作者简介：魏西，硕士，供职于华中师范大学国内合作与培训管理处；赵鑫，博士、讲师，供职于西南民族大学法学院

文献来源：《南方金融》2024年第3期

摘要：地方政府债务的存量化解与增量可持续已成为目前考验各地政府的一大难题。地方政府财政重整具有保障地方财政可持续性、保护债权人利益、维护社会公共利益的制度功效，但从已有实践来看，地方政府财政重整还面临诸多难题：一是财政重整所依据的规范效力存在瑕疵，二是财政重整的实施流程规范性不足，三是制度设计缺乏利益平衡机制。根据国务院《地方政府性债务风险应急处置预案》已搭建起的制度框架，有必要进一步完善制度供给，从提高规范效力层级，制定《地方政府财政重整法》，以法律形式明确财政重整的整个流程以及完善地方政府财政重整的相关配套制度着手，运用法治化的手段促进我国地方政府举债化债实现良政善治。

关键词：财政体制;地方政府债务;地方债务风险;财政重整;债务重组

一、引言

近年来，党中央、国务院高度重视地方政府的债务问题，尤其是针对地方隐性债务等突出问题，相继出台了一系列文件，强调要积极防控风险，探索运用市场化手段化解地方债务风险的制度模式，压实地方政府的偿债责任，对没有偿还能力的要依法进行重整或清算，坚决贯彻“中央不兜底”原则。各级地方政府和有关主管部门主动采取了相应举措，但从全国来看，目前大部分地区均把置换视为主要的缓释风险方法，置换后欠款余额基本没有变化，只是偿付年限逐步延长，大多延伸到2023年至2028年之间，一定程度上减轻了政府当期偿债压力①。尽管如此，不可忽略的是各地政府债务余额也随之迅速增加，导致地方债务率持续走高。

面对艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，地方政府无疑将会承担更多的公共事务。在事权与财力不匹配的背景下，加之地方偿债高峰期的到来，可以预想到未来地方政府存量债务化解难度将进一步加大，受到债务风险冲击的可能性将进一步提升，财政持续能力面临更大的存续压力。面对大量超出预算、难以妥善安排的负债，若地方政府未能探索出一条合理化债路径而只是单纯选择延期还债，便会持续出现财政赤字状态。

于是，以“重生”为目的的财政重整计划应运而生。作为地方政府债务风险的最佳缓释出口，财政重整旨在化解部分地方政府债务的高风险，进而缓解地方财政压力、保持地方财政可持续性(张力毅，2016)。但是，目前国内关于财政重整计划的规定，仅体现在2016年国务院出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》)这一规范性文件中，无论是从法理还是实践来看，都不能算作一项完整的法律制度。一方面，效力上存在瑕疵；另一方面，缺乏相应的法律责任追究机制，而毋庸置疑的是，法律责任是法律制度的必要组成部分，因此，从这个角度看，《预案》所规定的财政重整计划尚不能称为一项完整的法律制度。

基于此，为化解地方债务风险，有必要在《预案》基础上构建地方政府财政重整制度。从实践角度出发，这项制度可以进一步压实地方政府责任，强化预算硬约束，并将地方政府举债行为纳入法治轨道，推动健全地方政府债务管理体系。下文拟通过对部分地方财政重整的典型状况进行梳理和分析，揭示目前面临的困境，进而提出有针对性地加强制度供给、以法治化手段化解地方债务风险的应然路径。

二、地方政府财政重整的现状及面临的突出问题

十九大以来，防范化解重大风险一直是我国经济金融领域的一项重要任务，尤其是地方政府债务风险。2023年10月召开的中央金融工作会议强调要建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。虽然根据官方公布的数据，我国地方政府负债率整体上风险可控，但是，由于我国地方政府隐性债务底数不清且规模难以估算，而对于这部分债务地方政府仍负有一定的偿还责任，因此，现有统计难以全面、准确地涵盖地方政府整体债务，无法揭示真实的债务风险，进而导致地方债务问题可能成为影响经济发展的“灰犀牛”。值得注意的是，此前我国隐性债务化解大多是以置换形式进行的，直到近几年才真正开始偿还之前的本金。根据财政部官网数据，2023年1-10月，地方政府债券到期已偿还本金3.44万亿元，支付利息累计1.05万亿元；截至2023年10月末，全国地方政府债务余额40.1万亿元，剩余平均年限9.2年，平均利率3.28%。从到期规模来看，2021-2025年是隐性债务(主要为城投债)到期高峰，年均到期规模高达3.3万亿元，而2023年总到期规模近5万亿元，为近十年峰值。此外，近年地方债发行节奏加快，加之特殊再融资地方债的大量发行，使得地方政府未来的偿债压力更大。

(一)地方政府财政重整的现状

面对庞大的存量债务和债务管理的系列风险，尽管《预案》已经提出了财政重整计划，但从目前的实践来看效果并不理想。

例如，2021年7月，某市召开市政府常务会议，提出将启动财政重整计划，但就具体启动缘由、工作要点、采取措施等并没有明确说明。后来在市人社局发布的通知中表示，由于实施财政重整计划，预算支出管理安排另有调整，因此取消考试录用公务员计划。该市是国内第一个公开宣布启动地方财政重整计划的地级市。在县(区)一级，2018年某县和某区就启动过财政重整计划。根据公开资料，某县政府十多个部门联合组成专项工作领导小组，通过联席会议的方式商讨财政重整相关事宜；某区责成区债务办等部门成立专项责任小组，推进实施财政重整工作。两地在管理主体设置上存在相似之处，但都未明确规定各主体在重整过程中的职责、权限。由此观之，当前我国地方政府财政重整的运行机制仅停留在实践摸索层面，而法律规范层面尚未形成详细方案，《预案》对此也无明确规定。

