作者简介：刘守英，中国人民大学经济学院教授；李昊泽，中国人民大学经济学院博士生。

文章来源：《社会科学》2024年第3期。

摘要：城乡不平等是国家现代化转型过程中的重大问题，对中国不平衡不充分发展有重要影响。在收入、财富、公共服务和社会福利等方面，中国城乡存在典型的不平等事实，独特体制性因素加剧了这种不平等。基于权利分析视角，城乡不平等的根源在于体制秩序转型过程中城乡权利开放的差异，以此有别于结构主义理论对城乡不平等的解释。中国特色社会主义制度的改革和权利开放推动经济增长和人民生活水平显著提高，但独特的二元体制致使农民的权利开放落后于城镇居民，进而导致二元结构加剧和城乡不平等扩大。消除城乡不平等，应摒弃单向城市化与重蹈乡建的城乡二分思维、推动城乡融合发展和要素双向流动，通过乡村产业革命、产权制度改革、公共服务均等化、重构“人地业村”系统等方式，持续开放农民在农村和城市的权利。

引言

不平等问题历来是政治经济学关注的核心议题之一。城乡不平等是人类社会城乡转型中最主要的表现，它是城乡在收入、消费、财富等货币维度，以及公共物品、社会福利、基本权利等非货币维度不平等的总和。经典理论认为，由于城市和乡村在社会组织方式、经济集聚效率、财富创造能力方面存在天然差别，城乡差距会伴随人口和劳动力从农村向城市的转移而收敛。但时至今日，城乡不平等仍然是人类发展面临的重大问题。

改革开放以来，中国经济发展取得举世瞩目的伟大成就，1978—2022年人均GDP以年均9.0%的速度增长，扣除价格因素，2022年城乡居民实际收入比1978年分别增长17.9倍和21.2倍。随着人民生活水平显著提高，中国社会主要矛盾已从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾，城乡发展不平衡不充分成为社会主要矛盾的主要方面。习近平总书记指出：“我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。”

探究中国的城乡不平等，既要看到发展进程中二元结构的客观差异，更要重视城乡之间存在的体制因素。中国的城乡体制性不平等在计划经济时期建立，在城市化加速推进中进一步加深，改革进程中城乡权利开放差异，成为城乡差距加剧的重要因素。本文基于权利分析视角，分析中国城乡不平等的演变、表现与成因，阐述城乡不平等何以成为当前社会主要矛盾的主要方面，呈现了现阶段城乡在收入、财富、公共服务和社会福利等方面的不平等特征，论证了城乡权利开放差异与城乡不平等加大的关系，在此基础上提出了消除城乡不平等的政策建议。

一、城乡不平等与不平衡不充分

（一）城乡不平等是一个发展中的问题

二战以后，发展转型过程的结构问题得到经济学家的广泛关注，转型中的城乡不平等也被归因于早期阶段的二元结构：国民经济中同时存在生产率较低的传统农业部门，以及生产率较高的城市现代部门。经济发展过程中，生产率接近于零的农村剩余劳动力向高生产率现代部门再配置，当农村剩余劳动力消失，人口的继续流动将使城乡劳动生产率趋于均等。伴随收入的持续增长和技术的发展，农村经济活动日益多样化，城乡的地理分割转为城乡连续体的空间形态，城乡不平等随之弱化。英美等先发国家的工业化城市化经历了人口和产业向城市集中和再分散的过程，推动了郊区化发展和农村业态丰富。日韩等东亚经济体在结构变迁过程中出现农业产值和就业份额同步下降、村落活化和公共服务均等化，城乡融合发展缓解了城乡不平等。然而，城乡不平等在广大发展中国家依然存在，城乡收入差距高位运行、城乡工资水平和劳动报酬差距难见收敛、农业部门人力资本低下、农民贫困发生率高、城乡公共服务差距明显。

结构主义预设二元结构的收敛是人口流动和要素再配置的必然结果，但是，发展中国家的制度安排难以契合完全市场的假设，农业劳动力转移到城市的动态过程中，体制因素可能对城乡不平等产生影响。城乡转型理论受到城乡二分范式的影响，将城市和乡村割裂为社会发展的两极，进而采取偏向城市牺牲农业农村的政策安排，在政府财力和城市承受能力有限的情况下，城市政府的理性选择是将制度目标率先指向维护社会既得利益一方的权利，农民的政治权利和谈判地位更易被剥夺。现代化转型的关键是从传统向现代的体制和秩序转型，核心是建立权利开放秩序，包括广泛开放组织设立权利、建立非人际关系化的权利规则，以及将受垄断的经济权利和超额租金扩展至全体公民。城乡不平等的根源在于体制秩序转型过程中城乡权利开放的差异。

（二）城乡发展不平衡不充分是我国发展面临的主要矛盾的主要方面

中国的改革开放推动生产力水平大幅提高和人民物质生活水平不断丰富，但发展质量和结构问题亟待解决。伴随发展阶段转换，人民群众的需要不再局限于简单物质文化层次和范围，他们期盼享有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境、更丰富的精神文化生活。制约人民群众日益增长的对美好生活需要的因素，由“社会生产”扩展至整体社会发展的不平衡和不充分，城乡发展不平衡不充分成为主要矛盾的主要方面。

