作者简介：曹锐涛，讲师，武汉大学法学院博士研究生，供职于新疆大学法学院
文献来源：《南方金融》2024年第3期
摘要：市县虽为专项债券“借、用、管、还”的“主力军”，但长期受制于行政管控模式，只有较弱的举债自主权，导致实践中出现专项资金供给无法有效匹配项目需求、项目收益与融资自求平衡表面化、“谁用债谁还债”责任空置化等问题。对此，可从理论、模式、制度三方面强化市县专项债券举债自主权的辨析，进而探讨可行的改革路径。理论方面，从公共财政角度看，强化市县专项债券举债自主权合乎历史演进规律；从效益财政角度看，财政政策加力提效的实践诉求之一便是强化市县专项债券举债自主权；从法治财政视角看，强化市县专项债券举债自主权是权责一致性逻辑的必然要求。模式方面，宜选择法律控制模式，兼顾专项债券的效率、安全与秩序价值，实现市县一级政府与中央、省级政府在行政权力上的新均衡。制度方面，建议地方政府专项债券实行余额管理制和自主发行制，相应推行预算常规化与问责常态化。
关键词：财政体制;地方债;政府债券;专项债券;激励相容
一、引言
专项债券是地方政府债券的一种，通常指为了筹集资金建设某专项具体工程而发行的债券。市县是专项债券主要使用者，理应以高效的方式推动财政稳经济与促发展功能的实现，但在实践中暴露出不少问题，还出现了专项债券越来越不够用的迹象。从专项债券的设置逻辑来看，以项目制为基础，举债时需保证具体项目收益与融资能自求平衡，偿债时则要求以项目对应收入或政府性基金为来源，资金的闭环操作是保证专项债券“借、用、管、还”的运行基础(熊伟和许恋天，2022)。因此，市县如果按照这种理论设计来操作专项债券的举借与偿还，不仅能够保证地方准公共产品的优质、高效供应，也有助于推动地方经济和社会的高质量发展。那么，究竟是什么原因导致市县未能高效利用专项债券，又该如何破解这种困境?
专项债券的举借与偿还并非由市县单独掌控，而是主要由中央与省级政府掌握。市县在专项债券的发行过程中采取积极竞争策略，向上级争取更多配额。市县基于行政首长负责制和“谁接手谁担责”的思路，将决定权让渡给最终决策者，并将偿债责任推向继任者。这种基于权力分配不当的实践导致了专项债券法治失衡(廖奕，2012)。申言之，市县披着专项债券举债不自主之名，行着争取额度与违规操作之实，打破了收益与融资的基本平衡。而上级政府虽然名义上拥有较强的管理权，但无法最终确保专项债券的高效运行，甚至有可能造成违约风险的隐匿与扩大。强化市县专项债券举债自主权与责任承担，成为实践中亟待研究和解决的重要课题。
二、透析：市县举债不自主导致的地方政府专项债券实践困境
专项债券的举借实行严格的审批制，市县举债自主性较弱，导致了专项债券运行中面临一系列困境。比如，资金供给无法有效匹配项目需求，收益与融资自求平衡表面化，“谁用债谁还债”的责任空置化等等。
(一)市县举债不自主的表现及缘由
市县在专项债券举债上缺乏自主性，主要表现在额度管理、项目审批、预算管理、发行机制四个方面。在额度管理上，我国实行严格的专项债券年度限额分配制。在中央层面，全国人大每年会根据国务院的提案批准一定的额度，财政部则依据债务风险、财力状况、建设需求等因素提出分配方案，方案由国务院批准。在地方层面，省级财政部门依据同样的逻辑提出分配方案，由省级政府批准下达具体市县①。在项目审批上，项目经过财政部门与发改部门双重审批通过后，方能进入“项目库”。申报单位不但需要向同级财政部门申请将项目纳入“地方政府债券项目库”，而且需要向同级发改部门申请将项目纳入“国家重大建设项目库”，经省级财政部门与发改部门初核后分别提报国家发改委与财政部进行审批，一旦通过则逐层下达。由于需要三级部门审批和下达，因此可将该流程总结为“三上三下”。在预算管理上，专项债券的举借采用预算调整审批的方式，由地方人大常委会补充审批，即地方人大无法行使对专项债券预算的批准权，只能等到来年决算方能知晓地方人大常委会的审批结果。在发行机制上，市县政府并无直接发行专项债券的权限，而是由省级财政部门发行后转贷给市县，即如果不通过省级发行专项债券，市县无法顺利获得收益性公益项目建设的融资。综上可以看出，无论是市县政府还是市县人大，对专项债券的举借均缺少自主权。
