作者简介：仇叶，武汉大学社会学院副教授、硕士生导师。

文献来源：《经济社会体制比较》2023年第2期。

摘要：基层治理转型存在诸多困境，县域条块关系是解释这一问题的重要叙事框架。在县域治理实践中，县级政府能够有效发挥统筹领导权，合理协调县职部门与乡镇政府的权力关系，以应对复杂多元的治理任务。然而，伴随着部门工作“中心化”机制的扩张，县职部门得以撬动“块块”的统筹领导权，强化对乡镇政府的支配，重组县域的条块关系。在新的条块权力关系中，县职部门的自利性持续扩张，不断弱化县级政府设置治理秩序、协调条块关系的自主性，并引发县域治理体系的肿胀与权责失衡，损害了基层的基础治理能力。部门工作“中心化”是央地关系调整下，上级政府过度使用政治化机制引发县域治理陷入“强统筹—弱自主”困境的产物。县域条块关系的理顺需要强化各级政府的常规治理能力，维护县级政府的统筹领导权，建立合理的条块边界与联动机制，进而提升县域治理效能。 

关键词：条块关系；部门工作“中心化”；县域治理；统筹领导权

一、问题的提出

县域治理是国家治理的基础，县域治理体系的建设与夯实意义重大。然而，当前基层普遍存在形式主义滋生、问责泛化等突出问题，严重影响了基层治理的现代化转型。2020 年中共中央办公厅发布《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》,明确要求推进解决上述问题，尽快实现基层治理体系的合理化与现代化。显然，基层治理的转型困境是县域治理的系统性问题，需要发掘其内在机制与结构性的制约因素。现有研究从基层自主性、基层政府避责等多个角度对此进行了解释，但尚未重视条块关系的重要影响。

条块关系是我国政府组织体系的基本结构，“条条”是指按照专业分工原则形成的各个职能部门，“块块”是按层级原则形成的各级政府。条块关系构筑了政府权力划分与组织运行的基本框架，深度嵌入中国的国家治理体系。基于此，条块关系成为很多学者研究中国体制的重要切入点。总体而言，国外学者较多从碎片化的权威体制与多重委托代理关系的角度理解条块关系，中国学者也从一统体制、超大型国家治理等角度对此进行了剖析，但从研究特点而言，中国研究更强调将条块关系作为解释中国治理现象的重要叙事框架，在具体的政治治理实践中把握条块关系的内涵。

在当前条块关系尚未理顺的背景下，辨析条块关系的结构特征，以此解释基层的各类治理困境构成了条块关系研究的焦点问题。现有研究着重阐释了条块关系的两种结构。一是“条弱块强”的条块结构。改革开放以来随着中央政府向地方放权，各级政府的权力逐步强化，这既赋予地方较大的治理自主性，有利于强化各地的经济与治理活力，提升治理体制的适应性，但也导致条块部门的行政权力被过度吸纳，引发了政策执行偏差、地方主义等一系列问题。二是“条强块弱”的条块结构。基于国家规范治理体系的总体目标，近年来一个显著的趋势是国家开始强化行政权的集中配置，并试图通过对“条条”赋权规范基层的治理行为。依托“条条”的行政权力，国家得以强化对各级政府的监督与管理，但也在一定程度上弱化了地方政府统筹整合部门的能力，引发职能部门转移治理任务，加重基层负担等问题。可以看到，条块关系与国家治理的绩效密切相关，基层大量的治理困境正源于条块关系不同程度的失衡。

现有研究为理解当前的基层治理困境提供了重要启示，但仍存在不足。第一，在理论层面，现有研究立足于二元化的分析视角，着重呈现制度化的人财物配置如何影响条块之间的权力关系，对条块强弱关系进行结构化理解。但实践逻辑远比二元化的结构分析复杂，在我国“条块结合，以块为主”的组织体制中，职能部门的权力扩张高度依靠本级党委与政府的赋权。这显然不是简单的“条强块弱”或“条弱块强”,条块关系呈现出更加多元与微妙的互动。第二，在现实解释力层面，尽管形式主义、问责泛化的问题长期存在，但现有研究未能深入当前基层治理转型的新处境，也并未阐释清楚条线职能部门的权力是如何在县域内部实现扩张，从而对基层治理产生深刻影响的。县域条块关系已经出现了新的互动形式，需要进行新的理论分析与总结。