1.城乡发展不平衡对中国整体发展不平衡产生重大影响

第一，巨大农村人口基数的影响。尽管中国城镇化率已超过65%，但农村人口绝对数量仍高居全球第二。5亿农村人口生活水平和发展空间明显落后于城市，整体不平等状况难以得到根本改善。第二，城乡不平等对整体不平等的影响大。整体不平等可被分解为城市内部、农村内部和城乡间不平等的加总。研究发现，1988年以后的30年中，城乡间收入不平等对整体不平等的贡献率始终超过30%，2002—2010年间一度超过50%，中国整体不平等与城乡不平等变动趋势一致（图1）。第三，城乡不平等问题在多方面处于较高程度。一是城镇居民人均收入仍是农村居民的2.45倍，而发达国家如美国、英国的城乡收入比仅略高于1，东亚经济体如日本和中国台湾为1.2左右，南亚经济体如菲律宾、泰国也仅为1.6左右。二是城乡财富不平等持续扩大。过去十多年中，城乡财富比增至近4倍。三是城乡基本公共服务与社会福利落差大。城镇居民平均受教育年限是农村居民1.3倍，城镇职工养老和医疗保险人均支出水平分别是农村的17倍和4倍，城市低保标准高出农村30%。四是进城农民难以平等享有在住房、教育、医疗与社会保障等公共服务方面的待遇，城乡不平等在城市内部形成新的二元结构并加剧社会矛盾。五是劳动生产率差异。城乡二元对比系数是一项由比较劳动生产率反映城乡不平等的综合指标，系数越低表明不平等程度越高。近年来西方发达经济体二元对比系数已超过0.5，东亚的日本和韩国也达到0.3以上水平，但中国仍不足0.25（图2）。

2.农村发展不充分制约整体发展水平

第一，绝大多数贫困人口集中于农村地区。以最为宽松的居民人均收入中位数40%的标准作为相对贫困线，2017年中国农村地区相对贫困发生率为29.9%，高于城镇地区27个百分点， 2020年农村相对贫困发生率仍达到28.6%。第二，农业效率不足。2022年中国占总就业人数24.1%的第一产业劳动者仅创造7.3%的GDP，占比98%的小农户构成农业生产经营的绝对主体，农业全员劳动生产率不足非农业全员劳动生产率的25%。土地报酬不增反降。2011—2020年三种粮食亩均总成本增长40.6%，导致每亩净利润由250.76元降至47.14元，2016—2019年连续4年粮食生产净利润为负。第三，农村要素市场发展滞后。土地用途管制下乡村用地的发展功能缺失，对集体建设用地权利赋予和使用权利不充分，宅基地的收益、出租、抵押和转让权能残缺。土地财产权利对农民财富积累重要性下降，土地财富占农民财富份额由21世纪初的30%降至当前10%左右。第四，乡村空心化、农民老龄化以及农村留守问题加剧。2022年末，乡村60周岁及以上、65周岁及以上老年人口占乡村总人口的比重分别为23.8%、17.7%，分别高出城镇平均水平8.0个百分点、6.6个百分点。2010—2020年农村留守儿童规模不降反增，达到4177万人，占全国留守儿童的62.4%，农村每10名儿童就有4名留守，农村20—22岁人口高中完学率仅为55.3%，乡村发展面临人力资本的制约。

（三）城乡不平等是实现共同富裕的最大障碍

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征。共同富裕要求在主体对象上覆盖全体人民、在空间分布上实现全域富裕、在具体内容上创造物质和精神双重富裕、在发展路径上遵循分阶段和有先后的富裕。中国现已成为全球第二大经济体，全面建成小康社会，实现9899万农村贫困人口全部脱贫，这些伟大成就为促进共同富裕创造了良好条件。然而，富裕的共享在发展转型过程中存在差别，城乡不平等成为实现共同富裕的最大障碍。一方面，共同富裕的主体既包括城镇居民，也包括全体农村居民。当前大量农村人口收入和消费水平显著落后于城市，农民工为城市建设做出巨大贡献却对发展成果的分享不足。改革红利的释放无法惠及所有群体，实现全体人民共同富裕的目标也就无从谈起。另一方面，共同富裕的空间既包括发达的城市地区，也包括欠发达的农村地区。中国市场化和城市化的快速发展推动城市建设日新月异，但一边是越来越现代化的城市，一边却是越来越衰败的乡村。农村基础设施不完善、公共服务供给存在总量不足和质量欠缺、生态文明和生活环境有待改善，农业农村现代化仍然是中国式现代化的主要短板。只有解决城乡全域的富裕在结构上的不平等问题，共同富裕的实现才具有可行性。

二、中国城乡不平等的典型事实

（一）城乡收入不平等

1.城乡收入差距变化及其阶段性特征

城乡收入不平等是城乡不平等的重要组成部分，也是各类不平等结果的直接反映。整体上看，中国城乡收入差距在改革启动阶段首先经历了短期快速下降，此后呈扩大趋势，近年来有所缩小。

