作者简介：曹萍，四川大学马克思主义学院教授，博士生导师；古智猛，四川大学马克思主义学院博士研究生
文献来源：《社会科学研究》2024年第6期
摘要：正确处理城乡关系关乎中国式现代化全局。以习近平同志为核心的党中央坚定不移推进城乡融合发展，明确要求把县域作为城乡融合发展的重要切入点。党的二十届三中全会对“完善城乡融合发展体制机制”作出专门部署，蕴含着深刻的理论逻辑、时代逻辑、历史逻辑和实践逻辑。新征程进一步推进城乡融合发展，重点在县域，难点在乡村，动力在进一步全面深化改革。必须强化系统观念，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，着力把县城做强、把农村建好、把要素激活、把服务配优、把基底夯实，加快走出一条符合我国基本国情和中国式现代化要求的城乡融合发展之路。
关键词：城乡融合；县域；乡村振兴；党的二十届三中全会
城乡关系是一定历史阶段城乡生产力与生产关系状况的集中体现，在人类社会发展进程中居于基础地位、发挥牵引作用。马克思在《哲学的贫困》中指出，“城乡关系一改变，整个社会也跟着改变”。在中国这样一个具有深厚农耕文化积淀和悠久乡土社会传承的农业大国，如何正确处理城乡关系历来是一个关乎全局、影响深远的重大战略问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深刻洞察世界城乡发展一般规律和我国城乡关系演进趋势，坚定不移推进城乡融合发展，明确要求 “把县域作为城乡融合发展的重要切入点”。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对“完善城乡融合发展体制机制”作 出专门部署，推出的一系列改革举措，鲜明突出县域这个基本单元。准确把握这些部署的生成逻辑、核心要义与实践指向，对新征程进一步推进城乡融合发展、全面推进中国式现代化具有极其重要的现实意义。
一、以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展的生成逻辑
《决定》全篇涉及“城乡”的表述达14处，既在认识论层面深刻指出“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”，进一步明确了坚定推进城乡融合发展的总体方向；又在方法论层面注重聚焦和依托县域，进一步明确了以县域为重要切入点推进城乡融合发展的实施路径。这些部署和要求构成新征程进一步推进城乡融合发展的根本遵循，有着深刻的理论逻辑、时代逻辑、历史逻辑和实践逻辑。
（一）契合理论之义：消除城乡对立是马克思主义城乡关系理论的核心命题
马克思主义城乡关系理论是马克思主义理论体系的重要组成部分。马克思、恩格斯在以《1844年经济学哲学手稿》《德意志意识形态》《共产党宣言》《资本论》等为代表的著作中，从批判18世纪60年代英国工业革命兴起以来出现的各种社会问题入手，深入分析和阐释了城乡对立的产生原因、发展走向和解决办法。他们指出，城乡之间的对立“贯穿着文明的全部历史直至现在”，随着资本主义工业化加速发展，一方面使企业和城市规模快速扩张，另一方面对农村劳动力等资源要素产生虹吸效应，最终“使农村从属于城市”，不断加剧城乡对立；他们认为，城乡对立使“个人屈从于分工、屈从于他被迫 从事的某种活动”，把一部分人变为受局限的“城市动物”，把另一部分人变为受局限的“乡村动物”，必须从人的全面发展出发，“把农业和工业结合起来，促使城乡对立逐步消灭”；他们强调，城乡对立是资本主义生产方式的固有顽疾，“只有在私有制的范围内才能存在”，虽然可以随着社会生产力的发 展而有所缓解，但其最终消除有赖于消灭私有制和建立生产资料公有制，这是实现城乡融合发展的前提与基础。以习近平同志为核心的党中央创造性地坚持和发展马克思主义城乡关系理论，不仅部署了推进城乡融合发展这一“过河”的任务，彰显了坚定的理论自觉；而且立足中国实际指导解决“桥和船”的问题，找到了“以县域为重要切入点”这一实践新路，实现了认识论和方法论的辩证统一，把对城乡发展的规律性认识提升到一个新高度，开辟了马克思主义城乡关系理论新境界。