事实上，在县域治理实践中，一个日益突出的现象是越来越多的县职部门将专项化的部门任务转化为县级政府的“中心工作”,导致中心工作的泛化。这一现象嵌入县域条块关系中，本文将其称为“部门工作‘中心化’”。正是依托这一机制，县职部门得以把“部门意志”转换为“党委意志”,实现“条条”权力的扩张，引发县域条块关系的失衡与基层治理的一系列困境。在这一意义上，部门工作“中心化”揭示了基层治理转型时期县域条块关系变革的关键机制。它既为解释当前县域治理的系统性困境提供了分析工具，也呈现了条块关系更复杂的理论图景，具有重要的分析意义。

基于此，本文将围绕着部门工作“中心化”机制展开分析，在呈现县域条块关系互动机制的基础上，阐释部门工作“中心化”机制是如何导致条块关系的嬗变与部门意志扩张，并引发当前的基层治理困境。由于该现象在全国都具有普遍性，本文不以特定的案例展开分析，而是阐释这一机制的普遍形态。

二、县域治理中的条块关系

县乡条块关系是我国最基层的条块关系，条块体系的整体结构在这一层级得到集中体现：一方面，上级条与块的任务和矛盾能够逐级传递，在县域交汇；另一方面，县乡处于政策执行末端，直面各类治理事务，条块关系对治理效能的影响能够更直观地呈现。县级政府、乡镇政府、县职部门构成了基层条块关系的互动主体。这三者的相互关系塑造着县域治理中的权力与资源配置结构，共同影响着基层治理的效能。其中，县级政府的位置最关键，能够影响县域条块关系的组织模式与权力关系配置。

具体而言，基于“条块结合，以块为主”的组织原则，县级政府、县职部门、乡镇党委政府扮演着不同角色，并形成了独特的权力关系格局。县级政府是县域的行政权威主体，享有对本辖区的统筹领导权，具有协调各方的权能。这突出表现在，县级政府不仅是乡镇政府的直接上级，而且能够对县职部门进行组织领导，调动这些职能部门的资源与人员，统领辖区综合治理任务的完成。同时，乡镇政府与县职部门构成了县域重要的治理主体，乡镇政府是镇域的行政权威主体，它既是最基层的属地责任主体，也因此享有属地管理权力，能够调动乡村两级的各种资源与关系；县职部门则是专项职能的履行主体，掌握职能履行的专项行政权力与部门资源。相比乡镇政府属地管理权力综合性、地方性、灵活性的特征，县职部门的行政权力强调专门性、统一性、规范性，两者相互补充、相互制约。

基于条块关系的基本制度设置，“条条”在党组织关系上必须服从本级党委，只有党委才能够建立一种自上而下的领导关系。县职部门的行政权力只能在职权范围内行使，乡镇政府作为属地管理主体有配合职能部门工作、接受其指导的职责，但两者并不存在组织领导与支配隶属的关系。职能部门能够向乡镇政府下派任务，甚至建立各种考核、派发责任状，但只要部门任务没有成为县域的重点任务，乡镇政府都有相对灵活的处理空间。尽管当前职能部门掌握的权力与资源增多，但其与乡镇政府间始终不是严格的上下级关系，乡镇政府更能够采取各种手段，应付部门下派的任务，以非正式手段避免条块关系的过度失衡。在日常治理中，两者通常需要相互配合，一方面，县职部门高度依赖乡镇政府的积极配合，以推动各项任务的顺利落实；另一方面，乡镇政府既要顾及“全县一盘棋”的原则，也有与县职部门维系好关系的动力，以便于日后的项目争取。

但县域条块关系并不是完全结构化的，而是具有突出的实践属性，县级政府能够行使统筹领导权，实践性地推动条块关系的再组织与再调整，以应对基层治理的复杂需求。县级政府对“条条”的扩权一般基于两种情况：一是职能部门的任务成为县域的重点任务。根据上级与本级的综合治理需求，县级政府将遴选出核心任务，对乡镇政府进行重点考核，部分任务更是能够启动政治化机制，通过“一票否决”考核或中心工作模式，要求乡镇政府全力配合、务必达成目标。二是推动管理规范化，强调职能部门的监督与管理职责，实现对乡村治理的监督与约束。但县级政府对职能部门的赋权仍然是有限度的，需要防止“条条”对乡镇工作的过分干预。一方面，县域治理具有综合性，县级政府必须限制重点工作的数量，建立合理的工作秩序，使乡镇政府有余力投入到真正的中心工作中，并兼顾综合治理任务。另一方面，乡镇处于行政体系末端，正式治理资源有限且直面乡村社会，县级政府必须赋予乡镇政府灵活展开社会治理、应对多元复杂治理事务的自主空间，减少条线部门对乡镇治理的过度干预。此外，随着治理任务下沉，县级政府也能够对乡镇政府赋权，强化条线部门权力与资源的下沉，要求职能部门配合乡镇工作。