（1） 1978—1984年：城乡收入不平等阶段性缩小。改革开放初期，国家在农村废除了“一大二公”的人民公社体制，认可并推广基层自发创造的家庭联产承包责任制、提高农产品收购价格，由此形成的生产激励推动农业产量和农村经济超高速增长。1978—1984年短短6年间，农民人均农业生产收入由113.2元增至250.4元，经营收入占农民家庭总收入比重由27%增至80%；农民人均非农收入也快速增长，由9.4元增至64.7元。同期城市体制改革并未开启，城镇居民收入增长主要源自工资收入的提升，国营企业职工人均工资由644元增至1034元，奖金、津贴以及计件超额工资贡献了增加额的一半。1978—1984年，城镇居民人均收入以年均8.0%的速度增长，而农民人均纯收入年均增速达到14.5%，城乡收入比由1978年的2.60倍降至1984年的1.84倍。

（2） 1985—2009年：城乡收入不平等扩大。20世纪80年代中后期改革重心转向城市，国企改革、工资制度多轮调整以及非公有制经济的快速发展，使城镇居民工资性收入快速增长。部门生产率差异和城市经济优势在市场经济下显化。尽管这一时期农村剩余劳动力大量向乡镇企业和小城镇私营经济等非农部门转移，使工资收入占农民收入比重由17.8%增至40.0%，但是，农民无法进入城市工资水平更高的行业，城乡工资收入差距绝对值由536元增至超过1万元。20世纪90年代末至21世纪初农民经营收入一度停滞，城镇居民基于多种所有制成分的经营活动得到广泛支持，1985年城镇居民经营性收入不足农村居民1/7，2009年已达到后者的3/4。此外，社会保障制度在城镇居民中率先建立并带动转移性收入增长，城镇居民人均转移净收入年均增长12.4%，而农村居民转移收入增长率仅为5.4%，城乡居民转移净收入比超过10倍。整体上看，这一时期农村居民人均收入年均增速为5.1%，而城市居民人均收入年均增长7.4%，城乡收入比在1985—2009年的25年间由1.84增至3.33，收入差距绝对值增加到12022元。

（3） 2010年后：城乡不平等有所缩小。进入21世纪第二个十年，一系列惠农补贴和农业农村基础设施建设提高了农民生产收益，农村社会保障项目和覆盖范围逐步扩展，精准扶贫政策改善低收入农村人口的生活条件，城市大门和就业机会向农民工进一步开放。这一时期城乡居民工资性收入比和转移净收入比分别由5.6倍和11.2倍下降至3.6倍和2.2倍，工资收入超过经营收入成为农村居民第一大收入来源。2010—2022年，农村居民人均收入年均增长8.2%，高于城镇居民收入增速2.5个百分点，城乡收入比降至2022年的2.45。但是，由于城乡差距过高的基数效应，加之除经营净收入以外的其他城镇居民收入均为农民的2倍以上，尤其是城镇居民财产净收入始终是农民的10倍以上，城乡收入差距仍扩大至29150元。

2.城乡居民收入不平等的结构及其影响

2021年，农村居民最高的前20%群体人均收入（43082元）仍不及城镇居民平均水平（47412元），农村后20%低收入户收入更是仅有城镇前20%高收入户人均收入的4.28%。从结构上看，城乡整体收入不平等实际反映了劳动收入、资本收入等各类收入不平等的总体影响，不平等的扩大往往来源于收入构成的多方面（图3）。

（1）工资收入不平等是城乡收入不平等的最重要来源。工资收入差距对总体收入差距的贡献近10年来仍维持在70%以上。城乡工资收入不平等主要受就业结构、人力资本差异以及制度歧视等方面影响。其一，城乡居民就业结构差异。2021年城镇居民在公有制单位如国有企业、事业单位、政府部门就业占比为18%，其他非公有部门就业的雇员占比为62%；而农村居民在公有制单位就业比重仅为1.2%，在非公有部门就业的雇员占比为42.2%，常住从业人员中近一半从事第一产业。其二，城乡居民人力资本差异。2021年调查的农村家庭中，户主受教育水平未到初中的占比超过30%，高中及以上学历人数不及14%，而城镇家庭户主两项比例分别为10.5%和54%。由于全国薪资排名较高的信息服务业、科学技术服务业、金融业等大专及以上学历就业人口超过70%，受教育水平限制了农民进入高收入行业。其三，制度性歧视。农民工资性收入主要来自城乡流动过程中的农民工就业，然而，户籍歧视导致的收入不平等问题长时期存在。

（2）经营收入在缩小城乡不平等中的作用下降。在城乡居民四项收入中，经营收入对收入差距的贡献率为负。1986年，农村居民经营净收入约是城镇居民的30倍，对缩小城乡不平等的贡献为62.2%。然而，自2008年起这一贡献下降为10%以内，2016年以来贡献率下降至5%以内。从收入结构看，2021年城镇居民三次产业经营收入占比分别为10.5%、14.0%和74.6%，而农村居民三项占比分别为74.9%、5.3%和15.9%。农民经营收入增长缓慢的主要原因在于第一产业经营占比过高，而近年来农业生产利润率受成本提升等影响持续下降。例如，2013—2020年，三种粮食生产每亩净利润由72.94元降至47.14元，成本利润率由7.11%降至4.21%。相较而言，城镇自营者在享受到更充分的所有制和市场化改革红利后，城镇居民二、三产业经营收入快速增长。

