作者简介：凌耀初，男，1957年2月生，上海人。2001年8月起被聘为上海社会科学院研究员。2010年4月起调入中国长城资产管理公司。长期从事中国农村城市化发展政策、区域经济发展战略规划研究。
文献来源：《上海经济研究》2003年12期
摘要：党的“十六”大首次提出，要“发展壮大县域经济”。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次强调指出，要“大力发展县域经济，积极拓展农村就业空间，取消对农民进城就业的限制性规定，为农民创造更多的就业机会”。中国的县制历史久远，经过自春秋战国以来数千年的演变，目前，县域经济已经成为中国国民经济的基层经济、基本支柱和统筹城乡经济社会发展的重要环节。发展壮大县域经济，对解决中国的“三农”问题，推进国家的经济和社会发展的现代化进程，全面建设小康社会具有十分重要的战略和现实意义。县域经济研究涉及广泛，本文概要论述了县域经济的概念、重点和存在的问题，并就如何改造县域传统农业、如何理解和发挥资源禀赋优势、如何理解经济要素向县城集聚的意义，以及县域经济发展中的政府干预等重大问题展开了讨论。
关键词：县域经济；传统农业；特色经济；城镇化
县域经济是以行政区划为边界的区域经济。2001年，全国共有县级行政区划2861个（香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省除外），其中，市辖区808个，县级市393个，县1489个，自治县116个，旗49个，特区和林区3个。2001年，全国县域GDP为5.4万亿元，占全国的56%。全国县域国土面积约896万平方公里，占全国国土面积的93%，全国县域内人口9.35亿，占全国总人口的73%。据统计气2001年全国县域人均GDP平均值为5430元，在平均值以下的县占65%，再从人均GDP是分布情况来看，分布曲线峰值为2500元左右，大部分县的人均GDP水平在2500元左右，可见，壮大县域经济任重道远。“郡县治，天下安”，发展壮大中国县域经济的目的在于，要综合运用市场调节和行政干预的双重力量，通过以工业化为动力的县域城镇化来实现县域经济和社会发展的现代化，并最终实现我国经济和社会发展的现代化。发展壮大县域经济是一个关系到国家命运和前途的重大战略。
一、发展县域经济的意义和县域经济的特点
(一）发展县域经济的意义
中国是世界上拥有农民最多的国家，在广大农村，由于人口众多，人均拥有的资源十分有限。由于国力薄弱，从现在起解决全国农村最基本的合作医疗和普及九年义务教育，这一在发达国家早已解决了的问题，在中国至少还需要十年时间才能完成。可见，在这样的一个国家进行现代化建设，如果只看到几座准现代化的大城市就以为中国已经步人“太平盛世”，而忽视了农村经济发展的落后状况，那么，这样的认识至少是短视的。
从目前中国的经济发展状况分析，尽管20世纪90年代以来经济发展速度很快，但是，也暴露出不少问题，其中，突出的问题是城乡居民的收人差距日趋扩大。20世纪80年代初中国农村与城市居民的收入差距是1:1.8;2001年扩大到1:2.9;2002年进一步扩大到1:3.1。根据国家统计局有关专家估计，如果把所有财政补贴都折算过来，目前，中国农村与城市居民收入差距估计是1:6,这在全世界都是罕见的。与城乡居民收入差距扩大问题相关，当前，中国农村的贫困问题依然相当严峻。2002年，中国农民人均纯收入为2476元，况且，平均数是一个统计学概念，在现实生活中往往掩盖了许多矛盾。2002年，中国农村国家级贫困标准是人均年收入低于625元，按照这个标准，全国农村贫困人口是2820万人。如果根据世界银行在1985年划定的人均每天1美元以下的国际贫困线标准，2002年，中国将有72.45%的农户为贫困家庭，涉及农村人口达5亿多！
