作者简介：张占斌，男，1962年11月生，吉林通榆人。国家行政学院经济学教研部主任，教授、博士生导师。
文章来源：《广东财经大学学报》2009年04期
摘要：实行“省直管县”改革，有助于改变资源配置方式，发展壮大县域经济。但目前在改革中也遇到诸如扩权和放权的落实到位情况不乐观，省辖市对扩权县市的支持力度减弱，垂直管理部门在扩权政策中定位模糊等问题。应重点推进财政体制上的省直管县改革，配套的措施包括：明确各级政府的职责重点；下放权力，激活县级政府的发展潜力；调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系；改革财政管理体制，以事权确定财权;合理核定县级行政单位的机构设置等。
关键词：县域经济;省直管县;强县扩权;财政管理体制；行政管理体制
进入新世纪以来，国家的战略部署走出“重城轻乡”的非均衡阶段，注重实现城乡经济社会发展一体化。十六大报告中首次突破性地提出“壮大县域经济”，其后政府工作报告和“十一五”规划都提出发展壮大县域经济，十七大报告再次重申“壮大县域经济”。新的中央领导集体把发展壮大县域经济摆在国家经济社会发展的战略层面，体现了时代发展的需求，具有重大的现实意义。发展县域经济，需要把构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略，统筹工业化、城镇化、农业现代化建设，加快建立健全以工促农、以城带乡的长效机制，调整国民收入分配格局，推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展，为整个经济社会发展增添新的活力。这样就面临着改变公共资源配置方式的问题。而实行“省直管县”改革，改变资源配置方式，是提升县域经济在国民经济中所处重要地位的需要;是加快统筹城乡发展，建设社会主义新农村的需要；是努力解决县乡两级政府财政困难，维护基层和农村社会稳定的需要；是加强政府公共服务职能，探索公共服务管理创新的需要。
一、改变公共资源配置方式与省直管县改革
目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的，这种体制在我国经济发展、政治稳定、社会进步方面曾起过重要的作用，特别是对中心城市的建设和形成有着很大的推动作用，强化了人们对区域经济中心重要性的认识以及对城市的归属感。但随着我国市场经济特别是区域经济的发展以及行政治理环境和手段的变化，这种体制因层级过多导致的问题也日益显现，如:增加了管理层次和管理成本，降低了行政效率;市对县产生了“挤出效应”，不利于加强城乡统筹；导致农村被忽略，城乡公共服务差距拉大;地级市并没有产生“极地”效应，甚至出现“离心”趋势等。欲改变公共资源配置方式，必须改变“市管县”体制。
1990年代以来，开始有部分省尝试对市县经济管理体制进行改革。如1992年至2006年，浙江省4次实行强县扩权改革，下放权力给县一级，扩大县域发展经济的自主权。数百项本属于地级市的经济管理权限降至义乌、萧山等20个县（市、区）。义乌市除华市辖）可根据经济社会发展需要，调整、优化政府机构设置和人员编制方案；可设立海关、出入境检验检疫、外汇管理、股份制商业银行等相关分支机构;适当增加市场监管、社会管理和公共服务部门的人员编制等。只有强县才能强省，已成为浙江省级决策层的共识。人们发现，浙江县域经济大发展的原因除“草根经济”之外，“省直管县”也是重要的经验。而此前，海南由于土地面积和人口较少，在1988年建省之初即实行了“县市分治”、省直管县改革，即市只管理城市本身，县则由省直接管理。2008年夏，海南新一轮向县域扩权的行动又强势展开，力度比以前更大。1997年重庆划归直辖后，在较短的时间内完全过渡到直管区、县。根据有关部门截至2008年秋的统计，我国有24个省份对818个县（市）陆续进行了财政体制省直管县的改革试点，约占全国县级总数的40.8%;有8个省份选择219个县进行“强县扩权”和扩大县级政府经济社会管理权限等省直管县的试点，并有继续扩大和向纵深推进的趋势'从试点情况看，这一探索有利于调动和发挥县级政府的积极性，促进县域经济社会的发展;有利于深化行政管理体制改革，减少行政层级，提高行政效率；同时对促进城乡协调发展、推进城乡一体化进程也具有重要意义。
各省改革的范围、力度、重点或许有所区别，但综合来看，具体做法主要有：一是通过“强县扩权”，把地级市的经济管理权限直接下放给某些重点县，形成近似于“省管县”的格局；二是从财政管理入手，实行由省直接对县的管理体制，加强省级财政对县级财政的统筹；三是加强县委书记和县长队伍建设，县里的主要领导由省直管，其培训被纳入中央党校、国家行政学院等国家级干部培训机构，以提升县级主要领导的职级和组织人事管理规格；四是众多省份出台关于加快发展县域经济的文件，以推进省直管县改革的探索。