（3）非劳动收入差距对不平等的影响扩大。根据功能性收入分配相关研究，经济发展过程中资本收入在收入中的占比提升，由于财产收入与财富积累相互促进，存在“富者愈富，穷者愈穷”的马太效应，资本收入不平等往往高于劳动收入不平等程度。近年来中国城乡居民财产净收入比一直维持在10以上，是所有收入构成中最不平等的部分。即使排除城乡自有住房折算租金的巨大差异，城乡居民在股息红利以及出租房屋的财产性收入仍存在较大差距。农民土地财产权不完整和保障不充分、城乡住房市场化水平的巨大差别等，是导致农村居民财产积累权和收益权严重受限的主要原因。例如，根据浙江省的数据，城镇居民2018—2020年的人均股息红利收入在1000元以上，而农村居民的上述收入仅为200元左右，城乡居民人均出租房屋收入差距在2000元左右。在非劳动收入中，另一项差距悬殊的收入源自养老金或离退休金等转移性收入。2017年调查的农村居民人均养老金或离退休金为809元，占其转移性收入26.4%，占全部可支配收入的6%；同年城镇居民养老金或离退休金为7431元，约是农村居民水平10倍，占城镇居民转移性收入的84.9%，占其总收入的20.4%。

（二）城乡财富积累不平等

1.城乡财富不平等问题加剧

家庭福利和预期收益一定程度上依赖于其所拥有的经济资源，这包括人力资本和非人力资本，后者我们可以称之为家庭财富，财富积累和分配情况是收入之外影响家庭生活水平的另一重要因素。中国城乡居民财富构成不同、积累与增值机制有别、取得财产方式通路不一，导致转型进程中城乡财富不平等问题逐渐显现。中国居民财富在20世纪90年代还处于非常低的水平，城乡居民人均财富约为1万元左右，城乡财富比值也仅为1.3倍。此后的市场化改革和私营经济发展推动国民财富迅速积累，中国私人财富价值在1978年与国民收入相当，但2015年已是国民收入的4.5倍，其占国民财富比重由三成增至七成。财富积累的同时出现分配失衡问题，2015年中国最富有的前10%群体占有社会67.4%的财富。城乡不平等成为影响中国整体财富不平等的重要因素。农民一方面缺少在城市积累财富的通路，另一方面农村住房和土地市场的权利残缺限制了农民财富的增值。自2010年以后城乡财产差距大幅增长。2012年城乡收入和财富比值相当，分别为3.10和3.13，2020年城乡收入比缩小至2.56，但城镇居民人均财富增至农村居民的3.77倍，财富差距绝对值增加一倍以上（表1）。

2.城乡住房财富不平等是财富不平等的主要表现

住房资产在中国居民财富构成中占据最重要比重，但城乡住房市场分割和二元住房土地制度使得城乡居民住房财富价值差异巨大，住房财富不平等成为城乡财富不平等的主要原因。计划经济时期中国住房市场并不存在，城镇住房产权公有，对城镇职工实行低租金的住房实物分配制度；农村家庭住房依宅基地而建，宅基地归生产队所有。改革开放以来，城乡住房市场分别朝向权利开放和限制的反方向发展，90年代城镇开启住房市场化改革，城镇居民逐步获得住房私有产权，农民却被限制购买城市住房。1998—2002年，80%的城市公共住房以低价卖给城镇居民，形成住房产权初次分配的不平等。

2003年以后，房地产被确立为国民经济支柱产业，政府利用独特土地制度对城市商住用地实行“限量保价”供给模式，城市住房价格快速上涨，带来城市居民家庭财富扩张。在农村地区，由于1999年以后非集体成员宅基地使用权被关闭，农村住房财富难以形成正规市场化定价，农宅财富价值增长缓慢。与此同时，农民前往城市打工获取非农收入，但他们在城市积累的资本只能回村盖房。以上因素导致城乡住房财富差距逐步拉大，1995—2020年，城乡居民住房财富比由1.70快速增长至3.96（图4）。

3.城乡居民金融资产差异扩大

城乡居民在住房以外的财富构成中存在较大差异（表2）。随着金融市场化改革推进，城镇居民配置金融资产投向各类金融产品，而农村地区长期处于金融抑制状态，农民将更多资产配置于收益较低的银行存款。城镇居民人均金融资产由1995年的3910元增至2020年的59457元，而农村居民2020年人均金融资产仅为14792元。到了2018年，城镇居民人均活期定期存款总额为34118元，占其金融总资产的78%；农村居民存款总额达到16716元，占金融总资本比重超过85%。从其他金融资产结构看，城镇居民人均股票、基金和国债资产分别为685元、512元和317元，分别是农村居民的21、23和26倍。农村金融资产主要是风险低、收益低的存款，很少进行存款以外的投资。投资差异使得城乡财富差距继续扩大。

