作者简介：涂圣伟，国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所研究员，博士。
文章来源：《江西社会科学》2024年第8期
摘要：县域城乡融合发展是一个城乡人口结构、经济结构、社会结构整体性变迁的过程，具有历史必然性、理论必要性和实践可能性。县域城乡融合发展不能被理解为消除城乡空间功能差异，而要基于城乡各自不可替代的功能，以推动人口双向迁徙和社会融合、城乡要素平等交换和双向流动、城乡治理一体化为基本导向，构建互补互利的城乡功能体系，促进人的全面自由发展。推进县域城乡融合发展，要发挥好制度创新、市场建设和技术赋能的协同效应，率先在县域内畅通城乡要素流动、建设城乡统一市场体系、健全城乡产业协同发展机制、优化城乡公共资源配置、促进县乡村功能衔接互补，切实增强城乡发展的平衡性、协调性和包容性。
关键词：城乡融合发展；城乡二元结构；要素双向流动
一、引 言
城乡关系是基本的经济社会关系，也是现代化进程中必须处理好的重大关系之一。从世界各国现代化历史看，城的比重上升、乡的比重下降是客观规律，城乡长期共生并存也是客观规律。已经实现了现代化的国家，一般都较好地处理了城乡关系，而一些国家由于没有处理好城乡关系，不仅乡村和乡村经济走向凋敝，工业化、城镇化也陷入困境，甚至造成社会动荡。对我国这样一个人口众多特别是农村人口占很大比重的国家而言，城乡关系的处理方式对整个经济社会发展都会带来重大影响，一定程度上关系到中国式现代化建设的成败得失。回溯历史，新中国成立以来我国现代化建设的过程也是城乡关系持续调整、解构和重塑的过程，城乡关系从二元结构体制中逐步解放出来，带来整个社会生产力的发展和文明进步。正如马克思在《哲学的贫困》中所言，“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变”。
关于城乡关系的演变趋势，马克思恩格斯从生产力和生产关系的矛盾运动中指出城乡融合发展的历史必然性，认为城乡分离、对立的根源是生产力发展和生产关系变革的结果，大力发展社会生产力、消除私有制是实现城乡融合的根本途径。经过改革开放以来社会生产力的持续发展以及城乡二元体制机制的逐步打破，我国城乡关系不断调整和优化，进入融合发展新阶段。习近平总书记在2020年中央农村工作会议上指出：“今后15年是破除城乡二元结构、健全城乡融合发展体制机制的窗口期。”党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，要完善城乡融合发展体制机制。这为推进城乡融合发展指明了方向，同时也揭示出城乡融合发展的长期性和复杂性。城乡融合发展是一个自然历史过程，同时也是一个涉及面广、关系极为复杂的系统工程。全球范围内，西方发达国家在推进现代化的过程中，从城乡对立到城乡融合都经历了一个长期而缓慢的过程。我国通过“四化同步”发展有效缩短了这一进程，但城乡融合发展不会一蹴而就，必然是一个从量变到质变循环往复的上升过程。
那么，在当前我国城乡二元结构依然没有被完全破除的背景下，城乡融合发展应该率先在哪里破题，以什么方式来推进，就成为必须回答好的理论和现实命题。习近平总书记强调：“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，推进空间布局、产业发展、基础设施等县域统筹，把城乡关系摆布好处理好，一体设计、一并推进。”2023年中央经济工作会议提出，要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来,促进各类要素双向流动,推动以县城为重要载体的新型城镇化建设,形成城乡融合发展新格局。县域作为我国城乡经济的节点、纽带和载体，既是城镇化的重要组成部分，也是城乡融合发展的关键支撑，是率先破除城乡二元结构、推进城乡融合的关键场域和契合单元。
关于县域城乡融合发展问题，已有文献从县域城乡融合的基本内涵、发展水平测度、发展动力机制和主要实现路径等方面进行了探讨，形成了一些有价值的研究成果，但在县域城乡融合发展的内在逻辑、目标导向和深层次障碍方面，还有进一步深化探讨的空间。本研究着眼于县域单元，系统阐述县域城乡融合发展的内在逻辑、基本导向、突出障碍以及推进路径。
