竞争获得执政机会、政治-行政二分不同，中国共产党和人民在长期实践探索中形成了党政紧密融合的行政体制。特别是党的十八届三中全会首次提出“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化”这一全面深化改革的总目标后，党政关系进一步调整。②2018年国家公布《深化党和国家机构改革方案》，提出以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，健全加强党的全面领导的制度，更好发挥党的职能部门作用，推进职责相近的党政机关合并设立或合署办公。党政融合的改革思路进一步清晰，“融合”既不是“领导-追随”的简单分工也不是“党政合一”的职能混淆，而是以党的全面领导为核心，构建国家治理框架，实现“党”和“政”的组织互构、职能协同、资源整合，是一种“以党领政”的治理结构。（① 参见《中华人民共和国宪法（2018 第五次修订）》第一章第一条。② 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。）
党政融合机制两个基础条件是：一方面，党政融合以依法治国、协商民主和民主集中等原则为基础，通过改进社会管理和公共服务，提高政策过程中的社会需求识别和技术理性，提升党政体系的治理能力和政治凝聚力，基于务实的目标促进治理绩效提升。另一方面，更广义的党、人大、政府、政协“四大班子”权力关系调整为：通过集中统一的组织内分权，形成决策权、执行权和监督权既互相制约又相互协调的权力结构和运行机制。以上突出了价值引领下的绩效导向和以功能而非政治为范畴的分权逻辑，都是中国制度优势的体现，成为国家治理体系和治理能力现代化的基础性支撑。
尽管中央党政层级做出的国家层面决策都会受到社会公众的极大关注，但涉及公共服务的具体决策主要是在较低党政层级上做出的。本研究以中国县级党政层级的决策机制为研究对象。在上述党政融合机制之下，中国县级党政层级具有以下特征：在权力结构上，县党委是县域治理的领导核心，同时县级党政组织受到上级党委、政府的直接领导。同时，近年来，随着治理重心向基层下移，县级党政层级获得更多授权；在横向职能分工上，党政领导班子的内部分工衔接了各职能部门的工作内容，以绩效管理为手段开展工作；组织结构上，党的组织和政府组织均以层级节制的科层制运行以实现理性和效率。同时，由权力层级较高的领导和部门牵头、联合各相关机构，在不同重点工作领域设置领导委员会或领导小组行使议事、决策、协调职能，平衡条块结构所产生的交易成本和信息壁垒。
为进一步揭开党政融合机制下县级党政领导公共决策的具体做法和绩效领导特征，课题组于2018年11月21日至11月29日前往位于中国中部的L县针对绩效领导的决策问题开展调查研究。
（二）数据来源
课题组主要通过半结构访谈、收集L县委政府门户网站上公布的领导信息、L县委县政府发布的决策性文件等数据支撑本研究的理论构建过程。
以下列出课题组访谈对象的基本情况（见表2）。
明确的研究问题和多个数据来源是控制研究质量的重要手段。在访谈前，课题组首先选择在L县委办公室有多年秘书工作经验的副主任并对其进行预访谈。访谈结束后针对提纲中出现的术语、表达的歧义、问题的情境化等问题征求了意见并对访谈提纲进行了修改。共对29位领导者进行了正式的深入访谈，经访谈对象同意后对访谈过程进行了录音，后全部被转录为逐字稿。被访者可被分为四类：一是L县四大班子“一把手”；二是县委、县政府副职领导；三是各职能部门/办公室首长；四是乡镇/街道层级党政“一把手”。下文将这四类领导者称为L县党政体系的领导团队，而L县委常委成员和副县长则组成L县县委、县政府的领导班子，与实践中的用法一致。在访谈过程中，我们首先邀请受访者简述本人的工作职能、重要任务和在领导班子、团队中的角色。之后，分别提出县委、县政府是如何决策的、遇到决策困境时向谁获得帮助、目前决策中遇到最大困难是什么、如何解决以及理想的领导班子/团队的特征等问题。同时，通过获得官方门户网站、L县党委、政府发布的决策文件、领导小组成员信息等多来源数据，提升信度和效度。
（三）数据分析策略
数据分析遵循Strauss和Corbin提出的用以扎根理论发展的质性数据分析流程。在数据分析操作和结果呈现方面，本文主要借鉴经典文献提出的“Gioia三步编码法”。具体做法是：首先进行开放式编码（open-coding）以搜索并发现一阶概念。然后，我们将全部的一阶概念进行分组以创建类别，最后基于理论框架聚合形成理论纬度，并基于此确定类别之间的关系。数据分析过程中，研究者使用MAXQDA 2020软件辅助标记编码过程。图2、图3分别呈现了数据结构（见图2）和决策思路（见图3），是编码后得到的结果。
四、研究发现
