作者简介：方迎风，武汉大学经济与管理学院副教授；杨子明，武汉大学经济与管理学院硕士研究生。
文章来源：《宏观质量研究》2023年第5期。
关键词：精准扶贫；县域经济；不平等；增长质量
一、前言
经济社会发展是否协调、人民生活水平是否提升是经济发展质量的重要衡量指标。县域经济是脱贫攻坚、乡村振兴与区域协调发展的基础和载体，是推动高质量发展和实现共同富裕的支撑。一方面，县域经济体系包含第一、二、三级产业，涵盖了产品循环的各个环节，具备支撑国内大循环的产业基础，帮助中国建立起以国内大循环为主体、以国内外双循环联合带动的新发展格局。另一方面，县域经济已成为中国经济高质量发展中各项政策的主要支撑和微观纽带，通过发展县域经济，能够更好地巩固脱贫攻坚的成果、推动乡村振兴和城镇化的进程，加快城乡融合，实现共同富裕。习近平总书记强调，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点。然而，随着中国城镇化进程的加快，城乡差距依然较大，县域经济发展也日渐示弱，县域经济发展不平衡问题、县域产业发展和融合问题依然突出，县域经济社会发展质量还有待提升。不仅如此，县域不平等严重地影响中国经济的高质量发展，进而影响到共同富裕的实现。
国家一直高度重视县域发展不平等问题，把推动县域经济均衡发展作为脱贫攻坚和实现高质量发展的重要路径。2013年底，习近平总书记创造性提出精准扶贫的概念，旨在通过“精准识别、精准施策、精准脱贫”的方式，帮助全国范围的贫困地区及其人民摆脱贫困。“六项扶贫行动、十项精准扶贫工程”等一大批精准扶贫举措在全国各地实施，缓解了地区间和个体间的发展不平衡问题，从而改善了中国经济发展的质量。到了2020年底，9899万农村贫困人口在现行标准下（2300元/人年，2010不变价）全部脱贫，832个贫困县摘帽，12.8万贫困村出列，中国实现了千年来的小康梦想。
精准扶贫政策作用下的区域协调发展对缩小县域发展不平等、提升县域经济发展质量发挥了至关重要的作用。一方面，精准扶贫政策能有效识别和帮助真正的贫困人口和地区，可以更有效地解决县域内部因资源禀赋、自然环境等因素造成的不同程度和不同类型的贫困问题，促进县域经济发展，逐步缩小县域不平等，增加县域经济增长质量。另一方面，精准扶贫政策促使各地区根据自身特点发展特色产业和优势资源，促进区域内部分工合作和互利共赢，对激发县域内生发展动力、巩固脱贫攻坚成果、提升脱贫质量和贫困县发展质量具有重要的意义。以贫困县为例，在民生领域，精准扶贫工程对790万户、2568万脱贫群众的老、危房进行了改建；在基建方面，新改建农村公路110万公里，新建铁路里程3.5万公里；贫困地区的农网供电系统安全水平达到99%，全国范围内实现农村动力电全覆盖，光缆和4G的覆盖率更是达到了98%。除此之外，在2013至2020年间，“三大区”与全国其他地区之间以及“三大区”内部各省份之间，人均可支配收入增速都呈现出明显趋同态势。精准扶贫政策通过建设基础设施、改善生态环境、提供政策和制度保障等措施，降低了个体之间、城乡之间、县域之间的发展差距，推动中国县域经济的高质量发展。
已有研究针对区域不平等的影响机制做出了诸多探索，这些研究为解决中国县域不均衡发展问题提供了重要参考。然而，中国的区域经济发展不平衡问题仍需深入探讨，并且从县域不平等的视角对县域经济增长质量以及精准扶贫政策减贫质量的研究目前还相对欠缺。虽然中国在2020年实现现行贫困标准下农村贫困人口的全部脱贫，但是以个人和地区发展不平等为特征的相对贫困将一直存在，依然需要精准扶贫政策的支持。对于中国精准扶贫政策，政策实行早期对精准识别的研究较多，2018年开始大量政策评估文献出现，脱贫攻坚战胜利后一些学者尝试从理论和实证的角度评估精准扶贫的减贫效应和贫困人口的脱贫质量，阐述“十四五”时期如何巩固脱贫成果、推动乡村振兴。本文将研究视角上升至县域层次，从县域不发展不平衡视角探究精准扶贫政策对县域发展质量的影响，为推动县域经济高质量发展提供很好的理论和经验支撑。