二、我国县域城乡融合发展的内在逻辑
城乡关系本质上是一种相互依存关系。城乡融合发展是把城市和乡村生产生活方式的优点结合起来，避免两者的片面性和缺点而形成新的统一体，基本特征是城乡要素自由流动、经济循环畅通、功能深度耦合。所谓县域城乡融合发展，是县域城乡空间系统、经济系统、体制系统和社会系统互联互通、互补互融的过程，这一过程具有历史必然性、理论必要性和实践可能性。
（一）历史逻辑：县域城乡融合发展是我国城乡关系演进的必然要求
自秦以来，县一直是最稳定最基本的一级行政建制，具有深厚的历史渊源，在中华文明发展史中占据重要地位。新中国成立后，我国继续沿用县级这一行政单位，县域成为重要的治理单元。改革开放以来，县域的地位和作用更加凸显，但在不同时期随着城镇化发展导向的调整而有所变化。20世纪80年代，我国城镇化的主导方向是“小城镇大战略”，“城市太大了不好”，要“多搞小城镇”。1980年全国城市规划工作会议提出，“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”。这一时期，我国小城镇的数量、规模和质量都得到快速提升。20世纪90年代中期后，大量农民工开始向大中城市流动，小城镇的吸引力和功能逐渐弱化，在城镇化发展总体格局中的作用出现下降。“十五”时期，我国提出走符合国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路，开始积极发展中小城市。“十一五”以来，我国城镇化发展导向出现新转变，提出把城市群作为推进城镇化的主体形态，优化城镇化空间格局，发展集聚效率高、辐射作用大、城镇体系优、功能互补强的城市群、都市圈，支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作。至“十四五”规划，城镇化发展导向重新发生调整，进一步明确“以城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展”“因地制宜发展小城镇，促进特色小镇规范健康发展”。为了适应城乡融合发展趋势，党的二十大报告提出：“推进以县城为重要载体的城镇化建设。”推进县城高质量发展，以县域为切入点推动城乡融合发展已经成为广泛共识。
近年来县域发展在我国城乡体系中的地位重新上升，这是适应城乡融合发展的需要，在很大程度上也与我国城镇化进入下半程后，城乡人口从大规模流动转向定居安居的现状有关。我国人口规模巨大，城镇化规模超过了世界发展史上的其他国家，而且这一进程还没有结束。《中华人民共和国2023年国民经济和社会发展统计公报》数据显示，2023年我国城镇化率达到66.2%，离稳定成熟阶段还有较大的提升空间（见图1）。未来一段时期，从城市的承载能力看，数以亿计的人口从流动到定居安居，不可能都集中在大中城市。与此同时，不少农业转移人口特别是新生代农民工，它们很难在就业居住的大城市落户安家，又不太愿意回乡村，作为“城尾乡头”的县城就成为他们就业安家的重要选择。近年来，农民到县城居住、向县城集聚的现象更为普遍，县域城乡融合发展伴随就地城镇化已经成为必然趋势。
（二）理论逻辑：县域城乡空间结构、治理能力和经济联系具有互补互动性
新型城镇化和乡村全面振兴是内在统一的，新型城镇化不同于传统城镇化，是以人为本的城镇化，具有集约化、包容性特征。同样，乡村全面振兴也超脱了生产主义功能定位，是乡村整体功能的塑造提升，新型城镇化与乡村全面振兴具有理念统一性、目标互促性和过程互动性，在县域将二者统筹起来具有可行性。
从空间结构看，城乡融合发展是一个克服城乡空间不平等、进行空间结构关系重组和空间整合的过程。亨利·列斐伏尔认为，空间是一个发生于社会生活中的由人们的活动在客观现实中建构起来的关系性存在，空间生产的本质是社会关系性的，每一种特定的生产关系都生产出一个空间——自身独特的空间。我国县域涵盖县城、集镇、村落等多层次空间载体，其城乡空间结构的互补性、城乡社会结构的衔接性特征决定县域具有独特的兼容性优势。县域内无论是社会交流还是物质交流都比较密切，县城和村落及农民之间较少存在文化隔阂与心理距离，往往具有一体化的同质特性。县域城乡具有空间上的互补性和兼容性，在县域内实施统一的城乡发展策略、重构城乡关系的空间模式、促进城乡要素合理流动具有优势条件。