4.城乡土地财富分享不平等

乡土社会向城乡中国的转型带来土地财富价值的迅速上升。然而，城乡二元土地制度和政府“以地谋发展”模式使土地难以成为农民的财富来源。

一是土地资本化过程的级差收益主要被城市攫取，农民未参与分享。1998年《土地管理法》明确农地转用一律实行征收、国家依法实施国有土地有偿使用制度，2003年开始推行经营性用地招拍挂出让方式。土地制度安排保证了土地向城市的转换效率、满足政府以土地资本化获得收入和发展经济的需求。2001—2010年，招拍挂出让面积占土地出让面积比重由7.3%增至88.3%，全国土地出让金收入由2003年的5421亿元增至2021年的87052亿元。然而，土地资本化过程中农民只能获得基于地上附着物的数倍原用途补偿，土地转用过程的级差收益被地方政府捕获并主要用于发展城市。二是农村土地财产权利缺失。自20世纪90年代末以后，农村土地进入非农集体建设使用的渠道逐步收紧，农村集体建设用地在大多数地区合法入市的通道基本关闭。农民利用集体土地从事非农建设的权利被剥夺，乡村非农经济活动萎缩，土地财富创造能力减弱。另一方面，农民虽然依成员资格无偿取得了对宅基地的占有权和使用权，但收益权、出租权、抵押和转让权的产权残缺。宅基地的财产属性弱化，不允许市场化交易，导致农民的土地及附着于其上的住房财富难以显化。数据显示，农民土地价值的财富占比持续降低，由1995年的34.0%，降至2020年的10.9%（表2）。

（三）城乡公共服务和社会福利不平等

1.城乡基础设施供给水平存在差距

提高农村基础设施供给水平是改善农民生活、推动农业农村现代化的基础。21世纪以来，中国进入统筹城乡社会发展和社会主义新农村建设阶段，农林水事务支出由2007年的3404.70亿元增至2012年的11973.9亿元。党的十八大以来，农村基础设施供给持续提升，根据两次全国农业普查数据，2006—2016年全国通公路、通电、通电话、安装有线电视的村占全部村比重，分别由95.5%增至99.3%、98.7%增至99.7%、97.6%增至99.5%、57.4%增至82.8%。“十三五”期间，行政村、贫困村、“三区三州”深度贫困地区通宽带比例分别从不足70%、62%和26%提升到100%。农村互联网普及率达到59.2%，城乡普及率差异缩小了15个百分点。

尽管农村基础设施硬件水平得到改善，但是基础设施供给差异带来的城乡居民生活质量仍存在差距，且呈现明显的“城市—县城—镇—乡”递减现象（表3）。从日常生活设施看，城乡居民燃气普及率差异超过60个百分点、污水处理率差异超过70个百分点，且仍有15%的农村地区未享受集中供水。农村和建制镇排水管道密度仅为城市水平的一半左右，农村地区绿化覆盖率仅为城市水平的约1/3。

2.城乡居民受教育权利不平等

城乡教育公共服务是城乡基本公共服务的重要方面，对城乡居民未来职业选择和经济收入产生基础性影响。2004年起，国家开始对农村义务教育阶段贫困家庭学生实行免学杂费、教科书费的“两免一补”政策，此后义务教育阶段学生全部免除学杂费，农村义务教育全面纳入财政保障范围，2009年农村中小学生人均公用经费为500元和300元，农村学生享受到更多受教育权利。城乡小学和初中生均教育经费支出差异由2002年的1.6倍以上降至2019年的1.1倍左右。

但是，农村居民受教育水平和教育质量等问题依然存在。尽管2012—2020年，全国农村生均一般公共预算教育事业费支出、农村生均一般公共预算公用经费支出分别增长85.77％和48.37％，但两项支出增速均落后于全国平均水平。2000—2020年，农村6岁以上人口平均受教育年限由6.76年增至7.92年，增速快于同期城市人口，但城乡受教育年限差距扩大至2.47年，且过去10年农村居民教育程度增长速度下降（表4）。城乡人力资本差异成为农民进一步提高经济收入、实现代际间收入跃升的阻碍。

3.城乡基本社会保障水平不一致

养老和医疗保障是居民基本社会权利的重要构成部分。在改革初始阶段，社会保障服务对象主要为在城镇单位就业的职工。中国政府于1986年启动国营企业职工劳动合同保障制度，城镇职工开始享有退休费、医疗费、救济费等退休金待遇。1997年至1998年，建立企业职工基本养老保险制度和职工基本医疗保险制度，保障范围逐步扩大到城镇所有企业及其职工，2001年城镇基本养老保险参保职工超过1亿人。然而，直到21世纪初，农村地区才开始实行“新农合”“新农保”制度，农村人口社会保障实现从无到有的转变。党的十八大以来，国家逐步建立城乡居民基本养老保险和城乡居民基本医疗保险制度，农民享有的基本社会权利进一步提升。

然而时至今日，城乡二元社会保障制度和权利不平等依然存在。具体表现为，农民基本养老和医疗保险的保障待遇与城镇职工差距巨大。2012—2022年，城乡基本养老保险人均月支出由71.6元增至204.7元，但城镇职工养老保险人均月支出是前者的17倍，人均月支出差异超过3400元（表5），且国家城职保个人账户记账利率高出各地城乡保3个百分点左右。从医疗保障看，尽管农村医疗服务覆盖面已大大提高，但医疗资源供给的数量和质量与城市地区仍有较大差距。城市每千人口享有的各类医疗服务人员数量是农村地区的1.5倍以上（表6）。城乡居民在医疗保险的参与项目和保障金额方面存在较为严重的不平等。2021年，城乡基本医疗保险参保人数为1.01亿人，全年医保基金支出为9296.37亿元；城镇职工医保参保人数为35431万人，但医保基金支出达到14746.73亿元，人均医保基金人均支出水平是城乡医保的4倍。