本文使用县级面板数据，分析精准扶贫时期中国县域经济发展差异的变化，运用空间计量模型研究该时期区域经济社会均衡发展的机制，并采用模糊断点回归方法，通过评估精准扶贫政策对县域不平等的作用效果，进而探讨精准扶贫政策对县域发展质量的影响效应。研究发现，精准扶贫政策有力促进了区域协调发展，驱动各县经济水平逐步趋同，精准扶贫政策对县域经济高质量发展的推动效应明显。在2016年精准扶贫政策全面实施后，贫困县的发展速度比非贫困县快约20%。从影响机制来看，精准扶贫时期的县域发展受经济资源禀赋影响较重，同时也与区位等地理因素有关。高第三产业占比的产业结构和高人力资本整体上促进县域经济高质量发展。
二、数据说明与县域不平等分析
（一）数据说明与变量选择
本文所采用的县级经济统计数据来自于《中国县域统计年鉴》。文中空间计量模型用到的地理数据来自国家基础地理信息中心公布的全国县级统计数据2015年版本。因数据的获得渠道和连续性的限制，在整理过程中剔除了来自海南省、台湾省、香港特别行政区和澳门特别行政区的数据，最后得到涵盖其他30个省级行政单位1886个县域单元的2013—2020年面板数据。其中，所有经济数据均按照2000年的购买力平价进行调整；发生合并、拆分或改制的地区，按照其在2015年的状态进行处理。
统计数据显示，国家级贫困县在精准扶贫政策出台前确实比非国家级贫困县要贫穷很多，2016年非贫困县的人均生产总值比贫困县高出约82%，但到了2020年只高出65%，直观认为在政策执行期间，国家级贫困县的经济增长速度比非贫困县快。然而，由于处理状态并不是随机分配的，我们不能简单将增长率的差异解释为项目的因果效应。此外，国家级贫困县与非贫困县在政策开始时的初始资源禀赋存在差别，贫困县的农业占比和政府支出比例均大幅高于非贫困县，第三产业占比及人力资本则几乎不存在差别。在地理因素方面，少数民族县、革命老区县和山区县大部分为国家级贫困县。
（二）基于中国县域经济发展不平等现状
估计结果可知，中国县域经济增长的质量得到改善，全国范围的县域经济收敛速度为正值，县域间发展差距有不断缩小的趋势。不仅如此，中国还存在着东、中、西部三大收敛俱乐部。根据经济收敛理论，各地区间的经济差距可以通过收敛效应逐步消除。分区域来看，东部地区的经济收敛速率最大，其绝对值为0.320，其次为中部地区，最慢的是西部地区。在加入经济和地理控制变量后，全域收敛速度显著提高，由0.236增加到0.437，说明中国县域经济增长差异有显著缩小趋势，县域经济增长质量改善是稳健的，并且经济资源禀赋和地理因素可能导致了县域发展速度的异质性。但如果只加入地理控制变量，地区差距缩小的速度仅发生微小变化。故认为在考虑精准扶贫的大前提下，经济自然发展过程中地理位置、地形地貌、文化特征等因素带来的不利影响被强有力的扶持政策熨平，说明全国统一施策的可行性。
将空间杜宾模型引入到β收敛模型后，县域收敛趋势仍然存在，并且收敛速度提高，说明空间溢出效应的存在事实上有利于县域间经济发展差距的缩小，提升经济发展的质量。根据空间自相关结果，经济发展水平较高的区县会对邻近地区的经济发展产生辐射作用，这种辐射作用加快了经济发展水平较低的地区发展，降低县域不平等，提升县域经济的发展质量。在控制了县域经济因素后，收敛速度显著提高，但在加入经济控制变量和地理控制变量后，模型的收敛速度并未明显提高，说明地理位置和县域特征不是县域经济发展质量的重要影响因素。