中央和省级政府对专项债券的发行管理实行的是审批制管理模式，带着浓厚的“家长制”色彩。所谓“家长制”，是指上层管理者享有绝对权威，通过发号施令来达到使下级管理者或执行人员行为统一的目的(张维达，1988)。建设何种项目、发行多少债券、如何进行预算审批、由谁来具体发债等，均由中央政府通过省级政府来控制。就算是市县人大，也无法通过预算审批来控制专项债券的“借、用、管、还”。市县相对于中央和省级政府，在财政上并非独立的主体，而是相当于派出机构(熊伟，2014)。“家长制”的传统在我国有深厚的历史基础，有利于上级部门的控权与债务风险的预防，也有利于对全国经济进行宏观调控。但是，审批制管理模式也隐藏着缺陷，在强调专项债务安全与效率价值的同时，也损害着安全与效率目标(韦定广，2022)。
深入来看，在我国，中央政府之所以不敢赋予地方较多的举债自主权，也与长期的不当财政分权实践密切相关。在古代，周朝和早期的西汉均赋予了各诸侯较大的财政自主权，这不但没有带来全国政局稳定与经济繁荣的局面，反而产生了诸侯之乱。在现代，放权的过程中总伴随着“一管就死，一放就乱”的困局。尤其是我国1994年实行分税制之前，地方财政自主权和举债自主权都较高，而中央政府的政令传导逐渐显弱。后期中央政府默认了地方的隐性举债，却引发了隐性债务风险。究其根源，中央政府长期依赖财政政策对地方进行管控，而财政政策的不稳定性和弱强制性也给了地方政府变相执行政策的空间。法律之治迟迟未能深入央地关系，是中央政府不敢赋予市县举债自主权的一个深层原因。
(二)市县专项债券运行实践困境
1.资金供给无法有效匹配项目需求
资金匹配项目，即项目建设需要多少资金，要在融资端予以保障，否则难以确保项目的有效建设与运营。实践中，资金匹配项目也被称为“资金跟着项目走”。这是政府投资的一项基本原则，也是绩效考核的重点②。只有资金与项目相匹配，才能确保资金的用途是正确的、资金的规模是合适的，否则便会出现投资无收益或超额投资的现象，在源头上降低资金的使用效率。另外，资金匹配项目也是供需平衡机制的一般要求。资金供给和需求双方通过供需机制博弈，最终确定合适的融资价格，避免双方利益受损(洪银兴，1993)。专项债券作为地方政府收益性公共项目建设的融资方式，本质是政府投融资，不但需要考虑资金投资的效率，还需要考虑融资的价格。只有以需要建设的项目为基准点，测算所需的资金额度，才可保证资金用途投向合理和资金回笼高效、可靠，同时确保以合适的融资价格从市场上募集资金。
然而，实践中专项债券运作并未依循上述逻辑。为了获取更多省级的发行额度，地方以额度竞争为导向，采取“项目跟着资金走”的逻辑来申请和发行专项债券。即市县先确定准备发行的额度，再筹备相应项目。现实中一些项目准备仓促或胡乱拼凑，导致募集到的专项债券资金“趴账”、无法正常开支等，就是很好的例证(胡桂林，2023)。一些地方也存在以“撒胡椒面”的方式均衡分配专项债券额度的现象，看似追求公平分配，实则违背了“资金跟着项目走”的基本逻辑(陈凯和申现杰，2022)。这种现象出现的根本原因在于缺乏引导市县政府有效举借专项债券的激励机制。省级政府要求以项目为基础举债，而县级政府则更加看重融资，忽视资金与项目需要的匹配，在根源上降低了举债的效率。
2.项目收益与融资自求平衡表面化
与国债、一般债券、企业债券、公司债券相比，专项债券的本质特征在于收益与融资自求平衡(刘永泽，2021)。在各类债券中，只有专项债券严格要求以项目收益为基础发债，以项目实际收益为来源偿债。其他债券往往可以动用发行实体的责任财产进行偿债，如国债以中央财政收入作为偿债基础，一般债券以地方一般财政收入作为偿债基础，企业债券和公司债券以企业或公司所有财产作为偿债基础。即便企业发行项目收益债券，也并未严格要求遵循资金闭环运行，用债时可以超脱项目之外，偿债时也无需拘束于项目之内。理论上，融资与收益平衡不仅是发行专项债券的基础，也是控制专项债务规模的有效手段，并且为打破财政刚性兑付提供了很好的基础。
