作者简介：张启春，华中师范大学公共管理学院教授、博士生导师；明珠，华中师范大学公共管理学院博士生。

文献来源：《华中师范大学学报（人文社会科学版）》2024年第3期。

摘要：县域政策执行是如期实现基本公共服务均等化政策目标的关键环节。扎根理论研究发现，县域执行主体的不同策略选择引发了均等化政策执行过程及其效能的差异，这表现为通过常态、运动、变通的执行策略达成了县域“总体均等化”标准，但不同策略下县域均等化的程度、水平呈现差异特征。建构理论模型并分析执行差异的形成机理：在均等化政策执行的准备与实施阶段，政策特质、政策压力、资源情景、行政管理体制机制影响了执行主体的策略选择。其中，常态执行实现兜底保障的主要原因是执行主体受到政策特质指挥、政策压力驱动、资源情景约束；运动执行带来资源悬浮的深层逻辑为政策特质与政策压力复合推动、政策压力与资源情景组合作用，而通过行政管理体制机制变革可以调适偏差；变通执行推动供需匹配的内在机理是政策特质触动、政策压力驱动、资源情景限制、行政管理体制机制过程调节。新发展阶段，为将基本公共服务均等化政策优势更好转化为政策效能，需注重发挥常态执行兜底优势、及时调整运动执行悬浮偏差、适当预留变通执行弹性空间。

关键词：基本公共服务；均等化政策；县域；公共政策；扎根理论

一、问题的提出

基本公共服务均等化是伴随我国行政体制改革、服务型政府建设而出现的中国式民生政策话语表达。基本公共服务均等化政策是由多个单项政策组合成的综合性政策，其区别于教育、医疗等各类基本公共服务“如何供给”的政策方案，而是指向使“全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，其核心是促进机会均等”的政策群。进入新世纪以来，我国先后出台《国家基本公共服务体系“十二五”规划》《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》两个专门规划，提出了“到2020年，基本公共服务均等化总体实现”的目标任务，明确了涵盖基本公共教育、基本劳动就业创业等八大领域的“均等”要求及其国家标准。进言之，均等化政策执行的重心在于按期达成与经济社会发展水平相适应的阶段性“均等”目标，表征为各级政府运用公共权力对财政资源进行合理配置，不断缩小区域、城乡、人群间基本公共服务差距，进而维护和实现最广大人民群众根本利益的动态过程。

从政策实践来看，县域是均等化政策执行最基础、最关键的空间单元，中央明确要求以县为单位来统筹推进基本公共服务均等化，县乡政府部门、机构、组织承担着具体落实责任，即“部门分类推进、县域整体验收”。经过两个五年规划期的系统谋划，我国县域基本公共服务均等化水平不断提高，如2020年全国96.8%的县级单位实现义务教育基本均衡发展，总体实现了全国基本公共服务均等化。在新的历史起点上，国家发展改革委等21个部门联合发布《“十四五”公共服务规划》，对新发展阶段基本公共服务均等化做出了详细部署。党的二十大报告进一步提出“到2035年，基本公共服务实现均等化”的总体目标，这标志着我国基本公共服务发展目标实现了由“总体均等化”向“全面均等化”的阶梯式跃升，同时也对均等化政策执行提出了新的更高要求。在此背景下，聚焦县域均等化政策执行过程，把握政策转换到落实各个环节受到何种因素影响，对于更好发挥均等化政策效能、优化财政资源配置、及时回应人民群众美好生活需要具有十分重要的意义。

在我国，幅员辽阔决定了中央提出的均等化国家标准是具有指导性和全局性的“底线要求”，省级政府拥有结合本地实际需求制定县域均等化验收标准的自主权，这意味着县域均等化政策执行标准存在地区差异。进一步调查发现，在县域均等化政策执行过程中，执行主体针对不同服务领域的均等化政策会采取差异化策略，其典型样态为常态执行、运动执行、变通执行，甚至同一服务领域也会组合运用多种执行策略。其一，民政基本公共服务领域均等化政策执行具有极强的相似性，集中表现在依托科层体制运作对县域困难群众进行兜底保障，我们将其称之为常态执行；其二，在医疗、教育、文体服务等重点领域，地方政府毫无例外采取了运动执行策略，这在保证调查县域基本公共服务体系迅速建立、“十三五”均等化目标按期完成的同时，不可避免带来了服务资源“悬浮不可及”问题；其三，执行主体因地制宜进行适度变通的现象普遍存在，也即变通执行，但这并不意味着均等化政策失败，反而在一定程度上解决了基本公共服务“供需不匹配”的难题。由此，我们将县域执行主体不同策略选择引发的均等化政策执行过程及其效能差异概括为“执行差异”，并提出本文的研究问题，即：在县域范围内，何种因素影响了执行主体的行为选择，使其采取常态、运动、变通的差异化执行策略？这些执行策略的实施对政策效能产生了什么影响？通过不同执行策略，如何实现县域总体均等化的国家目标？

