作者简介：吴淼，华中科技大学公共管理学院教授、博士生导师
文献来源：《求索》2024年第5期
摘要：政府创新是当前中国治理场域中的一个普遍制度现象。面对棘手、复杂的治理任务，县域凭借创制式创新，或许可以为有效解决治理难题、提升政府治理能力提供新思路。选取H县农村环境治理案例进行分析，旨在充分展演县域治理创制的具体过程与行动逻辑。针对无法直接嵌入条块议程的治理议题，县域政府借助“愿景打造—政策体系构建—执行机制确立”来完成创制，从而形成对特定治理议题的创新型解决方案。这种创新是一种更加综合、系统且注重实效性和可持续性的创新类型，为解决复杂治理问题提供了有效方案。
关键词：县域治理；创制；环境治理；乡村振兴
一、导论
创新不仅是创新型国家建设的重要组成部分，也是提升政府治理能力的重要途径，直接关系到国家治理体系与治理能力现代化目标的实现。长期以来，我国强调创新在国家现代化建设全局中的核心地位，并将其作为推动经济社会发展和社会治理改革的强大动力。党的十九届五中全会首次把“创新驱动发展”放到重点工作的开篇，党的二十大报告进一步强调“创新是第一动力”。在国家高度重视创新的背景下，地方政府积极响应。尤其是在当前越来越重视社会治理与公共服务的背景下，地方政府正如火如荼地开展多样化创新实践，甚至出现“为创新而竞争”的态势。同时，政府创新活动的形式亦具有多样性—既可能是制度创新，还可能是治理创新，抑或政策创新。这些创新作为一种“积极的改进”，不仅能够帮助地方有效应对和解决基层社会难题、增进公共利益，还有助于组织提升治理能力和有效整合跨部门资源，因而逐渐成为政府特别是基层政府推进各类工作的一种重要方式。在政府创新实践不断发展过程中，一种以创制为核心特征的创新模式逐渐出现，如特色小镇建设、美丽乡村建设等，不仅积累了大量成功经验，而且在实践中彰显出独特优势和治理活力。
政府创新作为中国治理场域中的一个普遍行为和制度现象，引发了学界广泛关注，并取得了丰硕研究成果。通过系统爬梳这些文献发现，当下关于政府创新的研究主要存在三种研究路径：一是结构化路径，主要聚焦创新的动力以及可持续性等问题。在“政绩驱动”“地方需求”等动机要素驱使之下，地方热衷于开展创新行动，且呈现出“层出不穷—无疾而终—另起炉灶”的循环往复现象。二是过程研究路径，即结合各类具体创新实践活动来探讨政府创新过程。此类研究重点关注基层创新各个阶段主体互动关系、行为方式以及创新的经验、困境与趋势，并基于此分析基层创新的影响因素及创新路径，旨在推动政府创新优化。三是类型学研究路径，即根据地方政府创新的实践逻辑和内容，总结出多种创新类型。基于体制互动方向差异，将创新进一步分为自上而下的“设计试验”、自下而上的“自主探索”以及处于二者中间形态的“控制—自主”“请示授权”“战略嵌入”等创新类型。总体上看，这些研究是在制度创新、治理创新以及政策创新的类型学框架之下进行的要素解读、过程剖析以及类型的再细化，而对于创制型创新的关注不足。区别于已有的制度创新、治理创新以及政策创新，创制式创新更加综合和系统，且其内在机理和动态实践过程具有一定特殊性—针对特定治理议题进行理念创设和愿景打造，并为此构建相应的政策体系以及执行机制。那么，到底何为创制？地方政府如何通过创制实现有效治理？
为深入回答上述问题，本文以县域为基础研究单位，并选取H县人居环境“三拆三清三建”行动为案例，以探究和厘清政府创制的具体行动过程与逻辑。研究发现，创制式创新是以理念和愿景为指引、以政策体系为内核、以执行机制为抓手、以基层政府推动跨部门有效协作和资源充分整合，才得以实现。本文将创制视作一种全新的政府行为方式纳入政府创新论域，一方面有助于拓展政府创新的理论研究，并为理解县域治理提供新的分析框架；另一方面有助于为实践领域中的政府创新提供启发，以提高政府的创新和适应能力，增强制度韧性和活力。
二、“创制”：一个概念框架