实践上，部分市县在发行专项债券过程中未遵循收益与融资自求平衡的基本要求，而是想方设法使不可能自求平衡的项目“看起来很平衡”，出现了收益与融资自求平衡表面化的异常现象。如有的项目投资回报率高达30倍③，远远超过了市场主体投资回报率，让人不禁怀疑是否应当将该项目交给市场运作更加合理。这种行为往往被称为“项目包装”，即通过高估收益或低估成本的方式，使项目看起来盈利能力很强。但实践是检验真理的唯一标准，如某省在2022年审计过程中发现，有近300个竣工项目3年内未能实现预期收益④。一些专项债券项目，直至本金偿还期届满还无法按时偿还，市县只能以发行再融资债券的方式来“变相”延长期限，形成了民法意义上的根本违约(罗志恒，2023)。表面上看，产生这一现象的市县未能坚持合理的收益测算基准，往往以高估收益的计算方式来测算项目的可能收益，以致最终收益高估和成本低估(安新华，2023)。但实质上，这是市县应对上级要求的一种策略，目的是获取更多的专项债券融资，因而采取高估收益的方式。只要中央与省级政府主管部门没有发现其中漏洞，则市县便可顺利融资，一旦发现则改用其他项目继续申请专项债券。收益与融资自求平衡的表面化将导致专项债券风险集聚，影响着地方财政的安全。
3.“谁用债谁还债”的责任空置化
“谁用债谁还债”，是民事法律的一项原则性要求，代为偿还作为一种例外存在。在财政法领域，亦是如此，哪一级政府用债，则由该级政府还债。在以前中央政府为地方政府国债转贷、代发代还、代为偿还等财政事项中对此均有要求，否则便会以相应方式进行追偿和惩罚(熊伟，2012)。在专项债券的“借、用、管、还”过程中，省级政府虽然代为举借，但仍然要求市县以项目收益为偿还来源，确保专项债券本息的清偿，否则便会产生专项债务违约并且影响地方财政信用的风险，带来负面影响。
但在专项债券的实际运行过程中，“谁用债谁还债”的责任实际上暗藏空置化的危险。表面上来看，是由专项债券的发行主体、使用主体与偿还主体相分离所致。市县并不具有专项债券的发行权，便也无须担心无法偿还的责任，甚至引致道德违约风险的增大(张平和王楠，2020)。深层次原因是缺乏对市县进行专项债券问责的基础。由于目前践行严格的审批制，所有的项目审批和专项债券发行均是上级政府最终批准的结果，甚至在某种程度上市县举债是上级政府要求的结果，因而导致投资者和市县产生强烈的省级财政兜底的预期(崔竹和姜江华，2022)。投资者和市县均认为省级政府作为名义上的专项债券债务人，完全有能力决定是否发债、发多少债、何时发债，相当于为市县提供财政信用背书，由省级政府偿还债务理所应当。同时，市县承担责任的基础在于其法律上的独立人格，即拥有举债自主决定权的市县才应承担且能承担相应的责任。对于专项债券的问责实践更能说明这一点。如2021年审计署的工作报告提到，相关部门仅对14个单位和15名责任人进行了问责处理⑤。可以看出，只有少部分单位和责任人需要承担专项债券法律责任，大多数都被排除在问责行列之外。
通过上述分析可以看出，在专项债券举债自主权较弱的背景下，市县并没有安于现状，而是以某种非合理的方式争取融资，埋下了专项债券恶性循环的“雷”。从效率上看，专项债券融资不能跟着项目走，影响了资金的使用效率；从安全上看，融资与收益难以自求平衡，蕴藏着违约的风险；从秩序上看，对违法违规行为难以问责，省级财政还面临兜底专项债务的风险，无法形成合理的专项债券法治秩序。质言之，市县发挥了强烈的能动作用，只是负面效果相对更强。因此，亟需从理论上探讨强化市县专项债券举债自主权正当性的基础，论证激发市县积极能动性的责权设置，以期推动专项债券效率、安全、秩序等价值目标的实现。
三、思辨：强化市县专项债券举债自主权的理论基础
强化市县专项债券举债自主权，是在一定时代背景下为实践发展和共识所合力促成。从公共财政角度看，地方举债自主化的历史演进规律支持强化市县专项债券举债自主权。从效益财政角度看，专项债加力提效的实践诉求之一就是强化市县专项债券举债自主权。从法治财政视角看，强化市县专项债券举债自主权是权责一致性逻辑的必然要求。
(一)公共财政：地方举债自主化的历史演进
我国地方举债权的变化，与公共财政体制的变革有着强关联性。自1969年，财政包干制开始崭露头角，此时为了推动经济建设，部分地方悄然举债以推进基础配套建设，中央政府亦采取默许态度。改革开放初期，公共财政实践在这个时期已经开始，只是制度准备与理论基础相对薄弱。到了1993年，《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在中共十四届三中全会通过，社会主义市场经济体制在方向上得以确定。紧接着1994年预算修法、分税制的推进、税制改革等，为公共财政体制建设打下基础，直至1998年公共财政体制在我国得以确立。这个过程看似凌乱，但根据市场经济决定公共财政体制的理论，实际上是环环相扣、持续演进的体现(张馨，2022)。生产力的发展要求发展市场经济，市场经济要求发展公共财政，公共财政要求地方发力做好基本配套建设，事权与财权不匹配需举借债务。为了发挥地方政府的信息优势，以提升资金使用和偿还的效率，由地方自主举债还债便顺理成章(游宇，2022)。地方举债自主化的历史演进分析见表1。
