作者简介：张建辉，厦门大学经济研究所博士研究生
摘要：在中国经济转型的过程中， 地方政府具有相对独立的经济利益， 成为推动我国经济快速增长的行为主体， 其采取了许多措施扩大本地投资， 促进经济增长。在“GDP竞赛”目标的推动下， 地方政府不断地加大直接投资， 由此带来的经济增长势必会使得资本在中国经济增长中的作用越来越显著。同时， 这种增长是以减少整个社会的福利和降低资源配置效率为代价的。应该不断规范各级地方政府的投资行为：首先要进一步界定地方政府职能；其次应当加强硬预算约束；最后应当完善政绩考核机制。
关键词：转型期；地方政府投资；财政分权；经济增长
一、问题的提出：中国经济增长的困惑与思考
自1978年改革开放以来， 中国经济获得了快速发展， 中国已成为这个时期世界上经济发展最快的国家和地区。如何解释中国经济高速增长已经成为经济学家研究工作的重点。一般来说， 一国的经济增长主要源于资源投入的增加和生产效率的提高， 靠资源投入增加的模式可归纳为粗放的经济增长模式， 而依靠生产效率的提高的模式可以归纳为集约的经济增长模式。对于两种增长模式的判定可以采用ICOR (增量资本产出率) 来衡量， 即增加一单位的GDP需要多少单位的投资。根据世界银行的报告指出， 2002中国的ICOR为5.25， 投资率是42%。这说明我国每增加1元的GDP产出， 需要5.25元的投入。而42%的投资率更加说明我国8%的经济增长率是依靠42%的国民收入用于投资来维持的。据统计， 我国的钢铁、煤炭和水泥的消耗分别占世界总消耗量的1/4、1/3和1/5， 而GDP产出仅占世界总产出的1/30 (世界银行， 2003) 。资源的高消耗必然带来资源价格的上涨， 如2004年， 全国31个省份中有24个省份出现了“电荒”， 国内煤炭价格比3年前翻了一翻， 国际铁矿石价格和石油价格也不断走高。从各方面的情况来看， 我国高速的经济增长主要是依靠要素投入来维持的结论基本上是可以确定的。正如国家发改委主任马凯所认为的， 中国经济增长还没有完全转变“高投入、高消耗、高排放、不协调、难循环、低效率”的粗放型经济增长。因此， 如何来解读以及解决中国转型期的“高增长、低效率”问题， 是中国经济增长是否可持续的关键。
对于中国转型期经济增长的问题， 很多国内、外学者从不同视角做了许多的研究， 如萨克斯和胡永泰等学者认为中国改革开放后的增长模式是东亚经济增长模式；张军认为中国形成的经济增长特征是资本增长过快和过渡工业化；杨格通过对中国1978～1997年的经济增长研究， 认为中国的增长的特征是形成了国内的市场分割和诸侯经济， 中国的增长模式和主流经济增长理论并不相符；而沈坤荣则通过实证研究认为中国TEP过低， 从而得出中国经济增长仍属于粗放式经济增长的结论；此外， 李京文等、谢千里等、卢荻、林毅夫等学者都对中国经济增长模式做过深入地分析和揭示。但是， 现有的研究主要沿袭了索洛增长模型的思路， 通过计量经济学的方法对资本、人力和技术等要素贡献进行实证分析。由此得出的结论并不能准确、全面地说明中国的高速经济增长之谜。这是因为， 目前的许多研究都忽略了政府行为 (特别是地方政府行为) 对经济增长的影响。实际上， 伴随着从传统的计划经济体制向现代市场经济体制的转变过程， 政府在我国经济发展过程中扮演的角色所起的作用越来越突显， 深深地影响了中国的经济增长水平以及经济结构。如， 政府可以通过直接投资来影响资源的配置；通过制定产业政策来影响地区经济结构和经济增长；通过财政、行政和法律手段调控贸易政策， 进而影响经济主体的决策；直接或间接地影响价格水平等等。因此， 对于中国经济增长的明晰揭示必须从中国转型期的基本特征入手。