除此之外，还有一些地方虽然没有明确实施财政重整计划，但其化债底层逻辑是一样的。在实践操作中，通常有以下五种方式：一是安排年度预算资金、盘活财政资产偿还。如我国某县印发《清查处置国有资产资源专项行动工作方案》，提出清理盘活国有资产，将获取的收入统筹用于偿还政府隐性债务。二是压减政府性财政支出。如东北地区某市发布信息称，除维持基本公共服务职能外，政府将大幅压减非必要经费支出。三是由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还。如某市出台一系列文件，鼓励国有企业以项目结转资金、经营收入等偿还部分到期债务。四是转化为企业经营性债务。如某市按照“谁举债，谁负责，谁偿还”原则，综合运用合规转化为企业经营性债务等方式，缓释债务风险。五是通过借新还旧、展期等方式偿还。如某市实行债务平滑方案，争取37家金融机构通过延期回售、发新还旧等方式化解到期债务。

但无论采取上述何种方式，都不能算是化解隐性债务的最优解。首先，地方政府的财力、资源有限，通过盘活闲置资产或者压减财政支出的方式来“开源节流”都不是长久之计；其次，利用项目结转资金偿还存在较大的不确定性，且大多数项目以公益性为主，收入有限，否则也不会形成如今的债务规模；最后，采用展期、置换等方式只是“以时间换空间”的权宜之计，实质上并未化解存量债务。而能够有效化解地方政府债务的财政重整手段又在实践中明显缺位，这也反映出由于缺乏财政重整的强制启动机制及具体运行机制，使得地方政府财政重整处于“失灵”的尴尬境地。

(二)地方政府财政重整面临的难题

一般认为，债务管理体系分为事前监管和事后应急处置，两者互为补充，过度依赖前者，会限制市场引导作用的发挥，在事后处置机制匮乏时，可能异化为过度行政管理；而过度依赖后者又会助长地方政府发债的投机心理，增加执法的难度和压力，因此，要用好事前监管并辅以事后应急处置机制，增强预防措施的有效性(Liu和Waibel，2008)。然而，财政重整作为一项必要的事后应急处置机制，在实际运用时却明显失灵。

1.效力存在瑕疵

《预案》提出的财政重整计划在效力上存在着明显的瑕疵。目前该计划只体现在国务院发布的规范性文件中，而根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)的相关规定，事关国家财政方面的基本制度应严格遵循法律保留原则，由法律予以规定，因此，地方政府财政重整作为管理地方债务的重要抓手、治国理政的重要手段，宜由全国人大及其常委会以立法的形式加以明确。但是，目前仅有国务院发布的《预案》提到了财政重整计划，而《预案》作为规范性文件，其并不符合立法要求，适用效力远远不够。

此外，上述规范性文件还存在立法规范度不够的问题。一方面，国务院作为地方事务的设定主体不具备合法性要件；另一方面，行政权挤压立法权不符合法治政府的基本要求。具体而言，长期实践中都是国务院等中央机关主导大部分地方事务的设定，但是对于地方事务初次分配这种应由有限制性规定的法律设定的事项，不能被长期的实践传统所取代(张圆，2020)。结合《中华人民共和国宪法》第89条第4款②和《立法法》第8条第2款的规定，前者保留的是对行政权力的初次分配，包括央地关系、各自职责及地方事务的设定等；后者则是在此基础上的二次分配，即在《立法法》划定的框架下，国务院等行政机构根据授权规定具体的事务，如各级政府职权的具体划分等。因此，就央地之间的财政税收等事务而言，国务院看似有权通过立法对其进行调整，但随着财税体系的转型，该类事项只是抓手，其实质内容可能触及中央与地方及各级行政机关之间权力的重新分配，甚至关涉城乡建设、社会服务等多个领域，因而国务院不能顺其自然地成为设定主体。

2.实施流程规范性不足

“人类的涉法活动，是关涉多方主体的具有法律意义的复杂性活动，必须严格按照一定的程序进行，进而保证相关主体的行为在法律上有序、合规”(张守文，2018)。《预案》关于财政重整的程序设置并不完善，具体体现在：

第一，启动程序不明。

其一，适用范围不明确，《预案》提出财政重整计划的适用范围是地方政府性债务风险事件，但实践中“地方政府性债务”却经常与“地方政府债务”混淆，具体表现为是否将事业单位、融资平台等举借的地方政府负有担保或救助责任的债务计算在内，不同地方在认知上、处理上存在差异。一方面这种认知差异会导致对地方政府债务规模的统计不一致，随之而来的便是地方政府对外举债风险的增加。另一方面，地方政府启动财政重整计划的一个重要参考依据就是地方政府性债务指标，如果对其的认定不统一，就会让地方政府在摸排数据时有了替代选择，这无疑为其拒绝启动财政重整计划留下了较大的运作空间。其二，《预案》对于实施财政重整计划的“相关程序”、具体申请人和受理机构等并没有明确规定，哪些主体、什么时候可以向谁依照何种程序提出财政重整申请，在实践中都是由各地自行决定，这就使得财政重整计划在实践过程中存在操作障碍，缺乏统一标准，无法普及适用。