纵向对比地方在历次变革中举债权限的变化，可以发现，强化地方自主举债权是一个必然趋势(赵晔，2017)。如1997年的亚洲金融风暴催生了国债转贷和地方城投债，2008年的国际金融危机使得省级政府逐步获得自主举债权，均是地方承担更多事权并享有更多自主举债权的表现。尤其是国务院办公厅《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》(国办发〔2022〕20号)的印发，表明将“分税制”改革向市县推进刻不容缓。从现实承压来看，市县承担着提供大部分公共产品的职能，而其财税收入难以支撑，是地方逐步获得自主举债权的动因(文展春等，2023)，也是推进“分税制”改革深入市县的根本原因。
反观当下专项债券运行实践，由于市县举债自主权较弱，其为了能够获得更多举债额度不惜采取“软对抗”的形式，不仅违背了专项债券发行的基础逻辑，无法将募投资金集中于收益性公共项目，而且埋下了将来难以偿还的违约风险。举债金额过低则地方“饮鸩止渴”、继续发行再融资债券，负债金额过高则容易引发地方财政风险和区域性金融风险。尤其是在国际经济下行压力持续较大、逆全球化趋势进一步加剧的背景下，市县必将再次承担起稳经济与促发展的重任，客观上需要发行更多的专项债券(中国人民大学政府债务治理研究中心，2021)。因此，强化市县专项债券举债自主权，是推进公共财政体制改革的又一次变革，也是促进市县提升举债治理能力的机遇。
(二)效益财政：专项债加力提效的实践诉求
效益财政论认为，效益是财政的基本要求，应坚持效益最大化、结构最优化、成本最小化(童道友等，1998)。效益财政论鲜明地提出财政收支应讲求效益，尤其是支出更应以效率为目标，否则便会产生“花钱不办事”的负面效应。在税收征管过程中，我国历来强调征收效率与缴纳效率，并坚持税收中性原则，避免税收对社会经济产生严重的负面影响。对于专项债券而言则更是如此，没有良好的盈利便无法偿还本息，最终会透支财政信用而累及再次发行。为此，2022年中央经济工作会议提出，财政积极政策要加力提效，也就是说，要以效率为重要目标。虽然财政学理论认为，财政法的基本原则应该包括财政法定原则、财政民主原则、财政平等原则和财政稳健原则(熊伟，2004)，而对于财政效益原则并未达成一致意见(王加林，2006)。但是应该看到，财政效益是财政法的内核要求，立法者无法在财政立法过程中将其忽视，更无法不以财政效益为追求而进行立法。因此，即便是在财政法基本原则中未能体现，也需要在立法、修法过程中加以重点考量。
就财政合作或分权的角度来看，财政安全和效益是两个必须统筹考虑的目标。无论是目前坚持的中央政府主导、省级负责和市县配合的举债模式，还是本文讨论的中央与省级政府监督、市县主导的举债模式，均有对财政安全与效益价值的考量。在单一制政体的传统与制度安排下，我国历来强调政令统一和步调一致，对于财政安全价值尤为看重，但也同样强调集中力量办大事，讲求财政效率。虽然市县专项债券举借自主权相对较小，同样有着对财政安全目标的追求，希望在财政安全的基础上推动专项债券效益的发挥。理论上这种制度设计是可以达成目标的，只要地方支出责任有限，就完全可以通过上级主导和下级配合的方式，完成地方公共产品的高效提供。纵使有学者很早便呼吁应严格控制政府的责任承担(吴爱明，2009)，但是在积极财政的论调下，无论是政府官员还是社会民众，早已将“万能政府”或“政府万能”的理念刻入骨髓，特别是市县政府已经成为这一理念的重要实现载体(贾康等，2019)。这一理念和趋势虽不甚合理，但短期内却难以消弭。实践中，理论上的愿景并未实现，反而降低了专项债券的效率和地方财政的安全性。可见现行举债模式并未产生预期效果，可尝试另一种新的模式。