三、中国城乡不平等的独特性

传统发展理论将现代化转型局限于二元经济转为一元经济的过程，忽视了转型进程中更为根本的转型：即从传统体制向现代体制转型。中国从传统向现代的转型不仅结构非常独特，体制也非常独特。现代化推进至今，不仅城乡二元结构依然存在，而且独特的城乡二元体制反而加剧了城乡二元结构，进而加大了城乡不平等。中国特色社会主义改革通过主体开放、市场开放和利益开放实现了经济绩效的提高，然而，中国式权利开放并未根本改革二元体制结构，反而是这种固化的结构被进一步强化，城乡权利开放差异进一步加大了城乡不平等。

（一）城乡二元体制性差异与城乡权利不平等

1.城乡二元体制结构与城乡不平等

（1）建立二元体制的目的是优先发展城市和推进国家工业化。新中国成立后，国家面临一穷二白的社会面貌、薄弱的国民经济以及西方国家的经济封锁和政治孤立，集中力量发展重工业成为稳定政权和实现赶超战略的选择。国家通过城乡社会主义改造和计划管制建立起整体性体制秩序，通过牺牲农业农村利益的制度设计将生产要素集中配置于城市和工业部门，形成城乡二元体制。一是通过农业集体化实现对乡村生产要素的控制。分散而落后的小农生产难以满足为工业化发展提供资本积累的战略目标，国家以强力制度介入乡村基层组织并进行集体化的社会主义改造，“三级所有，队为基础”的人民公社体制成为农村基本制度，通过将生产、经营、居住等乡村经济活动权利收于国家、公社、大队、小队等各层级，集体制度取代家庭经济制度成为乡村基层体制的微观基础。二是以扭曲价格和保护政策向城市输送经济剩余。为保障工业化低成本运行，粮食和主要农产品收购依政府制定的价格统一执行，粮食供给由国营商业部门和供销社垄断。国家通过压低农产品收购价格降低工业化的要素投入成本，以非市场的制度安排攫取农业生产剩余，以工农产品“剪刀差”方式将其向工业部门输送。三是建立资源计划配置制度。为保障生产要素和资源配置于优先发展的部门，政府将资金、技术、人才等生产要素投向城市，农民承担为城市提供低价农产品的义务。

（2）关闭农村地区发展工业和农民进入城市的权利。为了保证国家工业化的推进，防止农村与城市争夺资源和发展权利，国家关闭了农村参与工业化的权利和农民进入城市的权利。一是利用人民公社制度控制农民的生产和生活，农民失去经济自由和从事非农活动权利，他们只能服从计划在农村地区从事所规定的农业经济活动。二是“以粮为纲”方针的实施将土地和乡村功能转化为粮食生产，限制土地参与多种经营和工业化的权利。三是城乡隔离的户籍制度严格限制农业人口向城市的流动，以户籍藩篱将农民禁锢于乡村。

2.改革以来二元体制的强化加大城乡不平等

中国的改革推动了传统计划集权体制由限制性权利秩序向权利开放秩序的转变，农民也逐步摆脱各类体制束缚获得了更大的经济权利。然而，改革并未撼动城乡二元体制，在关键领域反而被进一步加深，独特的二元土地制度和户籍制度成为加剧城乡权利不平等的重要方面。

（1）城乡二元土地制度与土地权利不平等。中国在土地城乡再配置中，建立起城市土地国有、农村土地集体所有的二元土地所有制架构。二元土地制度不仅促进土地从农用向非农用的配置，而且扮演推动经济增长的发动机角色，成为城市资本积累的重要来源，但是，二元土地制度下的城乡二元土地权利体系导致集体土地权能弱化和农民土地权利受损。一是城乡二元土地权利体系。城市土地和农村土地分属国家所有和集体所有，受不同法律约束，国家对两种不同属性土地进行差别化赋权。城市建设用地允许机构和个人拥有使用权、转让权、收益权、抵押权等权能，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，农地转用后土地所有者权利随之消失。二是城乡二元土地配置方式。国家逐渐关闭农地进入集体建设用地市场的通道，农村集体土地必须经过政府征用转为非农用地才能进入土地市场，集体土地非农建设权利被剥夺。国有经营性土地市场由城市政府独家垄断，以土地出让为代表的土地财政和土地抵押为代表的土地金融制度成为地方经济发展主要资本来源，农村土地成为城市空间扩张的“蓄水池”。三是城市政府捕获土地增值收益分配方式。农地转为非农用地实行政府征收制度，城市政府控制了土地征用和出让的垄断权利，支付给农民被征用的土地补偿遵循原用途补偿原则，高额的土地出让收益由城市政府捕获。宅基地制度朝向弱化产权和强化管制方向发展，农村宅基地使用权的拥有者只有占有和使用而没有收益权利，宅基地逐步失去出租、转让和抵押等权能，弱化了农户财产权利交易和市场化配置宅基地的通道。