二、文献综述

围绕基本公共服务均等化政策，既有研究从政策评估角度对均等化效果及非均等化成因进行了较为详尽的探讨。国内外学者大多通过构建指标体系和计量模型，从全国、区域、城乡等维度评估基本公共服务均等化水平，重点讨论了经济发展水平、财政因素尤其是转移支付的影响作用。代表性观点认为：经济发展水平是政府财政实力的基础和重要保障，其对基本公共服务均等化产生深刻影响；财政分权改革引发了地区间基本公共服务的非均等化，但一般性转移支付可以缓解地区间失衡。在此基础上，有学者进一步对基本公共服务非均等化现象进行理论分析，认为其主要原因在于服务供给面临城乡二元结构制约、多元主体合作供给不足、配套政策不健全等障碍。

在政策执行方面，部分研究针对特定基本公共服务领域的均等化政策，侧重分析政策执行为何偏离预定目标，即执行偏差背后的因果机制，主要研究路径为借鉴经典公共政策执行理论模型进行分析，如有学者将“霍恩—米特”模型应用于义务教育、公共文化、医疗卫生等领域，讨论政策目标与标准、政策资源、组织沟通与执行方式、执行主体等因素的影响作用。还有部分研究重点关注了地方政府应对中央统一政策的“响应差异”行为。这类研究着眼具体案例叙事，从央地关系、地方政府角色、政策模糊性、注意力竞争等维度为不同场域中均等化政策执行差异提供了理论注解。例如，杨宏山以住房保障政策为例，从府际关系视角建立起政策执行的“路径—激励”分析框架，分析了行政性执行、变通性执行、试验性执行、象征性执行四种行动模式及其转换关系。胡业飞等人以中国地方政府社会化养老政策执行为案例，对“模糊—冲突”模型进行修正，认为政策执行者及其对应的资源、权力、转化工具、强力联盟等要素影响了执行效果。通过考察地方政府医保支付方式改革政策执行过程，李乐乐等人讨论了地方政府作为“国家代理人”“理性人”“社会代理人”的行为选择差异，刘琼等人分析了决策环境形塑的差异化公共议题注意力分布结构如何驱动地方政府采取先行、跟随、敷衍、观望等行动。

这些研究十分丰富，构成了本文的经验基础。值得注意的是，一方面，基本公共服务均等化政策整体研究以评估研究为主，倾向于采取定量研究方法，在测算均等化水平基础上验证因果关系。这类研究具有“结果”导向特征，相对忽视对“过程”的理论分析与阐释。而按照我国“十二五”以来的政策实践，以及连续出台的三个规划要求，将基本公共服务均等化视为一项重大公共政策并对其执行过程进行研究十分必要。另一方面，相关政策执行研究以分类研究为主，大多围绕各类服务政策执行偏差、响应差异行为展开，针对性较强，但研究重点均不在县域，鲜少关注县域整体通过均等化验收情境下执行主体的不同执行策略及其效能，关于县域均等化政策执行差异的讨论仍然缺乏。鉴于此，我们对县域基本公共服务均等化政策执行进行深度调查，采用扎根理论的质性研究方法，以经验事实为依据识别影响因素、构建理论模型，以期打开县域均等化政策执行差异的“黑箱”，为实现2035年基本公共服务全面均等化目标提供支撑。