在举借专项债券的过程中，对于建设何种项目，以及项目具体的收益水平和未来的盈利能力，市县相较省级和中央政府具有更强的信息优势，也更具有实现收益的执行优势。从效率上来看，能通过强化市县的专项债券举债自主权来实现合理举债与有效偿债。加之合适的制度安排和问责规制，对具体的举债行为予以法律规范，对违法违规行为进行常态化问责、警示，亦可以实现安全与效率的双重目标。虽然我国已在预算绩效与专项债券穿透式监管方面作出不少安排，但实际效果却不尽如人意，主要原因是还未能建立良好的激励机制，以提升市县的主观能动性。从内因与外因的辩证逻辑来看，提高专项债券绩效的内因仍然在于市县主观能动性，外部监管只能起到外因的作用(杜为公和杜康作，2021)。只有赋予市县一级政府较高的举债自主权，方能驱动市县积极提高运行专项债券的安全性和最终效益。
(三)法治财政：权责一致性逻辑的必然要求
法治财政要求有权必有责、有责必有权，权力的行使与责任的承担具有一致性和相当性。现代法治已经从单纯的形式法治跃升至实质法治，不但需要完整的法律制度与规则，而且要求规则本身具有正当合理性。法治财政亦是如此，既要为专项债券举债等行为设定形式完备的法律规则，又要尽可能确保这些规则本身具有正当性，追求社会公众期待的实质理性(熊伟，2015)。从公共财产法理论来看，专项债券虽体现“聚公众之财，谋公众之事”，但仍需强调“控权”(刘剑文，2015)。由此可见以责控权是法治财政的基本逻辑。而专项债券作为地方政府组织财政收入的重要形式，虽然以偿付本息作为平等代价，与税费等收入形式具有一定区别，但本质上仍然以政府性基金等收入进行担保和偿付，地方政府如果没有相应的政府性基金收入权，便难以发行专项债券并最终偿还。因此，在专项债券治理过程中，亦须遵循以责控权的基本逻辑。
权责一致性目前在财政法领域并未被列入基本原则，只是在法理的层面上予以承认。理论意义上，将其称之为权责一致性原则亦有道理，称之为基本理念亦不为过。无论如何，权责一致性已经成为财政法治与专项债券法律规制所必须坚持的逻辑。权责一致性又称为权责相当性，即指权力与责任相互依存、相互制约(应松年，2019)。换言之，在权力与责任这对矛盾中，不可能只讲权力而忽视责任，也不可能只讲责任而忽视权力，只有权力与责任具有一致性，才能以权定责和以责控权。在专项债券举借过程中，法治的实质理性亦要求举债权限与举债责任具有一致性。否则，便会陷入举债权限过小而责任过重，或者举债权限过大而责任过轻的窘境，均是权责不一致的表现。
专项债券权责一致性的要求，不仅是实现秩序价值的基本要义，也是保障效率价值的重要支撑(魏星河和陈洪生，2005)。对于专项债券的举借主体，只有赋予适当的权力，充分调动其主观能动性，又对违法行为课予适当的责任，方能最终确保其游刃有余地实现合法且高效的“借、用、管、还”。如果束缚其手脚，赋予权力有限，无法满足其真实需求，则会引发恶性竞争与“软对抗”，催生“表面合规”的现象。权力的有限会导致问责的基础缺失，当下专项债券举借便是如此。市县的举债自主权过小，表面看似合法合规，实际上总是问题频出，以至于最终将财政兜底的预期推向高涨(万泰雷和李松梁，2018)。根本原因在于市县无法自主决定具体的募投项目，亦无法有效将资金与项目相匹配，总是作为派出机构扮演配合角色。因此，在权责一致性的逻辑下，有必要强化市县专项债券举债自主权，并以相应的法律责任进行控权，才能回归法治财政的实质理性，进而确保效率价值的最终实现。
四、进阶：市县举借专项债券的模式选择与制度构建
强化市县专项债券举债自主权，不仅是一项理论任务，也应是一项制度构建。如何将安全、效率、秩序等价值融入专项债券制度设计之中，最终实现“借、用、管、还”良性循环，既要从模式上进行甄选，又要从具体制度安排上予以细化。合理有效的模式选择与制度安排，有利于推动市县享有适当权力并承担相应责任。合理性欠缺的模式选择与制度安排不但无法根治顽疾，还可能增生新疾。
(一)市县举借专项债券的模式选择
