二、新发展视域下县城类型化的功能再定位

“类型化”是新发展视域下对县城认识的重要转变，此前同一化的发展理念被差异化的功能定位所替代;以往的发展是不断制造社会与生态负外部性的经济增长竞争，而类型化视域下的县城发展应承担起地域均衡协调的功能。地域视角下不同类型的县与城市、乡村形成差异化的关联形态，故而县城的发展路径选择因其类型不同而呈现出多样化。

(一)新发展视域下县城观念的转换

1.将“新发展”引入县城研究

一般说来，肇始于20世纪五六十年代的发展社会学，其立足点是以现代国家为单位，探讨发展中国家快速实现工业化和城市化的发展经验模式，“习惯于从整体性的角度来分析发展问题”。而21世纪发端的新发展社会学研究则试图对此进行补充和调适，一是对发展理念做出新的补充，“新发展社会学最具核心实体性意义的任务则可表述为，凸显发展的秩序性、社会性、生态性和文化性”。二是提出补充分析的历史视角、行动者视角与地域视角等。这种变化意味着“发展社会学理论作为一门对社会发展实践具有反思性的科学，它本身就是随着社会情境和发展实践的变化而不断调整的”。新发展社会学开始探讨现代国家内部“发展”的结构性转型与城乡协调问题，地域视角的转换对于理解城镇化背景下城乡样态变化十分重要。地域社会学发端于20世纪下半叶的日本，在城乡社会空间发生巨变后，一些学者提出地域社会学，“将都市和农村两方纳入研究视野，对地域构造及功能展开多角度分析，注重研究地域社会的社会构造、阶层形成及内在的行动逻辑”，地域社会指“一种基于地缘关系而建立起来的社会集团的结构及关系性总体”，处在“将城市、村落统合起来的统一的‘相互关联’的地域”。地域社会学所特殊重视的问题包括:一是地域是超越城市、乡村并意在形成“城乡关联”的空间概念，是对“城市过密—乡村过疏”问题的反思;二是构成地域社会的前提是在环境、文化、经济等多方面具有“同质性”，可以没有明确边界但必然是存在实质性关联，并且地域社会内部是动态的、流动的、重层的;三是地域具有生成性意义，“公共性”让原本断裂的村落社会联结在新的空间中实现转化。县城是一个相对完整的区域运行系统，在现代化进程中其内部结构不断调整分化，其联结城乡的作用使得县域具有开放性和变动性的可能，县域应当成为地域社会发展的重要研究单元。

有些学者认为县域社会研究可以作为社区研究的拓展，建议将田野研究的单位扩展到县域，在更为广阔的整体视域中认知城乡社会。从地域视角审视以往社会学对县的研究主要从三个角度展开:一是基于县在城乡地域结构中的定位，县在宏观意义上被视为国家与基层、城市与乡村、传统与现代的交汇与连接之处。县域具有植根乡土的“草根性”与社会经济现代化的“开放性”，也具有例行化的“城市性”与情感色彩的“乡村性”。二是地域社会中的人口流动与城镇化。县城是吸纳农业转移人口，实现其就近就地城镇化的重要载体，在城镇化实践中也出现了乡村人口向县城集中的态势，政府引导和家庭理性合构交织而形成“非农化”家计模式的扩张型县城城镇化、“半工半耕”家计模式的稳定型城镇化和“一家三制”的收缩型县城城镇化。三是县域社会治理与地域行动的角度。县级政府是独立完整的基层行政单元，“在官僚体系中处于决策层级和执行层级的结合处”，其治理具有更多“程序性、仪式性、符号性的行动”，从治理的策略行动中也存在超越科层文本的“政治行政化动员模式”，且关注县域治理体系中的能动者及其分利秩序的形成。学术界上述围绕着县而展开的研究固然是在城乡社会变迁的背景下讨论，但对作为一个发展单位的县而展开的讨论却一直未能深入。在这一意义上，新发展社会学中的“地域”概念似乎成为县域认识的重要视角，把“新发展”引入县的研究，就是将发展的研究单位扩展到作为地域社会的“县”，发掘县的发展问题。总之，县的“发展议题”一方面要从整体的中国式现代化发展的道路中感知发展理念转换并对“县”进行重新定位，另一方面要从地域视角思考县域的发展路径选择。