中国转型期的一个最重要的特征就是地方政府在地区经济乃至全国经济的发展中一直扮演着重要角色， 因此地方政府行为对经济增长和经济发展的影响一直备受学术界的关注， 成为分析诸多经济问题的一个重要视角。张军把目前中国形成的经济增长特征归为资本增长过快和过度工业化， 而这又根植于地方政府的投资竞争；钱颖一通过对中国持续经济增长研究， 把中国的经济增长归为国内的市场分割和诸侯经济竞争下的经济增长；陈抗、Hillman 和顾清扬研究了财政集权与地方政府行为变化的内在联系， 认为中央与地方的财政关系可以通过影响地方政府的激励机制来影响它们的行为， 进而对经济增长、投资水平和经济效率产生影响。周黎安利用一个地方政府官员政治晋升的博弈模型， 考察了地方官员的晋升激励及其对地区间经济竞争和合作的影响， 认为地方官员的政治晋升竞争是导致我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的根本原因。
从目前来看， 中国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中。中国经济转型的过程可以看做是一个从中央政府命令型经济到地方政府主导型经济， 再到市场主导型经济的转型过程。当前， 我国正处于从地方政府主导型经济向市场主导型经济过渡的进程当中， 这一时期的主要特征就是地方政府在经济转型中发挥着重要和核心的作用。虽然地方政府在这一时期促进了经济的高速增长， 但是， 在既定的制度环境约束和目标效用函数条件下， 地方政府促进经济增长的行为将产生异变， 这些行为的异变最终造成了中国的经济难以摆脱粗放的增长模式。而在这些行为中， 地方政府的投资行为与经济增长的关系最为直接。因此， 本文将围绕着转型期， 从地方政府投资行为的角度出发， 来解释和探讨我国经济增长的效率问题， 进而解释其中的政策含义。
二、地方政府投资行为的产生及强化
从传统的计划经济体制向市场经济体制转型的过程中， 地方政府已经成为中国经济发展的主要参与者， 其行为深刻地影响了中国经济改革的进程。在改革开放以前， 中央政府高度集权， 作为生产资料公有制的代表， 中央政府成为社会经济发展的组织者和管理者， 垄断了几乎所有的有形资源。地方政府则更多地扮演了中央政府的代理人角色， 而不是地方利益的代表。地方政府并不存在独立的利益基础和经济权力， 没有自己进行独立决策和追求利益的诉求。因此， 地方政府对经济增长和制度创新缺乏积极性、主动性， 直接扼杀了经济活力。
1978年改革开放以来， 中央政府实行了放权让利的政策， 这使得地方政府有了相对独立的经济利益和权力。随着社会主义市场经济的不断发展， “财政包干， 分灶吃饭”政策的实施， 强化了地方政府的利益。市场经济体制逐渐取代了计划经济体制。同时， 伴随着经济体制的改革， 地方政府逐步成为了具有相对独立经济利益和经济权力的准市场主体。1994年， 为适应社会主义市场经济建立发展和经济体制进一步改革的需要， 我国对税收制度和管理体制进行了一次范围较大、程度较深的改革， 即税制和分税制改革。在划分中央与地方事权的基础上划分了中央和地方的财政支出；按税种划分中央和地方收入， 中央和地方分设税务机构， 分别收税。这种逐步深入的分权化是中国经济转型过程中一个重要的制度变迁。中央政府和地方政府不再是单纯的行政隶属关系， 分权化赋予了它们一种新的关系——契约关系， 地方政府在一定程度上成为了具有独立的经济利益、经济权利和经济目标的经济主体。地方政府在中国经济发展中的角色已经发生变化， 说明在我国经济转型期新的利益格局已逐步形成。
那么中国转型期的财政分权是如何影响地方利益的呢?对于这个问题， 许多学者作了有益的研究。钱颖一和温加斯特的研究认为， 中国的经济改革依赖于行政性 (即政治的) 分权， 即把中央政府对经济的控制权分权到地方政府。这种分权创造了一种特殊性质的经济联邦制， 称之为“有中国特色的维护市场的 (market-preserving) 经济联邦制”。地方政府通过建立以利润最大化为目标的企业来增强其权力和资源。经济联邦制使得地方政府有权在某一规定限额之外获取剩余收入。沈立人、戴园晨， 胡鞍钢、王绍光等人认为财政包干 (分税制只是妥协的产物) 是造成政府推动经济增长的动因。