作者简介：王邹，中国人民大学应用经济学院博士； 孙久文，中国人民大学应用经济学院区域与城市经济研究所教授、博士生导师，所长。
文章来源：《中国农村观察》2023年第6期。
一、引言
在全面建设社会主义现代化强国的新阶段，需要以新型城镇化作为空间动能，全力推进中国式现代化。党的二十大报告指出，县城是城镇化建设的重要载体。新型城镇化指导下的县城建设更加强调现代化生产和现代化生活的统一。高质量的县域城镇化是促进区域协调发展、推进实现全域现代化的必然路径。
中国的区域发展规划长期具有“两头重，中间轻”的特点。要么聚焦大城市的经济集聚和矛盾疏解，要么关注农村地区的脱贫帮扶和乡村振兴，而对位于“城尾乡头”这一中间地带的县域的重视程度则相对较低。关于县域发展的一系列重大问题尚待明晰，针对县城建设的指导方案相对欠缺（孙久文等，2023）。因此，有必要瞄准现代化目标深入分析县域发展的特点和短板，进而探究以县城建设为抓手提升县域现代化水平的实现路径。
本文研究主要涉及三支文献。第一，城镇化的道路取向与县城建设。关于中国应该选择何种城市发展道路的讨论始终火热（陆铭等，2012；魏后凯，2014）。越来越多的学者开始关心县域（城）的演进动向（苏红键，2021；孔祥智和何欣玮，2022；陆铭和李鹏飞，2023；汪增洋和张学良，2019；钱振明，2022；褚庆宜和赵祥云，2023）。
第二，现代化的综合评估与县域现代化。为数不多的关于县域现代化的研究具有两类特殊性。一是对象的特殊性。这类研究致力于总结某个（类）县域现代化发展的独特经验，例如“晋江模式”（张兴祥等，2023）和“苏南模式”（宋林飞，2017）。二是维度的特殊性。其主要考察某类因素对提升县域现代化水平的独特作用（文雁兵等，2020）。
第三，作为现代化推进动力的城镇化。首先，县域城镇化提高了人民生活的宜居性。推进县城建设能促进城乡融合发展（万广华等，2022），有利于人们的沟通来往和现代生活方式的传播扩散。其次，集聚经济的正外部性提高了企业生产率（Duranton and Puga，2004）。最后，经济活动密度较高的县城提供了改善治理效能的空间。更高的产出水平和土地价值夯实了地方财政税基，更集中的人口有助于提升优质公共物品和服务的可达性（Duranton and Puga，2020）。只有极少数学者专门讨论了县域城镇化与当地现代化水平的内在关系（姚毓春和夏宇，2023），关于县城建设对县域现代化影响的实证分析近乎空白。
本文遵循主流范式，将除市辖区外的县级行政单元统称为“县域”，“县城”则指县域内县政府所在地。本文的边际贡献有以下三个方面。一是从现代化视角出发，丰富县域现代化和县城建设的相关研究。基于“人口－产业－政府”的分析框架，以多元翔实的微观数据从人口分布、产业发展、公共服务、财政情况等不同侧面，结合地理板块、经济水平等维度，全面展现中国县域和县城发展的典型事实和深度矛盾。二是深化现代化分析的空间单元。利用熵权法构建县域现代化综合评价体系，从人口现代化、经济现代化和治理现代化维度出发，测算中国县域的现代化水平。进一步借助Oaxaca-Blinder分解方法，定量评估了城镇化对县域现代化的贡献。三是探讨以高质量的县城建设提升县域现代化的实施方案。
二、分析框架
不同学科及其相应的研究范式为现代化理论的探索提供了各自的分析视角（Lewis，1954；唐天伟等，2014；Inkeles，1969）。完整的现代化图景应该呈现在各个层面。现代化理论中的综合学派更加强调从多个维度综合剖析现代化，以评估的全面性带来结论的科学性。
在综合学派思想的指导下，本文将社会层面、经济层面和政治层面的三类视角统一于现代化视域下的区域分析中，基于“人口－产业－政府”的分析框架，从人口、产业和政府三大主体维度进行县域空间的事实挖掘、量化评估和路径探索。
本文在研究过程中也兼顾了相关分析的普适性和特殊性（钱乘旦，2012）。一是分析框架的普适性。既能够覆盖经济社会发展过程中的各类主要参与主体，也与当前主流分析视角和重大政策关切相一致。二是分析对象的特殊性。把研究对象细化至县域这一特殊的空间维度。从集聚层次看，县城是中国城市活动中最小的空间单元。中国基于通勤距离和经济活动所定义的城市主要在区县层面（Chen et al，2023）。已有关于城市发展和现代化的研究主要在较大的空间范畴（例如城市群、地级市）展开。