2.多元功能下县的类型化划分

当下县城发展面临的关键问题在于区域差异。县城的发展路径不应再被以往的发展思路束缚，而应当基于县城自身的发展规律、人口流动的趋势和县域内条件与县的功能定位，确定不同类型县城的发展路径。中央颁布的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》首次提出县城城镇化的发展方向应该依照县城不同情况做出类型化的区分和选择，并对县城进行类型化的划分。对县城的类型化是在考虑到各地资源禀赋和发展条件之外，尊重县城业已产生明显分化的事实。在改革开放之后学界根据县的各种发展条件对县进行划分，如按照地理区位划分的郊区县和远郊县，更进一步的是按照中心城市辐射范围与人口流动将县划分为卫星县城、节点县城和一般县城;依据产业结构可以分为农业主导型县域、工业主导型县域、商旅服务型县域和均衡发展型县域。以上对县的划分仍是以县域经济发展为标准，更新的研究指向的是县在发展中分化后所应做出的调整。有学者将县城的城市发展分为形成完备产业链并能够促进区域内经济社会良性循环的第一梯队，承接第二产业转移提升县域人口承载力的第二梯队，生产资源稀缺导致农民县域城镇化风险大的第三梯队。

《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》划分的五种类型主要包括：一是大城市周边县城，主要是城市群和都市圈内的县城承接临近的大城市的产业和服务转移，成为卫星县城。二是专业功能县城，培育特色经济和支柱产业发挥先进制造、商贸流通、文化旅游等经济属性的专业功能县城;并且提到让边境县城有效发挥人口聚集能力和守边固边能力。三是农产品主产区县城，既需要三产融合也要发挥保障粮食安全的作用。四是重点生态功能区县城，为修复生态环境提供支撑。五是人口流失县城，适当促进人口和服务集中并引导人口转移或产业替代。类型化的划分不再将经济增长作为“定义”县的唯一依据，而是囊括城市的空间布局、经济发展边境稳定、粮食安全、生态环境和人口流动等诸多标准，这些也成为县城的任务目标。

类型化的划分方式不同于县域产业发展的类型总结，后者以一种经济思维将县城条件要素化，发现利于县城产业发展的前提条件。而这些条件的发现是对早发县城的经验进行总结，摘选出空间区位、工农业资源、劳动力等作为县域经济发展的必备要素，其目的在于解释县域经济能够发展的原因，但也单一地限定县域经济的实现路径。县城类型化的提出仅是对分化和差异的县城进行不同特点的区分，从而发挥不同县城在城乡系统关系中的功能。

3.县城类型化认知的现实意义

经济增长取向的发展观并不能囊括县城发展的全貌。从县城的序列化分类到县城的类型化，我们可以从政策话语对县先后赋予的意义中明显觉察到发展理念的转变，以及在新发展格局下更加突出县城的发展条件与功能定位。类型化县城对城乡融合的意义在于，它是经过发展理念、格局的转换后对以往城市中心化发展布局的调整，以及对乡村振兴战略最为直接的回应。

一方面，理念的转换源自新发展阶段和新发展理念的理论突破。我国的县城数量大、类型多，不同类型的县城发展路径选择要尊重县城发展规律和人口流动趋势，立足县域资源、区位、产业基础、功能定位等，统筹县城的生产、生活、生态与安全等需要。新型城镇化要贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，坚持以人的城镇化为核心，实现人与社会的再生产。政策设置或发展规划便是要通过确定性的行动去应对发展中的不确定性，县城类型化的思维是应对以往一元化的发展观带来的不确定性。以往的城市化发展道路在一段时间内发挥了促进社会发展的积极作用，但结构性变迁势必会暴露新问题。类型化认知更加突出县城在发展中的地域特殊性，取代了经济增长的同一化发展观念，“通过城市扩张谋求经济增长并不必然改善社会福利，以人为本的城镇化应该同时兼顾效率、公平和安全等多重社会目标”。

另一方面，县城类型化也是从县域视角出发，建立起更加有效的区域协调发展新机制的重要举措。县城类型化不仅体现县域内发展理念的更新升级，也是对县际关系的再认识。区域显现的分化现象、无序开发和恶性竞争使得县域发展不平衡不充分的问题比较突出。类型化县城突出的是县域功能，而国家的区域开发早在2011年便制定《全国主体功能区规划》提出国土空间从提供产品角度可划分为提供工业品和服务产品，提供农产品，提供生态产品等多种功能，但一个区域必有一种主体功能，故而提出城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区，而农产品主产区和重点生态功能区则属于限制大规模高强度的工业化城镇化开发的“限制开发区域”。在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，具有不同功能定位的县城作为畅通城乡循环的重要载体时，也相应融入全国统一大市场，在国内大循环中形成县域的差异化分工。