在中国，增加农民收入的出路在于大量向城镇转移农业剩余劳动力，扩大农业经营规模，提高农产品的商品率和商品量，使以高度分散和半自给经济为特点的传统农业向以市场经济为导向的现代农业转变。在今后一个相当长的历史阶段，中国现代化建设的核心问题或先决条件将被定格在如何减少农民这个棘手的战略问题上。
通过扩张现有大城市来转移农业人口固然是一条好出路，但这仅仅是出路的一个方面，并且不是主要方面。在现有大城市，如何扩大城市居民就业同样是一个困扰已久的重大社会问题。转移中国农业剩余劳动力需要有新思路，这一新思路就是发展壮大县域经济，扩大县城规模，大力发展以县城为主体的广大中小城市。发展以县城为主的中小城市在吸纳农村剩余劳动力方面的作用将是无限的。县城规模的扩张对实现中国农村现代化具有十分重要的现实和战略意义。县域城镇人口的成倍扩张需要同时解决大批脱离土地的农民——城市新移民的就业问题，而解决就业问题需要以可持续发展的强大的非农产业为支撑，于是，如何改造传统农业，如何发展县域中小工商业，如何发展县域中小城市就成了中国21世纪初国民经济发展的一组重要命题。
刘易斯早年在考察了印度和埃及等许多发展中国家后认为，在发展中国家，弱小的资本主义部门（现代工业部门）与相对强大的传统部门（古代村落为载体的传统农业部门）并存，形成了社会的二元经济结构。前者资本相对充足，实行竞争，产生利润，工人得到自己的边际产品，后者资本相对稀缺，没有竞争，不产生利润，人们如果要维持生计，必须要消费多于边际产出的产品。在中国，城乡之间的二元经济结构是十分典型的，除了上述统计数据以外，给人强烈的表面印象是：少数现代城市与大量传统落后的穷乡僻壤并存、受到良好教育的城市市民与大量农村文盲半文盲农民并存。
不平衡发展是发展中国家的普遍现象。根据先行发达国家的经验，在发展中国家，经济总是先在一个局部发展并形成增长极，形成集聚效应。增长极发展到一定阶段，增长的边际效益趋于下降，这时就会形成扩散效应，并带动周边地区发展。作为发展中国家的中国，我们固然承认城乡经济发展的不平衡性.但是，我们的目的是要尽可能快地缩小这种不平衡性，通过一部分地区和一部分人的先富，带动全体人民共同走向富裕，直至消灭城乡和工农差别，共同走向现代化，而绝不是任其扩大城乡的收人差别。
(二）中国县域经济的特点
在长期的历史演变与发展中，中国县域经济形成了农村性、地域性、层次性、综合性和不平衡性等基本特点。（1）农村性。在中国，习惯上总是把“县”与农村和农业联系在一起，离开了农村和农业也就不称其为“县”，所以，农村性是中国县域经济的一个基本特征。（2）地域性。县域经济的地域性，是指县域经济在空间上具有--定的范围，在地理上具有一定的位置和相互间可分割的行政界限。县域经济的社会再生产过程，包括生产、分配、交换和消费等各个环节的经济活动，主要是在这一特定区域内进行的，县域的经济管理权限也局限在这一范围内。（3）层次性。县域经济是指一个县范围的全体经济的总和，它既有产业的总和，有产业的结构，也有各种经济所有制的总和；既有老百姓经济，即就业与收人，也有政府经济，即财政收入和财政收支平衡。从这个意义上看，县域经济具有明显的层次性。（4）综合性。县域经济是一个相对完整的经济运行体系，在某种程度上可以看作是国民经济的一个缩影，具有与国民经济相对应的各个产业、领域和部门。县域经济集三次产业为一体，集生产和非生产性活动为一体，集经营与管理为一体，具有很强的综合性。（5）发展的不平衡性。