（二）顺应时代之势：由分割对立逐步走向融合均衡是世界城乡发展的一般规律
人类对城乡关系的认识和探索走过了漫长而曲折的发展之路。近现代以来，蓬勃发展的工业革命带来生产力和生产关系的极大变革，人类社会加快由农业文明向工业文明、乡村社会向城市社会转型。在工业化城镇化初期，资本主义受剩余价值规律驱动，贪婪追逐更多利润，加速推进“羊吃人”的圈地运 动，大量农民被迫进入城市成为产业工人，形成庞大劳动力和商品市场，城市逐渐主导城乡关系，城乡发展失衡问题开始凸显。进入工业化城镇化中期，人口、产业加速向城市集中，城市出现劳动力过剩、交通拥堵、环境污染等“城市病”，农村空心化问题突出，城乡分化日益严重，对经济社会可持续发展 带来掣肘。到工业化城镇化后期，随着生产力大幅提升和城乡矛盾更加尖锐，西方发达国家开始反思和调整城乡关系，积极实施反哺农业、扶持农村的系列政策举措。如英国1932年颁布第一部《城乡规划法》，加强城乡空间规划融合；美国1972年出台《农业发展法》，成立国家乡村发展协调委员会，加大 城乡发展统筹力度；德国1954年首次提出“村庄更新”概念，并将其写入1976年修订的《土地整理法》，大力缩小城乡发展差距。目前，世界发达国家的城乡融合发展水平普遍较高，大部分城乡居民收入比都在1.25以下，部分国家还小于1，为促进经济发展、保持社会稳定奠定了良好的城乡格局。与之形成鲜明对比的是，以巴西、阿根廷等为代表的拉美国家，由于未能正确处理好城乡关系，导致农业农村发展滞后，大量农民涌向城市成为贫民，使乡村和城市发展同步走入困境，最终陷入“中等收入陷阱”。以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展，是我国充分学习借鉴有关国家正反两方面实践经 验、紧密结合自身实际作出的战略选择，既符合时代发展总体趋势，又彰显中国特色和优势，必将为进一步破解城乡关系难题贡献中国智慧。
（三）赓续历史之脉：统筹城乡发展是贯穿中国共产党百余年奋斗历程的鲜明主线
城乡关系问题是人类社会的基本问题。近代以来，我国自给自足的自然经济逐步解体，之前封闭环境下相对稳定的城乡经济社会结构受到严重冲击，城乡发展加速走向失衡。中国共产党作为一个以工农联盟为基础的无产阶级政党，自成立之日起就高度关注和重视解决城乡关系问题。新民主主义革命时 期，中国共产党深刻认识到土地革命是中国革命的中心问题，领导人民打土豪、分田地，创建一大批农村革命根据地，创造性地走出一条“农村包围城市、武装夺取政权”的革命道路，城乡两头中“乡”这一头的地位作用大幅提升。1949年新中国成立，为实现城乡融合发展提供了根本的政治前提、制度基础和社会条件。社会主义革命和建设时期，毛泽东同志强调，“城乡必须兼顾，必须使城市工作和乡村工作，使工人和农民，使工业和农业，紧密地联系起来。决不可以丢掉乡村，仅顾城市，如果这样想，那是完全错误的”。依靠农业农村的支持，我国初步建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。在 此期间开展的人民公社化等运动和实施的农产品统购统销等制度，阻碍了农村生产力发展，加剧城乡分治格局。改革开放和社会主义现代化建设新时期，邓小平同志立足当时中国有80%的人口住在农村这一实际，指出“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的”。这一时期农村改革率先破冰并深入推进，农村生产力充分释放，城乡二元体制逐步松动。随着劳动力、资金、技术等生产要素加速向城市汇聚，我国工业化、城镇化迎来黄金发展期，城乡差距逐渐拉大。