(二)类型化县城的功能定位

改革开放后，规模渐趋扩大的人口流动、县域经济的萌发、县级政府经营性思维，以及发展自主性的产生，使得县域经济社会发展发生巨大变化;在流动的现代性中，相对固定的县内部与县之间都在发展潮流中变动，县在城乡结构的变动中出现不同的发展趋向。国家对县城的定位是变化的，“现代中国的县城，先是成为国家工业化的重要空间，继而在城镇化过程中进一步发挥作用，现在成为城乡融合发展的关键纽带”。类型化传递出县城的地域特殊性决定了县城在城乡融合中发挥着差异化的纽带作用。发展定位呈现出县的不同功能:衔接城市职能、辐射乡村社会、繁荣区域经济、供给公共服务与践行国家战略。县城的这些定位与功能必然不是先天不变的，而是现代化进行到一定阶段后对县城的再认识与再定位。

1.衔接城市职能

以往的发展大城市思路导致人口城市化与空间城市化失调，大城市规模庞大，汇聚诸多的人口和资源，表现为地域社会中的城市“一极化”，进而形成的城市过密化给城市的治理和服务造成巨大压力。大城市周边县城与大城市联系紧密，已经被纳入城市圈或都市圈范围，县域内基本完成工业化和城市化，业已表现出明显的城市特征。这些县城在城乡空间布局的分工中发挥着疏散大城市功能的作用，能够承接大城市转移的人口、产业和功能，并通过一般性制造业引进，建设物流基地或专业市场形成与大城市密切联结、各有功能分工的产业上下游体系。卫星城理念最早被霍华德(Howard)提出，其目的便是要通过建立卫星城镇来疏解大城市发展中的聚集问题，通过发挥卫星县城的产业和人口疏散作用，解决“大城市病”。发达国家的城市化也并非大城市的持续扩张，而是呈现出城市的生命历程变化，出现后工业时代的逆城镇化、郊区化等过程。这些县城更多突出城市型职能，处在以大城市为中心的城市圈的地域范围内，反而乡村的属性并不明显。

2.辐射乡村社会

“县域社会实际上就是一个城乡连续统的社会体系”，县城、小城镇、村庄是城乡连续统的切面;有学者提出乡村振兴应以县域为基本单元，是都市之外的地域经济社会的振兴，包括县城、中心镇、集镇、中心村及之外的整个乡村社会的全方位振兴。县城位于县域社会的中心，能够在城乡空间布局的分工中，辐射乡村并发挥县城的平台集聚作用。县域产业以县城为中心，乡镇为纽带，广大农村为腹地。这部分县城的发展路径便要将目光聚焦到乡村，拓展思维，改变过去单一的农业片面扩张的方式，转向产业链延伸和农业功能扩展等三产融合，形成现代农业的“县—乡—村”布局。县城在辐射乡村时规模优势明显，“在一个村庄或者小城镇内难以形成经济竞争优势，但是在一个县域内完全可以形成一定的产业结构与经济竞争力”。

3.繁荣区域经济

工业化起步较早的县城形成了特色的县域经济，功能性县城从产业发展分析是那些业已形成优势特色产业的县城，这部分县城往往是县域经济的代表，在“一县一业”“一镇一品”的发展思路下形成区域性的特色产业。专业功能性县城蕴藏实体经济发展的巨大能量，涵盖自然资源开采与加工、特色制造业、特色农业以及具有自然文化资源的旅游业等多种业态。与辐射乡村的功能相区别，繁荣区域经济的功能意味着产业功能型县城已经形成完备的县域特色产业体系，并且形成主导性的品牌。县城发挥繁荣区域功能在城乡关系中更具自主性，其引导人口流动和经济发展的枢纽型职责更加显著。这些功能性县城的县域经济是扎根于乡村的经济形式，吸纳劳动力的能力较强，具有全域的覆盖与普惠性。而从连接城市角度，功能性城镇也并非脱离大中城市经济体系的经济“孤岛”，而是凭借其积淀的产业基础形成地域内的就业能力、产品输出能力和商品消费能力，被囊括进大中城市的地域结构中。