各省的改革探索，与新世纪党和政府提出科学发展观、构建和谐社会的战略思想，以及我国经济和社会发展进入新的发展阶段有关。2005年，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上指出，“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。国家“一五”规划在完善财政体制内容中提到，“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”;在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。2006年中央1号文件提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”管理方式的改革。2008年8月《关于地方政府机构改革的意见》中提出，要继续推进省直接管县（市）的财政体制改革，有条件的地方可依法探索省直管县（市）的体制，以进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限。2009年中央1号文件明确提出：推进省直接管理县（市）财政体制改革，将粮食、油料、棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围;稳步推进扩权强县改革试点，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县(市）的体制。这些极其重要的指导思想，为县域经济发展和地方政府改革创新开拓了政策空间和实践空间，它预示着：政府改革己经从减人、减事和合并机构的调整，开始扩展到“减少行政层级”的结构改革上。
二、推进改革的基础条件和比较优势分析
省直管县改革实质上是对公共行政权力和社会资源的重新分配，其根本目的是解决三农问题，推动新农村建设，促进县域经济发展，实现城乡统筹，夯实和谐社会的基础。从目前的情况来看，我们也基本具备了大力推进省直管县改革的基础条件:
第一，逐步完善的市场经济体制改变了计划经济体制下的行政管理模式，为省直管县提供了制度保障。改革开放后，我国逐步确定了市场经济体制，经济和社会获得大发展，传统体制下政府的管理模式被打破，政府主导型的资源配置模式逐渐被市场主导型的配置模式所取代。资源配置的优先权交给了市场，政府的权力被分解，许多职能被市场替代，各级政府重新调整了权力关系、职能范围和管理方式。这种制度转型对于省直管县改革极为有利。
第二，电子政务等现代办公手段的普及和交通通讯条件的改善促进了管理水平的提高，为省县直通提供了技术和物质保障。随着科学技术的不断进步，现代化的办公设备与办公条件客观上促进了公务员及其领导者文化素质、专业技术水平及管理能力的大大提高，为省级政府扩大管理幅度创造了可能。另外，航空港、高速公路和国道、省道交通网的形成及现代交通工具的运用，也使省与县之间的空间距离越来越短，如果省区再适当划小，许多地区都能够实现办公当日往返。
第三，审批制度改革带来了“效率革命”，政府公共管理创新为省直管县改革提供了空间。随着《行政许可法》的实施，需要政府行政审批的事项大幅减少，省级政府对县（市）级政府的指导事项更为集中。审批环节的减少，不仅提高了行政效率，减少了行政成本，还直接减轻了基层政府和农民的负担。同时，企业、公民和各种社会组织自我管理、自我服务的功能大大增强，政府管理从微观转向宏观，从直接转向间接，从根本上减轻了各级政府尤其是中央政府和省级政府的工作量。在经济社会大发展大变革的时代，从管理的角度看，政府管理本身也有改革的需求，因此，中央提出有条件的地方可以在财政上进行省直管县改革和试行省直接管理县（市）的体制。
第四，实现县域突破是大势所趋，壮大县域经济和建设新农村需要县级政府有更大作为。县域经济作为国民经济的基础性单元，在建设新农村的进程中越来越受到关注，但县域经济的发展目前受到许多制度性约束，如“市管县”体制、金融体制等。许多省在进行“强县扩权”、“财政上省直管县”等体制改革时，是在制度框架内进行的“边际调整”。发展壮大县域经济和建设新农村需要县本级有更大作为，当前特别需要各级政府加大对县域和基层政府的转移支付力度。省直管县后，一方面由于县级政府权力扩大和财政留成比例增加，使县里有更大的积极性并调动更多的资源来发展县域经济;另一方面，由于减少了市级管理层次，行政效率提高，行政管理成本降低，有助于减轻农民负担。