从治理能力看，城乡融合发展实际上是治理的范畴。这里的城乡治理是一个包括城乡基础设施建设、公共服务供给、社会治理、生态环境保护等在内，旨在提高城乡居民生活质量和福利的广义概念。县域是一个相对独立、结构完整的发展与治理空间，既能与国家治理体制、地方治理体制有机衔接，又能很好地对接和适应基层社会，推动自上而下政策措施的落实和自下而上问题需求的解决。县域具有政策制定和统筹城乡资源的能力，通过体制机制创新，可以对基层民众等进行广泛的组织动员，对县域内城乡人口分布、生产力布局、公共服务资源配置、基础设施建设、生态环境保护等进行综合统筹，从而提高资源要素配置效率和社会福利水平。
从经济联系看，县域城乡之间能够更好地形成经济循环效应。县域是城市经济和农村经济的联结点，县域经济包含国民经济一、二、三产业各部门，涉及生产、流通、交换、分配等各环节，是一个要素完整、功能齐备的经济单元，具备独立运行、自我循环能力。在新型城镇化战略、乡村振兴战略、数字经济等制度供给和技术变革的双重赋能下，县域经济呈现出发展地位更具可重塑性、发展动能更具可培育性、市场需求更具可挖掘性和供给质量更具可提升性等特征。从产业融合发展角度看，农业产业链条延伸所衍生的农产品加工业、农业服务业等二、三产业，由于追求集聚效应和规模经济，会向县城、重点乡镇及产业园区等集中，成为县域工业化的动力，县域工业化发展又会通过空间溢出效应，带动农村工业化和市场化发展。
（三）实践逻辑：县域城乡融合发展的条件在逐步完善
城乡融合是社会生产力发展的结果。近年来，随着我国县域经济的不断发展，资本、技术、信息等向县域汇聚的态势更加明显，县域城乡间的商品、要素交换更加频繁，推进县域城乡融合发展更加具备条件。
从制度层面看，制度集成创新不断取得突破，县域城乡融合发展的体制机制更加完善。我国传统的城镇化道路是一条速度型、规模扩张型的城镇化道路，是一个农村人口大量向城市转移、农村资源要素大规模向城市流动进而实现城市规模不断扩张的过程。这种粗放建设、大规模空间扩张的城镇化模式建立在城乡公共资源配置不均衡、要素交换不平等、利益分配不合理的基础上，因而必然与乡村发展存在内在冲突，造成农业农村发展活力和动力不足。为扭转这一局面，近年来通过不断深化相关领域的改革，建立健全城乡融合发展体制机制，工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系逐步建立起来，为推进县域城乡融合发展提供了更为坚实的制度保障。
从技术条件看，新技术的变革应用改变了城乡互动模式，打破了传统治理框架和一些规则的边界，其所产生的城乡空间效应对城乡融合发展带来重要影响。以新一代信息技术为代表的技术变革，正在推动城乡生产网络、社会网络、创新网络、生活网络的持续演化，交通运输技术、信息技术等融合发展，改变了要素流动与空间配置路径，城乡之间的组织和连接方式也在发生变化。这些流动的现代性因素加速了城乡空间冲撞的深度、广度和频度，从而使地方性要素跟现代的、后现代的要素相互交织，在更大、更广泛的空间系统内相联系、相冲突，也在持续互动中实现整合，超越了原有的空间限制。同时，数字技术推动县域内城乡基本公共服务供给方式的创新，促进城市优质教育、医疗以及人力公共服务资源向农村下沉，“互联网+教育”“互联网+医疗”等发展，促进了城乡公共资源异地化使用、合理化分配。城乡数字治理一体化建设的推进，也提高了县域城乡治理现代化水平。
从基础条件看，县域内基础设施一体化和基本公共服务均等化水平整体不断提升。近年来，我国县域内城乡交通、供水、信息通信网络、广播电视、物流体系建设等一体化程度不断提高，基础设施覆盖面、联通度持续提升，具备条件的乡镇和建制村全部通硬化路、通客车，农村电网供电可靠水平进一步提高，行政村通宽带全面实现，农村自来水普及率达到90%。教育服务、公共文化服务、医疗卫生服务、社会保障均等化程度持续改善，城乡学校共同体、紧密型县域医共体建设取得积极进展，全国组建县域医共体超过4000个，优质教育资源、医疗资源逐步向乡村下沉；覆盖全民的社会保障体系不断完善，城乡统一的居民基本养老保险、基本医疗保险和大病保险制度建立健全，城乡统筹的最低生活保障等社会救助制度更加完善。