四、县域基本公共服务均等化政策执行差异影响因素识别

(一)开放式编码

通过清洗、整理原始资料并赋予其概念的开放式编码过程，我们先后将搜集到的原始资料切割为1878个参考点，概括出264个初始概念，同时结合调查日记围绕本土化、代表性语句撰写备忘录。进一步查阅既有文献和反复比较初始概念，我们将其修正为通用名称或类别，摘取、提炼其中的关键概念，经过合并同类项或相似项，最终获得86个范畴。由于篇幅限制，仅展示部分范畴及其1－2条原始语句(示例见表3)。

(二)主轴式编码

在开放式编码的基础上，我们对初始范畴进行分析和聚类，即主轴式编码。这个过程仍然使用开放式编码的结果，同时结合批注、备忘录回归原始材料继续编码和寻找概念。如表4所示，按照相似相近原则，我们将86个范畴整合为17个副范畴，经过不断梳理、聚敛，最后提炼了6个主范畴，分别为政策特质、政策压力、资源情景、执行主体、行政管理体制机制、执行差异。其中，执行差异的常态执行、运动执行、变通执行3个副范畴的命名参考借鉴了既有文献，但其内核、特征主要基于实地调查和扎根编码。

(三)选择式编码

经过寻找、凝练核心范畴的选择式编码，我们最终确定了“县域基本公共服务均等化政策执行差异形成机理”这一核心范畴，其与主范畴之间的逻辑关系如表5所示。为简化理解，我们以政策准备—政策实施—政策输出的“故事线”将主范畴与核心范畴“串联”起来，得出如下逻辑链条：(1)准备阶段，县级政府结合本地资源条件与治理情景，对中央、省市制定的均等化政策进行细化，使其兼具政策明确性与政策冲突性，这些特质决定了政策执行的行动方向。(2)实施阶段，伴随督导考核压力、横向竞争压力的层层传递，以及社会需求压力的推动，执行主体依据资源情景的充足与匹配程度，采取常态执行、运动执行、变通执行的差异化执行策略，并且通过优化行政管理体制机制的过程性变革来调整执行偏差。(3)输出阶段，在政策特质导向、政策压力驱动、资源情景约束、行政管理体制机制调节的不同组合下，不同执行策略分别产出不同政策效能。由此，基于扎根理论三级编码，我们归纳得出了县域基本公共服务均等化政策执行差异形成机理的解释框架(见图1)。

(四)理论饱和度检验

通过对额外30份调查资料进行编码，检验上述研究结果的理论饱和度，分析发现并无新概念、范畴及关系出现，而且编码结果同样能够反映县域基本公共服务均等化政策执行差异的形成机理。此外，在原访谈结束的一个月后又新增了5名访谈对象以获取新资料，通过分析也均未发现新的范畴，范畴之间也没有产生新的关系，这表明核心范畴已经发展完善，通过了理论饱和度检验，具有较强的解释力。

五、县域基本公共服务均等化政策执行差异形成机理分析

面向“十三五”基本公共服务均等化总体实现的阶段性政策目标，县域执行主体在政策特质、政策压力、资源情景、行政管理体制机制及其复杂组合影响下，采取了常态执行、运动执行、变通执行策略。结合编码统计与实地调查案例，本文将进一步分析执行主体通过差异化执行策略按期达成县域“总体均等化”验收标准的过程，阐释常态、运动、变通三类执行策略为何引发兜底保障、资源悬浮、供需匹配的效能差异，进而揭示县域均等化政策执行差异的形成机理。

(一)常态执行：对标对表、按部就班实现兜底保障

常态执行的范畴特征是对标对表、按部就班、兜底保障，主要出现在民政基本公共服务领域。其中，对标对表是我国政策执行中的常见现象，其作为一种政策话语转译行为，注重政策在层级上的统一性和连续性；按部就班意指基层政府规则化、常规化实施上级政策；兜底保障即针对城乡弱势群体，满足其基本生活需要。就形成机理来看，当具备明确性的均等化政策从科层体制的顶层权威出发，并且将督导考核压力、政策配套资源传递到执行层时，县域执行主体倾向于采取对标对表、按部就班的常态执行策略。

1.政策特质作为指挥棒。政策模糊性为执行主体预留了政策创新空间，反之，政策明确性促使执行主体依托科层体制遵循对标对表、按部就班的常态执行逻辑。调查发现，经过省、市多层级政府的转化与分解，县域层面的均等化政策具有明确性。在此基础上，县乡政府部门细化操作方案，通过反复宣传学习促进了政策要素动态匹配。例如，全部调查县市、乡镇的民政部门在谈及低保时都表示县域范围内执行标准统一、流程一致，“在低保标准方面，我们严格对标对表省、市相关文件(A－02)”，“省里已经明确了保障程序，我们按照上级要求实施就可以(A－24)”。