可以看到，县级政府对乡镇政府与县职部门的双重领导构成了县域条块关系协调的重要基础，其统筹领导权是保证条块关系动态均衡并与基层治理事务相匹配的重要基础(见图1)。县级政府对条块关系的调控权具有重要意义。从根本上来说，县一级是国家行政体系与乡村社会的重要接点，也是各类社会矛盾与冲突的聚焦场域，同时承担着由上到下与由下到上的双重治理任务，治理事务的类型多样且高度复杂。县级政府必须保持行使统筹领导权的自主性，才能够总体性地设置县域治理的方向与工作秩序，并根据具体的治理情境与治理事务，在实践中建立合理的条块关系。乡镇政府属地管理权灵活性、综合性、地方性的优势与县职部门行政权规范性、专项性、统一性的优势必须实现有机结合，两者相互制约、相互补充，构成了县域治理有效性的基础。正是在这一意义上，县级政府倾向保持相对均衡的条块关系，无论是对乡镇政府赋权还是对县职部门赋权，核心都是在通盘考虑全县工作需要的情况下，调动乡镇和职能部门的优势资源，共同应对复杂的治理事务。可以说，这是我国“条块结合，以块为主”政府组织模式与工作原则在县域治理的具体体现。

三、部门工作“中心化”与条块权力关系调整

县级政府是我国国家治理体系中的重要一环，县域社会也是一个有着相对完整生态体系的有机整体。在推进我国国家治理体系与治理能力现代化进程中，“县”的重要性备受关注。习近平总书记强调：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县

(一)部门工作“中心化”的扩张与路径

部门工作“中心化”是指职能部门的专项工作被转换为县域整体的中心工作，并从部门的常规治理状态，进入到全县的动员治理状态。部门工作“中心化”同时包含了部门任务重要性的提升与县域治理机制的转变。将重要的部门工作转换为中心工作是县域常见的工作手段，但这一机制的频繁使用会使越来越多的专项工作溢出职能部门，成为全县的中心工作。例如，生态环境保护、县域城市建设、人居环境整治等分别从县生态环保局、城市建设局、农业农村局的部门工作转换为县域的中心工作。这不仅容易引发中心工作的泛化问题，更重要的是，部门工作“中心化”机制正逐渐脱离县级政府的控制，呈现出由上到下设定的特征，县级政府安排县域工作秩序、形成工作重点的自主性被压缩。

部门工作“中心化”通过两种渠道实现：第一，治理任务被上级政府认定为重要政治任务，县级政府就必须将该项任务“中心化”。显然，这些任务已经在上级完成了从部门工作到中心工作的转换，县级政府就必须同步启动政治化机制，配合上级党委政府的工作推进。第二，治理任务未被上级政府认定为政治任务，但“顶格化”的管理要求与严厉的督查，迫使县级政府提高部门工作的规格。近年来，各项条线治理任务开始以“顶格管理”原则进行指标设置，一旦采取顶格化管理，县职部门的任务执行压力激增，而其执行能力又相对有限，任务无法完成将对全县的整体考核造成影响。这就迫使职能部门不得不游说县委领导，强调本部门工作的重要性，要求县委领导对该工作进行“升格”。显然，上级考核督查力度越强，县级政府为规避问责风险，越倾向推动部门工作“中心化”。例如，一些地区进行乡村空心房整治，该项工作原本是农业农村局的常规工作，但上级部门要求三年完成所有空心房的拆除整治，这就超出了部门能力，必须由县级政府统筹推动，才能集中治理资源，达到上级考核要求。

因此，上级下达的政治任务越多、考核要求越是超出常规的部门治理能力，部门工作“中心化”现象就越凸显。中心工作属于非常规治理手段，它以政治动员的方式集中资源，以应对常规治理的不足，当部门工作大规模地转换为中心工作时，本身就表明部门工作过度“中心化”。在这一过程中，县域的条块权力关系开始重新组织。