“创制”作为地方政府创新的一种重要类型，具有其独特性和优势。相较于其他三类传统政府创新，“创制”的独特性体现在创新的愿景内容、在地化实践过程与机制要素三个方面。同时，这种创新不仅注重创新本身的深度和广度，更强调创新的实效性和可持续性。基于此，本文结合“创制”的核心内涵以及层次性要素，搭建了一个用于分析政府创新行为的概念性框架。
（一）核心内涵与层次性要素
何为“创制”？本文认为，“创制”是县域立足治理场域中的特定治理议题，通过综合运用制度创新、治理创新以及政策创新等多种手段，进行的一种全面、系统且富有前瞻性的创新活动。这种创新活动不仅仅是地方对现有治理体系和政策的简单调整或优化，更是一种深度改革和重塑，需要深入挖掘治理议题的本质和根源，为治理议题“量身定制”切实可行的解决方案。
具体而言，“创制”包括愿景、政策体系、执行机制三个层次的“过程—结构”性要素。第一，愿景创设。基于治理场域中的某项议题，政府运用自由裁量权主动对自身创新情境信息进行筛选及意义构建，进而实现信息重组与议题连接。在此基础上，政府围绕该项议题打造出一个具有前瞻性和可操作性的愿景。这个愿景不仅能够充分反映场域中的治理需求，还对治理体系和治理能力现代化具有引领和推动作用。第二，政策体系构建。围绕愿景的实现，政府还需要配备一套完整、系统的政策体系作为有力支撑。这个政策体系不仅要覆盖治理议题的各个方面，还要形成有效的政策合力，确保各项政策之间的协同和配合。第三，执行机制确立。政策不能仅仅停留在文本层面，而是有赖于执行机制的落实。建立高效、灵活的执行机制，确保政策能够真正落地生根，是创制式创新中不可或缺的一环。
因此，“创制”是一种具有深远意义的创新活动，其以解决实际问题为导向，通过深入挖掘治理议题的根源和本质，形成清晰、可行且具有引领性的愿景，进而构建出一套完整、协调、高效的政策体系，并在此基础上确立相应的执行机制作为有力保障。
（二）分析框架
创制作为一项系统性工程，不仅需要县域发挥积极性和主动性，还涉及多层次要素的组合与配置。基于“创制”的核心内涵与层次性要素，并结合地方政府创制的实践情境，本文搭建了创制概念分析框架，以便更好地理解“创制”的过程与行动逻辑。
首先，县域政府创制行为应当置于基层社会环境、组织环境、制度环境中加以综合考察。一方面，中国的制度结构允许地方采用不同方式进行试验和创新，特别是县域在整体性体制中的独特位置，使得基层从来都不缺乏创新。在县域治理场域中，这种创制的原初动力多是县域主动识别治理议题的结果。
其次，在明晰治理议题以后，县域政府借助“创制”寻求有效解决方案。具体而言，“创制”包括“愿景打造—政策体系构建—执行机制确立”三个递进阶段，三者相互关联、相互作用，共同构成了创制的完整过程。其中，愿景作为引领性、前瞻性目标，是架构政策体系和建立执行机制的依据，政策体系和执行机制是愿景实现的关键，而执行机制又是相关政策落实的重要抓手。此外，创制在具有特色和解决专项治理需求的基础上，还需要兼顾政治性特征，以便得到“合规性确认”。这种合规体现在既契合国家治理战略和工作重点，又能解决实践发展中的普遍难题。
最后，创制完成后，提出针对特定议题的系统解决方案，并作为结果输出至原有治理场域。与此同时，县域利用新闻媒体、工作总结或汇报等各种方式将“创新方案”等治理成效向上反馈，进一步实现治理效能的“可视化”。具体如图1所示。
三、研究设计
（一）研究方法
经验研究的目标是理论贡献。从经验跳跃到理论充满挑战，而案例研究则可以跨越理论和经验的巨大鸿沟。本文采用案例研究方法，主要是基于对研究目标和案例研究方法特征的全面考虑：一方面，讲好中国故事离不开扎根本土实践的定性研究，案例研究相较于其他研究方法更能凝练出原创性管理理论，适合于研究情境、实践现象和关系等问题。本文将创制行为引入政府创新领域，基于具体情境分析其实践过程及行动逻辑，从而在拓展政府创新类型学研究基础上深化相关理论研究。另一方面，案例研究是结合现有理论对特定情境中单一或一组独特现象的所处情境、事件过程进行系统的描述和分析，通过一系列科学规范的分析流程，获得新颖研究成果的重要质性研究方法。本文以H县人居环境“三拆三清三建”行动作为案例，通过深描展演其具体行动过程，深入剖析创制式创新的核心要素与运作机理。