第五，各地对完善县级干部管理制度也有积极的探索，积累了经验，能够为省直管县提供组织人事制度保障。县级领导更换快、任期短是一个普遍现象，严重影响到县域经济的发展。在省直管县的改革中要完善干部管理制度，适当根据干部的资历、贡献等，为有能力、有作为的干部提高行政级别或升迀做好铺垫，以利于他们安心工作。从目前各地的实践来看，主要是提高县级领导的职级和政治待遇，如县委书记和正职干部由处级升为副厅级。这些改革体现了上级领导对县域的高度重视，应在探索中逐步完善。
我们认为，进行省直管县体制改革有助于将改革的红利向县域和农村倾斜。省直管县体制的比较优势体现在以下几点：
其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，提高经济社会发展的整体协调性和布局特色性。在以往的体制下，虽然也有省域的统筹问题，但效果并不明显，更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域发展受到限制，更高层次、更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门众多，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题难以避免。在市域范围内，一方面因要素流动性差，存在着资源的严重短缺；另一方面又因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费。各市多从自身角度出发考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调规划，尤其是某些市实力较强时，省域范围内的统筹协调规划往往失效。比较极端的例子是航空港和汽车厂的兴建，典型的例子是跨江大桥和重要的产业布局。省直管县改革，提高了发展战略统筹的层次，有利于资源的合理配置。
其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，提高城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政体制下，由于“分灶吃饭”，省域内经济社会发展非常不平衡，地区间经济社会发展水平逐渐拉大，甚至出现“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”。有些地级市的财政勉强维持，根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题，部分“小马拉大车”的市为了中心城市的发展，利用行政权力从县里“抽血”，与县里争项目，甚至截留上级给县里的各种资源，形成“漏斗效应”。地区间的不平衡和利益矛盾冲突，虽然不完全是市管县体制造成的，但与其有一定的关联。
其三，有利于城乡在经济社会发展中角色定位清晰，通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优势吸纳要素，其工作重心也转向城市建设与市政管理，势必会出现“重城轻乡”，也很难对解决“三农”问题有较实质性的帮助，中央的政策和财政转移支付常常难以落实。目前县级财政收入只占全国的21%，财政供养人员却占71%，“行政权”与“财政权”不相匹配。发展壮大县域经济的思想提出，中央政府和省级政府将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市一级的职能范围逐渐趋少，指导县级发展经济的可能性越来越小，因此，强化县级已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际惯例。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。省直管县的改革不是要削弱城市经济发展，而是要通过管理体制创新，发挥市、县的比较优势，发展壮大县域经济，把根基做牢，形成更多的区域经济发展中心，加速城市化进程。
其四，有利于增强县域经济发展的自主性，为其创造更多的公平机会。各省下放给县（市）的权限，涵盖了计划、经贸、外贸、国土资源、交通、建设等经济管理领域，县（市）在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择能力，有利于行政决策和管理更加贴近县域经济发展实际。同时，扩权的县（市）有机会直接与省级政府沟通，提升了县域经济发展的平台，这对决策参与、信息交流、把握竞争机会、获取更大发展空间等都有实际意义。