(二)县域条块权力关系的重组

部门工作“中心化”伴随着县域治理三个组织机制的展开：一是县级政府统筹领导权的启用，即将特定治理任务从部门负责变为县委领导负责，并成立相关领导小组或委员会。这些机构由县委领导直接挂帅，代表了县委的政治权威，享有协调动员各县职部门与乡镇政府的权能。二是确立牵头部门。中心工作时间紧、任务重，牵扯部门众多，需要牵头部门具体处理中心工作推动中的各项事务，并为领导提供信息咨询与决策依据。一般来说，牵头部门就由该任务原属的职能部门担任，以便利任务推进与归口管理。三是纳入成员单位，确立该项工作具体落实的主体，一般包括相关的职能部门与乡镇政府。由此，对特定治理任务的履行也就获得了服从县级政府组织领导的政治内涵，并成为全政府的工作。

从条块关系的角度，更重要的变革在于，特定县职部门完成了权力扩增与部门性质的转变，即从普通职能部门向牵头部门的关键性转换，成为中心工作推动的代理机构。事实上，领导小组一般都在这些部门内设办公室，该部门一把手担任办公室主任，并被赋予相应的权力。这些权力包括：第一，决策与调度权。牵头部门不仅能够调度各部门的人员与资源，也构成了信息汇总的中心，他们在为县委领导提供决策服务时，能够参与决策过程，影响中心工作的内容与方向。第二，考核督查权。考核督查是基层治理中的核心权力，为了确保中心工作的推进进度，牵头部门不仅能够设定具体的考核督查标准，掌握评判各单位工作状况的权力，且能以领导小组的名义进行通报与问责。第三，与县委领导密切互动产生的关系性权力。随着县委领导成为特定任务的主要负责人，牵头部门能够随时向领导汇报情况、沟通信息，与他们建立紧密的关联。尽管该权力具有非正式性，但能影响各单位主职干部在县委领导中的形象与评价，这是牵头部门威慑力产生的重要原因。

因此，中心工作的启动不只是部门任务性质的转变，更是职能部门转变为牵头部门，并依托县级政府的统筹领导权，实现“条条”权力强化的过程。由此，在中心工作中，牵头部门与其他县职单位以及乡镇政府逐渐从原来相对平等的配合协作关系，变成了层级化的调度与被调度关系，具有了权力支配的内涵，即牵头部门不仅能够以中心工作的名义下派任务，更能调度这些单位的资源与人员，影响科层内部的利益激励与政治奖惩。但在这一支配关系中，县职成员部门与乡镇政府的权力地位存在显著差异。

对县职部门而言，部门工作“中心化”使其必须履行大量职能外的工作，且服从牵头部门的调度与支配，但它们也在这一过程中分享了一定的支配权。在项目体制下，国家的大量资源以部门为单位进行分配，各县职部门都掌握了一定的项目资源，中心工作的推动高度依赖条线资源的整合。这在财政资源相对紧缺的中西部地区表现得尤为明显。为了争取相关职能部门的配合，领导小组与牵头部门进行中心工作规划时通常会征询这些部门的意见。职能部门也就能够表达利益诉求，具有影响中心工作方向与内容的能力。同时，中心工作在执行阶段一般仍然以部门为单位进行任务分解，成员职能部门通常需要负责特定专项任务的推动，或直接成为该任务的子牵头单位。因此，在专项任务设定与督查考核中，成员部门的意见就十分重要，主牵头部门通常与其组成考核督查小组，检查乡镇政府各项工作的推进情况。显然，成员职能部门分享的权力远小于牵头部门，但也能借用中心工作在一定程度上表达部门利益。与之相对的，乡镇政府是各项任务的末端执行主体，一般很难借助中心工作实现权力扩展。

可以看到，一条清晰的依附性权力链条，即“县级政府—牵头职能部门—成员职能部门”的权力链条开始建立(见图2)。在我国的制度体制中，县职部门的行政权被限制在其职权范围内，但部门工作“中心化”机制则构成了其实现部门权力扩张的重要通道。依靠县级政府的统筹领导权，职能部门在一定程度上分享了政治化的支配权，不少牵头部门更是逐渐成为县域内的强势部门与权力部门。与之相对的，乡镇政府的权力被进一步弱化，其对县级政府统筹领导权的服从，成为职能部门对其行使支配权的制度基础。

四、部门自利性扩张与责权分立结构形成

县域治理是国家治理的基础，县域治理体系的建设与夯实意义重大。然而，当前基层普遍存在形式主义滋生、问责泛化等突出问题，严重影响了基层治理的现代化转型。2020 年中共中央办公厅发布《关于持续解决困扰基层的形式主义问题 为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》,明确要求推进解决上述问题，尽快实现基层治理体