进入新时代，习近平总书记从强国建设、民族复兴的全局高度，科学研判我国城乡发展新的历史定位和发展特征，提出推进城乡融合发展的重大命题，并在理论上作出新概括、制度上进行新设计、实践上作出新探索，户籍制度、土地制度、公共资源配置制度等关键性制度改革取得历史性突破，新型城镇化、乡村振兴等重大战略实施取得历史性进展，城乡经济、政治、文化、社会、生态文明各领域取得历史性成就，我国城乡关系进入深度 互动、全面优化的新阶段。以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展，是对中国共产党领导中国革命、建设和改革历程的科学总结与接续开拓，既与过去长期探索一脉相承，又结合新的时代特征和发展阶段谱写新篇，把党对城乡关系的认识与实践引向了深入。
（四）切中实践之需：城乡融合发展是中国式现代化的必然要求
推进中国式现代化是当代中国最大的政治。习近平总书记指出：“在现代化进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。”从发展支撑看，城镇和乡村是互促互进、共生共存的，其中农村是巨大的消费市场、要素市场，蕴含着巨量消费和投资需求，在现代化建设全局中居于不可或缺的重要地位。只有深入推进城乡融合发展，把农村与城市都发展好了，才能畅通国内经济循环，推动构建新发展格局，为现代化建设拓展发展空间、注入强劲动力。从现实短板看，改革开放以来，特别是打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会后，我国城乡面貌发生历史巨变，但城乡之间的发展差距仍然较大，推进中国式现代化最艰巨最繁重的任务仍然在农村。离开了农业农村现代化，国家现代化是不完整、不全面、不牢固的。因此，深入推进城乡融合发展，加快补齐农业农村这块突出短板，是现代化进程中一道避不开、绕不过的关口。从基础条件看，当前我国经济实力、科技实力、综合国力大幅跃升，为工业反哺农业、城市支持农村提供了较为厚实的物质技术基础，进一步推进城乡融合发展既势在必行，也切实可行。从工作推进看，近年来我国城乡融合发展取得明显成效，进入乘势突破、提质加速的关键阶段，但仍然存在城乡要素自由流动不畅、城乡产业协同发展程度不深、城乡公共资源配置效率不高等问题。从现在到2035年基本实现社会主义现代化这一段时期，是破除城乡二元结构的重要“窗口期”，如果在此期间不抓紧解决这些问题，以后解决起来难度更大、代价更高，必须将其作为推进中国式现代化的战略突破口和重要主战场，摆在更加突出位置抓紧抓好。
二、以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展的核心要义
城乡融合是城乡关系的高级阶段，达致这一阶段的基本前提是社会生产力充分发展，驱动力量是制度机制变革、新一轮技术进步和人民群众日益增长的美好生活需要，主要表征是城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化，根本目的是缩小城乡差别，促进城乡共同繁荣发展。以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展，就是要把县域作为推进城乡融合发展的基本单元，切实加强县域内空间布局、产业发展、基础设施、生态保护、公共服务等统筹，力争在县域层面率先破除城乡二元结构，进而以一域促全局，带动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。
（一）坚持把县域作为推进城乡融合发展的重点
