作者简介：张敏，烟台大学经济管理学院讲师；马万里，山东大学商学院副教授，博士生导师
文献来源：《中央财经大学学报》2024年第4期
摘要：分税制改革以来，中国的财政体制呈现出财政纵向失衡的典型特征。国家治理现代化的实现依赖中央政府自上而下的体制安排与激励设计，既要保证中央权威又需充分调动地方政府的积极性。财政纵向失衡的体制安排表明，中央政府在“赋权-控权”的过程中主导着财政体制改革方向，同时注重充分发挥地方政府的发展积极性，寻求调动地方经济积极性与维护中央权威的动态平衡，在实践中形成了中国特色的财政激励制度。然而，财政纵向失衡在激励地方政府经济竞争行为的同时，也会诱发地方政府的偏离行为，此时需要中央政府的干预和纠偏。合理解释财政纵向失衡安排对地方政府经济行为的约束，深入刻画中央财政控权与地方自主理性行为之间的动态博弈，是深刻理解中国式财政改革逻辑的关键。由此，未来推动现代化财政体制改革应延伸至对地方政府行为的引导和重塑，由激励机制的单向逻辑走向治理权力的综合逻辑，更好地推进国家治理现代化。
关键词：财政体制;财政纵向失衡;财政激励;地方政府行为
一、引言与文献综述
改革开放以来，中国波澜壮阔的治理改革和举世瞩目的发展成就为推动国家治理现代化积累了充足的物质基础和智识力量，基本完成了国家治理现代化的顶层设计和理念构建。党的十九大报告明确中国特色社会主义进入新时代，各项制度更加成熟定型，国家治理体系和治理能力显著提高。《十四五规划和2035远景目标纲要》中提出，推进中国式国家治理现代化需集中主要力量于三个方面：一是构建高水平社会主义市场经济体制，推动有效市场和有为政府更好结合；二是建立现代财税金融体制，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用；三是提升政府经济治理能力，提高政府治理效能。可见，地方政府在国家治理现代化进程中扮演着关键角色，是负责底层推进的中枢力量，亦是观照国家治理现代化进展的重要窗口。
目前关于国家治理视域下地方政府行为动因的研究主要集中于三个方面。一是国家治理制度逻辑。该视角的研究往往是自上而下地审视中央与地方关系，将地方政府视为中央忠实代理人和国家意志的执行工具。制度逻辑是国家引导地方政府在国家治理中发挥重要作用的方式(周尚君，2021[1])。学者们立足于国家治理的现实情境，提出了上下分治(曹正汉，2011[2])、帝国的治理逻辑(周雪光，2014[3])、行政发包制等具有较强现实性的国家治理制度理论(周黎安，2014[4]),寻求权威体制与有效治理之间的动态平衡。在相关制度体系约束下，地方政府已然成为国家治理的重要力量，不仅形成了地方发展型政府行为模式(郁建兴和高翔，2012[5]),也为完善社会主义制度体系提供了重要经验。二是国家治理激励机制。该视角的研究立足于政府间财政关系，将地方政府视为独立利益主体进行分析，为地方政府创造经济奇迹提供了合理的解释。地方政府面临的激励机制对地方政府的决策与行为产生重要影响(吕冰洋和陈怡心，2022[6])。影响地方政府行为的激励因素大致分为财政激励(Montinola等，1995[7];Qian和Weingast, 1996[8])、政治激励(Li和Zhou, 2005[9];周黎安，2007[10]),以及直接经济利益激励(李猛和沈坤荣，2010[11])。三是财政纵向失衡影响地方政府经济行为的研究。伴随着国家治理财政论的研究热潮，财政纵向失衡成为学者关注的热点问题之一(鲁建坤和李永友，2018[12];Li和Du, 2021[13])。学者的研究大都集中在财政纵向失衡对地方政府某一方面行为的影响上。比如，对地方财政收入行为的影响(储德银等，2019[14])、对地方财政支出行为的影响(詹新宇和王蓉蓉，2022[15]),以及对经济增长质量的影响研究(Huang和Zhou, 2020[16])。不同的研究成果结论不尽相同。综上，国内外学者丰富和拓展了国家治理制度逻辑、激励机制及财政纵向失衡对地方政府行为影响的研究，但现有研究缺乏统一的框架分析改革开放以来中国财政纵向体制的演变及其对地方政府行为的激励机制；鲜有学者从国家治理视域的全局角度，综合探究财政纵向失衡的内在逻辑及地方政府受到不同激励的适应性行为反馈。