就中国县域经济发展的不平衡性而言，目前，中国县域经济的发展正呈现出两极分化的趋势：一是发达县（市）的经济继续强劲增长。2001年，在中国最发达的100个县中，有53个县的国内生产总值超过100亿元，41个县的地方财政收人超过5亿元，位居前两位的顺德、南海的国内生产总值已接近400亿元，地方财政收入已超过25亿元。而且，随着这些县域经济的快速发展，也加速了民间资本的积累，2001年，城乡居民储蓄存款余额超过50亿元的县已经达到56个。最发达的100个县的总人口仅占中国全部县（市）的6.8%，而国内生产总值占到全部县（市）的对21.75%，地方财政收人占到全部县（市）的25.3%，城乡居民储蓄存款余额占到全部县（市）的23%。最发达的100个县的经济总量在中国县域经济中占有举足轻重的地位。二是发达县（市）与不发达县（市）的差距继续拉大，县域经济发展的不平衡性越来越突出。2001年，中国最发达100县的人均国内生产总值为18782元，是全部县（市）平均水平的3.2倍；人均地方财政收入870元，是全部县（市）平均的3.7倍；农民人均纯收人4903元，是全国平均农民人均纯收入的2.1倍；最发达100县的县均国内生产总值已达119.6亿元，县均地方财政收入5.5亿元，远远髙于全国平均水平。从产业结构来看，最发达100县平均的非农产业比重为89.4%，比全部县(市）平均高出15个百分点。全国县域社会经济综合发展指数低于50的县占到96.5%，三分之二以上县（市）的综合发展指数还不到30分，仅及最发达县的一半左右。以最发达的100县和最不发达的100县作对比，2000年两者的平均指数比为3.66：1，2001年这一比例扩大到3.75:1。
二、当前中国县域经济发展中的矛盾
20世纪80年代以来，中国县域经济发展取得了巨大的成就，涌现了如浙江、广东和江苏等省的一大批经济强县，特别是县域经济已经成为浙江省经济持续快速发展的最重要的基础和源泉，浙江省中心城市的快速成长在很大程度上得益于县域经济活力和实力的不断增强。目前，浙江省县域经济GDP已经占全省GDP总量的71%。但是，从发展的角度分析，中国县域经济的发展水平仍然比较落后，存在着不少亟待解决的问题。
(一)传统农业的低效率
传统农业是指完全以农民世代使用的各种生产要素为基础的农业。当前，中国县域传统农业可以归纳为6个特征：一是农业在县域经济中占有很高的比重；二是农业发展片面追求产量和产值的增长，而对市场需求以及与此相联系的农产品质量、农业结构升级和农业效益等关注不够；三是农业的种养、加工、流通相脱节，利益关系不紧密；四是高度分散的小规模家庭经营方式；五是农业的资本有机构成低下，技术进步水平不高；六是农业仍然是农民主要的收入来源。
建国以来，尽管中国的农业生产取得了稳步增长，农业的土地产出率在世界上处于领先地位，但是，由于人口的增加，以及工业化和城镇化发展不足，大量农业剩余劳动力窝在有限的土地上，导致中国农业呈现出没有发展的增长。主要表现为两大方面：
一是农民收入增长幅度明显下降。1997年，农民收入增长幅度降至4.6%，1998年为4.3%，1999年为3.8%，2000年为2.1%。陈锡文认为（2003)，2000年以来，全国农民收入增长持续4年下降，除1989年和1990年以外，还从未出现过如此严重的局面。此外，农民来自农业的纯收入绝对额开始减少，1998年—2000年3年共减少了132元。现在农民的人均纯收入中来自农业的收入不到一半。绝对额最髙的1997年，农民人均来自农业的收入达到1267元，2001年下降到1165元，这就使中国的农业的发展受到非常大的影响。农业持续多年不能给经营者增加收益，就必然没有人愿意再对农业进行投资，就有可能造成中国农业中长期发展的后劲不足。