文中所涉及的案例资料遵循真实性、及时性和完整性原则，源于笔者从多种途径获取，符合“资料三角形”的基本要求。笔者于2022年8—9月前往H县开展实地调研，具体资料来源包括：第一，针对执行链条中的官员、地方干部以及相关村民开展半结构性访谈。第二，参与式观察。通过参与乡村干部和村民的日常工作以及生活，充分了解H县农村环境治理的实践过程。第三，采取“滚雪球”方式搜集大量政策文件和资料，并且围绕“H县”“环境治理”“三拆三清三建”等关键词系统搜集了相关网络媒体报道资料，以进一步补充县域创制的过程。
（二）案例选择
本文案例选择主要遵循典型性与启示性原则—H县作为中国中部地区的一个典型县，具有中国县域治理的一般特征，并且“三拆三清三建”行动是一个具有代表性的县域人居环境治理创制典型案例。具体而言，一方面，研究选择以县域为分析单元，主要基于县域层级的关键地位和创制行为的普遍性。县域治理是国家治理的重要组成部分，“郡县治，天下安”。县域作为完整的体制层级，是国家治理农村的重要“接点”，面临着最艰巨、最繁重的治理任务，H县也不例外。但是，长期以来，县域政府以“资源下乡”和“项目进村”为主要治理工具，促使一种以上级公共资源为标的的“分利秩序”在乡村社会中开始形成并逐渐固化，其后果是导致乡村治理的内卷化。于是，为扭转乡村治理疲态，县域层级利用其在整体性体制话语中具备的实践自主性，主动创制以解决棘手和复杂治理任务，已经成为各地方政府的普遍选择，并形成一系列成功治理经验。
另一方面，H县“三拆三清三建”行动是创制的典型案例。农村人居环境整治是当下县域治理的重要内容，不仅关涉农民群众根本福祉，也是乡村振兴的应有之义。然而，随着乡村社会流动性加剧，村庄熟人社会逐渐解体，原有的建立在共同体基础上的集体精神、家乡认同、社区信任和村庄归属等开始弱化，传统生态文化、伦理道德等非正式制度对农民环境行为的约束功能也日渐弱化，农村环境治理由此面临一系列困境。对此，H县主动发起“三拆三清三建”行动，通过理念引领、政策支持、机制保障，成功创制出“政府引领、村民主导、保留风貌、突出特色、节约资源”的环境治理模式，有效推动农村人居环境提档升级，巩固并提升了国家生态文明建设示范县创建成果。H县的创制率先突破农村环境治理困境，形成独特的治理经验，继而在更广层面进行推广，并且获得来自上级部门和基层群众的高度认可。
（三）案例概况
2020年4月，H县县委、县政府开展了一场“三拆三清三建”专项行动。这一专项行动是依据县域内农村人居环境现状提出的，其目标是改善县域内农村人居环境，进而打造“美丽村寨”，引领乡村“蝶变”。围绕这一设想，H县建构了一套完善的政策体系，并通过多样化的策略和机制实现了向下传递和政策落实。经过在全县范围的推广与实施，“三拆三清三建”行动为H县带来了翻天覆地的变化，H县治理创制取得了丰硕成果。首先，H县乡村人居环境得到了显著改善。据H县官方数据披露，全县共拆除了约16万平方米的破旧房屋和违章建筑，清理了1362个废弃猪栏牛圈，新建了3124个花果庭院、2415个卫生厕所，还增设了10个乡镇垃圾中转站和32个生活污水治理设施等。其次，在“三拆三清三建”政策的推动下，H县村庄基础设施全面升级，产业也实现了转型升级，为乡村振兴奠定了坚实基础。该县的经济发展、基础建设和精神文明建设，都在这一政策助力下迈出了坚实步伐。再次，随着政策的深入实施，越来越多的社会资本开始关注并积极参与乡村治理。社会资本的参与不仅为乡村发展注入了更多的资金和技术支持，更拓宽了资金来源渠道。最后，这一治理创制充分考虑了农民的利益和需求，激发了他们的积极性和创造力。农民积极参与村庄规划和建设，与政府形成了紧密的互动与合作关系，营造了浓厚的全民共建共治共享氛围，也为后续乡村振兴工作奠定了坚实基础。H县的“三拆三清三建”专项行动是县域人居环境治理创制的一次成功实践，充分展示了县域政府的智慧和能力。