（2）城乡二元户籍制度与农民城市权利的不充分。户籍制度是我国特有的限制人口流动的正式制度，以户口作为资源配置和利益分配依据进行社会管理，导致中国农村与城市居民在自由迁徙、经济活动参与、公共服务享有等方面的权利分割。中国经历了超大规模的城乡劳动力流动和跨地区迁移，但城乡不平等问题未能伴随劳动力流动而消失，反而在城市化率最快时期更加严重。尽管限制人口迁移的显性安排逐步松动，但依附于户籍的隐性制度安排造成对农民各项权利的排斥，甚至在城市内部形成新的二元结构。一是农民在城市的经济地位不平等。其一，当城市就业市场波动时，进入城市的农民工往往被视为城市居民就业的“竞争者”而被歧视性对待。其二，因为户籍制度致使农民处于相对弱势的就业地位。农民工经常从事城里人不愿意从事的工作，农民工每周工作时间、过度和重度劳动比例均高于城镇职工，但劳动报酬往往难以公正反映其劳动贡献。1999年《失业保险条例》仅针对城镇企业事业单位失业人员，农民合同制工人失业仅能获取一次性生活补助。二是附着于户籍制度的身份权利差异加大。其一，户籍人口作为城市管理建设和公共服务供给的实际依据，大量农民工未被纳入城市社会保障体系，导致其在城市的生存成本和风险偏高。其二，农民无法落脚城市。城市扩张形成的城中村、城乡接合部虽然降低农民的城市居住成本，却也使居住于这些社区的农民生活在流动人口内部圈子和有限的公共空间中，与城市社会缺乏联系。居住边缘化和生活“孤岛化”的他们不被城市社会认可，也失去跨越阶层的机会和权利。其三，许多未改变户口性质的农民只是因区划变动或城市扩张而被动计入城镇居民，但他们并未摆脱农业经济活动和农村生活方式。对于那些长期在城市打工的常住农民工，由于面临租赁合同不稳定、基础设施缺乏、卫生环境较差等问题，他们更像是城市的匆匆过客而难以定居，返乡和回村仍是他们的最终归宿。

（二）城乡权利开放差异加剧城乡不平等

权利决定了微观个体的行为选择能力、创造财富的能力以及分享经济收益的机会能力，权利结构变动带来城乡居民发展水平和福利变化差异。中国改革进程中城乡权利开放程度和强度不一，且城市权利开放程度在多数时期高于农村地区，城乡权利开放差异导致城乡不平等拉大。

1.城乡经济活动权利开放差异

中国的经济体制改革采取渐进方式，经济权利开放率先在阻力较小的农村地区启动。家庭联产承包责任制赋予农民承包土地的自主经营权和剩余支配权，并通过提高收购价格和允许多种经营开放农民经济收益权利，城乡不平等出现短暂缓解。随着改革重心转向城市，城乡经济活动权利开放出现分化。一是城市国企改革通过建构现代企业制度和公司制改造不断下放权利，逐步实现产权关系的多元化与明晰化，国有企业经营绩效得到改善。农村土地改革制度红利释放完毕，应对农业经营等新问题的改革滞后。农地承包权的继承、退出权能缺乏，关于经营权的法律界定和保护不明朗，行政权侵犯农民承包地的情形时有发生，农业经营受到土地细碎化和流转不畅制约。二是改革赋予非公有制平等的法律地位和发展权利，新的经济组织准入权扩展并吸纳大量城市就业，工资制度改革使市场竞争成为决定工资水平和激励劳动者的主要机制，针对城市待业和失业者的公共服务和保障政策设立。在农村地区，乡镇企业一度成为农村非农经济权利开放的主战场，但随后国家逐渐收窄集体土地参与非农建设的权利，导致乡村经济活动萎缩。

2.城乡财产权利开放差异

财产权利的重要性在所有制改革和市场化转型过程中凸显，但对农民财产的界定、赋权与保护不足，对农村要素市场的开放滞后，导致农民的财产权利开放受限。一是农村土地财产权利残缺、土地市场化程度有限。城市国有土地有偿使用制度在20世纪80年代末期以法律形式确立，国有土地所有权和使用权实现两权分离，城市土地使用权的财产属性显化，城市政府通过土地出让和抵押等方式创造了巨额财富。农村土地财产权利开放被抑制，农地经营权抵押与担保权缺乏法律保障，农村集体建设用地无法合法入市，土地用途转化后的财产收益与农民无缘。农民拥有宅基地的使用权而缺乏完整财产权利，宅基地的转让、出租、抵押等财产权能缺失，限制了农村土地资本化能力和农民财产收入的提高。二是城乡住房财产权利开放出现差异。1988年起国家开始以低价和税收优惠向“家住城镇、有正式城镇户口的职工”出售公有旧住房，形成城乡住房产权初次分配的不平等。1998年住房市场化改革正式启动，城镇职工可通过工资、住房公积金、个人住房贷款和地方住房补贴等形式购房，但并未向农民开放城市购房权利。农民在城市积累的资本难以通过购房等方式进一步扩大其在城市的资本形成，而是用于返乡购房建房并在农村形成大量的闲置资本，进而造成城乡住房财产积累和收益权的分化。