在考虑空间区位因素的情况下，精准扶贫政策对县域经济发展存在显著的促进作用。为了定量分析县域经济高质量增长的有效机制，本文以县域生产总值对数作为被解释变量，以产业结构、政府规模和人力资本变量的一阶滞后项为主要解释变量，探究这三种经济要素对县域发展质量的影响，本文采用控制个体固定效应的空间杜宾模型进行回归分析。同时，当被解释变量的空间自回归系数显著不为零时，可以分解计算各解释变量的直接效应和间接效应。其中，直接效应又称本地效应，反映区域内部变化对自身的影响，包括反馈效应，即邻近地区把影响传回给效应的来源地区。间接效应则度量邻近区域变化对本地区的影响，代表了解释变量的空间溢出效应。
由结果可以看到，产业结构升级和人力资本提升对县域经济发展质量的提升存在显著的促进作用，但是这种正面影响的实现形式有所不同。第三产业的直接效应为负，间接效应为正，总体效应为正，说明第三产业缩小地区差距的作用主要表现为空间溢出效应。金融业、旅游业、服务业等行业集聚经济性极强，一个金融中心或大型景区的建立会催生出众多配套产业和就业机会，客观上带动了其他地区发展。第三产业对于周边地区经济的拉动作用要远大于自身发展带来的相对经济位置改变，因此，各省内部扶持一个经济先驱型城市虽然可以在一定程度上积极带动本省发展，但是多点开花建成数个经济中心城市的战略能够更加长期、有效的提高本省经济发展的质量。
第一产业不是推动县域经济发展质量的主要动力，其直接效应、间接效应及总体效应均显著为负，农业占比提高带来的负面影响甚至超过了其他因素的正面影响，这反映了主要农业地区在经济发展过程中面临的困境。一方面，农业产业链条短、农产品品牌价值低等农业发展质量不高问题依然突出，这很大程度上限制了农业人口净收入的增长。另一方面，农民低收入问题引起劳动力外流，导致企业工人不足、城市化发展受限，使当地经济发展很难向第二、第三产业转型，导致更多人口外出务工陷入恶性循环。这从反面说明了产业结构升级的重要意义。政府规模所造成的影响均相对较低，其直接效应为负，间接效应为正，总体效应为负，说明政府规模的负面作用主要表现为本地效应，政府扩大支出造成总需求扩大所带来的经济增长小于资源错配造成的阻碍。
人力资本的直接效应显著为正，间接效应为负但未通过显著性检验，总体效应为正。说明人力资本促进经济发展的作用主要表现为本地效应，区域间的相互影响可忽略不计。人力资本同时具有两种属性，它既作为必不可少的生产要素被应用于生产过程，又能够催化其他生产要素发生作用，提高整体生产效率。人力资本的知识效应还降低了自然资源不足给经济发展带来的不利影响，促进社会生产的技术革新与升级改造，助力产业升级和中国县域经济的高质量发展。但是这种作用仅在本地产生效果。当前经济发展阶段人才争夺战愈加激烈，人才的虹吸效应相当明显。因此，各地应明晰发展现状与自身比较优势，根据实际情况制定未来的长期发展策略，精准把握人才流动的规律和趋势，重视引才用才工作，善用人才的虹吸效应，提升经济发展质量。
三、精准扶贫政策对县域发展质量的效果评估
（一）研究方法