四、H县人居环境“三拆三清三建”专项行动的创制实践
在推进“三拆三清三建”专项行动的过程中，H县的创制活动经历了三个阶段。一是创制的生成阶段。针对县域内农村人居环境现状，H县创造性地以“三拆三清三建”专项行动为抓手实现“美丽村寨”的美好愿景。二是创制的路径建构阶段。为实现这一美好愿景，H县政府将政策目标进行结构化拆解，配套适应性的、有效的政策体系，并制定可操作的时间表和工作方案。三是创制的执行阶段。H县精心选取了一系列可用的、有效的政策工具和治理技术，以确保创制理念在县域范围内的精准传达和有效落地。在这一创制过程中，县域内各级政府是关键的问题解决者和政策执行者。他们根据实际问题，结合自己的实践经验随时调整解决方案，最终共同完成了这场农村人居环境治理创制行动。
（一）创制共同愿景：打造美丽村寨
2020年3月，县委书记深入农村开展实地调研发现，农村“脏乱差”问题较为严重，超过半数的村存在“五多”问题，农村居住环境问题亟待解决。事实上，在2019年5月的市级环保督察行动中，H县一村就因“脏乱差”的环境遭到点名批评。对此，H县将农村环境整治列入议事日程，并要求各乡镇开展整治行动。但因该县仅将其作为一项常规工作，给予的注意力较为有限，所以负责具体执行的乡镇政府采取的行动也较为有限，治理效果不尽如人意。随着乡村振兴战略的推进，H县敏锐地将改善农村居住环境作为精准扶贫和乡村振兴有效衔接的重要抓手。正如县委书记所言：“不整治人居环境，就无法形成村民脱贫攻坚的内生动力，乡村振兴也就无从谈起（20220809ZSJ）！”而且整治农村人居环境确实能够在短期内取得显著成效。
于是，H县政府自主创制了一场以“三拆三清三建”为核心的美丽乡村建设专项行动，并借由多种机制在全县范围内成功建构了“打造美丽村寨”的共同愿景：“环境变美了，日子才会越来越好（20220809ZSJ）”。其一，通过正式的议程设置将这一专项行动纳入地方的重点工作中。2020年4月2日，中共H县第十四届代表大会第四次会议提出，“2020年要着力打好污染防治攻坚战……深入推进中央和省环保督察反馈问题整改，扎实开展环保执法专项行动”，正式提出并推动针对农村环境整治的“三拆三清三建”专项行动。其二，通过插上“乡村振兴”的“翅膀”，为这一创制式创新提供了坚实支撑。随着精准扶贫工作的结束，乡村振兴逐渐走向“中心”，如何巩固脱贫攻坚成果并做好衔接工作成为县级政府的重要工作。“打造美丽村寨”的愿景与乡村振兴战略中强调的“生态宜居”愿景高度契合，都致力于打造一个环境优美、生态和谐、居住舒适的乡村新面貌。这一愿景的实现，可以为乡村发展注入新的活力，有助于H县实现“生态宜居”目标。其三，通过构建多样化的传播机制引导体制内外注意力，凝聚社会共识，达成共同感召。在体制内部，通过围绕专项行动的全体会议、小组会和工作部署会等实现“打造美丽村寨”愿景的下沉和共享；在体制外部，借助多种传播渠道和方式，包括但不限于村干部入户走访、线下政策宣讲会、主流媒体宣传以及社交媒体互动等，逐步在农村建立起广泛的社会认同感和共同价值观。
（二）搭建政策体系：统一设计下的多部门参与