三、县域和县城发展的事实和特征
（一）人口分布在地域间加速调整
当前，县域人口的演变模式有两大特点。
一方面，纵向来看，县城对人口的吸引力增大。一是县外农民工向县城回流态势愈发明显。2021年底，中国共有2.93亿农民工，外出农民工中省内流动的农民工占比58.5%，约1.2亿农民工在县域乡镇内就业，“离土不离县”的务工模式十分火热。
二是农村居民迁入县城的现象更加普遍，但县域范围内仍有较大的农村人口存量。县的城镇化率仅为23.6%，县级市的城镇化率略高于30%，县域城镇化进程整体滞后。在东部沿海发达地区，一些经济体量较大的县城的综合发展水平已经很高，与所在地级市城区在就业机会、基础设施、公共服务、人居环境等方面的质量差距也比较小，这些县城对人口的吸引力不容忽视。以江苏省为例，2020年其城镇人口比2010年增加了1487万人，地区生产总值排名前十的县域的城镇人口增量约占全省城镇人口增量的15%。
三是县城中心的集聚趋势增强。从2012年到2021年，全国县城的平均人口密度从1573人/平方千米增长至2160人/平方千米，四大地区的县城人口密度均有不同程度的提升，而且在中部、西部等整体处于城市化中期的地区，人口密度增长更快、水平也更高。随着时间的推移，在各县城的流入人口中，在当地有长期居留意愿的比例皆有所上升。
另一方面，横向来看，县域整体上主要是人口的流出地。第一，88%的县域为人口净流出地。第二，在GDP最高组中，超过1/4的县域有人口净流入。第三，中部地区和东北地区县域人口流出现象十分普遍，东部和西部地区分别有16%和18%的县域吸引了更多人口，且东部地区人口净流入的县域主要位于GDP次高组和GDP最高组。
（二）产业优势和特色产业改进空间较大
县域产业的变化表现出几个新亮点。第一，特色产业的发展取得明显进步，带动不少农村劳动力在县城就近就业。第二，部分在外积累了资金、技术和社会资本的农民工开始返乡创业，他们通过乡邻关系召回了部分在外务工的同乡。第三，新技术赋能传统经济的发展模式方兴未艾，数字经济、平台经济等创造了大量市场机遇。
从流动人口所从事的具体行业来看，许多流入县城的劳动力在资本要求较少、进入门槛较低、从业人员规模较小的生活性服务业从事自营生意。这一就业模式虽然具有灵活机动、自主性强等优势，但是，也存在难以被公共保障制度覆盖的风险。
县域产业发展过程中暴露的症结不容忽视。其一，一些西部县城依靠地区内丰富的自然资源进行发展，对煤炭、冶金、钢铁等过饱和产业存在长期的路径依赖；其二，部分县城大搞“运动式”建设，对技术门槛低、产品附加值少、污染耗能高的低档产业广开绿灯；其三，上级政府时常会把同类产业安排在多个相邻县城，这一做法容易催生相似的“特色产业”模式；其四，许多县域对市场活力的培育不够，政府不当干预和地方保护壁垒仍然较多，只注重短期的增长而忽视了长期的优势挖掘。
（三）公共服务存在总量和质量双重矛盾
县城公共服务的短板一方面体现在公共资源供给与实际人口需求的失衡上，另一方面则反映在公共服务的质量未能满足居民对更高品质生活的期许上。
在县域公共服务存在“量质双缺”的系统性矛盾，以及增量的资金、土地等资源有限的背景下，当地政府应该注重资源的集中高效利用。县域外围村民和回流人口向县城聚集的趋势为公共服务供给侧改革提供了契机，有利于资源流向与提高人口市民化水等高度相关的关键公共领域。
（四）地方财权与事权的协同性亟待提升
财政实力愈发吃紧和开销支出不断高涨，是县域长久以来面临的难题。这些矛盾的根源在于地方财权与事权的匹配性欠佳。从县域平均财政自给率来看，东部地区为37.6%，位列第一。随后是中部地区，财政自给率为27.5%。东北地区和西部地区县域的财政难以自给，其地方收入仅能分别支撑18%和16%的地方开支。
各地区县域财政自给率和常住人口的相关情况，能够近似反映地方财政实力和压力的互动关系。2020年四大地区分别呈现四种类型：东北地区为“缓坡”型，人口较少的县域财力薄弱，而更大人口规模地区的财政压力也并未显著缓解。东部地区为健康的“上坡”型。中部地区为“散布”型，二者并未表现出明显的相关关系。西部地区为“低－低”型，县域人口和财政实力普遍处于较低水平的状态。