根据图2可见，编码共产生12个二阶主题和三个理论维度：决策过程、学习机制与约束机制。
（一）决策过程
“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定，是党委内部议事和决策的基本制度，必须认真执行。集体领导、民主集中是党的领导的最高原则，个别酝酿、会议决定是重要的方法和程序（《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》 2001）。”
在“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的议事决策制度要求下，L县党政体系的决策过程共经历了出现决策问题、筛选形成决策议题、多主体商讨研究、决策信息处理与不同方案的比对和上会五个关键环节。
出现决策问题。在领导人注意力资源稀缺的条件下，党政体系所建立的公共问题反映渠道越多，不同渠道越集中反映某些问题，越有利于快速进入党政决策流程。通过编码，L县出现了“自上而下的部署性议题”、“依靠党政体系内部信息部门的焦点议题”和“自下而上的民情民意议题”三大类决策问题来源。例如，在访谈中笔者发现，一方面十八大以来，党中央把推动生态文明建设和生态环境保护作为统筹推进“五位一体”总体布局的重要内容，在“打好污染防治攻坚战”①的全国动员和部署下，L县领导班子将打击、管制各类污染问题和严格监控环境质量作为重要工作事项，是该县绩效管理的核心内容。与此同时，居民通过“12345”热线，集中反映了养殖污染物偷排、炼油小作坊半夜开工等非常具体的污染问题。此时“自上而下的部署性议题”与“自下而上的民情民意议题”相交汇，领导班子研究讨论后决定针对居民反映的具体问题，组织开展以打击偷排、偷倒废水、废物、废气案件为主题的联合执法行动。决定采用县委书记督办，分管环保工作的副县长负责，会同县综合行政执法局局长组织、指挥执法行动的工作方式实施。（① 参见《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》。）
筛选形成决策议题。研究发现，并非所有重要的公共问题都会进入决策流程。领导体系所具有的筛选机制将议题进行分类：搁置一部分由于历史遗留问题或超越本级政府治理能力的议题；选择出一部分通过明确的、固定的管理或政策流程即可做出决定的问题输入行政流程；最后将复杂的、结果具有很大不确定性的、领导班子中必将存在竞争性决策方案的决策问题识别出来并进入下一步骤。
通过将编码结果和访谈对象职位职务相匹配的方法，研究者对不同类型领导者在不同关键决策环节上表现出的偏好和判断准则进行了定位（见表3）。可见，随领导人层级的降低，领导者筛选决策议题的准则越具体。“多主体商讨研究”是指决策议题确定后归口管理的领导人联系其他领导人、专家、一线公务员、市民或村民等利益相关者商议备选方案。分析表明，县委书记更关注决策的社会效益和公共利益的实现，表现出鲜明的价值导向；虽然乡镇/街道层级党委书记是“一把手”，由于街道、乡镇处于我国行政区划的最低一级，①更多发挥执行的职能，因此这一级党委书记表现出鲜明的效率导向；信息是决策的重要依据，领导人主要以实事求是为准则，通过调查研究的方式收集不同角度的决策信息；各职能部门/办公室首长是决策过程中重要的信息搜集、汇总与向上传递者。此外，党、政组织中的核心领导人构成县级领导班子，使党的组织和政府组织既保留必须的组织和职能边界，又因“以党领政”的明确关系将权力、人、财、物等资源充分动员。使治理能力的来源以及社会利益的集结呈多样化，党的组织并在此过程中能够维持有效的引领功能。在决策的实施过程中，领导人通过督办机制对任务执行进行督促实现对进度、质量的有效控制。形成具有快速回应能力的党政协同性决策机制和实施措施。（① 根据《中华人民共和国宪法（2018 第五次修订）》第三十条，我国行政区域划分为省（自治州、直辖市）级、县（自治州、自治县、市）级和乡（民族乡、镇）级。）
（二）学习机制
“（L县）财政收入虽然不高，但是相比来说在这几个县里，他的财力还是很好的，日子比较好过。所以说在这个地方的干部呢就形成了一种什么样的思维呢，就是夜郎自大，就是小富即安、小成即满、夜郎自大、等靠要拖、推诿扯皮，不敢担当这样的思想，这主要是针对当时L的这种现状，干部感觉我们这个很好啊，我们不需要出去啊……所以我提出需要解放思想。带着他们省内学习、市内学习，市内的话带他们跑了发达的市，让他们去看，县里、市里比我们好的地方，让他们去看。然后把我们的干部拉出去上浙江大学什么的培训，然后呢我又搞了几次，八次还是几次讲座，通过这个可以说是有一定的效果……。（L县县委书记 20181124PS-1-43）”