实现县域创制，需要在特定的“愿景”之下锚定议题本身，搭建一套可行的政策体系。“三拆三清三建”专项行动从“农村环境整治问题”而来，将“打造美丽村寨”愿景嵌入具有普遍性意义的“农村治理问题”之中。因此，几乎所有的原有县级的涉农政策都可以嫁接其上。于是，H县政府以“打造美丽村寨”愿景为基础，沿着原有政策系统和机构对具体的政策目标层层拆解，对相关的多项政策进行再梳理、再整合，构建了一个“三拆三清三建”政策的“大框架”。在这个“大框架”之下，各部门再根据分配的具体任务，制定对应的政策方案，最终整合成一个综合性的政策系统。从本质上来说，“三拆三清三建”行动是对原有政策的调用和整合，嫁接在类似污水整治、违建拆除、“美丽庭院”等政策之上。此时，虽然原有涉农政策的基本目标发生了改变，但是主要的政策工具组合并未发生显著变化，所以在调用的过程之中会沿着“三拆三清三建”的逻辑优化技术流程，创新制度安排。通过这一整合和优化过程，H县成功地将原本分散的政策资源汇聚成一股强大的力量，为乡村治理提供了坚实的政策支撑。
为集中地方政府的注意力，H县利用一套制度化的安排重塑了决策和协调系统。一是自上而下地建立专项行动领导小组。2020年4月中旬，H县成立了“三拆三清三建”专项行动工作领导小组（以下简称“领导小组”），由县委书记挂帅，县长任第一副组长，全面领导和统筹推进辖区内的“三拆三清三建”工作。各乡镇也设置了相应的领导小组。二是借助“工作专班”这一制度安排整合相关职能部门，将各部门力量拧成一股绳，形成政策合力。H县根据具体的工作内容，在领导小组之下设立6个工作专班。例如，由H县委农村工作领导小组办公室和环境生态局H县分局等单位组成农村生活污水整治专班；由城市管理执法局、县自然资源和规划局等部门组建综合执法专班。三是通过自上而下的“会议动员”，达成决策和执行共识。“当时县里开完会以后，我们乡里就把各个村组织起来开会，传达会议精神，让村干部赶紧动起来，根据各村的实际推动工作（20220804CZS）。”各乡镇和村被明确要求围绕“三拆三清三建”内容，摸排起底辖区范围内的工作数量，建立详细的工作台账；制定切实可行的工作方案；明确责任人并承诺完成时限。为确保工作有序进行，H县专门建构了督察、暗访等监督机制，最终建构了一个涵盖“政策制定—政策执行—政策监督”完整闭环的政策体系。
（三）落地执行政策：多样化机制组合
县域创制的成效有赖于乡镇和村级层面的具体实施。H县在推行和执行“三拆三清三建”政策时面临诸多挑战。一方面，负责实际执行的乡镇和村级缺乏充足的治理能力和相应动力。特别是在税费改革和农业税取消之后，乡镇政府出现了财政“空壳化”现象，但却仍然需要承担来自上级政府的各种工作任务。村支两委的治理情况也不是十分乐观。另一方面，新政策可能会与乡镇或村的地方利益产生冲突。例如，“三拆”政策要求村民拆除旧房、废弃猪栏牛圈等，可能会因为涉及村民利益引发他们的抵触情绪。为此，H县在创制执行环节采取了多样化的策略来解决上述难点，以确保政策的有效执行。
1．社会动员
为弥补乡镇政府和村支两委治理力量的不足，H县广泛动员村内党员、志愿者以及广大村民等各方力量共同参与“三拆三清三建”专项行动。一是采用宣传策略营造创制氛围，动员目标群体。H县充分利用微信公众号和“院落会”“大喇叭”等既有宣传渠道，对“三拆三清三建”政策进行全面深入的解读，同时将其建构为一场旨在“打造美丽村寨”的集体行动，以此激发村民的参与热情。经过这些努力，村民逐渐从被动执行者转变为主动执行者，他们的积极性和创造力被充分激发，整个村寨都沉浸在浓厚的创建氛围中。二是通过“党员站在前线”号召村内党员参与。在党员参与的基础上，H县创造性地建立了“党员带头＋志愿服务队＋农户”的新模式。在此模式下，各村依据实际情况成立了多个党小组，充分发挥党员和理事会的“红色引擎”作用。党员身兼联络员、宣传员和管理员等多重角色，用实际行动引领村民共同参与。正如Y村民所说，“党员带头干，我们也更加有干劲（20220805LZYC）”。三是通过情感感召力召集志愿者。各村支两委借助“为家乡作贡献”等口号，积极发动放假的高中生和大学生组建志愿服务队，让其义务巡逻，监督村户的环境卫生并承担公共区域的清扫工作。通过全方位的社会动员机制，H县确立了“相关县直单位牵头、乡镇全面负责、各行政村具体实施、广泛动员群众参与”的工作模式，最终形成了共建共治共享的工作态势。正如G村村支部书记所言：“环境整体变好了以后还需要日常的维护，我们就在群里告诉村民还需要做哪些事情或者村民主动提出还要做什么事情，大家就在群里商量怎么做，都很积极（20220805CZS）。”