二是农产品供求的数量矛盾已基本解决，但质量矛盾比过去更加突出。中国传统农业的遗产依然十分厚重，高度分散和半自给的小农经济特征明显，农业产业化迸程缓慢，农业的现状与农业现代化的距离仍然遥远。农业是中国县域经济的基础，如果农业不发展，那么将直接影响县域经济的发展。
中国传统农业的发展背景和状况，与日本经济学家速水佑次朗对发展中国家传统农业改造过程缓慢的原因的分析十分相似。速水佑次朗认为，在工业化初期，尤其是在二战后的前30年里，发展中国家的政府把农业作为健康发展工业的基础，在公共品供给方面很少为传统农业提供保障，相反，以加速工业化为借口，以干预私有品市场为手段剥夺农业。这种方式严重阻碍了发展中国家农业的发展，也造成了发展中国家政府行政效率的低下。
(二)中小工商业发展不足
县域中小工商业是支撑中国县域经济发展的重要力量。但是，从全国来看，县域中小工商业的发展还是很不充分的。在中西部地区的很多县，由于工业发展严重滞后，使县域产业结构层次不高，人均财政收人太低，政府缺乏对经济社会发展的调控实力，当地居民收入水平和储蓄余额与全国平均水平相比差距很大。如何发展县域中小工商业是县域经济现代化进程中亟待解决的重要问题。
一是工业在县域经济中的比重过低。由于工业比重过低，对地区经济和社会发展产生了极为不利的影响，导致县级财力十分薄弱。据统计，全国约有55%的县依靠国家的财政补贴。在广大中西部地区，县级税收中工商税比重较低，农业税占据重要地位。由于税源不足，使全国很多县乡财政难为“无米之炊”。
二是特色经济发展不明显。中国的县域产业发展，关键在于要形成自己的特色，大部分县农业的基础比较好，发展农产品加工业应当而且可以形成比较优势。但是，现实的情况是：潜在的比较优势没有形成现实的经济优势，在对特色资源的发掘、市场营销、生产组织和县域内外的合作等方面都有待于加强。由于特色经济发展缓慢，使本地资源无法得到充分利用，或处于闲置状态，或以低附加值的原材料形式销售，或处于低效率利用中。许多欠发达县，由于工业化进程缓慢，使经济增长处于停滞状况，并形成了经济的贫困自我循环之中，制约了地E经济总量的快速扩张与经济实力的提升。
三是发展速度逐年趋缓，平均盈利水平进一步下降。1999年，全国乡镇企业的利润总额比上年增长17.1%，而2000年和2001年分别比上年增长8.3%和6.5%。2000年和2001年，全国乡镇企业利润增长率分別比1999年下降了8.8和10.6个百分点，这与县域中小工商业人才匮乏，产品的科技含量过低有很大关系。
四是工业的布局分散，缺乏中小工商业的集群效应。县级或乡镇级工业开发区在全国星罗棋布，可以说绝大部分工业园区处于土地长期空置状态。
(三)滞后的城镇化
城镇化的过程是农业人口向城镇转移的过程，是农民收人提高或农村有效需求和市场扩大的过程，是农村人口逐步被融入现代经济增长和现代市场中来的过程。中国县域城镇化滞后主要表现为：城镇化滞后于工业化^发达国家的经验表明，在工业化率和城镇化率同时处于0.13左右的水平以后，城镇化率开始加速，并明显超过工业化率，特别是到了工业化后期，随着城市第三产业的发展，这种趋势更加明显。而中国城镇化率明显低于工业化率，如果以城镇人口占城市人口的比重代表城镇化率，以工业增加值占GDP的比重代表工业化率，那么，2001年，中国的工业化率为15.16%，城镇化率为37.66%，城镇化率落后于工业化率7.5百分点。显然，如果中国的城镇化率与工业化率相同，则可以增加城镇人口0.96亿如果城镇化率高于工业化率5个百分点，则增加城镇人口1.6亿人。中国县域城镇化的发展状况同样如此。