目前国际通行的地方债券管理模式主要包括四种，行政管控模式、法律控制模式、市场约束模式以及中央、地方政府协商管理模式(谢平，2018)。由于中央、地方政府协商管理模式在本质上仍然强调行政管控，只是将管控的权限在不同级别的府际间进行了纵向划分，因此可将地方债券管理模式归纳为前三种。行政管控模式主要强调中央政府或央地政府的行政管控，无论对债券举借，还是最终的事后监督，都带有强烈的行政色彩。这是一种典型的强调中央集权的地方债券管理模式，为英国政府和日本政府所采用。即便日本同时允许地方自行发债，但是仍然强调如果将发债计划提交中央审批，则会给予相当的政策优惠(张海星，2001)。印度则以地方是否偿还中央借款为标准，未予偿清时发行新债则需中央审批。法律控制模式是法治化进程下推进法治政府和法治行政建设的产物，强调以宪法或法律规则来约束地方举债。符合法律规定则可进行举债，规模也需符合法律的限制。当然法律的抽象性程度在各国并不相同。意大利主要通过规定限制条件，要求只能为资本性项目举债，而不得为经常性项目举债。而美国和西班牙等，则要求须根据举债计划和偿债能力发行债券(张志华等，2008)。市场约束模式是在强调市场建设和市场规则维护立场下产生的。若市场认可就可以进行举债，市场不认可便只能作罢，市场的力量在地方债券的发行、使用、管理与偿还中，起着重要的约束作用，甚至是决定性的作用。目前仅有加拿大成功实践过该模式，而巴西则以债务危机告终(宋立，2004)。
上述三种地方债券管理模式，不仅运行方式不同，央地财政关系、约束类型、本质也不相同，进而产生优劣各异的情况，见表2所列。行政管控模式中，央地关系为“只管不商”，即地方政府完全属于派出机构，得服从中央政府安排。行政管控模式以行政约束为主，甚至全部表现为行政约束，本质上是审批制的管理模式。看似对地方政府严格，实际有利于宏观调控。该模式具有灵活性，有助于中央政府随时调整政策，以及高度把控债务安全。法律控制模式中，央地并非不再具有关联，而是一种“又管又商”的关系，地方既在法律的允准范围内具有较大的自主权，又需在上级政府的管控范围内活动。因而是以法律约束为主，以适当的行政约束为辅，本质上是核准制的管理模式。这种模式的优点是稳定性较强，无论行政主体还是市场主体均可对地方举债行为进行合理的预测，公平性和透明度较高。市场约束模式中，地方政府仍然需要得到上级政府的指导，尤其在市场约束要求较高的情况下，还需要双方配合才能提高地方债券的市场竞争力，以顺利达成举债的目的。该模式下市场约束成为主要力量，法律约束作为基本保障，行政约束相对较弱，本质上是注册制的管理模式。其优点是市场可以形成对地方政府的最大限制，通过施压倒逼地方政府加强债务管理和项目建设，优化了治理政府的效果(熊伟，2014)。从理论上难以验证哪种管理模式最优，只能透过分析运行环境与模式特点的匹配程度以研判模式的有效性。
我国地方专项债券实行的行政管控模式难以承担积极财政与法治财政的双重使命，有必要转化为法律控制模式。虽然行政管控模式能最大程度上发挥中央政府对社会经济的宏观调控，总体债务规模控制力度也较强，但忽视了市县举债自主性，引致的“表面合规” 将损害专项债券的效率与安全等价值，同时权责的不匹配也使得法治财政建设目标落空。在行政管控模式主导的审批制下，资金供给无法有效匹配项目需求、收益与融资自求平衡表面化、“谁用债谁还债”的责任空置化等难题，难以通过法治化的方式解决，政府部门即便存在过错也不可能自我惩处，市县由于法律独立性极弱而缺乏担责基础。如果实行市场约束模式，鉴于我国目前的金融市场化水平有限，可能引致市县与某些市场主体通过合约损害其他相对弱势的市场主体利益，进而引发债务危机(王剑锋和吴京，2020)。因此，选择既能体现法律约束，又能体现适当行政约束，还能体现较强市场约束的法律控制模式，相对而言较为适应我国目前的市场状况与法治环境。一方面，专项债券的市场化发行被中央多次提及，由市场约束地方专项债务可行且高效(张欣怡，2022)。另一方面，法治财政已经逐步推行，运用法律对行政行为进行规控，具有良好的制度基础和现实条件。
从更深层的目的来看，中央政府并非要完全对地方政府的行为进行“家长制”式的管控，而是要求地方政府能与中央政府在战略目标和效果上保持一致。因此，只要能够通过适当的方式将中央政府在专项债务治理中的价值选择取向有效传递给地方政府，并进而确保这种价值选择最终实现即可。而在专项债务治理的价值实现过程中，法律的优势明显强于政策。政策的易变性使中央政府和省级政府经常无法顾及地方政府的合理诉求，政策的弱强制性使得市县政府违规举债的应然问责被虚化。而法律则有利于明晰各方权利和义务的边界，即便是中央政府也不得轻易否定市县应有的合理权利。同时，具有普遍强制性的法律还要求对市县政府的违规举债行为依法问责，专项债务的债权人和广义纳税人也可依据法律对政府行为进行监督，尤其在具体权益受损时还可以依据法律的可诉性申请公力救济。可见，法律控制模式既允许市县政府享有相当的举债自主权，又约束着其必须依法举债，属于典型的以激励相容理论为导向的专项债务治理路径。