2.政策压力作为驱动器。督导考核压力驱动执行主体采取常态执行方式对县域范围内重点人群进行兜底保障。精准扶贫战略实施以后，中央、地方政府高度重视“三无”人员(无生活来源、无劳动能力、无法定抚养义务人或法定抚养义务人丧失劳动能力而无力抚养的公民)等弱势群体的基本权利保障，要求发挥“兜底扶贫”作用，并将其作为硬性考核指标，进行多轮检查和督导。如受访者表示，“我们的工作主要涉及低保、特困供养、临时救助对象和低收入家庭认定，认定的准确率是审计、纪委查的重点，不能出错，所以我们‘宁可错保、不可不保’(A－02)”。可见，当上级政府越强化目标管理和过程控制，政策执行也就越加朝着规范化、理性化的常态执行方向发展。

3.资源情景作为约束带。资源是常态执行策略选择的支配性要素。民政基本公共服务领域财政资金具有专款专用性质，一方面这支撑执行主体遵循按部就班、照章办事的逻辑落实政策。如受访者提及，“部门不接受资金，都是通过社会化渠道发放，银行‘一卡通’直接到户到人(A－02)”。但另一方面，民生资金属于不能碰的“高压线”，具体执行所需的人、财、物资源逐级递减。D市最低生活保障局并不缺乏日常运行经费，但部门人员分身乏力，“单位有2个人脱产长期住在村里，还有6人借调，20多个编制在岗只有14人(A－02)”。乡镇民政部门则受到多重资源制约，“我们乡经济比较落后，下村入户的车费报销经常要自掏腰包。民生资金一个萝卜一个坑……应急受灾要拍照，低保、五保认定要入户，但是核查又没有经费。我们一共4个人，但我不光管民政，还管武装、退役军人、便民大厅，还管1个片9个村，还有工作队。乡派工作队(要求补贴村里)不少于3万……只能去‘化缘’(A－06)”。为何出于资金规范管理、人员流动与乡村发展需要的专款专用、借调、工作队机制，却造成了县域均等化政策常态执行的资源保障不足，这种现象亟需关注。

总的来说，无论是经济发达还是欠发达县域，都将民政基本公共服务均等化纳入政府常规工作予以推进，从政策执行效能来看，常态执行实现了对城乡困难群体的兜底保障，均等化效果显著且都超额完成了政策目标。当然，常态执行并非专属于民政领域。如调查发现，基本公共文体服务均等化政策明确规定了乡镇文体站建设标准，要求其向公众免费开放，中央、省市按比例拨付“免开”专项资金并将开放时长作为县域文体服务均等化验收指标之一，这直接推动了该项工作的常态执行。但实际上中西部县域的大部分乡镇文体站“一天可能都没有一个人来(A－13)”。这引发我们深思，县域按部就班完成诸如建设标准、开放时长一类的均等化指标，确实使基本公共服务实现了从“无”到“有”，保证了人民群众公平享有基本公共服务的权利，但其是否真正激发了均等化政策效能？是否集中财政资源提升服务质量更具有现实意义？这些问题应当纳入均等化政策优化调整议程。

(二)运动执行：完成任务、典型示范带来资源悬浮

“十二五”尤其是“十三五”以来，伴随国家项目资源的持续性输入，县域基本公共服务均等化政策执行具有显著运动执行特征，其范畴包括完成任务、典型示范、资源悬浮，即执行主体以完成任务为底线，通过典型示范在特定时期内实现了均等化目标，但提供的服务存在目标群体“不需要”或者“需要但用不到”等资源悬浮现象。以教育、医疗卫生、养老服务领域的均等化政策执行为例，运动执行的形成受到政策特质、政策压力、资源情景、行政管理体制机制因素的综合影响，其机理可以概括为如下线索。