客观来讲，自改革开放以来，中国的国民经济持续快速发展，创造出令世界为之瞩目的经济增长奇迹，政治体制体现出强大的稳定性和韧性，政府的公共服务供给水平明显提升，人们的生活质量和社会满意度不断提高。这意味着，中国的治理改革探索出了一条可自洽、可调适、能实现持续激励相容的制度体系。最典型的，是以财政纵向失衡(Vertical Fiscal Imbalance, 简称VFI)为显著特征的中国式财政分权体制。从统收统支到财政包干制，再到分税制，进而到现代财税体制，中国财政体制改革的演进历程表明，中央政府在“赋权—控权”的过程中主导着财政体制改革方向，同时注重充分发挥中央和地方两个积极性，寻求调动地方经济积极性与维护中央权威这一矛盾的动态平衡，在实践中形成中国特色财政激励制度(吕冰洋和贺颖，2022[17])。财政体制安排之所以能够很大程度上影响中央和地方两个积极性，主要原因在于，财权财力以及事权与支出责任的划分，是调动地方政府发展动力的直接手段；同时中央政府合理运用其自身所掌握的财权与财力，引导地方政府的行为，对地方积极性发挥所带来的负面影响进行及时纠偏。整体来看，改革开放以来中国财政体制的改革和变迁，其影响是全方位的，成为观察地方政府经济行为逻辑的重要窗口，亦体现出中央政府对财政体制的顶层设计与整体驾驭，使其沿着不断服从和服务于国家治理现代化现实需求的正确方向推进。
因此，要研究中国特色财政激励对地方政府经济行为的影响需以财政纵向失衡为约束条件。鉴于此，本文结合我国财政纵向失衡形成的体制逻辑及其运行特征，分析中国式财政纵向失衡及其财政激励机制对地方经济行为产生的正向和负向双重激励效应，探究不同水平的财政纵向失衡下地方政府的适应性行为选择。客观上有助于理性认识财政纵向失衡安排的有效性范围，亦有助于探究现实改革过程中中央政策“落地难”等难题的体制性原因，对于突破地方政府的偏离性经济行为，实现央地激励相容，推动中国式现代化具有重要意义。
二、财政纵向失衡的体制逻辑与运行特征
财政纵向失衡是财政体制的运行结果和典型特征。中央集权型体制下央地财政事权与财权的倒挂形成财政纵向失衡。本文综合借鉴Eyraud和Lusinyan(2013)[18]、Jia等(2014)[19]、储德银和费冒盛(2021)[20]的测算方法，对1994年至2020年的财政纵向失衡水平进行多层次测度，分别用VFI1、VFI2、VFI3区分。①三种不同的测度方法呈现出的VFI水平均呈现波动上升趋势。具体地，就全国平均VFI而言，VFI1的水平相对较低，范围介于[0.39,0.58];VFI2的波动最大，范围介于[0.45,0.85],VFI3则与VFI1保持较为同步的变动频率，范围介于[0.56,0.73](见图1)。就不同层级政府VFI水平来看，全国平均VFI水平相对较低，其次是市级政府，省级政府最高(见图2)。可能的原因是省级政府作为财政改革的枢纽机构，中央直接向省级政府划分财权、事权与支出责任，因而省级政府财政收支不匹配现象更为明显。东部、中部和西部的VFI变动趋势反映出，经济发展程度越高的地区反而财政纵向失衡程度越低(见图3)。而转移支付作为平衡地方财政收支的重要工具，在缓解财政纵向失衡程度上的作用并不十分显著(见图4)。
图1 全国平均水平的财政纵向失衡
图2 不同层级政府的财政纵向失衡
图3 不同地区的财政纵向失衡水平
图4 地方财政收支与中央转移支付对比
资料来源：《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》。
不同程度的财政纵向失衡对地方政府行为产生不同的激励效应。适度的财政纵向失衡代表央地财政关系相对协调，即央地间的事权与财权匹配度较高，很大程度上能发挥中央和地方两个积极性；过度的财政纵向失衡则意味着央地财政关系不协调，即央地间财权与事权匹配度较低，不利于实现央地激励相容，易诱发地方政府的偏离性行为。已有研究表明，全国层面平均的财政纵向失衡大体保持在适度范围之内，但不同地区差异较大，随着财政纵向失衡程度不断加剧，财政分权对经济高质量发展的影响呈现出明显的边际递减效应(张敏和马万里，2022[21])。中国财政纵向失衡的现状较为复杂，促使其形成的体制机制层面的原因很多，有必要进行更加深入的探索。
(一)“统一领导、分级管理”的中国特色财政制度
十九届四中全会明确指出，中国的国家治理制度具有“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事”的显著优势。中国作为一个超大规模的国家，国家治理任务体现出高度分散性、情况复杂性、历史延续性和地区差异性。这就要求各地因地制宜，实行地方分权以降低行政事务处理上的行政成本，提高治理效率。历次财政体制改革中体现出的“统一领导、分级管理”原则，兼顾了充分发挥中央和地方两个积极性的目标(吕冰洋和贺颖，2022[17])。央地分权与“决策—执行”分离的治理方式下，中央负责全国范围内大政方针、财政政策的制定，地方则被赋予相应的财政自主权，在不违背中央意志的前提下，负责地方财政政策的执行和管理地方财政收支。这就使得中央主导的财政权力的划分直接影响地方政府的积极性，而地方政府的行为选择直接关联国家治理绩效和水平。
(二)内生于中国经济转轨期的包容性财政体制