其五，减少了行政层级，提高了政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，我国行政区划反复变动，就是为了调整政区来适应变化的经济形势。就中央政府来说，层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达;但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当。目前世界上绝大部分国家实行二级或三级制，实行四级制及以上的国家不到20%。美国国土面积与我国相近，实行州一市二级与州一县_镇三级共存制；印度实行邦一县一区三级制；日本为都、道、府、县一市、町、村二级制。相比之下，我国是行政层级最多的国家。行政层级过多，不符合改革发展方向，不仅行政成本上升，也无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性，因而减少行政层级势在必行。
三、改革中遇到的情况和需要解决的问题
从国家行政学院调研组2006年8月对浙江的调查和2007年11月对海南的调查来看，目前改革中也遇到了不少实际问题。
一是扩权和放权的落实到位情况不乐观。一般来讲，到位、半到位及蜻蜓点水式各占1/3。部分试点县官员将“扩权强县”形象的比喻为“一喜一愣一惊”，即看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。有些地方虽放了权，但提出许多附加条件，其中一些既无道理也无必要，如此一来，县里还是解决不了问题，等于没有放权。
二是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。一些地市级政府为了本级利益，不愿下放权力，出现与扩权县“争收”的情况。比如对于一些己经审批的项目，省里资金到位了，但要求省辖市配套的部分却没有到位。许多县里的官员认为，省直管县探索，需要中间环节无所作为，方能给试点县以真正的扩权。
三是垂直管理部门在扩权政策中定位模糊。土地、金融、工商、税务等垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理方式，既要服务块块，也要服从条条，因而希望垂直管理上级部门能明晰其管理职责，指导其行为。
四是催生了县与原来省辖市之间的矛盾。各地的强县扩权和省直管县改革，目前还只是突破了财政体制和部分人事管理体制，并没有真正涉及到行政体制问题。扩权的这部分县（市），事实上与原来隶属的省辖市在管理上没有完全脱钩，他们既要维护与省级部门的关系，还要维护与市级领导部门的关系，这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。
五是“强县扩权”后省级政府的监督管理权力需要明晰。扩权后大量经济社会管理事务将由县政府直接与省联系，省级政府能否直接管理数量众多的县？县级政府扩权后，省级政府的管理半径增加，如何有效监督县级政府权力的使用？这些都是当前试点改革和未来实行省直管县体制需要研究的问题。
这些改革中出现的情况和问题非常正常。由于改革具有深远的意义，因此需要我们从战略上考虑问题，从大局上谋划发展。下面几点是在下一步的改革探索中必须加以重视的：
其一，增强深化改革的信心和决心。任何改革都会遇到阻力。我们认为，由于这项改革是一个逐渐突破的过程，因此不能因为推进中有困难就放弃。中央的一系列指示精神为改革指明了方向，各级地方政府应增强改革的信心和决心。
其二，地方政府应积极进行改革探索。目前各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，但仍维持市对县的行政领导地位。从我国中央政府来看，已经下决心要改变地方政府层级过多的问题，改革还将向纵深开展，行政体制的省直管县也将真正出现，制度创新的利器将不断解决前进中遇到的问题。地方政府应解放思想，大胆进行改革，形成经验。
其三，要注意调动市、县两个层面的积极性。推行省管县财政体制，弱化了地级市对县的财政管理权，从而在某种程度上会影响到地级市的积极性。一些经济规模大、财政实力强的地级市，则有可能减少对所辖县（市）的支持和扶助力度，在一定程度上影响县域经济的发展。因此，在推行省管县财政体制过程中，特别是在财政体制与行政体制的矛盾未得到有效解决之前，应注重调动和发挥地级市和县（市）的积极性，既不影响中心城市与地级市的发展建设，又使县域经济和农村经济社会发展迈上新台阶。一方面，要注意协调省直管县体制中县（市）同原上级市之间在利益关系、工作程序等方面的协调，减小体制变动对基层财政的冲击;另一方面，由于省直管县伴随着扩权强县的激励机制改革，所以要防止县乡政府短期逐利行为，避免改革试点出现一放就乱的情形。