3.城乡基本社会权利开放差异

受制于发展战略和公共品提供能力，城乡基本社会权利开放出现时序和程度上的差异。一是农民享有的公共服务权利不足。其一，农村义务教育经费长期存在各级政府投入责任不明确、经费供需矛盾、农村家庭教育负担过重等问题，农村居民受教育权利受限。免除农村义务教育学杂费以及城乡义务教育一体化扭转了乡村教育困境，但城乡各级生均教育经费和教育资源供给质量仍存在差距。其二，农村地区基础设施建设和公共服务供给落后于城市。市场化改革初期商业银行逐步从农村退出，农村金融网点大量撤并，导致农村资金外流和农村金融服务供给不足。农村道路、燃气、供水、绿化等设施建设滞后，制约了乡村环境和居民生活水平的提高。二是城镇居民社会保障权利的取得先于农村居民。城镇职工养老、医疗、失业、工伤与生育保险政策在20世纪90年代的十年中相继启动并逐步完善，保障成员范围由国有单位扩展至非公有经济部门。农村地区于20世纪90年代初探索建立的合作医疗进展困难、参与率过低，同期开始的农村社会养老保险在1999年被国家叫停。新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险制度分别于2003年和2009年开启试点，于2007年和2012年才在全国范围铺开，落后城市社保制度十余年。城乡统筹的养老和医疗保险制度尽管建立，但参与者多为农村居民，其保障待遇与城镇职工保险差距巨大。

4.农民城市权利分享不足

城市化高速发展时期大量农民工涌入城市，但由于农民仍缺失市民化权利，在城市内部形成新的二元权利结构。一是农民城市就业权利不平等。伴随城市化和沿海工业化快速发展，国家逐渐放松中小城市户籍管制，农民实现离土出村并在城市就业。然而，隐性制度歧视导致的就业权利不平等依旧存在，以户口为基础的职业隔离使农民工聚集于低收入回报的岗位；为保证本地居民就业，一些城市制定了外来人口的行业、工种限制办法，以及企业使用本地工的硬性比例。由于劳动力市场供大于求以及工资歧视问题，农民工收入低于城镇职工，存在同工不同酬的现象。二是农民未享有城市基本社会权利。农民通过跨区域流动进入城市，但城市权利基本只赋予本地市民。农民工难以享有城镇住房保障政策，大多居住于面积狭小、设施不完善的租赁住房和职工宿舍，城市居住权利的缺失导致难以长期在城市落脚。约三成农民工是没有签订劳动合同的非正规就业人员，职工社保缴纳比率远低于城镇职工，并面临拖欠或克扣工资问题。农民工参与城镇职工养老、医疗、工伤和失业保险的比率较低，子女在城市的受教育权受限，仍有不少随迁子女在初中毕业后无法继续在城市高中就读。

四、消除城乡不平等的政策建议

（一）从城乡二分到城乡融合

城乡二分范式将社会划分为城市和乡村两大阵营，形成以城市化为目标的城市主义和充满浪漫主义情怀的乡村主义两大极化的发展观，造成的结果是重视发展城市而忽视乡村的歧视和贫困问题，乡村始终处于从属和被动的地位。在城乡转型过程中，首先应当摒弃单向城市化与重蹈乡建的城乡二分思维，工业化和城市化过程中重视保障农民和农村的利益，推动城乡间要素双向流动和经济社会互动，以城乡融合化解不平等问题。政策方向应聚焦于探索不同区域城乡融合的路径，在都市圈形成跨尺度的“城区—郊区—县城—城镇—村”的城乡连续体，大城市形成“城区—郊区—乡村”的城乡连续体，以县城为枢纽，形成连接城乡的城乡融合空间。

（二）进一步开放农民城市权利

农民城市权利的缺失是中国城镇化进程中城乡不平等扩大的主要原因，能否妥善解决农民入城的平权问题，关系着近3亿流动人口的未来。由“农二代”引发的代际革命推动乡土中国向城乡中国转型，他们呈现出入城不回村的倾向，在生活和经济方式趋于城市的特征，却面临融入度不足和不被城市接纳的困境，无法形成在城市长期稳定生活的预期。解决“农二代”问题的关键是保障其城市居住权，应开放农民购房以外的平等享有城市住房保障体系的权利，大力发展保障性租赁住房市场，以城市周边和城中村集体土地入市加大住房土地供给。更进一步地开放“农三代”的入城权利。“农三代”受教育权的不完整阻碍了他们的入城选择和未来发展空间，应着力解决城乡教育不公平，推动实现公办学校尤其是高中入学权利向随迁子女开放，切实维护“农三代”平等的受教育权利。

（三）以乡村产业革命解决农村发展不充分

中国乡村的产业革命道路应该农业工业化和农业精致化二者并行。一是农业工业化的实质是通过土地、资本、劳动、机械等生产要素的重新组合和持续升级，实现农业生产效率提高和规模报酬的递增。其一，实行“一县一业”主导产业培育，推进产业规模化和服务规模化。其二，农业产业体系建设，建立加工、冷藏、技术研发、市场、品牌等成体系的现代农业产业体系。其三，推进实现农业生产要素重组与升级，推动土地流转和适度规模经营，以土地三权分置培育新农业经营者，对闲置低效利用土地进行收购、整理和发包以提高土地利用率。提升农民的人力资本水平和农业机械利用效率。提高农业生产要素的匹配度。其四，提高农业回报水平，实现农业单位土地利用效率和报酬提升。二是正视中国人多地少的资源禀赋特点，以村镇为单位发展精致农业，集中挖掘和培育本地区特色和具有竞争力的产品，实现农产品由土向特转变，建立产品标准和培育公共品牌，提高农产品复杂度和地方知识含量，提升农产品价值和农业竞争力。