三、我国县域城乡融合发展的基本导向
县域城乡融合发展是基于城乡人口结构、经济结构、社会结构整体性变迁，对县域城乡空间布局、公共资源配置、产业发展、社会治理等进行一体化系统构建的过程。推进县域城乡融合发展，既要“求同”也要“存异”，通过发挥城乡各自功能，构建起互补互利、具有多样性和灵活性的功能体系，不断缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣。
（一）县域人口双向迁徙和社会融合
人口在城乡之间双向迁徙既是城乡融合发展的基础，也是城乡融合发展的重要体现。双向自由迁徙，意味着人口在城乡之间流动和迁徙应该是无障碍的，不仅包括农业转移人口能够在城镇自主选择落户或不落户，也包括有意愿定居农村的城镇人口转移也不应存在障碍。更为重要的是，人口在不同空间的流动与基本权益的保障是有效匹配的，从而使其能够在新的居住空间实现社会融入、享有平等发展机会。改革开放以来，我国农村居民的迁徙权和居住权呈现从权利限制向权利开放转变的趋势，县域内人口由乡到城的户籍制度门槛已经基本被消除，但由于农村集体财产制度、土地制度等改革相对滞后，人口迁徙与权利流转在一定程度上存在不同步现象，离真正意义上的自由迁徙与定居还有距离。不少农村人口到县城买房、向县城集聚，很重要的一个原因是让子女能够接受到更好的教育，而县城人口集聚定居、产业发展升级和城市能级提升的良性循环没有建立起来。与此同时，城市人口在加入农村集体经济组织、享有农村相关权益等方面存在一定困难，实现向乡村迁徙和融入乡村社会也面临一些挑战。推进县域城乡融合发展，要率先在城乡人口双向自由迁徙和社会融合上实现突破，让能进城愿进城的更快更好融入县城，让愿意下乡的扎根农村、施展所能。
（二）县域城乡要素平等交换和双向流动
要素平等交换、双向流动和优化配置是城乡融合发展的首要特征，是推动城乡二元结构转化的内在动力。城乡二元结构下，城乡要素交换不平等和流动不均衡，集中表现为要素权利的不对等、收益分配的不公平以及长期以来生产要素由乡到城的大量流出。生产要素长期结构性错配，导致全要素生产率损失，进而成为当前城乡差距难以从根本上得到缩小的关键原因之一。促进城乡要素平等交换和双向流动，有利于改善城乡资源配置效率，推动农业效率变革以及工农业部门劳动生产率收敛。目前，城乡要素流动与交换关系已经得到明显改善，但依然存在一些制度性障碍，市场决定要素配置的范围比较有限。城乡要素自由流动与平等交换面临的挑战，与农村要素市场化配置改革相对滞后有关，实质上与农村要素的属性有关。比如农村土地，一定程度上还承载着就业和社会保障功能，改革的复杂性比较高。推进县域城乡融合发展，需要在兼顾效率与安全的基础上，加快破除妨碍城乡要素平等交换、双向流动的制度壁垒，通过要素链的循环畅通促进城乡产业链、供应链的重构与升级。相比等级更高的城市而言，在县域内深化相关改革的成本相对更低。在县域率先推动城乡要素平等交换和双向流动，是在更大范围内实现这一目标的重要路径。例如，农村宅基地资格权流转长期被限定在本村集体内部，不利于农村宅基地价值的有效实现和城乡土地利用效率的提升。2020年9月以来在我国104个县（市、区）和3个地级市启动实施了新一轮农村宅基地制度改革试点，部分地区探索允许宅基地资格权向县域内具备条件的农村集体经济组织成员流转，取得积极成效，值得总结提炼推广。
（三）县域城乡经济循环畅通