第二，在财政重整实施过程中，也存在若干粗疏之处。

其一为《预案》未确定财政重整计划的编制权限，也缺乏对重整计划内容的限制，对相关方案是否合法、合规、合理都没有具体的规定。其二为财政重整计划的审批过于形式化，且缺乏债权人的参与。《预案》虽提出要“加强预算审查”，但一方面仅对重点项目等进行审查、批准，无法实现对地方政府的全面、有效监督，另一方面，由于部分重整计划可能会超出本级政府的权限，甚至会涉及上级政府乃至中央政府，因此仅由地方政府报送本级人大、依靠本级权力机关批准，恐难保障重整计划的执行效果(华国庆和盛钧俣，2019)。

第三，财政重整的执行、监督机制不明确。

《预案》提出，设立市县债务管理领导小组或债务应急领导小组(合并使用时简称“领导小组”)，负责地方政府财政重整相关事宜，但是并未明确领导小组的具体职权和履责范围。《预案》还提出，经上级领导小组的同意即可终止财政重整，但问题在于，产生债务风险的举债人以及重整计划的执行人都是地方政府，而监督和决定终止重整计划的是地方政府的上级行政机关，如果缺乏严格的监督机制，财政重整计划实施效果的偏差会难以避免。

3.缺乏利益平衡机制

与域外的市政破产和普通的企业破产不同，地方政府具有公共属性，无法和一般债务人一样通过破产程序来履行经济责任。因此，财政重整主要是借鉴破产处置的思路来解决地方政府债务问题，即便最终因资不抵债而导致“破产”，也只能是财政的“破产”，而非职能的“破产”，其主体资格并不因此而消灭(徐阳光，2016)。因此，应当将地方政府财政重整定位为一种区别于企业破产和市政破产、具有中国特色的化解地方债务风险的重要手段，即在保障基本公共职能的前提下，资不抵债的地方政府采取各项“开源节流”的措施，恢复并维持地方政府财政的可持续性，缓解地方债务风险，最终实现地方政府债务多方主体的利益平衡。

但是，正如亚当·斯密所假设的一样，经济人具有自利性，在地方债问题上，各方主体利益追求并不一致，具有多样性。如中央政府希望以最少投入获得最大利益，摆脱地方政府对中央的依赖，由地方政府自行承担其财政债务风险；地方政府及其官员希望拥有更大的财权并进一步创新手段以举债融资，或者与债权人达成减免、延展债务的协议，保障其任期内的基本公共职能得以履行；债权人希望债权的清偿率越高越好；还有纳税人及公众，希望当地能保持或提供更多的税收优惠及公共服务等。除多样性外，利益追求还存在着趋同性，因为在大多数情况下某方主体自身追求的利益与其他主体所追求的利益是互补的。在地方政府财政重整中，尽管各方主体利益追求多样，但利益的实现都基于地方政府的财政复兴，因此各方主体追求目的的趋同性毋庸置疑，即恢复地方财政、维持地方政府财政的可持续性，这就需要各方主体在共同利益追求的驱动下适当放弃或调整自己的特殊利益，以实现重整的共同目标。从这点上说，财政重整是在社会利益优先原则下各方利益的平衡，通过妥协实现多方共赢。

令人遗憾的是，现行规定未能兼顾各方主体的利益，甚至最主要的利益及价值追求都难以实现。就中央政府而言，虽然《预案》强调“中央政府实行不救助原则”，但其后又规定地方政府在偿还有困难时可以向上级政府申请救助或者请上级财政先行代垫偿还③。前后似有矛盾之处。对债权人来说，《预案》提出债权人如果同意将非政府债券形式的存量政府债务置换为政府债券，政府承担全部偿还责任，如若不同意，政府仅在出资范围内承担有限责任，但非政府债券形式的存量债务本质就是政府负有偿还责任的隐性债务，而且地方政府财政的特殊性本身就决定了债权人无法像私法之债一样行使法定追索权，《预案》如此规定无疑是加重了债权人的弱势地位。对于纳税人而言，《预案》提出财政重整期间除必要的基本民生支出和政府有效运转支出外，可压缩其他支出、暂停其他财税优惠政策等④，这显然破坏了纳税人的合理信赖，且举债基本由地方政府及其官员决定，而债务风险却由全体民众承担，也不符合公平原则。对于地方政府而言，由于财政重整需要多方主体的配合，尤其是债权人的配合，所以缺乏利益平衡机制的情形无疑会严重阻碍地方政府财政重整制度的有效落实。

三、构建地方政府财政重整制度的实然与应然

实然与应然，是哲学范畴中的一对概念。法的应然是指法应该是什么，它是超越实定法之上的、以法的原理和客观形态存在于社会生活各个领域中的客观规范需要和理性法律价值。而产生法律行为之应然的源泉则在于法律行为的事实(实然)如何(李光辉和文学平，2004)。因此，在地方政府财政重整的实然基础之上明确制度供给完善的应然价值，是厘清制度完善路径的前提。