县域即县级行政区划范围内的地域空间（狭义上不含市辖区），涵盖县城、场镇和农村。长期以来，推进城乡融合发展的一个突出症结，是县域发展不充分，以工补农、以城带乡的能力不足。据统计，近年来我国县域经济总量虽不断攀升，但占全国经济总量的比重却持续下降，从2000年的52.1%降至 2020年的39. 4%，年均降幅接近0.6个百分点。推进城乡融合发展，差距在县域，潜力在县域，重点在县域。第一，县域覆盖范围广。截至2022年底，我国共有县级行政区域2843个，除去市辖区共1866个，占65.6%。县域的国土面积占全国90%左右，人口约占全国64%。抓住了县域，就抓住了城乡融 合发展的主体和大头。第二，县域地位作用大。县域连接中央与地方、城市与乡村、市民与农民，是国民经济的基本单元和支撑力量，是城乡资源要素流动和配置的重要枢纽，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。抓好县域内城乡融合发展，具有牵一发而动全身的引领性、支撑性作用。第 三，县域综合功能强。县域“麻雀虽小，五脏俱全”，具有较为完备的职能配置和机构设置，并在行政层级中保持一定独立性，统筹调配各方面资源的手段多、能力强，有利于有力有效推进城乡融合发展各项工作。第四，县域内部联系紧。县域的面积和人口规模总体适中，城乡联系最为直接，广大人民群众 的文化认同和情感链接相对较强。基于这些因素，从县域入手进一步推进城乡融合发展更有基础和条件，也更具经济性和稳妥性，是坚持目标导向的战略之举和立足发展实际的务实之策。
（二）着力突破乡村这一城乡融合发展的难点
习近平总书记指出，我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。突出表现在：农村产业发展较为薄弱，仍以资源型的传统农业为主，缺乏带动力强的主导产业、多元化的产业结构和具有市场竞争力的产品品牌，第一产业劳动生产率仅为全员劳动生产率三分之一左右，总 体处于产业链价值链中低端，容易受到市场波动冲击，对促进农民增收贡献有限。农村基础设施不够健全，部分地区规划缺乏前瞻性和科学性，多元化的资金投入机制尚未形成，设施建设和维护存在资金缺口，仍有不少乡镇不通三级及以上公路，农村规模化供水率有待提高，建制镇和农村的燃气普及率存在 较大差距，难以满足农村发展需求。农村公共服务仍有欠账，公共服务设施体系不够完善，民生政策标准、公共服务和社会保障水平的城乡落差较为明显，教育、医疗、文化等社会事业距老百姓期待仍有差距。城乡居民收入比近年来虽持续缩小，但绝对值差距呈拉大趋势。农村基层治理存在短板，农村集体 资产管理规模和难度不断增大，土地流转中的利益纠纷易发多发，侵害老人妇女儿童权益恶性案件时有发生。总的来看，乡村已成为推进城乡融合发展的难中之难、坚中之坚，必须扭住这些问题持续发力，坚决啃下这块“硬骨头”。
（三）运用改革的思路和办法打通城乡融合发展的堵点
推进城乡融合发展，“城”和“乡”是重要两端。抓好了“城”，融合发展就有了强力带动；抓好了“乡”，融合发展就有了坚实支撑。在此基础上全面畅通“城”与“乡”之间的要素流动，城乡融合发展的棋局就会全面活起来。近年来，新型城镇化和乡村振兴战略深入实施，“城”和“乡”这两端得到较快发展，但城乡之间的要素流动和资源配置仍然存在堵点，突出表现在：资源要素更多流入城市，人才、资金等较少到达乡村，农村的地自己用不上、用不好，土地增值收益长期“取之于农、用之于城”，城乡基本公共服务标准不统一等。这些问题归根结底是体制机制问题，必须运用改革的思路和办法来解决。《决定》把城乡融合发展置于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的全局进行谋划，以促进城乡要素平等交换、双向流动为牵引，重点部署了健全推进新型城镇化体制机制、巩固和完善农村基本经营制度、完善强农惠农富农支持制度、深化土地制度改革等任务，着力解决各领域各方面体制性障碍、机制性梗阻、政策性创新问题，为以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展树立了鲜明的目标指向和改革导向。
三、以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展的实践指向