包容性财政体制是在中央统一领导下，能够有效调动地方政府的积极性，更好地贯彻落实中央政策的一种灵活性财政制度。以地方政府的非规范性收入为载体，以中央政府的财政容忍度为约束，形成一定的有利于同时实现中央宏观调控和地方自主活力的弹性空间。相对于“刚性”的财政制度，包容性财政体制是更契合于中国经济转轨时期的一种灵活过渡制度(吕炜和王伟同，2021[22])。作为政策执行成本，中央政府往往会下放一定的自主权，以允许地方政府的变通执行和制度创新。从财政包干制时期经营乡镇企业，到分税制时期经营开发区，到所得税分享改革后经营土地，再到金融危机以来经营债务。尽管财政纵向失衡下地方政府的行为可能会发生一定程度的偏离，但就我国的包容性体制而言，这些大都在国家治理可容错的范围之内。正是转轨过程中，中央政府对地方政府动态化的赋权与纠偏，确保了地方政府对于推动现代化总目标的良好渐进过程。
(三)中央政府积极性的发挥与财政纵向失衡安排
现代国家的构建内在蕴含着中央治理行为的理性化及制度安排的强规划性。传统财政体制向现代财政体制不断变革的过程，实际是以满足国家治理的现实需求，不断寻求治理收益最大化和治理成本最小化的过程。财政纵向失衡的体制安排是中央基于中国现实，而寻求的保持权威体制与有效治理间的平衡机制，中国财政体制改革始终贯彻保证“中央财政的主体地位不动摇”的原则，确保了中央政府在财政体制的改革和变迁中的主动权和主导权(贾俊雪等，2012[23])。财政纵向失衡体制是国家治理顶层设计的载体，同时是地方政府底层执行的依据，其形成和发展内生于国家治理框架之中，并随着国家治理需求的变化而不断变化(如图5)。财政纵向失衡是财政体制的运行结果，国家治理正是通过调适和变革纵向财政体制来引导和约束地方政府行为。
图5 国家治理、财政体制与地方政府行为的关联机制
三、财政纵向失衡对地方政府经济行为的正向激励效应
(一)逻辑前提：制度的有效性
制度是集体组织为约束和规范个体行为而制定出来的一系列行为规范、服从准则和道德伦理规则。行为主体自身并非完全理性，且个体理性可能导致集体非理性，这便赋予了制度存在的意义。什么是制度的有效性?从制定层面来看，有效的制度应具有合法性和合理性；从执行层面来看，有效的制度应是普遍认同和良好执行的制度；从国家治理层面来看，有效的制度需具备制度的治理功能，比如，约束行为和维护秩序功能、利益的合法性分配功能、维护政治稳定功能以及激励和导向功能等(马万里和张敏，2022[24])。
制度的生命力在于执行，制度只有获得了制度相关人的认可和遵从才能实现其预期效果。而制度预期效果的实现离不开制度、行为主体及特定环境之间的相互契合。制度只有真正被执行和遵从才被赋予生命力，否则再完美的制度都是空谈。那么，财政制度应如何获取地方政府的执行和遵从呢?第一，财政制度的恰适性满足地方政府的利益追求。财政制度在约束和规范地方政府行为的同时，为地方政府提供了很多追求和实现自身利益的机会。地方政府目标函数中包括权力、金钱、政治地位和个人威望等。当地方政府执行与遵从财政体制的行为选择契合自身的利益追求和实现路径时，地方政府更倾向于遵从财政制度。财政体制的设计和运行回应了地方政府的利益需求，便有了制度有效性的基础。第二，财政制度的秩序标准提供稳定的发展预期。财政制度维护了正常稳定的财政秩序和财政环境，为地方政府利益的损害设置了底线。地方政府行为选择的结果往往具有一定的时滞性，其利益的实现不完全是及时的。财政体制的合法性维护了地方政府的基本权利不受损害，是地方政府规避不确定性风险的有效保障。中央承诺的可靠性又进一步增进了收益实现的预期，无疑会吸引地方政府遵从制度。同时，地方政府为了树立和巩固其合法性执政地位，在位期间尽可能取得较好的治理绩效，反过来巩固了制度的有效性基础。第三，财政制度的强制性权威保证其执行效果。财政制度背后是中央的强制性、刚性边界，强制性权威是促使地方政府遵从制度的有效保证。作为独立主体的地方政府，在制度执行时并不总是自觉、自愿的，特别是在一些惩罚性领域，此时国家强制性权威会代替地方政府理性利益权衡结果。地方政府偏离行为的风险太大，因而倾向于保持与中央统一立场。制度的权威性和有效性也因此得以强化。
(二)财政纵向失衡下的激励机制