值得注意的是，作为研究对象的L县领导是换届后刚履新的一届领导班子，各职能部门首长也刚经历了大范围的变动和调整。而上一届领导班子中的多位领导人因渎职和权力滥用而落马。在访谈中，几乎全部的访谈对象都提及这一事件，并将其认定为一件影响较大的政治丑闻。因此，在严格监督与高强度反腐败的政治生态中，L县领导团队表现出高水平的绩效动机，以期通过高绩效来改善负面影响。与此同时，多位领导人也反映出对在决策过程和执行中出现不用弃用权力等失职行为的担忧。在这一背景下，解放思想、学习创新成为L县领导提升绩效的重要方法。
学习机制是编码得到的第二个理论维度。基于Capello的定义，本文将绩效领导的学习行为定义为由不同领导者和领导功能构成的领导系统基于法律法规和相关政策与流程，以寻找解决问题的方案为目的的知识创造、积累与转移的社会化行为。已有研究认为，知识的创造和共享是改进公共服务的核心，公共组织中许多好的想法和做法并不限于某一特定组织而是需要在各部门和各级政府之间进行转让。通过组织学习，组织可以获取经验并利用经验来创造知识，知识将在组织内或组织间转移从而使组织随着时间的推移进行自我完善。
L县党政领导班子主要通过三种方式学习。一是党的理论学习。主要内容和形式包括党组织的三会一课、国家大政方针的宣讲、作风和纪律要求的学习，各种先进模范宣讲，心得体会的交流，等等，具有高度政治性的特征，对应绩效领导的价值属性。特别是当前在党建引领提升基层治理水平的要求下，领导干部将来自中央层面的政策导向和党内严格的纪律要求内化为决策的价值准则，为决策划定了可行的范围。此外，在访谈中笔者发现，多位职能局的领导人认为县级党政系统的主要职能是对上级政策的落实和下达命令的实施。此认识突出科层制工具属性的同时增加了地方治理将手段替代目标的风险。针对这一风险理论学习的重要性就凸显出来，领导团队通过较高强度的党的理论学习提升领导团队的意义构建（sensemaking）能力，在决策过程中增加形势研判的准确度和与上级政策精神的一致性。正如组织研究的一般性解释，在具有挑战的工作环境中，组织具有任务过载、较高模糊性和政治性的特征，信息处理（processing）、意义构建和提出缓冲性议题（buffering）是调节组织中知识获取和绩效之间关系的重要能力。
二是与岗位相关的业务学习。包括对行政法律、法规和业务流程的学习、职业技能的培训、实地观摩、经验交流活动，等等。具有高度知识性的特征。周雪光等从专业化角度区分了党政组织中领导干部的政治任命与业务任命，指出机构正职一般采用政治任命而副职倾向采用业务任命。进一步地，本文从组织学习的角度来看，组织中领导干部的知识创造却并不简单基于政治任命或业务任命的职务特征，具有复杂的发生过程。组织学习包括学习的产物（知识）和学习的过程两个维度。从知识的角度来看，由于L县领导团队本身具有层级结构，纵向上越处于上级的领导者越倾向于创造概念化的知识，诸如县委书记提出发展愿景、创新工作思路等就凸显了概念化的知识特征；而越处于下层级的领导者越倾向于创造技术性知识，诸如向领导汇报工作的方法、协调与动员资源的经验、和老百姓打交道的语言运用等就凸显了技术性知识的特征。从学习过程来看，每位领导人个人职业发展的路径上，政治任命与业务任命一般交替出现，正职领导人如果缺少多年业务知识的积累，也很难具有概念化的能力。副职领导人一般也具有担任下级组织正职领导者的经历，在大局观、系统性方面具有知识积累，是创造性地提出工作方法的前提。
三是基于多年实践的经验学习。以强调治理能力为特征，突出领导人解决问题的经验和历练。与西方文官制度不同，“官员晋升锦标赛”是中国领导干部的重要激励机制。领导干部只有通过党组织的政治考验和具体岗位“急、难、险、重”任务考验后才得以晋升。多年的工作历练成为领导团队发挥整体功能的重要学习途径。特别地，我们还发现担任分管副县长的领导者们在沟通方面作用极为重要，他们一方面要将上级部门提出的工作要求和县域发展的愿景目标结合不同部门的工作内容表达成更具体的目标和任务。另一方面，在多部门合作中他们也充当了协调者的角色，发挥绩效领导的战略协同作用。
（三）约束机制
“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障。必须健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，增强监督严肃性、协同性、有效性，形成决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制，构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐体制机制，确保党和人民赋予的权力始终用来为人民谋幸福。（中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报 20191031 PD-19-04）。”