导致中国县域城镇化进程滞后于工业化的主要原因在于：在过去的25年，中国推进农村工业化的基本政策是鼓励农民“离土不离乡”、“进厂不进城”。樊钢认为（2002年），从积极的意义上去分析，这一政策可能有五个好处：一是在很大程度上保护了城市社会和城市居民的就业稳定，可以使中国大城市避免出现像印度和墨西哥等国家在经济发展初期快速城镇化所引起的城市贫困化问题；二是由于农民离土不离乡，劳动力成本比较低，使中国经济发展在工业化初期阶段的资本积累得以保持较高的水平；三是为开辟按市场规律运行的第二条工业化道路积累了经验；四是为国家财政作出了贡献；五是工业利润以“以工补农”的形式支援了乡村范围内的传统农业的改造。我认为，也正因为如此，这种政策导致了工业化和城镇化的人为割裂，使工业化不仅没能有效地促进城镇化的发展，反而使工业特别是中小工商业的集群发展优势无法体现，最终影响了县域中小工商业企业经济效益的提高，从而阻碍了农村工业化的发展。此外，在高度分散的条件下，导致了农村“村村办厂，户户冒烟”，在国家和农民短期经济收益提高的同时，农村的生态环境遭到了极大的破坏。
三、发展中国县域经济的若干思考
(一)引进现代生产要素与改造县域传统农业
中国县域经济的基础是农业经济，农业始终是县域经济的根。在今后一个相当长的历史时期，中国9亿多农业人口，至少还将有一半生活在农村，他们靠什么维持生计？主要还得依靠农业和农产品加工业。因此，加快改造中国的传统农业，使传统农业向商品性的现代农业转变是县域经济发展的首要问题。
经典的发展经济学理论认为，并不存在使任何一个国家的农业部门不能对经济增长作出贡献的基本原因（舒尔茨，1964)。欧洲、日本、墨西哥等国正是通过农业发展而实现了较快的经济发展。在传统农业中农民并不愚昧，农民多年来的努力，使现有的生产要素配置达到了最优化，重新配置这些生产要素并不会使传统农业的生产增长。改造传统农业的关键是要引进新的现代农业生产要素，从而使农业最终成为经济增长的源泉。促进整个经济增长的关键是技术的变化，技术的变化就是生产要素的增加，所以，改造中国县域传统农业的出路是应当对农业进行技术引进，包括引进技术本身、引进农业制度（包括新型的农业生产组织），以及向农民投资——发展农村教育事业，以改善农村的人力资本结构。所有上述这些举措的目的是希望从供给和需求两方面为引进现代的农业生产要素创造条件。
在上世纪80年代前后，一些国家实行了以牺牲农业为代价的单一的工业经济增长，忽视了对传统农业的技术引进和组织改造，没有处理好城镇化与经济增长之间的节奏和速率，于是产生了一系列严重的问题。20世纪80年代，墨西哥过度发展工业和城市，城镇化达到了72%，高于发达国家的瑞士、意大利、芬兰、奥地利等，与美国相当。但是，伴随着高度城镇化而来的是：（1）农业的衰败。农业出现了负增长，196万平方公里的土地竟然养不活8460万人口，粮食从自给有余到大量进口；(2)大量进口发达国家的先进设备，造成对发达国家在资金、技术、生产设备和原材料上的严重依赖；（3）城市失业问题严重，导致了严重的城市贫困化。