财政纵向失衡影响地方政府经济行为的传导机制很大程度上依赖于自上而下的财政激励(鲁建坤和李永友，2018[12])。财政激励是通过设计契合地方政府自身利益的财政刺激来调动地方政府积极性的行为，是协调中央与地方关系、维持财政体制有效性的重要载体。在当前中国的现实语境下，财政激励主要是指中央政府放松高度集中的财政权力，实行财政分权，通过财政权力的划分、财政收入的分配以及设置财政奖励等，以充分发挥地方政府发展经济和管理公共事务的积极性。首先，财政权力的划分使得地方政府具有促进发展的能力。财政分权的体制安排成全了地方政府的独立利益主体地位，赋予了地方政府适当的财政自主权力和支配权力，使得地方政府从中央政策实行的旁观者变成了参与者，这种主人翁似的身份调动了地方政府的积极性。其次，财政收入的划分使得地方政府具有发展的动力。中央与地方政府之间实行税收分成，地方政府获得了较为充足的税收来源，一定程度上满足了地方政府追求财政预算收入最大化的目标。并且自身的预算收入与所创造的财政收入直接挂钩，进一步刺激地方政府发展经济的积极性。再次，财政奖励政策使得地方政府获得发展的直接激励。中央设计各种财政优惠政策、税收优惠政策、直接财政奖励等，对较为积极的和较好完成中央政策目标的地方政府进行物质奖励。通常来说，针对不同地区或是不同领域的政策执行情况，中央政府实行差序化的奖励政策，奖励强度越大则激励强度越大。此外，地方政府之间的财政竞争也是重要的激励机制。地方政府通过税收优惠和支出竞争来吸引资本和劳动力，以便在同级政府中获得优势地位。这种财政激励机制，实际是中央为引导和调适地方政府经济行为的手段，同时也是中央与地方博弈的结果。
(三)激励相容：正向激励效应
激励相容理论的主旨思想是，由于委托人和代理人的信息不对称，为维护代理人的利益而将委托人与代理人的利益进行捆绑，以激励代理人选择最有利于委托人的行为选择。经济学中，由于每个主体都是理性的经济人，激励相容机制的设计就是要使个体自利行为与集体利益最大化目标相一致，即代理人在追求其自身利益最大化的同时，与实现代理人的目标追求相吻合。因此，财政纵向失衡下如何设计央地激励相容机制，对于维系制度有效性和提高治理效能具有十分重要的意义。
中国的财政体制改革以激励相容为制度设计的核心，逐渐实现发挥中央和地方两个积极性的目标。首先，国家通过行政放权和财政分权，赋予地方政府推动经济发展的强激励机制。行政分权使得地方政府获得相对的自主决策权，财政分权则赋予地方政府较多的自由裁量权，两方面的激励形成巨大的合力。中央通过放权让利调动地方政府和市场主体的积极性与创造性，使其成为改革的有力支持者和推动者。其次，与市场经济发展相适应，国家治理的变迁方向是从管理向治理转变，由一元治理向多元共治转变。现行治理模式下中央改变以往自上而下单向线性管控，充分建立自上而下和自下而上的双向对话机制，避免地方政府成为制度的机械性执行者和盲从者，保持制度弹性而不至使制度趋于僵化(刘斯佳，2022[25])。再次，中央与地方的财政委托代理关系中，激励相容是达到个体利益与集体利益的一致性，有效解决个体理性与集体理性矛盾的关键。现实中，央地之间的财政收入分成与福利分配直接与地方自身所创造的收入和绩效挂钩，于是地方政府在创造更多本级财政收入的同时获得更多的薪酬和奖励，是一种接近市场化的激励机制。在此过程中，中央集中了财政收入的大头，强化了地方对转移支付的依赖，进而增强了中央对地方的控制强度，以保证地方的行为遵从中央意愿。此外，中央通过自上而下的政治激励和层层加码的发展压力促使地方政府遵从中央意志、执行中央政策。这种激励与压力并行的制度设计，很大程度上是实现了中央与地方偏好的统一，推动着现代化进程不断前进。
四、财政纵向失衡对地方政府经济行为的负向激励效应
(一)逻辑前提：行为不确定性与制度失灵
行为主体的偏好需借助某种规则才能聚合成集体秩序。制度为行动者提供了行为场域，限制了行动者的行为模式。然而，制度的有效性是一个基于特定时空背景的相对概念，现实中不存在完全意义上有效的制度供给，而是可能会出现制度失灵。制度失灵是指制度对行为主体的约束没有达到预期的效果，而是出现了偏离和走样，一定程度上损害了制度的落实和目标的实现。中国财政纵向失衡的体制安排既是中央制度设计的意志表达，又关系着地方政府的治理能力(李真和苏春红，2023[26])。然而，财政分权体制下，由于各地经济发展水平、资源禀赋条件等的差异，地方政府受到的激励和约束也不尽相同，因而表现出不同的行为选择和行动方式。
首先，地方政府行为不确定是造成制度失灵的主要原因。不确定性是社会生活的一个基本客观事实，而我们无法消除(胡潇，2016[27])。地方政府经济行为选择不仅受到制度设计、利益格局的影响，而且受到个体能力、信息差异的限制。出现个别地方政府偏离制度约束的根本原因来自机会主义动机和侥幸心理。此时地方政府的关注点不是认同和执行该制度，而是想方设法争得“豁免权”。比如，“上有政策、下有对策”“有令不行、有禁不止”、不出事逻辑、无原则的“贵和持重”等，造成制度设计和执行中的非预期结果。其次，作为制度设计者的中央政府，难以掌握全面的信息，而只能依据有限的信息运用相对确定的方式来制定财政制度。制度设计者的本意是提供一种确定性的规则，但由于信息不对称以及能力的参差，逐渐意识到以确定性制度来约束不确定性行为本身就是无解的(刘尚希等，2017[28]),往往会出现制度与实践的脱耦。再次，制度失灵的原因还可能是由制度实施效用不高导致的。无论何种制度都只能抑制而不能消除行动者的机会主义倾向，如果制度缺乏强制性权威的震慑，行动者违反制度的成本较低时，此时违反制度的预期效用超过遵从制度的预期效用，就会出现制度失灵。