在精准扶贫政策从提出到实施的过程中，2016年是其正式落地施行的时间，因此可以将党的十八大以来的精准扶贫新时期分为两个阶段。第一阶段是从2013年底到2015年末。2013年11月，习近平总书记在湘西考察时首次提出精准扶贫的概念，习近平总书记特别强调，扶贫要实事求是、因地制宜，要精准扶贫。经过充分的研究和试点，一年后国务院正式提出精准扶贫工作的制度性安排。第二阶段始于2016年，随着国家扶贫重点县逐步由贫困村转向贫困县和贫困地区，以增强地方内生发展活力和脱贫动力为主要目的的新政策大量出台。这其中既有对基础设施的建设，也有对贫困户生活环境的改善。比如，易地搬迁政策引导非务工人员由自然环境条件艰苦、交通不便、基础设施条件较差的偏远地区迁移至乡镇；产业扶贫政策引导民营企业到贫困地区直接投资或合作建厂并雇用贫困户，以支持贫困地区企业开发富有竞争性的新产品。虽然该时期的脱贫攻坚工作以微观的贫困户为单位开展，但在财政补助金发放、政策评价和成果验收时仍以县级行政单位作为一个整体。贫困县摘帽机制使得2016年时仍未脱贫的国家级贫困县受到关注和财政、政策投入，这为本文利用断点回归方法进行政策评估提供了契机。本文分析贫困县从2016年后全面开展的精准扶贫政策所获得的收益，借此评估精准扶贫政策对县域经济增长质量的提升效应。
具体到本文研究，依据1994年的标准，人均生产总值在2700元以下的县应划分为国家贫困县。但是还有其他因素也会影响国家级贫困县的选择，一些低收入县可能因种种原因未被选为国家贫困县，一些原有的国家级贫困县可能因补贴等原因不愿意退出贫困县行列。所以，国家贫困县选取规则仅仅使得被划分为国家级贫困县的可能性在政策规定的人均生产总值处发生了一个外生的跳跃，但不一定是从0直接变动到1的改变，而只是增大了处理变量取值为1的概率，具有这种特征的断点回归被称为模糊断点回归。在本文的模糊断点回归中，县域人均生产总值是驱动变量，处理状态理论上是驱动变量的非连续函数。本文报告了采用全样本及2阶驱动函数的回归结果，并在稳健性检验中采用多个带宽和多种平滑函数形式进行回归。
（二）基准回归结果
基准回归结果显示精准扶贫政策促进了贫困县的经济发展，提升了县域经济增长的质量。在2016年至2020年间，国家级贫困县的人均生产总值增长速度约比非贫困县快10%，精准扶贫政策有较高的脱贫质量。在回归中引入各地区在2013年的初始经济状态，增幅有下降，但仍然显著，即在初始经济特征相似的情况下，国家贫困县的发展速度同样快于非贫困县。加入地理特征，回归系数略有增大，在同时控制初始经济特征和地理特征时，国家级贫困县的经济发展速度大约比非贫困县快4%，说明精准扶贫政策下县域经济发展质量有显著的提高。最后，在回归中进一步控制省份虚拟变量，只允许在省级行政区内部进行县级层面的比较，这一做法导致估计系数只发生微小的变化，说明各省内部的县级特征相似，无明显差别。
模糊断点的估计结果显示：首先，实施精准扶贫政策显著促进了国家级贫困县经济发展，提升县域发展质量和脱贫质量。受到精准扶贫政策影响的区县的经济增长速度比未受到政策影响的县至少高10%。在控制县级地理特征后，贫困县与非贫困县间经济增长速度的差距变大，说明不同地形地貌或文化背景的县域所受到精准扶贫政策影响的差距较大，地理及文化因素的异质性较强。其次，一阶段回归结果表明初始的接受扶贫政策的资格，对最终的国家贫困县确定有很强的预测作用。人均生产总值低于官方贫困线的区县被确定为国家贫困县的概率明显提高。当引入其他控制变量时，驱动变量的系数有所下降，但仍大于0.80且在1%水平下显著。这表明选择2013年的对数人均生产总值作为工具变量是合适的。最后，工具变量估计结果显示精准扶贫政策对县域经济发展质量的显著影响，在不控制任何变量的情况下，国家贫困县的发展速度大约比非贫困县高20%。在依次加入控制变量后，驱动变量系数大小发生变化，但都在1%水平下显著。总体来说，工具变量估计值始终是显著的，并相对稳定。2SLS的估计结果表明，精准扶贫政策会使国家贫困县的经济发展速度至少高出非贫困县13%，这一结果明显高于OLS估计值。