此外，在改造中国县域传统农业的过程中，要加大中央和省级财政对县域农业的扶持。离开了国家向农业的投资，离开了国家对农业的保护，完全让市场经济这只“无形的手”来自发调节，必然导致县域传统农业发展的停滞。在这一过程中，尽管有县级政府、农村基层行政组织——镇（乡）或村集体经济对农业的支持，但这种作用是极其有限的和短时期的。
(二)如何理解资源禀赋与县域特色经济发展
特色经济是指从本地区比较优势和资源禀赋出发，根据本地区在某一个阶段的要素禀赋结构，即经济中自然资源、劳动力和资本的相对份额，在某一产业或产品上构建经济增长极，形成主导产业，提高区域经济增长的核心竞争力，最终促进区域经济全面发展的经济。
从特色经济的内在规定性出发，在发展县域特色经济时，首先要积极发挥资源禀赋的优势。在今后一个很长的历史时期内，中国县域经济发展的基础十分薄弱，在要素禀赋结构中，劳动力资源十分丰富，而资本相对稀缺，所以，在发展县域经济时，就要根据自身的优势（自然资源丰富和劳动力价格低廉）和弱点（资金、技术、人才、信息贫乏），大力发展劳动力密集型产业。以后，随着县域经济的不断发展，要素禀赋结构出现升级，劳动力变得相对稀缺，而资本则变为相对丰富，这时的县域特色经济就将由劳动力密集型产业变为技术和资本密集型的产业，产业结构和技术结构的升级也自然随之完成。中国长江三角洲和珠江三角洲地区的一些县，由于要素禀赋结构出现升级，劳动力价格逐步提高，资本相对比较丰富，相应地产业结构随之升级。林毅夫认为（2002)，日本、韩国、新加坡和中国台湾与香港的发展之所以被誉为“东亚奇迹”，关键是这些国家和地区遵行了比较优势发展战略，在它们经济发展的每个阶段都比较好地发挥了要素禀赋所决定的比较优势。在20世纪50年代和60年代，它们的劳动力相对丰富，资本相对稀缺，就以发展具备比较优势的劳动密集型为主的产业。后来，随着经济发展，资本逐渐积累，人均资本拥有量提高，要素禀赋结构得以提升，才逐渐把产业结构提升到资本、技术密集型、乃至信息密集型产业。
其次，在发展县域特色经济的过程中，也不能仅仅依靠资源禀赋的优势。如果强调资源禀赋，那么，也许就没有今天浙江省县域经济的快速发展，就没有中国沿海地区用不到20年的时间赶上世界发达国家要100年和日本40年才能够达到的发展水平。在很多时候，发展机制和借用技术对落后地区的发展是很重要的。发展机制潜在于表面落后之中，一旦这种机制被开发出来，落后的县域经济发展就有可能实现赶超目标。所以，在发展县域特色经济中要大力实行借用技术战略。日本和韩国等国家的经济发展实践证明，发展中国家经济增长的差异与自然资源禀赋并没有多大关系。无论采取什么标准，日本与美国相比，自然资源禀赋极其匮乏，然而，日本的人均收入达到了美国的平均水平，资源贫乏的韩国的人均收人也超过了拉丁美洲资源丰富的国家和收入水平。这些事实说明，自然资源禀赋不是经济增长无法逾越的障碍，甚至，在经济发展的一定阶段，不是支持国家和地区经济发展的必要条件。亚洲新兴工业化国家经济的快速增长，以及紧随其后的东南亚和中国沿海地区的发展实践都证明：一个地区开始工业化的时间越晚，所积累的可以供它借用的机制和技术就越多，它的工业化和经济增长的速度就会比先行国家更快。
此外，在开放经济条件下，资源禀赋优势还是一个动态的概念。浙江省义乌市，本没有什么资源，但是，通过大力发展小商品市场，使义乌市成为了中国重要的小商品的集散地，每年举行一次国际小商品博览会，于是，“小商品市场”就成了义乌市的代名词，义乌市的资源禀赋或称比较优势也就转变成了“小商品市场”。这几年，义乌市积极发挥小商品市场的优势，大量引进和集聚先进的技术、资金和人才，走工业强市之路，使第二产业的增加值取得了突飞猛进的增长，2001年，义乌市的人均工业增加值达到10307元，比温州乐清市的8304元高出24.12%。所以，就中国县域特色经济发展而言，要走发挥本地资源禀赋优势与引进技术或称之为“借用技术”并举之路，惟有如此，才能壮大我国的县域经济。