(二)财政激励机制设计的困难
财政激励机制的设计既关乎微观系统的运行规则，又影响国家治理顶层设计和制度实施。在缺乏人为干预和构建下的制度演进，很难按照预期的方向发展。一项制度的运行效果主要取决于两个约束条件，分别是参与性约束和激励相容约束。当前我国政府间机制设计的主要问题在于因财政激励机制设计困难而造成的激励扭曲而非没有激励。由于政府部门激励机制本身存在指标多样化、目标多重性、绩效评估模糊性、部门之间竞争性较弱等区别于私人部门的特殊性和复杂性，使得政府间激励机制的设计存在很多的困难与挑战，也增加了激励扭曲的风险。
首先，为满足社会发展需要，中央通常制定多维度的目标任务。然而，中央只能制定大政方针和目标方向，而无法对地方政府的财政激励做到面面俱到，因此对于资源、能力和精力都相对有限的地方政府来说，不同的任务目标之间可能存在冲突。因此，地方政府往往按照财政激励强度决定目标执行的优先次序，即优先执行激励强度大的目标。其次，央地政府间存在多重委托代理关系，地方政府既要对直接上级政府负责，又要听从中央的安排。不同委托人对代理人的行动目标存在差异，可能会出现为争夺代理人优先执行而竞争，甚至产生缔约的外部性等问题。再次，政府部门任务指标难以量化的问题，可能造成绩效评估的模糊性。地方政府作为公共部门，集体化工作模式决定了其产出具有整体性、公共性，甚至是非物质的、无形的社会服务，绩效评价指标所覆盖的范围有限，难以实现有效的财政激励。最后，地方政府作为理性利益主体，其目标函数不仅限于物质追求。若将地方代理人视为无差别的理性经济人，而忽视其特殊偏好和效用函数，则易造成激励扭曲。当前财政纵向失衡的体制下，地方政府面临纵向财政约束有限和横向竞争过度的局面，相对僵化的官僚体制造成地方官员流动性受限，从而难以实现“能上能下”的激励机制。
(三)激励不相容：负向激励效应
激励不相容是与激励相容相对应的情形，指一项制度安排或机制设计没有对代理人形成有效的激励，使得代理人自利性的行为选择偏离或违背了委托人的目标。即代理人在追求个体利益最大化时，没有同时实现委托人的利益最大化。在我国独特体制的约束下，“激励论”和“压力论”是解释地方政府行为偏离的关键(王清，2023[29])。本文对中央与地方激励不相容原因进一步细化，尤其关注为何过度财政纵向失衡下非协调的央地关系更易导致财政激励不相容。
首先，财政激励不相容会直接影响地方政府行为选择的两个关键要素的变化，即制度遵从收益与制度遵从成本。现行财政分权体制下，中央设计财政激励侧重于让地方按照中央的意图行事，但缺乏考虑现行的激励机制是否足以弥补地方政府制度遵从的机会成本。一旦二者拉开差距，就加大了激励不相容的风险。比如，当财政纵向失衡程度过高时，地方政府面临巨大的财政收支缺口，以至于地方政府的制度遵从收益甚小，而此时地方政府拓展财政收入渠道和手段会获得更大收益，于是作为理性经济人的地方政府自然是选择不遵从，而是想方设法获取更多的剩余价值。其次，中央以GDP为主的考核机制弊端日益显现。曾几何时，以GDP为主的考核机制大大调动了地方政府发展的积极性，创造了中国经济高速增长的奇迹。然而，地方单纯追求经济增长速度而忽视了环境保护、民生服务、社会公平等一系列社会问题，某些时候甚至成为经济不稳定的主要因素。当前考核机制应由单向度的追求经济增长速度转而追求多向度的高质量发展目标。再次，现有激励机制与约束机制不平衡，容易导致激励扭曲。财政激励模式更多是以财政收益或奖励为手段，以及公共部门强调的精神激励和公共利益最大化的“动力引导”,通过满足地方代理人的物质和精神诉求来调动其积极性。然而，现实的情况是，某些地方政府囿于组织目标和财政实力，可能会通过投机取巧或拉帮结派的方式获取财政奖励。因此，加强纵向约束和横向竞争，强化“压力威胁”是保证公共利益实现的有效手段。
五、不同财政纵向失衡水平下地方政府的回应性行为
(一)中央缓解财政纵向失衡的举措