1.政策特质与政策压力的复合推动。政策明确性、政策冲突性、督导考核压力要求执行主体以完成任务为底线。如前所述，基本公共服务均等化政策传达至县域，具备了相当程度的明确性，且设定了严格的验收程序、目标考核体系。在监督考核、明察暗访频繁发生的情况下，执行主体必须以完成任务为前提，但政策内容与县域实际相冲突又会引起执行偏差，体现为“虚报数据”。如调研县卫健局科室负责人所说，“人口流动是大趋势，村里面老人在家还好，城市社区经常找都找不到人，工作根本不知道怎么开展……今年下的文是照顾好‘一老一小’，其他的事情你按部就班地做，但是有一点你必须完成工作任务，完成任务怎么办？我说直的，肯定是虚报数据(A－05)”。又如某乡镇卫生院院长提及，“我们现在的重点工作是创建老年人友善医院，这是上级文件点明的，今年8月就要验收了，这是政治任务。领导也已经说了，‘今年80%乡镇卫生院必须创建老年人友善医院，这是硬性指标’(A－08)”。可见，在政策明确性、政策冲突性以及督导考核压力的合力作用下，执行主体首先要确保短期内完成任务，这也是运动执行的原因之一。

2.政策压力与资源情景的组合作用。横向竞争压力与资源情景共同引导执行主体采取典型示范策略。以“农村义务教育薄弱学校改造”为例，“十三五”期间，为激发县域执行主体的积极性，中央和地方政府通过“项目制”这一超越科层制的方式进行“竞争性授权”，并出台了具体资金管理办法。项目资金的“刺激”作用，引发了县域之间、乡镇之间的横向竞争，发展为争报项目和资源的现象，“改薄资金当时是报项目，主要是国家、省级资金，由学校向上面申报，那时候‘一窝蜂’都报上去了。比如我们投入资金300万翻修SW小学，它教学楼、食堂、厕所、围墙、图书以及12套教师周转房全部都是新的……但是这种投入，没有凸显出效益。没人读了，只有100个孩子，我必须要把它拆掉，这是极大的浪费……当时没考虑到生源萎缩的问题(A－09)”。这表明，在资源定向配置、项目化管理情况下，执行主体可能更注重短期效益，而忽视中长期人口结构等治理情景变化，由此引发了超出制度设计之外的资源悬浮问题。

3.行政管理体制机制的缓冲调适。行政管理体制机制包括人事管理、经费管理、机构管理以及激励机制等，其变革有助于调整运动执行的资源悬浮偏差。例如，D市在《特困供养服务机构管理体制机制改革重组工作情况的汇报》中提到，“机构改革前公办养老机构床位闲置率高，床位利用率仅32%，养老服务水平较低。改革重组后在全市设定四个集中供养点，其管理人员和工作人员由市民政局具体负责……列为完全部门预算单位，日常运营、人员管理、配套设施建设等工作经费纳入市级财政预算。养老服务质量明显提高，公办养老机构床位闲置率高问题得到有效解决，工作人员待遇明显提升(B－01)”。

综上来看，在政策特质、政策压力、资源情景的复杂组合作用下，执行主体强化了完成任务的前提，选择打造典型示范来迅速建立基本公共服务体系。从服务供给规模和数量层面来说，此种运动执行策略确实在短期内基本实现了县域均等化水平提升的目标，打破了传统科层运作模式效率低、见效慢的弊端。但与此同时，运动执行不可避免带来了资源悬浮问题，虽然在一定意义上能够通过行政管理体制机制变革来纠偏，但资源浪费的事实很难转变，如何从根本上解决此类问题应当引起重视。

(三)变通执行：因需而变、政策创新推动供需匹配

变通执行长期、普遍存在于基层政策实践之中，在基本公共服务均等化政策执行中同样如此。在将均等化政策规范和标准应用到充满差异性的县域情境的过程中，执行主体通常进行必要而适度的变通。从编码统计来看，变通执行的原因是因需而变，行动逻辑是政策创新，意外结果是供需匹配，其生成主要基于政策特质、政策压力与资源情景的影响作用，同时受到行政管理体制机制变革的过程调节。