精准扶贫政策显著提高了国家级贫困县的经济发展速度，接下来分产业探究精准扶贫政策的作用机制。以三种产业的对数增加值为被解释变量，控制初始经济禀赋、地理特征和省份变量进行回归。2SLS估计结果显示，在精准扶贫政策的影响下，贫困县的三种产业增长幅度均高于非贫困县。其中，第二产业的增长最为突出，其增长幅度甚至大于第一产业与第三产业之和。说明在2016-2020年间，精准扶贫政策对第二产业的促进作用最强，贫困县脱贫摘帽主要是由于工业的发展，反映出产业振兴在精准扶贫和乡村振兴中的重要作用。除此之外，贫困县的居民储蓄存在约为4.5%的超额增长，结果验证了精准扶贫政策对贫困人口的减贫效果，精准扶贫政策对宏观的县域经济和微观的个体收入均产生显著的促进作用。
（三）稳健性检验
1.改变驱动函数阶数和带宽
断点回归估计的有效性和稳健性受驱动变量函数形式的影响。驱动变量的函数形式能够在一定程度上反映出断点附近的不可观测因素，因此将通过调整驱动变量的阶数，观察模型估计系数的显著性变化来确定结果是否稳健。同时，断点回归估计结果的有效性和稳健性也受到带宽的影响。带宽越小，断点附近不可观测因素和其他控制变量对回归结果的影响越小，无偏性越好，然而损失的样本也越多，估计误差增大，有效性降低；带宽越大，进入回归的样本量也越大，密度函数越平滑，方差越小，但会导致无偏性降低。为了使估计具有可信性，本文提高了多项式阶数，并将样本限制在断点周围越来越窄的区间内。在控制各项条件不变后，分别使用2倍最优带宽、最优带宽和0.5倍最优带宽的样本，并尝试不同的平滑函数形式。结果显示，2SLS估计结果十分稳健，在最优带宽设定下2SLS估计系数达到0.187，意味着断点附近的样本中，国家贫困县的经济发展速度比非贫困县快约20%。总体来说，稳健性检验验证了精准扶贫政策能够显著加快国家贫困县的发展速度，其值大致为13%-20%，说明精准扶贫政策对中国的脱贫质量和县域经济增长质量都具有显著的效应。
2.增长趋势评估
从理论上讲，在资格门槛附近的贫困县和非贫困县的经济增长趋势应异于2016年精准扶贫政策全面实施之前，因此，本文将被解释变量替换为2013—2016年人均生产总值的对数差，并保持其他控制变量不变进行2SLS回归。如果在断点附近，接受处理和未接受处理的地区之间没有任何不同的增长趋势，那么处理状态的回归系数不应显著非零。结果显示，2SLS的回归系数非常小，且大部分不具有统计学意义。在最优带宽时，处理变量的估计系数在10%的水平下显著，但绝对值极小且符号为负。这说明计划开始前国家贫困县的经济发展速度与非贫困县不存在显著差别，甚至可能慢于非贫困县。总体来说，回归结果证明了本文2SLS的稳健性。
3.识别策略有效性检验
在上一部分采用多种带宽和不同的平滑函数形式，结果表明模糊断点回归结果相对稳健。本部分分别采用两种检验方法，进一步检验本文断点估计的有效性。首先，有效的断点识别过程要求研究对象不能操纵或者至少不能完全操纵驱动变量。通过检验驱动变量密度函数的连续性可以检验其是否被操纵。结果显示，断点两侧的驱动变量密度函数仅存在微小跳跃，并且函数的置信区间在此处存在重叠，这表明断点两侧的驱动变量存在着的连续的密度函数，证明不存在对驱动变量的人为干预。由于断点处局部小样本可能影响密度函数的连续性检验，本文还构造G阶统计量进行检验，在断点处的样本非随机检验的概率值为0.291，不能拒绝“分配变量密度函数在临界值处是连续函数”的原假设，从统计学维度证明了驱动变量的密度函数在断点处是连续函数，研究对象不能操纵驱动变量。其次，本文还检验了前定控制变量的平滑性，理论上讲，本文所采用的控制变量在断点两边不应该存在明显的跳跃。平滑性检验结果也显示所有控制变量在断点附近均不存在明显的断点，满足平滑性要求。
（四）政策效果的延续性分析