(一)构建地方政府财政重整制度的应然价值

1.保持地方政府财政可持续性

财政重整是保持地方政府财政可持续性的有效途径。首先，财政重整能真正实现地方政府存量债务的有效处置，帮助化解债务风险。有学者提出，在地方债务风险处置中，问题的核心并不是地方政府不愿意偿还债务，而是地方政府没有能力偿还债务，因此财政重整制度本质上是给予无力偿债的地方政府一定的救济(Reuschlein，1937)。与现有的“以时间换空间”的债务化解方案不同，财政重整是采取一系列积极的措施，包括债务和解、“开源节流”等，来帮助地方政府恢复财政能力，由此度过危机、重获“新生”。如我国西部地区某县启动财政重整计划时，为确保不被再次列入财政重整地区，对2018年县本级预算作出调整，这一系列举措使得该县摆脱债务风险的困扰，实现财政可持续。

其次，财政重整的实施可倒逼地方政府科学决策。现行《中华人民共和国预算法》(以下简称《预算法》)对地方政府财政支出的约束偏软，若不允许财政重整，地方政府就失去了还债压力的约束，只举债却不自行承担还债责任，这就意味着地方政府有“无限融资”的能力，不符合有限财政的原则。为避免上述情况的发生，必须让地方政府意识到其有限还债能力对应着有限融资能力，通过赋予其财政重整的资格，强化地方政府的责任意识，进而提升地方政府在投资、支出决策中的科学理性。

最后，允许财政重整有助于提高地方政府的公信力。客观而言，在我国目前的财税制度下，地方政府收入的有限性和支出责任的无限性之间天然地存在矛盾，在此情况下，地方政府由于管理不善导致资不抵债也是可以理解的。从有限政府的角度而言，这应当被视作民主财政下对政府权力进行约束以及对公民权利进行保护的一种措施(李帅，2019)。而允许地方政府进行财政重整实际上体现了地方政府作为独立法人的担当，也意味着地方政府只享有有限的财政权。此外，正如企业重整表示其还具有市场价值一样，地方政府财政重整同样也预示着其财政职能将通过修复而重新获得动力，恢复生机。相较于对地方政府债务风险进行“遮掩”的做法，财政重整的实施不仅能够提高地方政府的资信，同时也能向市场释放信号，进而增强社会公众对当地投资环境、经济发展的信心。

2.保护债权人利益

债权人是地方政府债务的重要主体，债权人利益是否得到充分保护不仅关系着存量债务的处置，还影响着未来社会公众对政府债券的投资信心。财政重整则是通过建立隔离机制将政府债务风险限制在地方政府内部，并搭建平台让债权人充分表达利益诉求，争取最大程度保护债权人合法利益。

第一，作为一项必要的事后应急处置机制，财政重整能够有效隔离风险。

一方面，阻止债务风险向上转移。若缺乏财政重整这一市场退出机制，中央政府无法真正实现“不兜底”，为维持地方基本公共服务，就需要承担起地方债务的偿还责任，债务风险由此将全部转移到中央政府，这不仅会影响地区间政府的预算安排，还会扰乱宏观经济政策安排。另一方面，隔离财政和金融风险。我国金融业的发展与国家财政分不开，而现行的制度安排又很难将金融风险和财政风险分隔开来，在这种情况下，不仅财政风险可以通过财政金融化向金融系统传导，而且金融风险向财政系统传导的途径也越来越多。结合《中华人民共和国企业破产法》的规定，在一般的企业破产程序之外，国务院可以根据法律授权建立并完善特殊的金融机构破产制度，从而防止金融风险向财政系统转移。与之对应的是，建立健全地方政府财政重整制度也有望阻止财政风险向金融系统传导。

第二，启动重整能为地方债务相关主体搭建利益诉求表达平台。

重整并不是以债权人利益为代价而追求地方财政复兴，相反，重整制度不会削弱对债权人实质性权利的保护，只是对债权人的程序性权利施加了一定的限制(汪世虎，2006)。从重整制度的历史渊源来看，保护债权人利益不仅是该制度产生的原始动因，更是保持生命力的源泉所在。与税收不同，地方政府的债务首先是一种财政收入，其次又是一种未来将要履行的财政支出(陈共，2020)。它不具有强制性，是政府到期需要偿还的债务，符合债的一般理论。因此无论是地方政府在预算管理限额外违规举债的部分，还是承诺以财政资金提供担保的部分，都具有私法之债的属性。如果不允许财政重整，按照目前举债还旧等化解方案，只是将债务风险从某一个债权人身上转移到了另一个债权人身上，实际上并未尊重债权人的基本意愿，也并未妥善解决债权人的资金风险。如果允许财政重整，即使在重整过程中，对地方政府公共服务职能的维护要进行优先考量，但重整协议的制定至少需要经过全部债权人或者债权人代表的协商，债权人就可以借此表达自己的利益诉求。

3.实现社会公共利益

在现代市场经济中，地方政府也常常广泛地参与各项经济活动，无论是生产、消费抑或其他，都与社会公共利益息息相关。实践证明，适度的政府借款和对某些行业的财政支持都能在一定程度上推动经济和社会发展。但是，如果不对地方政府的举债行为进行限制，那么地方政府及其官员就很难意识到量能举债的重要性，相反，为了追求个人利益、政绩，便有可能忽略甚至损害社会公共利益。尽管当前地方债务整体上处于可控范围内，但随着偿债高峰期的到来以及可能加重的财政支出责任，可以预想到未来很长一段时间内地方政府债务化解难度会加大，个别地方债务风险还可能会升级，一旦失控，就会给整个社会带来极大的危害，严重损害社会公共利益。