其四，让县级政府成为真正的一级权力主体。在发展县域经济、解决“三农问题”的政策背景下，县级政府责任重大。应当通过改革使县级行政单位功能完善，真正成为“完整的政府”及一级权力主体。省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省垂直管理单位也要考虑将权力下放到县，提高公共政策的有效性。当然，在扩权后相关的监督也要加强，以避免权力的滥用。
其五，科学设定地方政府的职能。中央、省级政府应在各地探索的基础上，合理划分中央和地方的财权和事权，科学设定地方政府的职能。在此基础上加强统筹协调，在适当的时候出台稳妥的渐进式改革措施，如具体的法律法规和政策文件以保证改革的推进力度。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活，但实际上是缺之相关法律法规和政策实施细则所致，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，扩权政策执行不彻底。
其六，允许和鼓励多种模式的实践探索。从发展方向来看，强县扩权和财政体制上的省直管县是向行政体制上的省直管县的渐进过渡阶段。在改革探索过程中，要充分考虑各地区的特殊性，因地制宜，不能一刀切。应允许和鼓励多种模式的地方行政体制并存发展，允许各地根据自己的实际情况进行探索。鼓励有多样性，允许或早或迟改革，但要防止以此为借口不进行探索和创新。
四、省直管县财政改革类型和区域改革类型
从省直管县改革类型来看，财政管理体制有四种类型可以借鉴：其一，以北京、天津等直辖市以及海南省为代表的行政管理型。即行政管理层级是省直接管理县，没有地级市中间环节，财政体制自然是省直管县。其二，以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型。即对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各方面全部实行省对县直接管理。其三，以山西、辽宁、河南等省为代表的补助资金管理型。主要是对转移支付、专款分配以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理。其四，以山东、广西为代表的省市共管型。即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理，同时，省级财政加强对县级监管。
从改革时间来看，可以分三步走:其一，在“十一五”期间通过省直管县的改革，减少财政层级，到“十一五”末期争取把省、市、县（市）、乡镇四级财政扁平化为省、市（县）、乡镇三级。在浙江等经济发达省份或矛盾特别突出的地方，把一部分有条件的县（市）由财政体制省直管县改为行政体制省直管县。其二，在“十一五”改革的基础上，通过“十二五”，即5年的时间，把三级财政简化为省、市（县）二级财政。在东部、中部和东北地区等条件基本成熟的地方，实行由财政体制省直管县改为行政体制省直管县，乡镇政府改为县政府的派出机构;西部地方也实行财政体制省直管县，但乡镇政府可以维持现状。其三，到“十三五”末，即2020年完成向行政体制的过渡。东部、中部和东北地区，基本实现由财政体制省直管县改为行政体制省直管县;西部少数县（市）实现行政体制省直管县，多数地方实行财政体制省直管县，部分乡镇政府改为县政府的派出机构。
总的方向应是：地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，双方不再是上下级关系，而是平行的“兄弟”关系，统一由省直管，即省既直管市又直管县。改革后，市的主要工作是加快城市发展，强化城市管理;县的主要工作是发展县域经济，服务三农;市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体，区域协调向复合行政方向发展。
目前应重点推进的是财政体制上的省直管县改革。这项工作牵涉面广，需要全局统筹，稳妥推进，采取分类改革和分类指导。就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、历史渊源、民族成分、宗教关系等方面差别很大，因此改革不宜规定统一的模式。其类型可能有三种：