2．示范打造与学习推广
为有效克服地方治理资源和能力不足的挑战，H县精心策划并实施了示范打造与学习推广并重的策略，旨在确保“三拆三清三建”政策的顺利推进。在全面摸排各村情况的基础上，H县选择了58个具有代表性的村庄作为先行试点村，剩余205个行政村则逐步覆盖，以确保政策的全面落地。在这一模式下，试点村庄成为探索最佳实践路径和模式的先锋阵地。H县通过在这些村庄中先行先试，积累了宝贵的实践经验，为后续的政策推广奠定了坚实基础。在村级层面，村干部也采纳了同样的示范打造策略。例如，J村村支两委根据村民分布情况、收入水平以及整改工作数量，最终选定了一个试点小组，再分小组有序进行：“当时我们综合了多方面的情况，比如村民居住的集中程度、收入水平、房屋情况以及地势平不平坦，最后还是选择择XXX这个小组。因为我就住在这个小组，所以我很清楚（20220804CZS）。”为了激发乡镇和村民的参与积极性，H县还运用了多种激励措施，如为试点村提供资金支持和材料贴，对表现突出的村庄给予额外奖励等。例如，H县开展了县、乡、村三级“五美系列”评比活动，以“美”促“美”；县财政还统筹580万元资金，对优秀乡镇给予奖励贴。
在试点村庄取得显著成效后，H县将各村成功经验提炼为可复制、可推广的样板模式，通过组织现场观摩会、经验交流会等学习活动，推动这些成功经验的广泛传播和应用。例如，2020年9月7日，Y村组织党员代表及村民代表一行20人前往样板村P村参观学习；示范点之一的××坝吸引了40余批次、5000余人参观学习。在这一学习过程中，各村庄不仅积极汲取试点村庄的成功经验，还结合自身的实际情况进行了有针对性的创新和改进，形成了各具特色的工作模式。“学习推广”机制不仅增强了“三拆三清三建”政策的认同感，还实现了政策的有效推广。
3．项目配套
为了推动示范村的建设，H县创造性地引入了更为复杂和精细的“项目配套”机制，自上而下地向试点村输入丰富的政策资源。自农业税取消以来，随着对农村转移支付的增多，“项目”已成为重要的资源分配和转移支付机制。H县政府巧妙地将这些项目附着在“三拆三清三建”专项行动之中，贯穿执行过程的始终。这些项目不仅着眼于村庄基础设施的完善，更涵盖了产业发展、污染整治等多个维度，旨在解决村庄在整治过程中遇到的实际问题，进一步将试点村打造成示范村、亮点村。以L村为例，H县政府根据该村的实际情况，为其精心配套了道路硬化、太阳能路灯安装、错车平台修建、文化广场建设、互联路搭建和古树院落改造等一系列项目。通过项目的配套建设，L村逐渐蜕变，成为“三拆三清三建”的亮点村，为周边村庄提供了可资借鉴的样板。
为确保项目顺利推进并取得实效，在项目启动之初，项目归口管理部门便全面梳理项目所需资源，积极与上级部门、社会机构及企业等沟通对接，协调各方资源形成合力。在项目实施过程中，相关部门会及时提供专业的技术指导，通过分阶段的验收工作会诊和攻克项目建设技术难题，确保项目技术路径正确、实施顺利。此外，H县还定期组织召开现场办公会，邀请相关部门负责人和项目负责人在项目建设一线谋划思路、化解难题、推进工作；同时，县委县政府领导也会在现场办公，听取汇报和指导工作，确保项目推进中的问题得到及时有效解决。通过这样一套行之有效的“项目配套”机制，H县政府成功打造了一批示范村，实现了从“先试先行”到“先行先范”的转变。
五、县域创制何以可能？
如前所述，县域创制是地方政府依照地方情境和特色需求，主动进行政策、制度或治理模式创新设计与实施的过程。那么，地方政府何以能进行创制式创新并成功实施呢？