(三)积极理解经济要素向县城集聚的意义
从总体而言，中国县域城镇的规模普遍过小，县域经济要素向城镇集聚不明显。据高焕喜分析（2003年），目前，在全国2018个县中，有47%的县城人口不足5万人，76%的县城人口不足10万人，县城难以发挥作为县域经济的核心地位，对县域农村的带动作用比较有限。就县属小集镇来看则规模更小。
理论与经验都证明，经济要素和以制造业为主的县域中小工商业向城镇及其周边地区集聚，使城镇规模扩大，发挥城镇的极化效应是中国大幅度推进县域城镇化的基本前提，否则就无所谓城镇发展。当然，经济要素向县域城镇集聚的正效应只有在区域经济不发达，经济要素在城乡之间分布不平衡以及总量稀缺的条件下才能实现，如果城乡经济高度发达，经济发展要素充分，集聚的边际效用就会弱化或者说趋向于负效应，集聚的动力就会丧失，要素的集聚效应就会向扩散效应转化。
加速县域城镇化进程，快速扩大城镇人口规模，是中国工业化发展的必然要求，是中国县域经济现代化过程中不可逾越的发展阶段。但是，在这一过程中，要力求达到以下几点：一是再也不能走过去几十年的老路，再也不能搞什么“离土不离乡，进厂不进城”，而是要“离土又离乡，进厂又进城”，实行以承包地、自留地换城镇社会保障的置换方式，使大部分农民彻底脱离土地。二是再也不能过分夸大小集镇的作用，而要充分顺应发展中国家人口向大中城市不断集聚的国际趋势，以及要顺应农民的理性选择。就县域而言，要大力发展以县城为中心的中小城市，使县域有限的经济要素，包括人口、资金、技术、信息以及工业与服务业向县城——未来中国城镇化的中小城市——集聚，打造一大批中小城市。以县城为重点，大力发展中小城市应当成为21世纪前20年中国城镇化的一个国家战略。
经济要素和产业向以县城为中心的城镇集聚，农村人口向县城的大量转移，还将有利于提高县域中小城市公共基础设施的利用效率，改变非农产业效率难以提高，发展速度受到限制，大批县域工业开发区空置和土地浪费的弊端。而且，重点发展县城还可以促进中国县域国民教育水平的提高。目前，分散居住的农村和小集镇，使得教育设施和教师的利用无法形成规模效益，教育投人不少，但效率不高，不仅导致农村教育水平低下，也严重阻碍了国民整体教育水平的提高，这对中国国民经济的长远发展是一个重要的不利因素。
目前，中国各地县域城镇化已经进人了一个“大跃进”式的发展时期，城镇规模集聚扩大，城镇人口快速增加，经济要素迅速向城镇集聚，使县城对县域经济发展的中心带动作用得到初步体现。在这种情况下，如果减少城镇在经济要素迅速集聚中的其他负面影响，中小城市对县域经济增长的作用将是巨大的。
(四)县域经济发展中的政府干预
在中国，“县”具体管理着全国的农民，发展我国农村经济的重点在县，由于农民数量庞大，所以，21世纪前20年我国全面建设小康社会重任也在县。从我国国民经济发展的基础和市场体系建设的现状看，在发展县域经济过程中，主要依靠市场的自发力量来谋求一个地区经济的快速发展往往是困难的。因为，地区经济发展的大部分资源掌握在政府手里，建立完整意义上的全国统一市场还需要经历相当长的时期。更为重要的是，政府的中心工作是发展经济，实现地区经济的跨越式发展，并尽量减少市场力量的负面效应。为此，在发展县域经济中必须加强政府对经济发展的合理干预。“县”级行政区划和县域经济并不是中国特有的现象，在发达国家如美国、德国和英国等同样存在，发达国家的经验值得借鉴。