而重整制度最核心的目的就在于通过一系列举措给予救济，使地方政府恢复财政能力，从而有效落实偿债责任，维持其职能的正常运转。此外，建立财政重整制度还可以对地方政府行为进行必要的约束，规约地方政府加强财政自律。如果缺少重整这一事后处置机制，地方政府就会因为不受约束而缺乏危机意识，导致地方财政风险层层传递，最终损害政府信用、权威以及债权人合法利益。财政重整制度能强化地方政府的责任意识，这也是建立责任政府、法治政府的应有之义。尤其是在全面推进依法治国的背景下，法治化无疑是对政府权力的有效约束，是政府权力行使有限性的重要保障。法治之下，权自法授，政府权力存在与行使的正当性基础应该是法律，法律必须通过制度化的形式规范政府，防止政府权力任意扩张，使之实现法治政府的角色转变。因此，对于地方债务问题，尤其涉及央地政府财权事权、社会公众及纳税人基本利益的情形下，亟须依据“良法”并且利用“善治”来规范地方政府权力，这也正是解决地方债务问题与构建责任型政府的题中应有之义。

(二)构建地方政府财政重整制度的实然基础

对于有着传统法律思维定式或体制观念的人们而言，地方政府财政重整无疑是颠覆性的，对财政重整制度的怀疑和质问也在所难免。这些质疑也成为制约财政重整制度实施和完善的主要桎梏。但是，随着全面依法治国的推进及现代财政制度的建立，这些障碍已被逐步克服，构建地方政府财政重整制度已具备实然基础。

1.地方政府符合财政重整的主体资格要件

一方面，地方政府具有相对独立的财政收入。1994年的分税制改革已经保证了地方政府在一定程度上拥有合法的、不受中央政府干涉的独立财政资源，从制度层面肯定了地方政府财政的相对独立性(闫坤和崔潮，2012)。这同时也就意味着地方政府拥有一定的财政自主权，即“在法律政策限定的范围内，地方政府具有不受干扰地自主管理和运用财政资金的能力”(熊伟，2014)，一般包括但不限于预算自主权、收入自主权及支出自主权。此处主要讨论地方收入自主权。根据国务院关于财政体制的相关决定，地方财政收入包括税收、投资利润及资产资源收入。根据收入类型的差异，对应的收入自主权也存在区别：对于不违反国家强制性规定、不触及第三方合法利益的属于政府正常投资或者行使管理权、所有权的部分，地方政府对其享有充分的自主权；而对于税收这种事关公民的财产权利，地方政府不具有税收立法的权力。但在实践中，对于部分税种地方政府仍具有一定的调整权限，例如2018年实施的《中华人民共和国环境保护税法》规定地方政府可按需增加应税项目数，这就相当于为其赋予了一定的税收立法权⑤。根据国家“十四五”规划，未来还将不断健全地方税体系，扩大地方税收管理权，因此，可以预见，未来地方政府在包括房产税等方面将会具有一定的自主权(冉富强，2019)。

另一方面，地方政府以其财政收入承担无限偿债责任。从规范角度出发，具有独立法人人格地位的主体就能够独立承担法律责任。《中华人民共和国民法典》(以下简称《民法典》)明确规定机关法人的资格要件为“有独立经费”“承担行政职能”和“属于法定机构”，将其活动范围限于“可以从事为履行职能所需要的民事活动”，并将其归属于“特别法人”。同时需要注意的是，地方政府并非只承担有限责任。虽然地方政府作为机关法人在履行相关义务、承担相应责任时同一般民事主体在表面上看并无二致，但地方政府的财政资金运用还受财政法的约束，其本质上又是一个典型的财政法问题，这从《民法典》将其归为“特别法人”即可观之一二(张成松，2020)。基于其特别法人地位，地方政府承担责任并不仅限于民法规定，因为根据传统民法理论，法人应以其财产为限独立承担责任，这就意味着地方政府作为独立法人只需要在国家财政拨款和实有财产之内承担民事责任，这显然不符合特殊法人的定位，也有损债权人的合法利益。因此，作为特别法人的地方政府应对自己的债务承担无限责任，而在资不抵债或无法偿还债务时，就需要启动财政重整。

2.地方政府财政重整已经具备基本的制度框架

实际上，早在2009年我国财政部预算司课题组就已经对“地方政府破产”相关问题开展了调查研究，并撰文阐述了建立地方政府破产机制的必要性、基本框架以及程序设计，这在一定程度上体现了官方的态度(财政部预算司课题组，2009)。2014年《预算法》修订，第35条明确赋予地方政府举债权限并将地方债务纳入到预算之中。2014年，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》(以下简称《意见》)，明确“中央不兜底”原则，要求地方政府对其债务各负其责。财政部也组织开展调研，并形成相关研究报告，明确提出建议：要建立健全地方债管理的法律法规，针对现有的地方债务问题，研究分析后可以制定《地方政府破产法》，在满足一定条件时允许地方政府申请并宣告破产，同时明确规定破产中债务重组及清偿的具体事宜，并确定本级和上级政府在相关债务问题中的责任划分。2016年，国务院发布《预案》，首次明确“财政重整计划”，提出了财政重整的启动条件、程序及实施内容，搭建了地方政府财政重整的基本框架。从基本理念的树立和基本框架的搭建来看，财政重整制度适用的契机已经到来，而化解地方政府存量债务的迫切要求则是财政重整制度发挥作用的“催化剂”。