1.基于政策特质的内在触动。政策冲突性的根本特征是政策内容和标准不适应县乡政府和基层组织政策执行的实际情况。冲突较高时，执行主体通常在上级政策规定的基础上“突出重点，适时调整”，结合实际需求对政策内容进行修订，由此产生了变通执行。以D市修订《基本公共卫生服务项目绩效考核办法》为例，面对县域内基层公共卫生经费保障不足、医保部门“门诊用药保障”政策宣传不到位而使经费“滞留”等现实问题，卫健局协调挪用医保政策资源，“你可以到我们乡镇去看看，基本上就3万块钱，加起来做得好的话有4万块钱，现在年轻人毕业以后都留不下来……我们就把省里头医保6.9元/人、高血压150—200元/人/年的性能减免政策挪到乡镇卫生院、村卫生所的绩效考核上了(A－05)”。进一步谈及该考核办法与上级政策的关系，受访者表示：“这方面我们自己创新了一下，至于合不合规，跟上面有没有冲突以后再说……我们这是结合2014年省里的一个文修订的，反正钱都放在基层，我们自己没用(A－05)”。D市变通地将基层医务工作人员引导病人享受医保政策纳入考核方案的方式，不仅让群众切实受益，也激励了基层医务工作人员，在一定程度上实现了供需匹配。

2.基于政策压力的外在驱动。社会需求压力是变通执行的重要驱动力，有助于满足人民群众的美好生活需要。如调研县(市)图书馆为满足学生自习的需要，单独开辟了自习室并且组织学生担任自习室管理员；又如结合群众需求创新“群众点单”文体活动供给模式，等等。但需要注意的是，社会需求压力发挥的驱动作用在均等化政策落地环节的可持续性有限，如“病人说‘老是下来给我量血压，又不给我药吃’……于是我们整合公卫经费开展送药活动……但领导批评了我们，说公卫经费是弥补基层运营的(A－05)”。尽管送药活动切合群众需求，但是因为经费管理、基层避责等原因未能继续。社会需求压力驱动和上级政府批评问责之间，政策执行主体通常选择避责，如何平衡二者之间的关系值得关注。

3.基于资源情景的条件限制。政策执行主体往往通过变通执行的方式来突破资源限制、缓解多重压力，进而实现政策目标。调查中得知，囿于资源有限的困境，以资源的拆借、挪用、整合来完成任务，实际上变换资源使用主体而不变换资源受益主体的现象较为常见。例如，在某原深度贫困县调查时谈及乡镇医疗卫生、教育以及文体服务的财政资金拨付率低的原因时，工作人员表示：“财力都集中到完成脱贫任务的最前沿了，最后受益的也是老百姓(A－26)”。又如，通过“一马拉多车”完成上级下达的均等化指标任务，“乡镇文化站的活动资金有限，我们通常会争取县里其他职能部门的支持，比如民政、妇联等，他们也有文化宣传方面的需求……所以活动协办单位一栏会有很多部门(A－04)”。对于各服务领域的主导部门来说，既有资金资源总是有限的，通过帮助其他部门推进工作来换取资源支持、完成本职任务，无疑是破解均等化政策执行资源情景限制的有效路径。

4.基于行政管理体制机制的过程调节。激励与反馈是提升政策执行主体积极性的重要机制。调研发现，医疗卫生、教育领域的均等化政策要求县级资源下沉乡村，但在运行环节存在“敷衍”“象征”下沉等诸多问题，导致了执行偏差：“虽然硬性规定县里的医生要下基层才能评职称，但他们往往只是来挂职，还需要乡镇根据其考核排班，反倒增加了工作量(A－28)”。与之类似，乡村教师积极性低和流动频繁是县域义务教育均衡发展的一大难题，D市教育部门为此改革了教师轮岗交流机制：“现在想了一个新办法让城里老师下来交流……交流3年才能在职称评定、岗位定级的时候加分；中心学校的干部工作年限如果超过10年，就必须换一个地方，通过移动来增加工作积极性，避免盘根错节的关系和跟一把手唱对台戏的情况……这都是为了缩小城乡教育差距(A－09)”。可见，适当的行政管理体制机制变革是化解变通执行偏差的重要手段。

结合如上案例分析，变通执行并不简单地指代一般意义的政策失败，而是强调执行主体形式上遵从政策决策的内容，但在具体的执行过程中却对政策决策的内容进行了重新规划。在规模巨大的单一制国家，这种因时而变、因需而变、因压力而变的变通执行策略，于特定情景下有利于基本公共服务供需匹配的实现。