在财政包干的体制下， 地方政府作为代理人通过分享剩余收益补偿它的努力， 产出越多， 自留的剩余收益也越多， 这就促使地方政府最大化产出。王珺认为随着行政性分权， 激励制度的变革促使地方政府倾向于促进经济增长。通过把联产承包责任制引入中央和地方之间的分配关系中， 来创造中央对地方政府的高能激励。这种激励制度的变化促使地方政府将本地区的经济增长最大化作为基本的行为导向。周业安从地方政府官员的政治市场新角度进行分析， 认为中国的政府集权和经济分权这一对矛盾， 产生中央政府对地方政府官员只能采用经济指标考核下的政治晋升制度， 由此政治竞争引发了强烈的地方扩张冲动。何晓星将企业经营者个人控制权理论运用于地方官员， 认为官员个人控制权扩张有三条途径， 而中国的地方官员主要运用横向的扩张以获得自我晋升。即地方官员控制权边界的横向扩张， 而这种规模的扩张， 就是官员的自我晋升和自我提拔。同时， 他认为中国地方政府强烈的扩张冲动， 不同于西方的地方自治和中外历史上的封建诸侯， 而是产生于中国初期市场经济的特定条件下的。地方政府的这种扩张冲动根源于地方资源完全的“内公外私”产权与公共选择制度两者约束的显著失效等等。从上述可以看出， 在财政分权的制度安排下， 地方政府促进经济增长的动力源是多样化的。总的来说， 地方政府促进经济增长的动力源可以归结为：财政预算约束硬化的要求、控制权扩张的目的以及“政治前途”的利益。(2)而要达到这些目的， 迅速促进GDP的增长无疑是最有效的捷径。于是， 地方政府纷纷投入到追求GDP的“锦标竞赛”当中。
财政分权的深入使得地方政府成为更具独立性的和自我利益的经济人。对地方政府而言， 经济人的假设意味着地方政府在可能的条件下总是谋求自身利益的最大化。在全社会储蓄供给总量一定的限制下， 地方政府增加本地区投资， 扩大本地区资本形成规模是其追求公共利益和自利目标的重要手段。由此， 在各个地区便产生了博弈。我们可以假设一个完全信息条件下的静态博弈 (见图1) ， 有A、B两个地方政府。A、B两个地方政府都面临着是否要增加投资规模的问题。由于在现实中， 各个地方政府处于相互竞争的状态， 从自身政绩利益的角度出发， 地方政府并不把两者都选择增加投资规模的损失看得太重， 反而会把选择不增加投资规模看得非常重要。因为， 选择增加投资， 仅多是重复投资的结果。在现有的激励制度下， 地方政府的官员根本不会感受到重复投资带来的损失。而如果选择不增加投资， 便意味着竞争失败， 那么在地区经济增长、居民收入、就业、可支配财政收入以及官员的收益等方面， 放弃增加投资的地方政府都将输给增加投资的地方政府。同时， 在下一轮的博弈中， 放弃增加投资的地区将处于劣势。因此， 对于A和B两个地方政府来说， 不管对方采取什么策略， 对自己最有益的策略就是尽力刺激当地投资需求， 争取有限的储蓄供给， 增加资本投资， 扩大资本形成规模。否则， 必然在竞争中失去发展的优势。虽然不同的地方政府在推动本地区经济增长的方式上不尽相同， 这种不同在发展较快的地区和落后地区之间表现得尤为明显。在经济发展较好的地区， 对于资本投资结构和投资效率是比较重视的。但由于区域之间缺乏合作， 使得一些地区高资本形成质量， 改善资本形成结构方面的努力成为泡影。而落后的地区则沉醉于高投资率、高GDP增长率而无暇他顾。这样的博弈结果必然只能是各个地方政府为了在较短的时间内追求GDP的最大化， 不惜成本地拼投资。因此， 最后的纳什均衡必然是 (增加投资， 增加投资) 。
图1 地方政府的投资博弈模型
综上所述， 中国转型期粗放式的经济增长模式植根于地方政府的投资行为。这是因为， 在中国从计划经济向市场经济转型的过程中， 随着中央政府的分权和财政包干制度的深入， 地方政府成为具有独立利益的经济人。因此， 地方政府参与配置和调节当地资源的积极性和主动性不断增强。地方政府为了实现自我的“政治前途”， 最大化地追求“短时间、高产出、低效率”的投资， 从而最终走上了粗放式增长的发展道路。从目前来看， 各个地方政府十分重视固定资产投资， 纷纷兴建汽车城、大学城、电子城、高科技工业园区等大型投资项目， 由此可以看出地方政府在追求投资增长方面的饥渴程度。