(二)市县举借专项债券的制度实现
1.推行余额管理制
实行余额管理制，即以法律规范的形式赋予市县一个相对合理的额度。合理额度的确定，主要依据市县的经济体量、常住人口、管理专项债券的能力等，确保资金与项目匹配，同时保证该回笼收益建立在经济与人口基础之上。在相应的额度范围内，市县通过举借和偿还专项债券，可以循环使用该额度。市县不得突破这个余额，一旦突破便要停止发行或进行赎回，并承担相应的法律责任。这个额度也并非一成不变，而是需要根据国家整体经济形势和市县专项债务的管理绩效进行增减。省级政府根据法律规定要求，可针对经济下行压力增大的情形，在地方债务管理绩效良好的前提下，调增专项债券余额，亦可针对经济上行可能“过热”或者地方债务管理绩效较差的情形，进行适当调减。无论增减，这个过程都须依据法律规定进行。
余额管理制的核心在于适当的赋权和有效的绩效管理，可以同时满足市县的专项债券举债需要和中央、省级政府监管专项债务的需要(韩军，2003；杨皖宁，2023)。我国国债也曾实行年度限额管理制，但由于绩效管理效率较低，不利于及时掌握国债规模及其变化规律，最终转向余额管理制(刘剑文和熊伟，2017)。实行余额管理制，为避免浪费额度和调减压力，市县可以依据收益与融资自求平衡的要求，将专项债券用于能产生收益的公益项目。对于中央和省级政府而言，只要确保市县的专项债券余额在法定限度内，便可确保债务安全，还可以依法对余额进行适当调整，以灵活应对宏观调控需要。
具体而言，可考虑在《中华人民共和国预算法》(2018)第三十五条第二款之后新增一款——“对地方政府性基金预算中举借的专项债务实行余额管理，余额的规模由全国人民代表大会批准的基础限额和国务院根据地方专项债务使用情况、社会经济发展需要等批准的调整限额构成。”如此，既能够确保全国人民代表大会对整体专项债券余额的控制，又可以确保国务院根据实际情况进行一定的额度调整，以此激励地方政府积极提升用债绩效，适时满足对地方社会经济发展的实际需求。
2.推行自主发行制
实行自主发行制，即市县可以依法自主决定是否发行专项债券，以及发行何种专项债券和发行多少规模的专项债券，无需经过省级政府代为举借。市县发行专项债券主要依凭的是法律规范，而非中央和省级政府的行政指令。一般而言，所有的市县均有专项债券发行权，可以在相应的额度范围内发行。但是，法律有必要作出例外规定。若市县在发行专项债券过程中存在严重的违法行为，如发行欺诈和债务逃废等，则可由省级政府依法作出暂停举债的惩罚。同时，市县须接受市场约束，在市县财政信用级别降到一定程度，或专项债券信用评级较低时，暂停发行或停止本次专项债券发行。
市县自主发行专项债券优势在于权责明晰(付传明，2016)，不但能调动其依法、有效举债的积极性，也可降低省级政府代为发行与财政兜底的压力，还能增强市场约束。对于市县而言，自主发行意味着责权一致。如能合法、高效发行和使用专项债券，余额则会渐增，反之则会减少。对于省级政府而言，市县自主发行意味着市县自行偿还，且可依法对违法发行行为进行惩处，有助于增强地方债务监管的力度与效度。对于市场而言，市县自主发行意味着其行政干预能力减弱，同时隐性担保也会消失，若不以市场化的方式进行投标和买卖，则可能导致最终自行承担投资风险。市场约束的增强，反向倒逼市县增强自身信用建设和地方专项债的市场竞争力，否则便可能面临有额度但难以发行的窘境。
具体而言，建议在《地方政府债券发行管理办法》(2020)第二条中增加第三款——“对于经省级政府认定具备专项债券自借自还能力的地级及以上市、县或县级市，允许其在符合法律、行政法规、规章等情形下，自主发行和偿还专项债券。若发现存在违规发债、用债等导致风险增大情形，省级政府可依法对其举债资格进行相应限制，直至通过整改使风险降低至要求标准时方可恢复。”如此，既可赋予省级政府较大的举债控制权限，确保专项债务风险得到管控；又可赋予市县政府较大的举债权限，确保专项债券使用效率和收益得以提高。
3.推行预算常规化