从德、英、美、日四国的县制以及职能可以看出：1.在世界主要国家，县是地方行政管理的重要组成部分，但是，在各州，县级政府的数量一般由中央政府直接控制，以保持地方政府行政管理的稳定性。2.发达国家县级政府的职能为：在公共事务方面主要是承担维护法律秩序，进行城市规划、公共安全、社会福利、公共救济、医疗服务、公共教育、卫生监督、防灾救灾、环境保护、文化娱乐等方面的管理。在经济发展方面，主要是编制经济发展规划、制定相应的产业政策制定、进行工商和投资管理、促进居民就业以及实施税收与财政预算管理等，县级政府的经济职能主要是维护市场经济秩序，并以此目的干预和促进地方经济发展，一般不直接插手专业领域内的具体经济活动。3.在实施公共事务管理上贯彻政府和社会合理分担的原则，政府不独立承担。而是广泛动员社会力量，将一部分事务转交由社会志愿组织、私人企业和其他社会团体共同承担，以增强县城居民参与社会公共事务管理与服务的意识，增强政府行政的民主性和透明度。4、在财政收支上，中央（联邦政府）、州和县三级政府之间普遍实行分税制，县级财政收人主要求自中央和州的财政补助，同时，在事权上，县与上级政府的分工十分明确。中国县域经济发展对于正处在由计划经济向市场经济转型时期，中国县域经济发展的现代化进程正在逐步加快，在此情况下，引进或嫁接发达国家县级政府的运行机制和经验，完善中国县域政府的经济管理功能，维护市场经济秩序，这对发展壮大县域经济具有重要的现实意义。
近几十年来，世界上少数发达国家经济的快速起飞并实现现代化，以及部分发展中国家和中国沿海地区经济发展的实践证明，必要的政府干预是促进发展中国家的经济从不发达走向发达的必要条件。从第二次世界大战以后，德国、日本从战争的废墟上快速实现现代化、韩国等亚洲新兴工业化国家成功实现赶超战略，以及不发达国家或地区经济走向发达的基本经验来看，强调制定经济发展战略是当今开放、竞争的市场经济条件下，各国政府干预本国或本地经济发展的一种重要手段，就中国的县域经济来看，县级政府只有根据县域经济发展特征制定科学的具有前瞻性的经济发展战略，才能有效地指导本县经济的健康发展，促进县域经济振兴。
在发展县域经济中积极推进区域经济合作，也是政府干预经济的重要内容。开放与合作是县域经济发展的基本特征。开放意味着经济要素在更大范围的自由流动，打破区域的行政界限，实行大范围的资源整合和重组，实行错位发展，使经济要素在向城镇的集聚过程中发挥出更大的效用。要达到这一点离不开政府的干预，必须发挥政府的作用。区域经济的点轴理论认为，由控制一点的极化过程发展为控制一线（轴线）的不断的延伸和聚集，可以完成整个区域的平衡发展。发展县域经济合作，可以达到利用区域内增长极——中小城市（县城）——的极化作用采取的经济辐射效应，从而带动众多县域发展的一体化进程。当前，我国县域经济发展的区域合作不畅的原因很多，主要原因有以下几个方面：（1）地方经济发展存在差异，担心给本地区的市场、就业和人才流动等带来太大的冲击；（2）地方之间利益分配没有形成相关的协调机制。由于缺乏城镇间的协调机制，往往造成产业结构重复、重大的基础设施建设无序和分散、引资恶性竞争等情况的发生，表面上这些是由行政区划造成的，但实际上是缺乏利益协调机制；（3）市场体系不完备；（4）规划研究落后和法律法规不完善等；（5）与现行的政府政绩考核制度有很大关系。上述五大原因的核心是利益协调问题。为了促进县域发展中的城（市或镇）际合作，有必要探索县域合作的经济利益协调机制。