本文继续分析精准扶贫政策效果的延续性，分别报告了以2016—2017年、2016—2018年、2016—2019年和2016—2020年县域人均生产总值对数增量作为被解释变量的两阶段回归结果。一阶段回归中驱动变量的系数平稳且显著，表明所选取的工具变量解释能力较强，并且相对稳健。从回归结果可以看到，精准扶贫政策的延续性较好，在精准扶贫政策全面实施一年后，国家级贫困县就已经出现快于非贫困县的发展趋势，政策实施两年后的2018年，贫困县相对于非贫困县的经济增长速度几乎翻倍，并在2019年达到峰值。这表明经过两年时间的政策适应和工作模式调整，精准扶贫政策的脱贫质量达到最大化，精准扶贫政策所推动的县域经济增长质量较高。
四、总结与讨论
本文以精准扶贫政策为切入点，从县域不平等的视角出发，实证分析精准扶贫政策对改善县域经济发展质量的效果，探讨推动县域经济高质量发展的机制。研究结果表明，首先，精准扶贫政策的实施使县域经济水平显著提高，精准扶贫政策使得贫困县的经济增长速度比非贫困县高出13%至20%。精准扶贫政策在民族县、老区县、山区县等传统条件落后地区仍产生显著增收作用，说明政策对提升县域经济发展质量显著有效。值得注意的是，精准扶贫时期贫困县的经济增长主要源自第二产业发展，这为进一步实施政策干预、促进增产增收提供实证依据。其次，在精准扶贫政策实施期间，中国县域经济发展差距大幅度缩小。在考虑空间相关性的情况下，趋势依然存在。这表明政策干预能够有效缩小地区差距，促进区域协调发展，实现县域经济高质量发展。最后，产业结构和人力资源对于县域经济高质量发展的影响较大，发达的第三产业及丰富的人力资源可以在整体上促进县域经济高质量增长，农业规模和政府支出的增加会极大抑制县域经济发展。考察中国三大区域发现，东部地区经济发达、结构健康，第三产业发展带来的边际收益减少，同时其政府支出相对合理，总体上未对经济发展造成负面影响。中、西部地区人力资本的增长总体上不会影响经济，但中部地区的人才虹吸效应明显，对相邻地区的人才剥夺抑制了县域发展，此外中部地区的政府支出大，不利于县域经济高质量发展。
本文认为继续保持县域扶贫政策稳定，做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，通过如下途径缩小县域经济差距、推进县域经济高质量发展：第一，落实乡村振兴战略，发挥县域经济的承接功能，基于地域资源的特色，发展县域特色经济，转变农业生产经营方式，重视科技创新在推动第一产业发展中的作用，例如加强县域数字和网络基础设施的建设，通过电商等渠道，促使农村居民收入来源多样化，进一步提升脱贫质量。第二，进一步加强财政专项资金的发展调节功能和县域金融的创业扶持功能，设立县域发展专项资金，对刚刚脱贫的县域继续加强资金支持，推动县域的创业创新网络建设，实现县域经济产业结构的升级。第三，加强对政府公共资金的监管，落实群众监督机制，严格限制不必要的政府支出，减少资源浪费。政府在进行政府性购买和投资前，应综合考量资金涌入市场可能带来的影响，避免造成挤出现象。第四，从区域经济协调发展的大格局下统筹调整县域产业、基础设施等的空间布局，对省内各县域主体因地制宜设定合理的发展蓝图，加强省域间和地区间的重要交通基础设施的建设，并通过地区中心城市建设所带来的扩散和集聚效应，推动县域经济的均衡协调发展。第五，推进县域的人力资源发展战略规划，在一方面，通过对农村地区现有劳动者的职业训练，培育新的农村劳动力，以促进在县域就业的劳动者就地市民化，为区域开发创造更丰富更高质量的劳动力；另一方面引导高水平人才和高技术企业向县域地区回流，改变当前县域发展中人口因素的不利局面，以促进区域经济社会的高质量发展。