四、县域现代化水平的综合测度与城镇化贡献评估
（一）县域现代化水平的测度
本文构建了以人口现代化、经济现代化和治理现代化3个准则层、共9个指标组成的县域现代化综合评价体系，测算得到2020年中国1078个县域的现代化指数。在排名前十的县域中，位于江苏省和浙江省的县域各占一半；后十位的县域分布在甘肃省、宁夏回族自治区和内蒙古自治区。
（二）城镇化对县域现代化的贡献分解
将县域样本按城镇化率水平划分为“高城镇化”组和“低城镇化”组，并对其现代化指数进行Oaxaca-Blinder分解。结果发现，两组县域的现代化指数的均值之差为0.1178。其中，可由两组之间城镇化率差异解释的部分为0.0883，占总差异的近75%。
五、高质量县城建设促进县域现代化的路径探索
（一）立足规律优化顶层设计
要站在全国统一大市场的高度，顺应人口流动和产业发展的基本趋势，进行符合本地实际的顶层设计。在客观经济规律下，很大一部分县域的发展空间有限，它们会在未来某段时间内达到并维持中低规模的人口水平。
需要承认，目前相当一部分居民落户县城是一个综合成本更低、但又有点无奈的现实选择。然而，所有人都在大城市定居的设想既不实际也不可行。随着要素流动壁垒在市场化进程中的加速消解，一方面，以中心城市、都市圈、城市群等为代表的主要增长极将会承载更多的人口和产业；另一方面，以县城为代表的中小城镇也会吸引一部分追求平稳、生活成本低的居民，他们也能够享受城市便利生活。
（二）培育发展特色优势产业
要按照错位发展、体现优势的思路培育县城的现代化产业。
第一，对于大城市周边县域而言，支持位于城市群和都市圈内的县城融入邻近大城市，重点做好与本地和周边市场在基础设施、制度环境、要素交流、产业关联等方面的有效衔接。第二，对于具备特殊区位、资源等优势的专业功能县域，要做大做强自身比较优势。第三，对于人口流失县域，主要的发展思路是引导、帮扶、转型。
（三）提升公共服务供给水平
面对县城公共服务总量性短缺与结构性失衡并存，以及人力见顶、财力有限的矛盾，要重点研究如何在各级区域、各个领域实现有限资源的高效利用，统筹市政公用设施等“硬件”建设和城市公共治理等“软件”优化。
一是坚持“量力而行”和“尽力而为”，不能直接瞄准最高标准，搞“大全高”的面子投资。二是坚持“一县一策”，不能在空间上“撒胡椒面”，搞“漫灌式”的平均投资。三是坚持“缺什么补什么”，不能简单加大基建投入力度、搞“短平快”的单线投资。
（四）深化体制机制综合改革
第一，深入实施户籍制度改革。户口将在县域率先由资源配置的身份壁垒转变为人口管理的统计工具。
第二，优化资金利用效率。县城要丰富增量资金的来源，提高存量资金的使用效率，主要涉及“筹资”和“用资”两个方面、公共财政和资本市场两个领域的改革。
第三，推进土地制度改革。建立集约高效的建设用地利用机制，提高要素分配的市场化水平，建立健全土地指标的流转交易市场，探索土地在更大范围的跨区域再配置机制，注重盘活存量建设用地和低效土地。
第四，稳步推进行政体制的调整。要从辖区调整的“只升不降”转变为“既升又降”，借由行政体制对经济活动的动态适应，提升城镇化质量和资源的利用效率。
六、总结和启示
县城建设要站在完善全国各层次城市体系的高度讨论县城的发展问题。强调高质量的县城建设，并不是简单壮大县城的绝对规模，而是为了补足整个城市体系的发展弱项，提高县城与都市圈、城市群等主要增长极的协同程度。县城建设的总体任务在于高效利用有限资源，基本原则是立足本地特色，联动周边地区并嵌入全国市场。
在现代化目标下，城市建设的愿景是让人们有更充分“用脚投票”的空间——能够立足自身偏好和实际能力，在更大规模的城市和中小规模的县城之间自由权衡，无论在何种环境下，各类城市都能在总体平均层面为居民提供类似的实际效用水平。这一空间均衡目标的实现，一方面，需要继续强化主要增长极的综合承载力，通过现代技术的应用和治理方式的改善，努力解决环境污染、交通拥堵等集聚不经济问题；另一方面，要基于各县城的比较优势和资源禀赋，以集约化的方式高质量推进县城建设，充分补足县城的生产生活短板。