基于上述分析，以县域为重要切入点进一步推进城乡融合发展，需要着眼县域这个基本单元，聚焦“城”进一步推进以县城为重要载体的城镇化建设，持续增强对“乡”的带动能力；聚焦“乡”进一步推进以乡村建设为牵引的乡村全面振兴，切实强化对“城”的底部支撑；聚焦“体制机制”进一步全面 深化改革，促进城乡要素双向流动、公共资源均衡配置、基层治理高效协同（见示意图）。实践中必须强化系统观念，统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，既大胆探索、创新突破，又保持耐心、找准方位，聚力抓好具有牵引性的重点工作，促进城乡共同繁荣发展。
（一）切实加强以县城为重要载体的城镇化建设，着力把县城做强
县城处于“城尾乡头”，是县域经济社会的中心和城乡交流互动的枢 纽，对促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系起着关键支撑作用。当 前，我国城镇化仍在深入推进，农民进城还是大趋势。数据显示，2021年 底，中国1472个县的县城常住人口为1.6亿人左右，394个县级市的城区常 住人口为0.9亿人左右，县及县级市的城区人口占全国城镇常住人口近 30%。近年来，县域人口进一步由农村、场镇加速向县城集聚，县城常住人口占县域人口比重不断提升。顺应和用好这一发展趋势，引导农民有序向县城转移，实现就地就近城镇化，是促进城乡融合发展的重要路径。与这一趋势不相适应的是，目前县城规模总体偏小，产业发展相对滞后，基础设施和公共服务水平不高，对人口的吸纳和服务功能仍显不足。要坚持以人为核心推进新型城镇化，立足资源环境承载能力、区位条件、产业基础、功能定位分类施策，构建产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动机制，促进县城特色产业提质增效、基础设施提档升级、公共服务提标扩面、生态环境优美宜人、社会秩序和谐安宁，吸纳更多农民到县城就业安家，为城乡融合发展提供有力支撑。
（二）深入推进乡村全面振兴，着力把农村建好
习近平总书记指出，在现代化进程中有“两个客观规律”：一个是城的比重上升，乡的比重下降；另一个是乡村不会消亡，城乡将长期共生并存。推进城乡融合发展，必须抓紧抓牢“乡”这重要一头，坚持农业农村优先发展的总方针，以更大力度推进乡村全面振兴。一要抓好构建现代乡村产业体系这个首要任务。抓住种子和耕地两个要害，大力推进种业振兴，在任何时候、任何情况下都牢牢守住耕地保护这条红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，切实保障粮食等重要农产品供给。用心做好“土特产”这篇大文章，推动粮油、蔬菜、水果等特色产业集群发展，着力拉长产业链、补齐供应链、提升价值链，促进农村产业“接二连三”融合发展，培育更多县域富民产业，因地制宜建设一批产 业强镇、文旅强镇和商贸强镇。二要夯实改善农村人居环境这个基础工程。强化规划引领，努力提升农村基础设施建设、管理和维护水平，扎实推进农村厕所、垃圾和污水革命，加强村庄风貌引导和塑造，更好满足农民群众对美好生活的向往。集中资源加强中心镇建设，切实提升工农产品集散和乡邻交流交往功能，支持有条件的中心镇发展成为现代化小城市，更好发挥连接县城、辐射村庄、服务农民的重要作用。三要落实促进农民增收这个根本要求。进一步消除制约农民增收的各种障碍，更大力度强农惠农富农，更多采取发展产业、增加就业、盘活资源等市场化手段拓宽增收渠道，持续稳定增加农民收入，确保增速高于城镇居民收入，加快缩小城乡差距。
（三）大力促进城乡要素平等交换双向流动，着力把要素激活