城乡关系很大程度上是一种经济关系，城乡二元经济结构本质上是城市经济和农村经济不能有效融合而形成的经济结构。推进县域城乡融合发展，关键在于打破城市经济和农村经济二元并立发展局面，使县域内一、二、三产业能以更合理的方式、更加高级的形态组织起来，生产、分配、流通和消费各环节衔接畅通，城乡之间能够更好地形成经济循环效应。一方面，县域内城乡产业实现深度耦合发展，形成共生产业链和价值链。这需要将县域新型工业化建设和乡村产业振兴有机衔接起来，强化县域产业发展统筹，提升城乡产业协同发展平台功能，构建县城、中心镇（乡）、中心村层级分工明显、功能有机衔接的格局。同时，县域内生产、分配、流通、消费等有效贯通，消费市场与生产主体良性互动，供需能够在更高水平实现动态平衡，其中关键的途径是健全县域商贸流通体系。县域商贸流通体系贯通城镇和乡村、连接生产和消费，是推动县域城乡融合发展的重要内容。目前，我国县域商业体系建设取得积极进展，但总体上依然滞后，商品和服务供给不足，产品流通成本高、效率低，与城乡融合发展的要求还存在较大差距。畅通县域城乡经济循环，需要统筹推进县域商业网络和物流配送体系建设，推动供应链、物流配送、商品和服务下沉以及农产品上行，促进城乡供给和需求的有效匹配。
（四）县域城乡治理一体化
推进县域城乡融合发展的实质，在于推动实现城乡居民机会均等和权利平等。所谓机会均等，是指城乡居民和社会成员在获得资源的可能性上是平等的、相同的，不应有人为的限制和区别；权利平等包括基本权益平等、财产权益平等。实现县域内城乡居民机会均等和权利平等，很大程度上依赖于县域城乡治理一体化水平的提升。要通过强化城乡一体化治理，加快消除制度性、历史性因素造成的城乡公共资源配置、公共服务享有、基本权益保障等方面的差距，梯度配置县乡村公共资源，发展城乡学校共同体、紧密型医疗卫生共同体、养老服务联合体，推动县域供电、供气、电信、邮政等普遍服务类设施城乡统筹建设和管护，推动实现城乡在工作条件、收入水平、居住环境、社会待遇等方面等值化，使城乡各类人群不论居住在县域内的城镇还是乡村，都能公平地享受公共资源和社会福利，全面参与政治、经济、社会和文化生活。目前，我国县域发展能力和治理能力普遍存在明显短板，城乡权益鸿沟在一定程度上依然存在。推进县域城乡融合发展，需要发挥县域作为相对独立、结构完整的发展与治理空间的优势，进一步提升城乡一体化治理水平，加快推动实现城乡居民机会均等和权利平等。
四、推进县域城乡融合发展的挑战与障碍
目前，我国县域经济发展整体水平不高，不同地区的县域发展水平差异较大，城乡关系呈现较为复杂的多样化格局。推进县域城乡融合发展，除城乡二元体制机制壁垒制约外，还面临以下挑战和障碍。
（一）推进县域城乡融合发展存在认识和行动误区
一些人认为，推进县域城乡融合发展，就是要完全消除城乡差别，这是一种典型的认识误区，是将城乡差别与城乡差距、城乡二元结构等概念简单等同的结果。由此，往往造成要消灭乡村或者把乡村建设得完全像城镇一样等认识和行动上的偏差，最后使城镇不像城镇、乡村不像乡村。推进县域城乡融合发展，亟须着力消除城乡对立，缩小城乡发展差距。但是，这并不是要消除城乡空间的功能差异。事实上，乡村是一个具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇共同构成人类活动的主要空间，各自发挥着不可替代的重要功能。无论发展到什么程度，城乡始终是有差别的；不管城镇化发展到什么水平，乡村都不可能被替代或消灭。同时，一些地方将县域城乡融合等同于搞城乡建设，比较重视城乡基础设施的互联互通，在“看得见”的融合层面下的功夫比较多，乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度得到了改善，但在城乡社会融合、文化融合等方面进展不快。此外，推进县域城乡融合发展不仅是建设和发展问题，更是改革创新问题，目前看，县域内城乡经济二元、社会二元结构特点还比较明显，破除城乡二元结构进展还不够快。
（二）县域城乡产业融合发展程度不高