一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如四个直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连、宁波、厦门等城市化程度较高的副省级城市，重点加大推进邻县“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，如珠三角、长三角、京津唐、长株潭、山东半岛城市群、辽中城市群、中原城市群等较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县、镇乡全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖，以开拓新的发展空间。但这项工作需要实事求是，着眼于经济发展的实际，不能简单依靠行政权力搞刮风式的跑马圈地。
二是在西部面积比较大的欠发达地区，如新疆、西藏、青海、内蒙等省区，由于其地域面积特别大，加之经济比较落后，人口少，体制上的矛盾还不明显，客观上还需要有地级市这个层级。可以考虑维持目前的行政管理格局，但向县级单位下放一些权力，选择部分县进行直管试点，扩大自主权，搞活县域经济，并积极形成区域中心，争取把发展比较好、有潜力、地理位置较重要的县域升格为地级市，带动周边经济发展。从区域寻求均衡发展的目标出发，突破陈旧的框框和标准，着眼于战略安排，加快在西部的设市建设。西部地区由于省域面积比较大，改革正处于观望阶段，在这个问题上要注意把握两点：一是全面实行省直管县改革不宜操之过急；二是不能因为有困难而无所作为。根据对新疆库车县的调研，我们认为，在西部地区也可以根据情况选择少部分县实现省直管，以推动县域经济发展，同时为逐步减少行政层级创造条件。
三是在上述两种情况外的大部分区域，特别是区域面积相对小的省份，如沿海的东部省份和东北的三个省份，积极探索省管县的改革，对符合地级市标准的强县可以考虑加快升格为地级市，形成区域经济带动中心。一方面，在具备条件的地方积极探索改革路径和实现形式，同时也要创造条件扩大“弱县扩权”的试点工作，对经济欠发达县实行“雪中送炭”。另一方面，要用好中央赋予给中部和东北的大政策，在政府层级和行政区划改革方面，力争有大的突破，比如东北能否申建第五个直辖市？在“弱县扩权”上能否有更大的步伐？在行政体制上的省直管县能否有新的突破？等等。对中部省份，既需要强县扩权，也需要在适当的时候探索要素的积聚，对过小的县进行试点性的整合，减少县域数量。以浙江为例，应积极争取中央的政策支持，加快增加设市的步伐;对于有条件的县（市），如义乌等经济发达的县（市），应率先实现从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县，以解决目前面临的各种现实问题。
强县扩权和省直管县对于降低行政成本，带动县域经济发展作用巨大。但省直管县并不能解决所有问题，如落后县（市）的基层债务化解，地方公共产品的提供甚至县域经济的发展，都必须主要依靠县沛）政府自己来实现。强县扩权和省直管县是县域经济发展的必要条件，但绝不是唯一条件。要提升县域经济整体实力，还需要通过一系列配套措施，如加快促进民营经济发展，深化乡镇综合配套改革，降低行政运行成本等相配合。
五、从财政体制到行政体制的过渡
进行省直管县体制改革，要想获得比较理想的效果，需要有配套的改革措施加以保障。以目前的情况来看，主要应在以下几个方面有所作为：
第一，核心在于转变政府职能，明确各级政府的职责重点。当前应适应市场经济发展的要求，加快推进政府机构和管理体制改革，各级政府及有关部门要把不该管、管不了也管不好的事，交给企业、市场和中介机构，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用。在综合运用经济、法律和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，要更加注重强化社会管理和公共服务职能，更加注重建设服务型政府;要贯彻落实《行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规制改革，研究建立科学的政府绩效评估体系和经济社会发展综合评价体系。改进直接面向基层和群众的“窗口”机构的服务与管理，健全办事制度和程序，公开办事依据，简化办事流程，转变管理方式和工作作风，提高工作透明度和公信力。
实行省直管县体制，核心内容是转变政府职能。省、市、县政府要结合实际，在全面履行职责的基础上，突出各层级政府履行职责的重点，明确各自的责任，形成全面衔接、分工合理的职能体系。省级政府及所属部门应集中力量履行规划发展、政策指导、统筹协调、执行和执法监督的职责；市县政府要贯彻执行中央和省制定的政策法规，促进本地区经济社会发展，完善社会保障体系和管理体系，加强公共服务体系建设。总之，实行省直管县体制，要更加有效地贯彻实施中央的方针政策和国家的法律法规，加强对本地区经济社会事务的统筹协调，着力解决民生问题，强化执行和执法监管职责，增强处置突发公共事件和社会治安综合治理的能力。