三、地方政府投资行为特征分析以及客观评价
在财政分权的制度安排下， 地方政府成为了具有独立利益的主体。地方政府的利益与本地区经济发展的速度和规模紧密地联系在一起。地方追求经济高速增长的热情空前高涨， 以投资拉动为主的手段成为地方政府发展本地区经济的制胜法宝， 然而也表现出转型期中国地方政府投资特有的行为特征：以GDP的“锦标竞赛”为导向的经济增长是通过地方政府的投资来实现的。同时， 地方政府的这种投资行为是不计成本和不惜代价的。这种不计成本和不惜代价的投资行为有以下主要特征：
1.强烈的投资冲动
上世纪80年代中期， 匈牙利经济学家科尔内认为：中国原有经济运行形态可概括为“短缺经济”。即， 生产资料、消费资料是供不应求的， 商品供给的短缺是由于国有企业的“投资饥渴症”，“投资饥渴症”植根于国家对企业的“父爱主义”和企业本身的预算软约束， 最终植根于传统的政企不分、高度集中统一的计划经济体制。到目前为止， 科尔内所描述的传统计划经济中包括地方政府在内的整个政府体系的“投资饥渴症”在某种程度上依然存在。由于整个体制改革尚未完成， 投融资体制没有理顺， 约束各级政府预算支出的制度安排尚未完善，因此，地方政府行为中依然存在着强烈的“投资冲动”，如不少地方大搞“政绩工程”、“形象工程”，城市建设规模过大、标准过高、乱批乱建开发区等。
2.投资行为短期化
财政分权以后， 地方政府在“分灶吃饭”的财政体制下的独立性和压力同时增大。 与此同时， 中国投资体制改革滞后， 作为投资主体的各级政府缺乏有效的自我约束机制。于是地方政府往往把能在短期见效、当前热销产品的生产作为投资对象， 不合理的重复建设从而层出不穷。近期发生的江苏“铁本事件”是地方政府投资行为短期化的主要代表。
3.地区间竞争加剧
中国采取了财政分税制度后， 地方政府获得了明确的地方税收收益， 同时也获得了一定程度上的独立事权， 并相应的承担一定的责任。这时， 地方政府之间的关系不再是单纯的兄弟关系， 而是两个经济主体之间的关系。而在中国政治上集权和经济上分权的特殊背景下， 地方政府之间必然会为了政治利益展开经济资源的争夺， 这就导致了地方政府之间竞争关系的产生。同时， 改革开放以后由于一些地方的制度优势和区域优势导致了地区间的不平等， 落后地区在和发达地区争夺资源的过程中处于劣势， 因此，势必会采取保护主义政策。地方政府的这种保护主义的做法不利于形成全国统一的有序的市场， 也不利于区域市场的规范化建设， 形成了所谓的“诸侯经济”。
4.地方利益集团化
由于我国市场经济发展时期短， 在面对激烈的市场竞争和外来资本的进入， 企业 (主要是国有企业) 存在对地方政府天然的依赖， 而地方政府出于政府官员个人的控制权扩张和财政预算硬化限制的要求， 通过其控制的强大的社会资源和行政权利， 自然会寻求对企业资源的控制权和利润剩余的分享权， 从而在一定经济区域内形成某种程度上取代企业自身的地方利益集团。这种在目前我国经济转轨时期处于支配地位的地方利益集团， 通过行政垄断和企业垄断， 决定着地方资源的配置， 获取超额垄断利润。何晓星将这种资本或资源纽带关系称为地方内公外私产权。李军杰、周卫峰认为， 经济转型期我国地方政府面临土地征用中的模糊产权和预算软化约束的产权制度约束环境， 因而地方政府出于激烈的政府间竞争和政绩显示需要必然会实行高出本级收入水平的公共支出的政策。而高出本级收入水平的公共支出并非完全用于地方公共物品投资， 而主要用于利益集团内部生产性建设投资， 从而导致地方企业内部成本外部化， 地方企业投资行为非理性化， 加剧了集团内部的投资需求。