“所以你得知道底线，明确红线。底线和红线的范围之内，来决策各种事情。（L县副县长 20181125 CMD-1-78）”
本文还识别了公共决策的三种约束机制。分别是党和国家监督体系、权力配置和运行制约机制与反腐败机制。源于社会分工以实现复杂目标的基本前提，决策、执行和监督是环环相扣却又完成了组织化分离的重要政治职能（陈国权2013，第36-39页）。党的十八大以来，党和国家的权力监督制度和执纪执法体系不断完善。目前我国县级政府行政与权力监督体系主要存在自律、他律和参与等三个模块。L县领导团队在决策和执行的各个环节上都处于由纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督、审计监督和民主监督等不同监督方式所交织的权力运行制约空间当中。
其中，纪律监督的主体主要包括L县上级和本级的党委组织部、纪律检查委员会以及下级党组织；监察监督的主体是L县上级和本级的监察委员会，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作；派驻和巡视强调对领导干部的政治监督，其中派驻监督是L县上级纪委对L县一级党组织和领导干部监督的一种机制；巡视监督突出党内自上而下对权力运行进行监督的威严性。党的中央或省级组织成立巡视办和巡视组，通过个别谈话、访谈、受理群众信件、调阅资料等形式对L县党政部门、企事业单位的党组织进行全面巡视。审计监督主要由审计部门对L县财政收支和政府财务收支的真实、合法和效益进行审计监督；民主监督则主要包括L县政协，工会、共青团、妇联、行业协会等社团组织以及各类民情民意反映渠道对领导干部所进行的监督。
基于图1绩效领导的理论模式，数据编码补充了绩效领导决策模式的具体内容和相互关系（见图3）。首先，领导团队中的不同领导人基于团队角色和个人经验对复杂动荡的治理环境进行理解，并识别重要的决策议题。
五、小结与讨论
2020年底，中组部印发了《关于改进推动高质量发展的政绩考核的通知》，旨在深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，围绕贯彻新发展理念、推动高质量发展，落实《党政领导干部考核工作条例》，进一步改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作，引导各级领导干部牢固树立正确的政绩观，不断提高贯彻新发展理念能力和水平，提高制度执行力和治理能力。本文公共决策之绩效领导路径的提出与讨论以期回应新时代下进一步完善我国以党的领导为核心的决策体制的理论需求和实践引导。
首先，不同领导功能属性的决策出发点不同。从Mingtzberg & Westley所归纳的“seeing first”，“thinking first”和“doing first”的三类决策路径来看，L县级党政体系中，县委书记表现出显著的价值领导属性，在面临复杂公共决策问题时表现出“登高望远”重视大局观（seeing first）的决策行为特征；而政府首长更加关注领导集体和党政组织的资源不足与短板，表现出“运筹帷幄”科学谋划（thinking first）的行为特征；而职能部门首长和乡镇一级领导人主要在决策实施环节发挥作用，决策时表现出“做中学”（doing first）的执行力和创新能力。对于有明确的管理流程进行决策的一般问题，“thinking first”的决策效率最高；而对于时间紧急的突发公共问题，“doing first”不失为快速回应的良策，并以渐进调适的反馈机制不断调整。
其次，从绩效领导的结构来看，由于环境不是决策的前因变量、中介或调节变量，而是产生给定绩效领导体系的动态人物角色的情境。原因在于环境决定了不同的领导主体（个体或机制）、等级结构、组织资源和环境之间相互作用和相互依赖的性质。所以，不同领导功能属性的组合使环境中的不同影响因素被纳入公共决策。尽管任一领导人并不能掌握完全的情境信息，但是绩效领导的结构性和系统性提高了决策信息的完全程度。
最后，不论是知识、能力还是经验，学习是中国共产党永葆生机与活力的源泉。学习机制是领导体系应对知识时代挑战的重要机制，这也是复杂适应性系统的关键特征。在对绩效领导的学习机制进行分析的基础上，本文突出了学习机制的两个特征：一是绩效领导的学习目的在于解决实际问题，二是绩效领导的学习目标在于提升创新能力。其意义就在于在新时代背景下，提高领导干部的解决实际问题能力是应对当前复杂形势、完成艰巨任务的迫切需要。而提升领导干部的创新能力是实现危机中育先机、于变局中开新局的基础。