第二，下放权力，激活县级政府的发展潜力。我国是单一制国家，地方政府的权力来自上级政府的授权，但权力的高度集中会严重阻碍经济的发展。当前从理顺各级政府关系的角度来看，省级政府应把大量的行政审批权限下放到县级行政单位，包括审批权、财权、事权等;将地市级政府及其所属部门应交给县级政府的行政管理权下放;将部分属于省政府及其所属部门行使的行政管理权，通过法定程序下放给县级政府。对于经济管理事项要做到能放则放，对于社会管理事项要区别对待。要进一步增强县级财力，完善转移支付办法，加大一般性转移支付力度，让县一级有更大的自主权。只有真正下放权力，才能使县级政府做到权责一致，使县域经济增强活力。
第三，调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系。从1998年开始，工商行政管理、质量技术监督、药品监督、国土资源管理先后实行了省以下垂直管理体制，这对于打破地方保护，建立统一市场发挥了重要作用，但随着形势发展也出现了一些新问题。目前来看，中央考虑到现行的省以下垂直管理体制形成时间不长，地方党政负责人对如何进行改革调整的看法也不一致，因而只是提出调整和完善垂直管理体制，进一步理顺和明确权责关系，建立健全协调配合机制，严格执法监管的原则性要求。如何更好地改革，还有待在实践中进一步探索。要理顺条块关系，进一步明确垂直管理部门与市县政府的关系，应切实按照改革要求，明确分工，落实责任，加强沟通，相互支持，建立起有效的工作配合和衔接机制。要充实和完善市县政府职能，增强市县选人用人自主权，进一步加强市县领导班子建设。
第四，改革财政管理体制，实行省直接审核县。分税制改革的主要内容是划分中央与地方之间的收入与支出。改革初步确立了中央政府在财力分配中的主导地位，但财政收入结构划分不尽合理，如将增值税的75%和全部消费税划归中央，使地方政府财政收入比例偏小，省级政府只能向下级政府争收入，造成地方政府财政收入严重失衡。中央政府和省级政府收入高且稳定，地级政府基本收支平衡，而县级政府和乡镇政府往往是空壳运转。据调查，有的县级财政收入有60%〜70%要上缴，余下部分的80%〜90%是吃饭财政，10%〜20%作为经济建设发展资金。如此少的资金，对于促进本县经济发展是杯水车薪。从财政支出来看，县级单位还要负责本区域内的农村义务教育支出，从而使其资金更加紧张。因此，财政体制改革要留利于县±或，税种的划分和税收分成比例也应向县域倾斜，使县域摆脱长期经济困难的局面。
第五，财权与事权要匹配，以事权确定财权。分税制改革将重点放在财权的重新划分上，对于事权的划分则基本保留了原体制下的格局，财政划分侧重于税收使用权的划分，忽视税收行政管理权的划分，其结果是地方所拥有的税收行政管理权不但未能随地方税收体系的初步建立而扩大，相反还随着减免税权利的上收而相对缩小。由于地方税的税收管理权大部分集中在中央，因此出现高度集中的财政管理权与地方政府经济管理权的不一致，地方政府因缺乏必要的经济手段而难以履行其本应承担的经济管理责任。由于事权不清，财政负担和财政收入的划分没有充足的依据和合理的界限。省管县体制的施行确保了县级利益，但如果市县两级事权不清，政权和社会事业照原体制运行，运行支出仍由市级财政负担，而算账时县级财政并没有分摊，无形之中就给市级财政施加了相当大的支出压力。为了确保市县财政各自的利益，合理承受财政负担，市县两级政府的事权必须科学、合理地予以划分，按照行政职能及社会事业的利益关联度确定财权，理顺财政收入分配关系，确定财政收入的分享比例，使市县两级财政的利益都能得到保障。
第六，合理核定县级行政单位的机构设置，调整人员配备。县级行政单位既要执行省级行政单位交付的组织任务，又要领导本区域内经济社会发展，其工作负担过重是当前面临的突出问题，在经济比较发达的地方更是如此。从县级行政单位的机构设置来看，由于归口管理的需要，县里的机构设置基本上是按照上级单位而定，然而在现实中许多机构的设置并不能适应经济快速发展的需要。如福建晋江市是全国经济十强县，每年发生的火灾数相当于福州市5区7县的火灾总数，但由于受行政体制的限制，晋江市只能按照县级单位级别设置一个消防中队。在火灾多发期，由于消防力量薄弱，根本达不到为经济和社会发展保驾护航的作用。还有些县经济发达，流动人口多，但警力不足，治安管理工作跟不上。因此，在省直辖县以后，必须将传统体制下的行政级别标准改为经济社会发展指标标准，根据实际情况决定县级单位的机构设置和人员配备。