目前，我国县域工业化水平整体不高，经济规模与县域空间规模、人口规模不匹配。县域占据90%的国土面积、超过70%的人口规模,却只贡献了50%左右的经济比重（见图2）。多数县域经济的整体实力不强，县域城乡产业融合发展存在一些挑战：一是县城产业发展能级不高，辐射带动乡村产业发展的能力不强。目前，不少县城特别是中西部地区县城，产业结构普遍比较单一，资源要素外流，产业转型升级面临“三不”困境，即转型能力不够、“不会转”；转型成本偏高、“不能转”；转型阵痛期长，“不敢转”，县域经济活力不够，内生增长动力不足。部分县城在产业转型升级过程中，陷入片面追求先进制造业和新兴产业的误区，过早过快砍掉传统产业，在利用农业农村资源发展壮大本地化产业经济方面重视不够，导致县城产业发展与乡村产业进一步割裂。二是城乡产业发展平台功能不强、承载能力较弱。不少县城产业园区配套设施不健全，创新能力不强，企业生产成本和交易成本较高，制约了吸引人口和要素向县城流动集聚作用的发挥。比如，一些富民乡村产业项目由于投资强度偏弱、税收贡献相对较小，很难进入县城产业园区集聚发展。三是县域经济转型升级的要素保障能力不强。比如，用地方面，县城建设用地指标普遍紧缺，可供项目用地少；人才方面，县城人口老龄化加剧和年轻人口外流，导致人才存量不足、流失严重、结构不佳，对产业转型升级的支撑力不强。
（三）县城综合承载能力普遍不强
县城作为县域政治、经济、科技、教育、文化和交通的中心，既是连接城乡宏观经济与微观经济的结合部，也是工业化、城镇化、信息化与农业农村现代化的连接点，具有连接城市、服务乡村的双重效能。县域内城乡要素流动、产业协同发展、公共服务优化配置，都需要充分发挥县城的载体作用。由此，县城建设品质以及综合承载能力、辐射带动能力，在相当程度上影响甚至决定着县域经济发展水平以及城乡融合发展进程。目前，我国县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面仍存在不少短板和弱项。以公共服务为例，我国县域优质公共服务资源较为短缺，县城公共服务标准和实际供给远低于中心城市，与人口分布不协调，县城每千人口医疗卫生机构床位数、卫生技术人员、执业（助理）医师和注册护士都远低于城市平均水平；许多县城学位数量供给不足，“大班额”现象普遍。同时，县城建设投融资机制还不够健全,基础设施建设项目以公益性项目为主，资金需求量大但收益相对偏低，基本依赖政府财政单一投入。在当前县级财力普遍较弱、统筹资源能力不强、地方金融资源相对欠缺、社会资本不够活跃等情况下，推进县城补短板强弱项面临较大资金压力。
（四）县域治理体系和治理能力有待提升
高水平县域治理是城乡融合发展的基础。目前，我国县域治理体系和治理能力与城乡融合发展的要求还不完全适应，普遍存在治理资源短缺、治理机制不畅、治理能力不足等问题，治理能力和水平亟待提升。一是我国事实上实行的是按行政等级配置公共资源的管理体制，公共资源配置与行政级别挂钩，不同行政等级的城市拥有不同的获取资源分配的权限，县城在城镇体系中的等级比较低，可支配的公共资源有限且资源整合使用的自主权不够，难以进行高水平基础设施和公共服务设施建设，导致吸纳人口和承载产业的能力不强。二是县域治理面临任务多、责任重、资源有限的局面，现有压力型体制下呈现任务导向的被动式治理，现代治理理念与方式均成为一种纯粹策略性的工具选择，其治理变革缺乏自身的动力机制和外在的保障机制。三是县域城乡融合发展不仅涉及城乡经济和物质空间的融合，也包括社会、文化、制度等层面的深度融合，是一个多层次、多领域、全方位的全面融合过程，这对县域治理提出了很高的要求，但目前基层治理队伍建设、公共服务能力、市场规制能力普遍存在短板。
五、推进县域城乡融合发展的主要路径
城乡关系由生产力水平决定，实现县域城乡融合发展必须具备一定的物质条件、社会条件和经济组织条件。为此，必须保持战略定力和历史耐心，把战略坚定性和策略灵活性结合起来，发挥好制度创新、市场建设和技术赋能的协同效应，统筹推进新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平，增强城乡发展的平衡性、协调性和包容性。
（一）率先在县域内畅通城乡要素流动