四、我国地方政府财政重整的制度建构

虽然我国目前已经建立了地方政府财政重整制度的基本框架，但在地方政府债务风险处置、财政重整制度设计方面还存在着法律缺失的问题，在具体实践中，常常需要依靠国务院等行政部门出台的临时性、政策性文件来调整，这种方式虽然体现了一定的灵活性，但并不符合法治的基本原理，而且不同政策之间常常也会存在重复抵牾、不稳定等问题。就财政重整而言，作为地方政府债务管理中的应急处置机制、存量债务风险的市场疏解出口，都需要更加系统化的制度安排予以支持。虽然《预案》提出了“财政重整计划”，但其存在的诸多局限性决定了还难以从根本上解决地方政府债务风险问题。因此，有必要在已有基础上进一步完善制度供给。

(一)制定《地方政府财政重整法》

中央于2020年5月发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，其中提出要建立健全包含企业破产、个人破产以及金融机构破产在内的体系化破产制度，使各主体都能有序退出市场。同年8月，深圳发布了全国首个个人破产条例；陆续还有江苏、浙江等七个省份分批开展个人破产试点(张丽琴和王正，2023)。随后，学界也就金融机构破产制度的完善进行了一些讨论。这些都为我国地方政府财政重整制度的构建提供了参考。同时值得关注的是，2014年《预算法》第35条在赋予地方政府举债权限时一并明确了国务院作为地方政府债务监督管理主体的责任；随后国务院发布《意见》，就“建立债务风险应急处置机制”提出了较为具体的举措，上述法律及文件的规定体现了我国在解决地方政府债务问题路径上的有益探索。但是，毕竟《预算法》最重要的目的是强化预算约束，而非规范公共债务，而由国务院自行出台管理规定又有“既当运动员，又当裁判员”之嫌，因此，制定法律就显得尤为重要。

对于地方财政重整立法，理论界已取得基本共识，只是在具体采用何种形式上还有争议。从目前各国的立法实践来看，有部分国家将地方政府破产与企业破产归为同一破产逻辑，并纳入到同一法律框架中进行调整(李晓新，2012)。如前所述，我国地方政府因其公共属性而与企业存在较大差异：企业破产更注重债权人利益的保护，而地方政府财政重整在兼顾债权人合法利益的同时更侧重地方政府的财政能力，旨在维护地方政府公共服务职能，并恢复地方财政的可持续，其突破了传统私法的限制而具有一定的公法特征。因此，将地方政府财政重整制度归入《企业破产法》进行调整并不妥当。同时在实施财政重整过程中，暂停税收优惠政策甚至增加一部分税收都是尽快回笼财政收入、恢复财政收支平衡的重要举措，但这将会破坏广大纳税人的信赖利益(刘剑文和熊伟，2004)。因此，出于对民生福祉的保护及法律保留原则的遵循，建议由全国人大及其常委会制定更为全面的《地方政府财政重整法》。《地方政府财政重整法》应以问题为导向，结合程序与实体，就地方政府财政重整的启动、执行、终结加以全面规定，既通过程序引导地方政府规范开展财政重整计划，亦通过法律责任的设置明确地方政府、直接责任人员及分管领导、主要领导的法律责任。

(二)明确财政重整制度的具体运行机制

一般来说，财政重整包括启动、执行和终结三个阶段，对于地方政府而言，执行阶段主要包含债务重组和财政调整。结合我国情况，具体提出建议如下：

1.重整启动

第一，启动标准。

在进行标准判断时需注意地方政府财政重整的特殊性，这涉及的关键问题就是重整财产的范畴。在地方政府的财政权限内，土地出让收入常常是其重要收入来源，也常常作为偿还债务的重要资金来源。但土地所有权始终归国家所有，而且土地财政本身就不具有可持续性，随着房地产市场的降温，以土地作为抵押的项目有的难以持续且足额地偿还债务本息；对于科教文卫体等领域的非经营性资产，这属于地方政府履行公共职能的重要表现，是纳税人缴纳税款后所享受的对价服务，不适合包含在重整财产范围内。因此，只有以房屋、机器设备以及地方政府所持有的无形资产或其他企业的资产份额等为代表的地方政府拥有所有权的经营性资产才能成为重整财产。相应地，在判定偿债能力时，宜采用现金流量标准，而非资产负债表标准。此外，对于债务规模的统计，应以“地方政府债务”为准，需明确其概念，是指根据《预算法》相关规定直接举借的以地方债券形式存在的债务，并且这是唯一合法债务，禁止地方政府通过融资平台等任何方式变相举借隐性债务。

第二，启动主体。

政府实施重整的目的不同，财政重整的申请主体也会不同。例如美国市政破产强调对地方政府的保护，因此对于申请主体资格有着严格的限制，债权人以及未经州政府授权的地方政府不得申请市政破产，只有在满足一定条件时，获得授权的地方政府才可以申请破产；与之相对应，如匈牙利和南非等国家，侧重于保护债权人利益，因此债权人可视情况提出债务人破产的申请，而地方政府不得申请破产保护；还有一些国家则规定在上级政府知晓并出具意见后，地方政府和债权人都有权基于此提起破产保护申请(温来成和李慧杰，2016)。基于我国地方政府的特殊地位，应当严格限制财政重整的申请主体，尤其是要限制债权人滥用、恶意申请，这种限制可以有效避免部分债权人以损害社会公共利益甚至社会稳定为代价追求自己利益最大化。因此，我国地方财政重整的申请人宜仅限于地方政府。