财政纵向失衡意味着地方政府存在财政收入与支出的缺口，无法自主实现财政平衡。为缓解地方财政压力，中央政府主要采取了两项政策举措：一是对经济欠发达地区实行大规模的转移支付，通过自上而下的财政资金拨付弥补地方财政缺口。例如，自分税制改革以来，中央不断扩大转移支付的规模，1995年自上而下的转移支付约为2 532.89亿元，2020年增加至85 113.75亿元，相比于1995年转移支付的规模翻了整整三十余倍，2023年转移支付规模更是突破100 000亿。而其中无论是一般性转移支付还是专项转移支付，超过80%的资金都分配到了相对欠发达的中西部地区(缪小林等，2017[30])。二是对税源充足、经济发展水平相对较高的地区适当放开地方政府举债融资的权限，拓宽地方政府财政收入渠道，搞活地方经济。例如，自2011年起，我国采取先试点后推广的模式，挑选典型地区试点举债融资赋权，从东部四省市(上海、浙江、广东、深圳)入手，逐步扩容至十省市，东、中、西部全面开启试点，探索地方自主举债融资的经验(郭玉清和毛捷，2019[31])。就转移支付而言，当前转移支付仅可以在一定程度上调节地方财政收支平衡，我国的转移支付制度还存在诸多问题。比如，实践上转移支付容易引发地区政府间争夺转移支付资金的横向竞争，降低地方政府的征税努力进而导致地方自有收入下降，加剧财政纵向失衡(储德银和费冒盛，2021[32])。此外，转移支付资金本身固有的“粘蝇纸效应”,往往导致财政支出规模的扩张，进而加剧财政纵向失衡(毛捷等，2015[33])。就地方债务而言，中央放松地方政府的举债权限的举措短期内的确缓解了地方财政困难，但长期来看，诱发了地方债务的非理性扩张。因为具有机会主义倾向和过度竞争偏好的地方政府往往会选择债务快捷融资而非培育预算内收入来源，债务资金的投向多是经济建设领域而非民生服务领域。因此，中央缓解财政纵向失衡的举措只在一定范围内发挥了积极作用，尚未从根源上约束地方政府的异化行为。
(二)适度财政纵向失衡有利于地方政府的行为遵从
适度财政纵向失衡下相对协调的央地关系更易实现激励相容，此时对地方政府行为遵从的影响是积极的、正向的。实际上，中国的国家治理呈现出一种包容型制度模式，容错机制预留给地方政府较大的自由裁量权和可操作空间。尽管适度财政纵向失衡下地方政府经济行为可能会出现一定程度的偏离，但是就我国包容性体制而言，大都在中央政府的可容错范围之内，地方政府的经济发展行为和制度创新行为很大程度上能够兼容中央的政策意图，推动国家治理现代化进程(如图6所示)。
图6 适度财政纵向失衡对地方政府经济行为的影响路径
第一，适度财政分权下的税收分成与财政奖励。中央集权型体制下中央政府集中的公共权力并不直接体现为经济增长，只有将权力合理设计到制度体系中，并结合恰当的激励机制，才能引导地方政府推动经济发展。中国财政纵向关系的改革与调整始终围绕着一个主题：纵向政府间财政权力与税收收入的分配。即在确保中央的统一领导下，通过财政自主权和税收分成来调动地方政府发展的积极性。适度的财政分权促使地方政府由经济社会发展的被动执行者变为主动参与者，促使地方政府更好地推动经济社会发展，回应国家治理现代化需求。第二，适度财政纵向失衡的制度有效性范围内实现了激励相容机制。适度财政纵向失衡意味着地方政府面临适度的财政压力，这种“适度压力”很大程度上促使地方政府拓宽财源，创造财政收入。地方政府拉动经济增长的行为选择本质上兼容了中央政府的发展目标，实现了中央与地方的激励相容。实践证明，改革开放以来中国经济的快速发展恰恰是中央“搞对了”对地方政府的激励，推动地方政府始终发挥着创新、竞争和市场保护等职能(刘守英和汪广龙，2021[34])。此外，政府间的财政竞争一定程度上将地方政府的注意力从“对上负责”转移到“对下负责”,不是一味迎合上级政府的偏好而是切实关注居民偏好，这对于提高国家治理的回应性具有重要意义。第三，财政资金专向化的转移支付发挥一定的调节作用。中央在设置财政纵向失衡体制的同时，还设立了大规模的转移支付，试图协调地方财政收支平衡(刘尚希和李敏，2006[35])。其中，专项转移支付占据了较大比例，专项转移支付具有财政资金专项化特点，可以避免地方政府做出不公正或低效率的经济决策，起到优化地方政府财政支出结构的作用。在此种意义上，适度财政纵向失衡是一种激励相容的委托代理关系。中央政府视地方政府的行为选择决定是否调整财政分权方式和失衡程度以确保激励相容的制度空间。
财政体制改革和财政激励的适应性需要在较长的历史视角下完成实践验证。比如，财政包干制时期，放权让利改革与适度财政收支自主权的下放，成为地方政府“经营企业”的直接动力。1978年至1992年，地方政府兴起了经营乡镇企业的热潮，1978年乡镇企业总产值仅为495.13 亿元，而1992年迅速跃升至17 659.69 亿元，工业产值占总产值比重一度达到“三分天下有其一”的盛况。(1)分税制改革时期，以所得税、增值税和营业税收入分成的激励机制，极大调动了地方政府“经营开发区”的热情。1992年至2006年地方政府批准设立的开发区多达1 346家，而国务院批准的仅有222家。(2)开发区的经营不仅增加了地方财政收入，也带动了当地经济的较快发展。2002年所得税分享改革之后，地方政府转而倚重营业税和土地财政，于是“经营城市”成为地方政府的最优选择。数据显示，1998年土地出让金为507.70亿元，2003年增长到5 421.30亿元，此后土地出让收入更是一路攀升，2014年达到高峰40 385.86亿元，其后多年土地出让金占地方财政收入的比重一直在50%左右浮动(3),成为地方财政收入的重要来源。总之，改革开放以来中国经济的迅速发展意味着中国的治理改革探索出了一条相对可自洽、可调适、能实现持续激励相容的制度体系。