推进县域城乡融合发展，必须系统谋划城乡融合发展领域的制度改革，强化城乡改革的整体性、协调性，在县域率先破除城乡二元结构。在诸多改革事项中，关键在于通过深化要素市场化配置改革，理顺人地钱关系逻辑，促进城乡要素双向流动与优化配置。关于“人”，要着力促进人口在城乡双向迁徙。针对城市下乡返乡人才，健全人才入乡激励机制和城乡人才合作交流机制，保障其合法权益，让他们“留得住、有保障、干得好”，能够参与乡村社会治理，顺利融入乡村社会。针对农业转移人口，进一步完善“人地钱挂钩”政策，推进城镇基本公共服务均等化，特别是结合第二轮土地承包到期后再延长30年试点等工作，健全“三权”市场化退出机制和配套政策，让人口流动与土地权益流转匹配起来，提高农业转移人口市民化质量，让愿意落户的农业转移人口能够顺利落户，平等享受合法权益，顺利融入城市。关于“地”，要积极做好存量建设用地盘活文章，完善城乡建设用地增减挂钩政策，深化农村宅基地制度改革试点，推动集体经营性建设用地入市，建立公平合理的增值收益分配制度；适应乡村产业振兴要求，围绕解决“用地难”问题，加快探索适合农村新产业新业态特点的供地方式，建立高效的产业用地供给制度，促进休闲农业、乡村民宿、农产品初加工、农村电商等业态规范健康发展。关于“钱”，要着力拓展乡村建设资金来源渠道。围绕增强农村金融服务的可得性、便利性和有效性，进一步完善县域银行业金融机构服务“三农”的激励约束机制，充分利用现代技术手段，积极发展农村数字普惠金融，提高金融服务覆盖的宽度和深度。同时，完善社会资本投资农业农村指引目录制度，改善乡村营商环境，更多利用市场化手段，引导社会资本投向农业农村。深化农村集体产权制度改革，积极探索农村集体经济有效实现形式，发展壮大新型农村集体经济。此外，加快数字技术应用，充分发挥数字技术赋能传统生产要素以及促进城乡要素流动便利化和精准配置方面的作用。
（二）加快城乡统一市场体系建设
推进县域城乡融合发展，实质上是一个优化城乡资源要素配置的过程。为此，要按照平等准入、公正监管、开放有序、城乡一体的要求，加快推进县域市场化建设，特别是乡村市场化建设进程，把乡村融入统一大市场建设。加快补齐产权保护、市场准入、公平竞争等基础制度短板，完善平等保护产权的法律法规体系，深化农村集体产权制度改革，健全农村法治化营商环境，健全行政执法过错责任追究及赔偿制度，保护下乡企业等各类乡村投资者合法权益。健全城乡市场基础设施，推进县域商贸基础设施建设和协同共享。加快发展农产品产地市场体系，补齐冷链设施短板，改造提升城市社区菜市场、农贸市场、便利店等基础设施，推进农产品出村进城。健全市场功能，强化市场质量安全监管，加强农村市场假冒伪劣商品整治，促进优质农产品产地准出与市场准入有效衔接，健全品牌担保品质、优价激励优质的正向激励机制。完善农村产权流转交易市场体系、交易规则和监管机制，规范流转交易行为，健全服务功能，提升农村产权流转交易发展质量，有效盘活农村资源资产。
（三）健全城乡产业协同发展机制
围绕产业链延伸、价值链提升和供应链优化，积极创设有利于城乡产业转移和产业融合发展的良好生态，建立适应城乡产业分布规律、新产业新业态特点的政府引导和管理机制，发展壮大县域富民产业。推进各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等规范健康发展，健全城乡产业协同发展平台，打造集聚特色产业的创新创业生态圈。健全城乡产业融合公共服务平台，积极培育产业融合社会化服务组织，强化人才培训、投资融资、技术创新、管理咨询、市场开拓等服务功能。强化技术创新对农村一、二、三产业融合的赋能作用，提升融合层次和水平。加强新技术推广应用，强化产业链内各环节的技术衔接与配套，推动大数据、人工智能、区块链与工农业深度融合，提高供给体系的质量和效率。面向城乡居民消费，支持企业开发适合于休闲农业的新品种新技术以及适用于农村电商、餐饮、娱乐等新业态的信息化新技术等。健全县域商业体系，强化县城的中心地位，发挥镇的重要节点功能，统筹推进县乡村商业网点空间布局、业态发展、基础设施建设等，培育县域商业市场主体，打造消费服务的新模式新场景，优化农村商品和服务供给，畅通工业品下乡和农产品进城双向流通渠道，促进形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。
（四）优化县域城乡公共资源配置