从以锦标赛为导向的政府投资行为特征的分析可以看出， 在短时期， 地方政府有效地推进了中国的市场化。中国的市场化过程是从原来的中央计划经济转向市场经济的过程， 这一过程的特点并不是等待市场经济的自然发展， 而是要通过自觉的行为对市场经济进行培育。在财政分权的制度安排下， 中央政府的经济职能不断弱化， 而地方政府逐渐代替中央政府成为推动市场化改革的主体， 促进国家与企业的分权， 给中国经济增长带来了积极的影响。但是， 从长期来看转型期中国地方政府投资行为的弊端是显而易见的。这种增长是以减少整个社会福利和导致资源配置效率扭曲为代价的。在这种增长模式下， 中国的经济增长主要是以资本要素的快速增加来推动的就不难理解， 而对于1993年以后TEP停滞和下降的趋势也更能清晰的透视。[
四、对地方政府投资行为的进一步规范
当前， 中国已经完成了从中央政府命令经济 (计划经济) 到地方政府主导型经济的转型， 但是从转型的目标和结果来看， 转型还远未结束。从地方政府主导型经济向真正的市场经济的转型是今后一个时期中国经济转型的主要目标和方向。在这一时期， 地方政府行为对中国经济的巨大影响力还将持续存在并发挥效用。因此， 如何在继续发挥地方政府对经济增长的积极性的同时规范其投资行为， 是中国经济能否顺利转型以及实现从粗放式经济增长向集约式经济增长转变的重要问题。
首先， 要进一步界定地方政府职能。要实现中国的经济转型， 改变经济增长模式， 必须进一步界定地方政府的职能。要明确界定的是， 地方政府的基本职能是为本地区居民提供公共产品， 以保证本地区社会发展的稳定和可持续。但是， 许多地方却颠倒过来， 变成地方社会在为当地政府服务。地方社会成为当地政府与其他地区拼投资的“弹药库”。因此， 界定好地方政府的职能是转变经济增长模式的前提条件。界定地方政府职能要从思想上改变万能型政府的思维倾向；要从万能政府向有限政府转变。明确各级政府行政权力的范围、程度以及程序。要厘清公共领域和私人领域公权与私权的的关系， 把政府公权严格限定在公共领域， 树立公权有限的管制性观念。在划分政府权力边界时坚持个人优先， 市场优先；坚持事权列举和剩余权归属百姓；坚持事权和财权的配套适应；坚持政府管公平， 市场管效率， 把政府权力限定在市场机制失效的领域内。
其次， 应当加强硬财政预算约束。目前， 由于地方政府获有相对独立的经济地位， 使得其拥有了不断突破财政预算， 进行预算外投资活动的动力。结果是， 作为约束地方政府行为的制度安排， 其作用正在不断地被弱化。正是这种财政预算的软约束， 给地方政府创造了进行“拼投资”的条件。因此， 在当前转轨时期， 要强化各级地方政府的预算管理， 严格以收定支， 坚决不允许地方政府变相地进行赤字预算。鉴于目前地方同级人大常委会的监督难以到位的情况， 中央必须加强对地方政府的监督审查。要按照财权与事权相统一的原则尽快理顺中央与地方政府的财政分配关系， 特别要使地方政府从竞争性投资领域中退出来， 专心于公共产品和公共服务的投资供给。
最后， 应当完善政绩考核机制。政绩作为地方政府官员效用函数中比重较大的一个变量， 如同一个指挥棒， 指挥着各个地方政府的行为。长期以来， 我国对地方政府官员的考核主要运用的是“GDP指标”， 虽然， 这种考核方法在一定时期起到了积极的作用， 但是， 从目前来看， 以这种标准考核带来的弊端也正在逐渐地凸显出来。这种考核方式直接导致了我国地方政府在经济发展中只要增长率、不要效率；只要短期、不要长远的局面。因此， 完善地方政府官员的考核机制尤为重要。在对地方政府官员考核时， 既要看GDP增长指标， 也要看增长效率指标；要将经济指标、社会指标、人文指标和环境指标综合起来考察；既看城市变化， 又看农村发展；既看当前的发展， 又看发展的可持续性；既看经济总量增长， 又看人民群众生活水平的变化；既看经济发展， 又要看社会稳定等等。同时， 在考核主体上， 要采用上级领导考核与社会考核相结合办法， 防止地方政府为了自身的短期利益而损害当地社会的长远利益。