(三)过度财政纵向失衡易导致地方政府的行为偏离
财政纵向失衡制度的有效性是有限度的，随着财政纵向失衡程度的加剧，地方政府可能出现偏离或异化行为。地方政府作为社会化行为主体，政策执行过程难免出现偏差。一旦执行偏差超过某个临界点，触碰到权威体制就会出现严重后果。初始阶段的财政事权与支出责任的不对称，通过公共权力的运行进一步嵌入到财政体制之中，加剧财政纵向失衡程度，阻碍国家治理现代化进程(如图7所示)。
图7 过度财政纵向失衡对地方政府经济行为的影响路径
第一，财政压力过大不利于地方政府经济行为遵从。过度的财政纵向失衡意味着地方政府面临巨大的财政收支缺口，大幅降低了地方政府的自主权利和财政收入，此时严重的财政压力往往起不到激励作用，反而会对地方政府的财政收支行为产生严重的扭曲效果。中央政府下达某个经济目标后，纵向各级政府间往往存在“层层加码”,以便在激烈的竞争中胜出(周黎安等，2015[36])。由于下级政府对上级的绝对服从，下级政府只能被动接受加码的目标。因此，在内生性压力体制下地方政府可能会形成保护主义和过度竞争行为，影响和阻碍经济社会的发展。第二，过度财政纵向失衡下激励不相容与激励扭曲。地方政府财政压力过大，更倾向于通过土地财政、债务融资等方式寻求预算外资金，一定程度上侵蚀正式制度的权威，无法兼容中央高质量发展的目标。中央与地方的博弈，加上地方政府间的竞争，可能导致正向激励效应的层层消解。现实情况是，过度财政纵向失衡下地方政府既承担过多的事权和支出责任，又面对激烈的横向竞争，于是地方政府有限的资源和精力过度集中到竞争领域，长期以来容易诱发粗放式发展模式，偏离中央目标和民众期许。第三，转移支付制度存在救助预期和公共池效应。现行的转移支付制度尚存在许多不完善之处。比如，中央对地方债务的救助和兜底，使得地方政府产生强烈的救助预期和财政幻觉，即便是财政支出压力较大，也还是倾向于将财政资金投入到与政绩直接相关的公共领域(吴敏和周黎安，2018[37])。此外，转移支付的公共池效应和粘蝇纸效应可能会诱导地方政府增加财政支出，扩大政府规模。转移支付结构和规模的不合理抑制了地方政府的积极性，造成“助长懒惰和浪费转移”的扭曲激励(王庆和王震，2022[38]),不利于经济的可持续发展。总之，过度财政纵向失衡易导致地方政府的行为变异和偏离，扩大负向激励效应，是一种无法兼容国家治理现代化目标的制度模式。
过度财政纵向失衡下，地方政府偏离行为的典型代表是地方债务的非理性扩张。2008年以来，在经济发展下行与金融危机的双重压力下，中央实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为地方债务扩张营造了宽松的外部环境。2008—2020年，地方财政收支缺口分别为：20 598.70、28 441.55、33 271.39、40 186.57、46 110.05、50 729.18、53 338.91、67 333.58、73 112.01、81 758.93、90 292.94、102 662.61和110 440.30 亿元。而对应年份的转移支付规模分别为：21 626.52、28 889、30 611、37 310、45 101、48 857、51 874、55 918、58 030、65 650、70 344、64 797.69和85 113.75亿元。(4)由此可见，转移支付并不能从根本上缓解地方财政压力。在“财权上收、事权下移”的巨大财政压力下，地方政府转而实行“债务财政”。地方政府的债务规模从2010年的67 109.51亿元增加到2013年的108 859.20亿元。截止到2013年6月，地方政府性债务的总规模达到178 908.69亿元，占当年GDP 的31.5%。(5)2015年至今，地方隐性债务迅速扩张。据财政部和国际清算银行数据显示，2018年我国地方显性债务占GDP比重为36.7%,在国际上处于较低水平，但按照广义口径计算，即“政府债务+城投债+地方政府负有直接担保责任的隐性债务的20%左右”,则全国地方政府债务率达到184%,远超IFM的 90%～150%的安全范围(马万里和张敏，2020[39])。地方债务非理性扩张蕴含了较大的不确定性风险，不符合中央高质量发展以及经济社会可持续发展的目标。