预算常规化，即地方人大进行预算审批时，将当年专项债券的发行计划列入预算案，并进行审查和批准。地方人大作为市县的权力机关，对于专项债券的“借、用、管、还”具有最终的审查和批准权。对于未获批准的专项债券发行计划，市县不得发行，否则便要接受预算问责，承担相应的法律责任。对于已经批准的专项债券预算，需要作出调整的，要由地方人大常委会进行审查和批准，然后再向债券市场披露，一旦专项债券受托管理人提出异议并要求回购的，则市县需接受市场约束、安排回购。对于经省级政府依法调增的额度，如果要增列为当年专项债券发行计划的，可以按预算调整的方式请求地方人大常委会进行审查和批准。
预算常规化的基本目标，就是让市县专项债券的举借回归基于宪政与民主要求的人大预算(张树剑，2011)。预算作为对行政权力的有效制约，是有限政府和责任政府的基本保障。无论是省级政府还是市县，若不受监督制约均会出现财政权异化。专项债券归根结底是为推进地方准公共产品的供给，以维护纳税人的基本权利(苗丽静，2005)。因而不能以预算调整作为主要的方式，而应该以常规化的预算审查和批准程序，接受地方人大监督和制约。
具体而言，建议将《中华人民共和国预算法实施条例》(2020)第四十五条第一款修改为：“地方政府须在分配的专项债务余额内编制预算，并报本级人民代表大会批准。当上级政府依法增加或减少本地区地方政府专项债务余额后，可将增加或减少的债务列入本级预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。”如此，既可确保市县人大能够对当年专项债务举借进行有效的民主控制，又可确保新增或减少的债务限额能够及时在本级预算中得到调整。
4.推行问责常态化
所谓问责常态化，就是坚持对专项债券违法行为进行问责，建立有效的法律威慑机制。在责任规范上，违反专项债券预算的，依据预算法等相关规范进行预算问责；违反财政收入、支出与管理相关规范的，依据《财政违法行为处罚处分条例》(2011)进行问责；违反证券法律规范的，依据《中华人民共和国证券法》等相关法律进行问责。在追责机制上，预算问责可由审计机关承担(王世涛，2020)；财政问责由各级财政部门担任，尤其是对于市县专项债券，应由省级财政部门进行问责，避免问责软化；证券问责应由证监会、交易商协会、证券业协会和债券受托管理人主导，虽然目前推行有一定难度，但这是专项债券市场化的必然要求。在责任形式上，应以行政责任为主，民事责任次之，刑事责任为辅，适当条件下也可考虑让相应的责任人员承担经济责任，加强问责的效度(朱大旗和何遐祥，2008)。
问责常态化的核心，在于提升问责效度以实现问责的目标，即提升专项债券运行的规范性和效率(金东日等，2018)。一旦取消问责常态化，法律责任的刚性便会大打折扣，“破窗效应”随之而起。因此，依法如实且及时问责是现代法治的基本要求，也是实现专项债券法治秩序的基本保障。同时，问责本身并不具有目的价值，它是作为实现专项债券运行的规范性和效率之手段而存在。所以，要提升问责的实质理性，还需要对专项债券的问责规范进行改造。一方面，要使问责规范与强化市县专项债券举债自主权相对应，保证预期改革目标的实现。另一方面，坚持权责一致的逻辑，强化对市县自主举债规范性和效率性的要求。如此，才能保证以有效度的问责手段实现有效果的问责结果。
五、结语
在专项债券举借过程中，自主权较弱的市县难承历史重任，强化市县举债自主权具有实践与理论上的必要性和可行性。实践方面，行政管控模式下容易诱发市县恶性竞争与“软对抗”，出现资金供给无法有效匹配项目需求、收益与融资自求平衡表面化、“谁用债谁还债”的责任空置化等难题。理论方面，从公共财政角度看，加强地方财政自主权是一种必然趋势；从效益财政观念来说，提高市县举债自主能动性是一种客观选择；从法治财政的权责一致性逻辑来说，强化市县举债自主权是法律问责的基础。强化市县专项债券举债自主权，宜选择法律控制模式。该模式能够兼顾专项债券的效率、安全与秩序价值，亦使市县政府相对中央政府与省级政府形成一种法律上的权力制衡，对于实现财政权服务纳税人的基本目标具有特殊优势。因此，建议以核准制为基础，对地方政府专项债券“借、用、管、还”的相应制度进行革新，进而实施以下改革措施：实行余额管理制，允许市县在一定额度内循环发行和偿还专项债券，并依经济形势变化与地方债务管理绩效考核进行额度增减；推行自主发行制，通过法律规定确定发行标准，达标则可自主发行专项债券，不达标则不允许发行；推行预算常规化，由地方人大审核批准专项债券预算，加强立法机关的预算规控；推进问责常态化，完善责任规范与问责体制机制，违法便问责，杜绝财政违法不问责、不担责现象。