第三，受理机构。

除申请主体外，财政重整的受理机构也需要进一步明确。从各国的实践来看，多数国家都将法院设为地方政府破产的受理机构，不过这往往会产生多方消耗大量时间成本的不良效果；相比之下，采用行政方式能解决时间耗费的弊端，不仅更加快速、高效，而且处理模式更灵活，但该方式又会丧失一定的中立性。对此，我国可考虑采用混合模式，先由行政权介入，再引入司法干预，充分发挥比较制度优势，实现中国模式的顺利转型。

诚如前述，由于地方政府重整存在一些局限性，因此符合条件的地方政府在启动相关程序时通常需要获得法律或上级政府的授权。在我国，上级政府领导下级政府，上级政府的预算安排也要充分考虑下级政府的财政情况以及对下级政府的转移支付等，因此，明确要求地方政府启动重整需先获得上级政府审批，既符合法治的基本要求，便于各级政府有序行政，又能在一定程度上督促地方政府积极、主动地履行义务。由于《预案》中规定的领导小组囊括财政、审计、金融监管等各部门，具有很强的联动性和专业性，同时与我国行政机构级别划分层级也相对应，因此相应的受理机构可以是本级政府的上级领导小组。此外，考虑到包括债权人在内的多方利益平衡，地方政府在获得上级批准后还需要向法院提出申请，在此过程中，受理法院主要进行形式审查，重点考察债务人是否提供能兼顾各方利益的重整计划草案等，从而决定是否批准受理该项财政重整计划；为了保障后续重整计划审批与重整实施监督的连贯性，受理法院为申请人的同级人民法院即可。同时考虑到债务人的特殊地位，该法院一经受理应同上级领导小组一道自动成为债务人的管理人，监督地方政府履行重整计划。

需要补充的一点是，为了尽可能地避免地方财政重整造成的负面影响，还应该设置和解机制，作为一项可选的前置程序。换言之，只有在债权债务人双方拒绝和解或者虽选择和解但最终难以达成符合双方利益的和解方案时才能提交申请，进入财政重整程序。财政重整作为最后的救济手段应该保持一定的谦抑性，如果可以通过和解机制及时化解地方政府债务风险、促进地方政府合理举债，人民法院可裁定不予财政重整。

2.债务重组与财政调整

第一，债务重组。

债务重组与财政调整属于地方政府“破产”机制的核心内容。《预案》就实施财政重整计划列举了六项调整手段，都未涉及与债权人协商债务重组的内容。不过结合财政部发布的《地方全口径债务清查统计填报说明》并梳理目前各地政府化解隐性债务的实践，不难发现债务重组在现实中已经广泛实施。因此，在地方政府财政重整制度完善过程中，可以进一步明确债务重组的相关规范。承前所述，地方政府在向法院申请启动财政重整时，需要一并提交关于如何实施财政重整计划的详细草案，其中应包含由债务人自行拟定的重组方案，这是法院通过申请的必要前提；若申请时地方政府没有提出重整计划草案，法院应要求地方政府在合理期限内重新提出实施草案或者直接驳回地方政府的重整申请。其中，由于该草案合理与否将会直接影响重整效果、决定着重整计划的成败，而领导小组成员单位包括财政、审计等专业部门，因此应由其负责重整计划草案的编制。法院在接到重整计划草案后，应在规定期限内进行审查，重点审查关乎债权人合法利益的重组方案，包括展期时限、减免比例等；同时还需要主持集体协商程序，组织债权人就重整计划草案中关于债务重组的相关安排进行协商，并分组表决。

第二，财政调整。

地方政府为了实现收支平衡，使借款能力与偿还能力相适应，在重整期间还需要进行财政调整，通常包括自主重整和国家援助重整两种方式。根据《预案》规定，我国采取的是两种方式的混合模式，其中，国家援助重整方式置后⑥。但是，这种混合模式并不利于地方政府债务风险的化解，国家援助实际上还是一种中央兜底的做法，尽管《预案》提到“事后扣回”，但事实上是政府内部的事务，缺乏公开透明性，在法律没有明确规定的情况下容易滋生道德风险，且以未来预算化解当下危机同样有侵害代际公平的嫌疑。因此，为贯彻“中央不兜底”原则，强化地方政府合理举债意识，应当采用自主重整方式。同时，鉴于目前《预案》所列财政重整手段仅限六种，规定过于笼统，因此，在未来立法时可以采用概括加列举的形式，直接分为以减少支出为主的消极调整和以增加收入为主的积极调整两种类型，在两种类型下再进一步细化，如变卖政府资产、增加地方税收等。

此外，在重整期间，地方政府还应定期向上一级领导小组和同级人民法院提交重整计划执行情况报告，对上级领导小组及同级法院提出的疑问或质询进行说明，对其中存在的不合理、不合规行为也要及时予以纠正；同时，定期将重整计划方案的执行情况、时间进度以及地方政府现阶段的财政情况进行公示，接受债权人以及社会公众的监督。