4.供给公共服务

县城沟通城乡，在城乡基本公共服务均等化方面发挥重要作用。随着越来越多的劳动力向作为城关镇的县城或中心城镇转移，在市场配置劳动力资源并未能维持人的再生产的情况下，政府需要与经济发展适配的社会保护行动，其重点是依靠县域基层政府为城乡间的居民提供有效的公共服务。县域内的乡村流动人口若未能在城市扎根，县城则成为这些人享受城市服务的替代性归宿。乡村普惠性公共服务供给所面临的问题在于全覆盖带来的成本增加且利用度不高，县域城镇化可以将公共服务适度集中；这一方面需要推动基础设施建设来方便农村人口就近获得城镇公共服务，另一方面可以通过农村数字化技术，增强在线服务的能力。县城供给公共服务的功能直接促进城乡地域均衡化，围绕城乡居民“通过发展社会政策，构建县域乡村社会生活化与县域乡村生活社会化系统”，将以县城为中心的地域发展落实在个体幸福感提高的最终目标上。

5.落实国家战略

县城依旧具有独特的地域属性，其发展要在城乡关系认识的基础上联系到国家整体发展战略。“县域是我国国家治理的基本单元，处于统筹工农关系、城乡关系的关键环节，同时发挥着联结国家与社会的纽带作用”。作为政权层级的县必须要践行国家的发展理念，落实国家战略，而非仅是自主性地追求经济增长的单位。作为完整的行政单位，县是传递国家意志与整合地域社会的关键力量，也是国家新战略的直接实施者并发挥守土固边的地域统治功能。保障国家农产品安全、保护生态环境、赓续文化传统以及巩固边疆安全等是基于国家整体战略以及社会永续发展的任务而为县城确定的功能定位，这些县城独特的地域特征汇聚成国家整体发展的内容，也撰写了中国式现代化的多元属性。

三、地域发展：类型化县城的新发展路径

乡村与县城人口均大量外流的县城，城乡融合难度较大。这些县城产业基础薄弱，处在边境或地形复杂区域，部分县城生态环境脆弱，县域内呈现持续性衰败态势。这些县城人口出现永久性的净流出而非季节性流动，周边地级市带动能力不足使得人口流向省会或外省，呈现出人口县域外城镇化的特点。很大一部分县城因其区位、资源等条件的制约，导致其在追求经济增长的锦标赛中成为弱势的一方，单从经济关联中难以融进城市地域结构化的网络中，其直接后果导致整个县城内经济生活低沉，出现就业机会少、公共服务力度低、治理能力弱，甚至出现县域老龄化问题。“未来的县城可能会成为收缩型城市，当前县域城镇化规模越大，未来的收缩规模也越大”。因此大部分县城不宜将发展的重点依旧放在“经营城市”，举债做大县城建设，而要控制城镇建设用地增量，避免出现人地关系失衡。人口大量流失的县城需要构建以县域为中心的公共服务体系，突出县城与小城镇居住和公共服务功能，促进人口适度集中，做好养老、就业、医疗、教育等方面的民生保障和救助扶助。地域发展要提高基础设施、公共服务与居民生活的适配度，但公共服务提供往往与区域财力有关，这导致当下公共服务的地方化矛盾突出，县级政府的公共服务能力不断弱化，解决之道与农业主产区和生态功能区一样，需要在协调发展中形成区域的合作机制、互助机制与利益补偿机制等。

“郡县治，天下安”，县城自古以来便具有稳固基层的重要地位。随着现代化推进，城乡关系发生根本性变革，“发展”“现代化”等话语也成为县城的指导性理念。而在反思批判传统发展观的基础之上，将“县城”作为发展的一个相对独立的研究单位，有利于扩展中国地域社会研究。县域社会是一个结构紧密且运行逻辑多元的地域共同体，县城是县域社会的中心。地域发展理念的阐释与发展单位的选择均是随着发展实践的展开与变动而适时地针对性调整。县城发展理念转换是系统性的，从县城类型化可以看出县城因其定位不同，所选择的发展路径也呈现出多样化态势，由此，把握县城在城乡关系中的连接和纽带作用十分关键。这是新发展理念指引下对城乡社会结构的认知改变，类型化县城的认知对于城乡融合与高质量发展具有重要意义。地域发展是因地制宜地对地域内和地域间的人口、产业、服务等进行重新配置，实现地域社会的再组织化与有机结构的重建，这也是以县城为载体的城镇化所要实现的核心目标。地域社会在城市与乡村关系中形成的统合性源自地域经济结构的变动，此种统合是城乡两种力量平等互动的结果；要通过县城的地域发展解决好城乡融合问题，而不是单纯地用以城代乡的方式实现单向度的替代性发展。