过去一个时期，受体制机制制约，城乡要素流动不畅，农村处于“失血”“贫血”状态。不从根本上解决这一问题，乡村振兴就会成为一句空话，城乡融合也会成为泡影。人的方面，重在统筹进城农民工、乡村人才和基层党组织带头人“三类人”。持续拓宽农业转移人口在城市落户通道，推动教育医疗、社会保险、就业服务、住房保障等城镇基本公共服务对常住人口全覆盖，提升城市发展包容性，推动农民工更好融入城市。完善乡村人才引育留用机制，探索城市人才服务乡村激励办法，更大力度引导专业技术人才、产业实用人才、优秀农民工返乡入乡创业。实施乡村“头雁”培养计划，整体优化村党组织带头人队伍，坚持严管厚爱相结合，激励他们担当尽责、发挥作用，团结带领广大村民把和美乡村建设好。地的方面，重在激活农村承包地、宅基地和集体建设用地“三块地”。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村承包地“三权分置”改革，加大撂荒地常态化整治力度，探索开展农田集中连片整理，提高耕地利用效率和宜机化水平。稳慎推进农村宅基地制度改革，力争在闲置宅基地有效利用、自愿退出等方面创造更多经验，唤醒用好这笔巨大的沉睡资产。研究完善农村集体经营性建设用地入市政策，稳慎开展入市试点，推动城乡土地同权同价。钱的方面，重在用好财政资金、金融资金和社会资本“三种钱”。农业生产投入大、周期长、风险高、利润低，农村金融服务供给明显不足，社会资本入乡意愿不强。要持续加大财政投入力度，健全涉农资金统筹整合机制，提高土地出让收入用于农业农村比例，探索设立城乡融合发展基金，用市场化的手段撬动金融和社会资本投入，规范和引导资本入乡。
（四）坚持按实际管理服务人口规模配置公共资源，着力把服务配优
现阶段，城乡之间最直观的差距体现为基础设施和公共服务差距。这既有总量供给不足的问题，也 有资源配置不优的问题，解决之道在于顺应人口发展和流动趋势，坚持基础设施围绕人口配、公共服务跟着人口走，推动公共资源配置与实际管理服务人口规模动态平衡，不断提升可及性、便利度和群众获 得感。教育领域要建立同人口变化相协调的基本公共教育服务供给机制，进一步优化学校布局，推动幼儿园就近就便、小学向乡镇集中、初中向县城和中心镇集中、高中向县城集中，在确有必要的地方保留村小学和教学点，探索建设师资共用、文化共育、资源共享、发展共赢的城乡学校共同体，让农村孩子 享受和城里孩子一样的优质教育。文化领域要加大城乡重大文化设施和文化项目统筹力度，推动优质文化资源直达基层，进一步健全农村公共文化服务体系，深入开展城乡群众性精神文明共建活动，以文化融合促进城乡更深层次融合。医疗领域要完善分级诊疗体系，发挥大城市大医院的引领带动作用，做大 做强县级医院，优化提升中心镇卫生院，建设一批紧密型医共体，切实推动人员、技术、服务、管理等优质医疗资源向县级医院和城乡基层下沉。养老领域要积极应对人口老龄化和区域人口增减分化趋势，以县域为重点构建县乡村衔接、功能完善、分工科学的养老服务网络，积极探索农村互助养老、医养结 合等模式，让城乡老人享有更加优质、更加贴心的养老服务。
（五）不断提升城乡基层治理现代化水平，着力把基底夯实
实现高水平的城乡融合，需要高效能的基层治理。要坚持和加强党的全面领导，强化县级党委抓乡促村责任，健全乡镇党委统一指挥和统筹协调机制，加强乡镇领导班子建设，常态化整顿软弱涣散村党组织，更好发挥基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。要健全社会工作体制机制，加强党建引 领基层治理，推动共建共治共享，健全为基层减负长效机制，加快破解基层治理“小马拉大车”等突出问题。要坚持和发展新时代“枫桥经验”，完善社会治安整体防控体系，依法严厉打击各类违法犯罪活动，建设更高水平的平安法治乡村，确保农村社会大局稳定、和谐有序。当前，以大数据、人工智能为 代表的新一代信息技术深入发展，深刻改变城乡生产生活方式，运用数字化手段赋能城乡基层治理是大势所趋，也大有可为。要牢牢把握数字化转型这个大趋势，做好数字赋能这个大课题，一体推进智慧城市和数字乡村建设，强化城乡信息资源互联互通，着力消除城乡之间“数字鸿沟”，促进数字技术在乡 村发展、治理等各个领域深度应用，为城乡融合发展插上数字化“翅膀”。