3.重整终结

地方政府财政重整的终结条件是实现财政重整计划设置的目标，但目标设置究竟有何标准，《预案》并没有明确规定。实践中，有的地方把“专项利息支出在基金支出中的占比降至10%以内”作为财政重整的目标。但显然，地方政府进行财政重整的最终目标绝不只是为了低于强制启动财政重整制度的标准。“政府以公共财政可以利用未来之永远的经济能力为填补，不若私人经济之有限度也”(何廉和李锐，2011)。建立地方政府财政重整制度是防止地方政府债务无限扩大的最后一道防线，重整本身并不是目的，只是希望能借助此制度，使责任意识回归到举债主体身上，敦促地方政府加强财政约束，保证政府机关正常运转，维护地方财政稳定，最终实现地方财政可持续性。

具体而言，地方政府在重整期间通过实施债务重组及财政调整等各种手段，清偿或化解全部到期债务，妥善安排好其尚未到期的债务后，就可以向同级人民法院申请请求裁定终结重整状态。此外，必须明确的一点是重整终结尚未实现地方政府彻底从财政困境中脱身的终极目标，仅仅实现了阶段性的境况好转。因此，在终结之后，地方政府还需要对本次财政重整计划进行全面的梳理总结，在此基础上提出预防、避免此类情况再次发生及后期恢复区域经济能力的相关预案，提交上级领导小组审核、备案。

(三)完善地方政府财政重整的相关配套制度

承前所述，财政重整只是我国地方政府债务问题治理中的一部分，虽然是一个重要环节，但仅凭该项单一的事后处置机制也不足以形成一个公平且完备的地方债券市场。为解决地方政府财政风险问题，财政重整需要系统的地方债务管理配套制度予以支持，以此保障地方政府财政收入的独立性，助力重整制度更好地发挥作用。

第一，地方政府财政重整制度的实施，属于牵一发动全身的大事，涉及财政预算、部门事务管理等多方面，需要遵循不同领域乃至各个层级的法律规定，在实践操作中容易出现条文抵牾、流程繁琐复杂等问题。因此，在财政重整实施中涉及相关事务时，有必要适当简化审批、备案、评估的程序；同时又需要硬化预算的强约束机制，严格控制财政资金的使用。

第二，针对地方政府债务问题，在2016年《预案》提出财政重整计划之前，国务院及各部门已经出台过规范性文件，2016年后，也就相关问题继续出台了一些规范性文件。但是，由于各规范性文件之间缺乏连贯性，并没有搭建起体系化的地方政府举债管理模式，进而使得有的地方有机会游走在不同规范间的灰色地带，变相举债的情况屡禁不止、手段层出不穷。因此，借着新一轮财税改革的契机，在制定《地方政府财政重整法》的基础上，可以考虑设立部分章节，把不同规范性文件中管用的提法、措施纳入进来。

第三，财政关系属于政府间关系的重要组成部分，而政府间财政关系的失衡是造成地方政府债务问题的一个重要原因，因此，通过法律规定将政府间财政关系确定下来，明确各方职责、改善失衡状态，能够有效推动地方债务问题的解决、妥善化解财政风险。对此，财政部于2016年发布了《法治财政建设实施方案》，国务院于2016年发布《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，两份文件都提出要研究起草关于政府间财产关系的法律制度，并将其和预算法作为现代财政法律体系的两大支柱，推动形成科学、有效的法律体系，合理划分财权与事权，建立省以下地方政府权责明晰的制度框架。可以说，制定《政府间财政关系法》无论是对于地方财政重整制度的有效实施还是财政法律体系的完善都有着十分重要的意义。

第四，在分税制背景下，财政转移支付虽然能够弥补地方政府财政缺口、优化公共机构资源配置、平衡政府间财政能力，但同财政重整一样，当前我国的转移支付也存在着法律规范匮乏的问题，对于相关流程、重点内容缺乏系统性规定。除了《预算法》第16条共4款对财政转移支付作出简要规定外，具体操作规范并不明晰，在实践中主要还是依据财政部的部门规章及规范性文件。通过梳理发现，从2004年全国人大常委会立法规划至2021年财政部立法工作安排，一直都在强调“财政转移支付制度立法”。在此背景下，结合哈肯的协同理论，针对地方政府债务风险问题，各地政府相互扶持、休戚与共才是上策(胡光志和王璐，2020)。综上，制定《财政转移支付法》迫在眉睫，而该法的施行又能为地方政府财政重整带来助力，通过各地政府间的联动协作机制，不仅能够携手应对地方债务风险，而且能缓解因为部分地方启动财政重整而造成的区域经济发展差距加剧问题，进一步落实“中央不兜底”原则。

五、结语

地方政府财政重整制度应该是地方债务风险的缓释出口，而从我国目前的实践来看，现有的地方政府财政重整规范尚不完善，地方政府财政重整制度尚未完全构建，进而严重影响了其功能的发挥。在此情况下，《预案》的出台实际上就是我国探索地方政府财政重整制度的开端。基于财政重整在恢复地方政府财政可持续性和维持经济平稳发展中有着不可估量的作用，因此其制度供给的完善有着毋庸置疑的重要性。当然，另一个不可否认的事实是，财政重整制度作为地方政府债务风险事后处置机制，是整个财政系统制度改革的关键一环。从体系化角度而言，其后续完善将会是一个长期且具有挑战的任务。总之，推动《地方政府财政重整法》《政府间财政关系法》《财政转移支付法》等一系列财政专门法律的制定和出台，搭建起现代化、法治化的财税体系，使原本各自分散、效果单一的制度形成联动效应，将是推动我国地方政府财政走上良政善治、良性发展轨道的必要之举。