综上所述，中国式财政纵向失衡对地方政府经济行为的影响归根结底在于中国特色的财政激励机制。随着财政体制及其激励机制的变迁，地方政府往往做出不同的适应性经济行为来推动经济社会发展。值得注意的是，同一时期地方政府可能有多种行为表现，共同构成地方政府的行为逻辑。本文梳理不同财政纵向失衡水平下地方政府不同的行为表现，强调的是某一时期与特定财政激励最契合的行为表现，突出财政体制改革和财政激励调整对地方政府经济行为选择的影响，并不意味着地方政府的行为选择是独立的、单一的。国家治理正是通过这种方式和手段，调适地方政府行为以适应不同阶段的发展需要。
六、结语：地方政府偏离性经济行为的突破路径
本文的研究表明，适度的财政纵向失衡可以通过财政制度的有效性及财政激励相容机制对地方政府经济行为产生正向激励效应，有助于推动国家治理现代化；而过度的财政纵向失衡则主要通过财政制度失灵及财政激励不相容对地方政府经济行为产生负向激励效应，阻碍国家治理现代化进程。毋庸置疑，在国家治理视域下财政纵向失衡及其激励机制在经济转轨过程中对充分调动和发挥地方政府积极性起到了重要作用。中国式财政分权的成功之处就在于，现行财政体制及其激励机制确保了地方政府能够分享财政体制改革与经济社会发展成果的稳定预期，并且纵向上的政治组织结构及晋升考核机制，引导地方政府将更多的精力投入到推动经济快速发展的目标上来。尽管中国纵向上财政制度及其激励机制影响和制约着地方政府经济行为选择，但地方政府的主体能动性与偏好同样发挥着较大作用。一旦地方政府的制度遵从收益小于制度遵从成本，或者违反制度规则的惩罚较弱，便极易出现地方政府的行为偏离。值得注意的是，这里所谓的“偏离”是站在中央视角或者国家整体视角提出的，而对地方政府来说，“偏离”行为不过是在既定约束条件下追求自身利益最大化的选择，符合理性经济人假设。为协调两个积极性，共同推进中国式现代化，新时代财政体制改革，尤其是财政纵向关系改革，应以国家发展的中心任务为指向有序推进，即以国家治理现代化和“两个一百年”奋斗目标为基本面向，以现代化财政制度定位财政改革职能，以国家治理需求打造现代化地方政府。
首先，科学把握财政纵向失衡水平，完善中央与地方激励相容机制。具体地，中央应优化央地的事权与财权划分，保持科学合理的财政纵向失衡水平。现实中事权划分在考虑地方政府作为“公共社会人”和“理性经济人”的目标追求与行为偏好的基础上，还需充分考量其中涉及的外部性、信息复杂性等问题，以便设计调动地方政府积极性的激励相容机制(马光荣等，2023[40])。比如，将与经济增长、财政收入增长激励不相容的事权，适当上收至更高层级的政府；将需要跨区域协调、受益范围较广的事权，适当上收至更高层级政府；将信息复杂度较高的事权保留在市、县层面，适当减轻基层政府的财政支出压力。
其次，从“制度—激励—行为”的逻辑脉络，构建权责契合的制度框架。比如，中央阶段性实行的“督政”“督企”等运动式治理方式并不长久，更为重要的体制改革措施是，将财政事权的“块块”管理转化为“条条”管理，从根本上打破地方保护主义，解决由事权不断下沉所带来的激励不相容和行为异化问题。在此基础上，不断对政策内容、责任分担等内容明晰化，明确各级政府部门及各领导干部的责任追究情形，实现权责利相统一，更好地推动政策落地。
再次，优化地方政府考核机制，增强地方政府制度遵从的积极性和主动性。当前官员的考核“尺子”不完全符合深化财政体制改革的“标准”,客观上成为深化改革的现实梗阻。因此需要优化考核机制，构建“宽领域、多层次、均衡化”的指标体系，加大对环保、创新、民生领域考核指标的权重。当然，由于不同下级政府辖区的资源禀赋、经济水平、自然环境等特征差异较大，考核标准的设定应因地而异，分配给下级政府同样权重的考核任务绝非最优策略。同时，考核标准的设定应多元化，对于多元化政策目标可适当采取差异化的考核举措，比如依据主体功能区的划分，结合下级政府的特征和任务类型，有选择地进行分配，实行各有侧重的考核办法，以便实现社会收益最大化。
最后，构建匹配国家治理结构的转移支付体系，全面助力中国式现代化目标。为适应中国“上下相维”的治理结构，中央应进一步优化现行转移支付的规模和结构。对此，中央可实行差异化财政政策，尽可能降低财政非对称收支分权对地方财政收支行为的负面影响。例如，在资金分配环节，中央政府应充分考察各地实现基本公共服务均等化目标的“标准财政收支差”,并以此为依据决定向各地拨付转移支付的数额；在资金使用环节，做好绩效管理，尤其强化人大、审计以及社会公众对转移支付资金使用质量和效益的监督，进一步提升转移支付资金使用的充分性和平衡性。从根本上理顺央地关系，创新国家治理，不断释放中国之制的优势和效能，更好地回应国家治理现代化的现实需求。