首先，地方政府在治理实践中拥有独特的自主建构空间与动力。一方面，在我国治理体系中，地方政府并非仅充当“执行机器中的一个齿轮”，而是具备自主性的建构者。面对地方特异性需求和挑战，其能够根据特定的情境，灵活设计并实施治理策略，以创新的治理方式应对各类问题。这种创制式创新凸显了地方政府的自主性和能动性面向，是地方为解决特定问题进行的“自主探索”。另一方面，在治理“锦标赛”的竞争态势下，地方政府有充足的动力去探索治理创新，力求打造出能够获得人民赞誉的亮点工程，从而在“锦标赛”中脱颖而出。
其次，创制成功的关键在于地方政府能够运用“因地制宜”的策略。由于县域范围相对较小，人口分布相对集中，地方政府在贴近民情方面有着得天独厚的优势。通过深入调研，充分考虑地域特色、社会文化背景和民众需求等因素，地方政府能够制定出更精准更符合地方实际需求的政策、制度或治理模式。这种“因地制宜”的策略使得其创制理念更加贴近地方实际，从而赢得广泛的社会认同和支持。例如，本案例中的“三拆三清三建”政策正是结合H县人居环境现状生成的。
最后，地方政府在自身管辖范围内具备出色的政策和资源整合、动员能力。作为县域范围内的最高行政主体，县政府不仅能够围绕创制的“愿景”，灵活运用“拆包”和“打包”策略，对既有政策进行再设计，从而实现新的政策体系的整合；同时，也能动员和整合辖区内的财政、人力、物资等资源，为创制提供必要的物质支撑。通过政策与资源的有效整合，地方政府确保了创制项目的顺利实施，推动了治理创新的落地生根。以H县为例，其政策与资源整合能力得到了充分展现。在产业发展层面，H县政府精心制定了一系列优惠政策，成功吸引了众多企业投资落户，有力推动了产业升级与转型，显著增强了村集体经济实力；在基础设施建设方面，县政府通过政策倾斜，确保了相关配套项目顺利落地，为地方发展奠定了坚实基础；在社会服务领域，县政府积极整合教育资源、医疗资源等公共服务资源，大幅提升了农村地区的公共服务水平，让广大人民群众感受到了创制带来的实惠。
六、结论与讨论
地方政府如何实现有效治理？通过展演H县“三拆三清三建”专项行动的全过程，本文揭示了一种新的创新类型—创制式创新，并剖析了创制式创新的完整过程及其内在机制。这一案例说明：其一，在面对地方特异性需求无法有效纳入条块议程中时，地方政府具有自主建构的空间、动力和能力。这不仅体现在政策制定的灵活性上，更体现在对地方实际问题的深入理解和精准应对上。其二，创制的首要任务是在确定范围内构建一个普遍而美好的共同愿景，这一愿景既符合地方实际，又能激发广大民众的共鸣和参与热情；关键任务则是围绕这一愿景量身定制一套完善、切实可行的政策体系，确保各项措施能够精准对接实际需求，形成有效的治理合力；创制的核心任务是在政策体系之下，利用多种政策工具和执行机制、执行政策，确保治理目标实现。三是通过创制式创新，地方政府在满足特定需求的同时，又能够将其打造成可视化的治理实绩。
本文将创制式创新作为一种新兴政府创新行为方式引入研究视野，有助于丰富政府创新的理论内涵，并可能为剖析县域治理的复杂性与多样性提供新的视角。通过细致探究创制的内在逻辑与实践应用，能够更加精准地把握政府创新的深层机制与核心动力，进而推动政府创新理论体系的完善与发展，对于地方政府的治理实践亦有所启示。创制式创新作为一种积极主动的治理策略，有助于地方政府有效应对基层社会中的各类难题，切实增进人民福祉。通过创制，地方政府不仅能够显著提升其治理能力，还能有效整合跨部门资源，推动县域治理体系和治理能力现代化进程。此外，“创制还赋予了政府更强的创新活力与应变能力，使其在面对复杂多变的治理环境时能够迅速响应、灵活调整，确保治理目标的顺利达成”。当然，作为一种创新实践，创制式创新也还存在一些有待改进之处，如创新结果精准预测、治理需求因地制宜满足、成本下降等。未来，期待学界通过更多的实践探索与理论研究，进一步挖掘创制的潜力与价值，为构建更加高效、公正、可持续的县域治理体系贡献智慧与力量。