公共资源是社会基础性资源，是城乡社会发展的重要保障。推动县域城乡公共资源优化配置，既要强调公平，强化基础设施和公共事业县乡村统筹，推动更多的优质资源向乡村地区配置，不断缩小城乡基础设施和公共服务差距。同时，也要注重效率，适应县域城乡人口结构、发展形态变化趋势，增强公共资源与人口分布的空间适应性，提升人口—设施（服务）匹配性，提高公共资源配置效率，改善城乡居民整体福利水平。为此，要将乡村建设和以县城为重要载体的城镇化建设结合起来，推进县、乡、村一体统筹布局，推动县城服务重心下移、资源下沉，加大县乡村公共服务资源投入和统筹配置力度，优化县域产业、基础设施、公共服务、基本农田、生态保护、城镇开发、村落分布等空间布局，推动城镇基础设施向农村延伸，城镇公共服务向农村覆盖，城镇现代文明向农村辐射，形成全域覆盖、普惠共享、城乡一体的基础设施和公共服务设施网络，提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，建设宜居宜业和美乡村，让县城更具承载力和包容性，让农村基本具备现代生活条件，推动城乡在工作条件、收入水平、居住环境、社会待遇等方面等值化。此外，以教育、医疗、社保服务等民生保障领域为重点，充分利用数字技术赋能作用，推动城乡公共资源配置均衡化。
（五）促进县乡村功能衔接互补
统筹县域城乡规划建设，以提升县城综合承载能力和治理能力为重点，构建县域人口集聚、产业升级和县城能级提升的互动循环。一是提升县域资源配置能力。推动公共资源由按城市行政等级配置向按实际服务管理人口规模配置转变，赋予县级更多资源整合使用的自主权，强化县域发展能力。二是提升县城综合承载能力。随着城乡融合发展，农村居民的生活和消费行为将会越来越超出村域范围，更多向县城和重点镇集聚，进而形成“县城+重点镇+中心村+村民集聚区”的生活圈。这意味着县城综合服务能力、乡镇服务农民的区域中心功能将越来越凸显，县域和重点镇会逐步成为城乡公共服务资源配置枢纽。要充分考虑县域人口流动变化趋势、资源环境承载能力等，继续推进县城城镇化补短板强弱项，提升县城综合承载能力和辐射带动能力，促进县域经济规模与资源环境容量、人口规模与经济规模、公共服务能力与人口规模相匹配。统筹县城生产、生活、生态、安全需要，推动县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。针对县城基础设施、公共服务、社会治理、产业发展、数字生态等方面存在的短板和薄弱环节，利用大数据、人工智能、5G等数字技术，有序推进县城智慧化改造建设。三是强化县乡村功能互补。目前，县城、乡镇、村庄规划建设存在一定的脱节现象，一些村庄尽管完成了规划编制，但由于规划主体责任不明、缺乏调研论证等，规划的科学性和规范性不强，不少被束之高阁。要加强县域一体化规划，统筹土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾、历史文化传承，实现县乡村功能互补。
六、结 语
县域是我国经济社会发展的基本单元，在我国城乡体系中的地位呈现上升趋势。以县域作为统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的切入点，在做好破除城乡二元结构、推动城乡融合发展这篇大文章上率先破题、探索路径，具有重要的实践价值。推进县域城乡融合发展，不仅是通过优化城乡公共资源配置来解决城市有、农村没有的问题，而且是一个涉及城乡空间布局、公共资源配置、产业发展、社会治理等在内的系统性建构过程。由此，推进城乡融合就不仅是一个发展命题，更是一个改革命题。要以县域为试点单元，通过统筹城乡改革发展，在人口双向迁徙和社会融合、城乡要素平等交换和双向流动、城乡经济循环畅通、城乡治理一体化等方面取得突破，率先破除城乡二元结构。也要看到，我国城乡二元结构由来已久，破除其所导致的发展壁垒不可能一蹴而就。同时，我国县域经济发展水平、现代化治理能力还有待提高，县城连城带乡的综合功能还不强，这要求推进县域城乡融合发展必须保持历史耐心，不能超越阶段。另外，我国不同地区县域发展水平差异较大，城乡关系呈现较为复杂的多样化格局，推进县域城乡融合发展，不能忽视区域差异，应积极探索不同县域城乡融合发展的多元化模式和路径。