在条块关系的制度结构中，“块块”与“条条”能够相互约束与制衡，以防止任意一方权力过大，从而维持治理体系的稳定。随着依附性权力链条的建立，县职部门的权力快速扩增，原有的制约结构弱化。因此，尽管县级政府对职能部门的赋权以中心工作的落实为目的，但最终却为部门自利性的扩张提供了权力基础。

(一)依附性支配的强化与中心工作肿胀

随着部门工作“中心化”与依附性权力关系的建立，部门意志开始渗透进中心工作的各个环节。按照正常流程，在中心工作正式推动前，牵头部门需要负责起草中心工作的工作方案，在征求相关各职能部门意见的基础上进行修改，最后交由领导小组审核。一旦文件定稿且以领导小组名义下发，这些工作方案就代表县级政府的正式权威，成为县域各单位必须执行的政治任务，具有法定约束力，并作为任务执行阶段考核与问责的依据。因此，这就不仅仅是客观化的任务规划与分配，而是职能部门展开积极行动，试图将部门意志转换为“领导意志”的重要过程。总体而言，职能部门将沿着依附性的权力链条，以中心工作的名义争取部门利益最大化。

在这一阶段，部门的积极行动产生了重要影响。首先，中心工作成员部门的扩大化。成员部门一般只涉及相关部门，但中心工作属于县域的政治任务，领导关注度高，一些部门为了凸显部门地位或是进行政治表态，会积极主动要求成为成员部门，担负中心工作中的相关职责。在具体操作中，一些部门领导会在中心工作方案的草拟阶段就积极与牵头部门沟通，强调本部门的重要性，争取被纳入成员单位。对牵头部门而言，为了增加可调用的资源，进一步扩展调度权，或是彰显中心工作的重要性，也倾向扩大成员单位的规模。由此，不少与中心工作只具有弱关联的部门被列入其中，这显然导致“县委政府—牵头职能部门—成员职能部门”的依附性权力链条卷入的部门进一步增多。

其次，中心工作任务的扩大化。相比成为成员部门，更重要的是能够在工作落实中体现部门意志。一般来说，当牵头部门拟定的任务过多标准过高时，部门也倾向于讨价还价。但也普遍存在职能部门将本部门的任务充斥进中心工作，并通过领导小组出台的文件，将其转换为县域的政治任务。一是县域内相对边缘的职能部门为了强化部门存在感，会与牵头部门做工作，请求为中心工作“锦上添花”,增加一些与本部门相关的任务，从而利用中心工作，引起领导注意。二是日常治理中，职能部门存在一些推动难度较大的工作，如果能够与中心工作发生关联，职能部门将积极行动，试图将这些工作“塞进”中心工作的文件，借助领导小组的权威向各职能部门与乡镇政府下派任务。职能部门的任务就以这种方式，转变为县级政府的最高决策，造成中心工作内容的膨胀。

县委领导主要把握中心工作的总体方向，很难对任务细节进行把关，由此，部门意志得以持续扩张，以集中力量办大事为目标的中心工作在这一过程中变得高度肿胀。但更重要的是，增加的任务与责任并未在县职部门与乡镇政府间进行合理配置。

(二)部门避责与权责分立结构形成

与凸显部门意志，影响中心工作内容设定的逻辑不同，在中心工作执行阶段，部门避责成为主导逻辑。一方面，随着上级考核与督查日益严格，基层治理的容错空间减小，县职部门有较强的规避风险的倾向；另一方面，一旦部门工作变为中心工作，政府的组织协调成本急剧增加，不仅牵头部门承担了大量协调性事务，其他成员部门也不得不在常规工作以外承担额外的任务，例如，应对牵头部门的频繁调度，组织对乡镇政府的监督考核，县职部门用于履职的人员与资源相对减少。依附性权力链条的形成则为县职部门转移治理事务与治理责任提供了条件。

在正常的条块权力关系中，县职能部门属于“一线部门”，它与乡镇政府都需要直面基层社会，具体履行各项职能，且相比乡镇政府，职能部门具备专业化的部门资源与行政权力。乡镇政府更大程度上起到了配合与协助的作用，并不是部门任务履行的核心责任主体。但在新的权力结构中，职能部门履责的方式发生了重大改变，即从实质治理转变为将监督考核乡镇政府作为职责履行的方式，从主体责任变为监督责任。在中心工作的落实中，牵头部门负责严格把控中心工作的推进进度与考核标准，专项工作的负责部门进一步将任务分解到乡镇政府，要求乡镇执行。这就意味着，县职部门将主要精力用于制定标准、排名考核、督查问责等协调工作，并拥有相应的激励惩罚手段。大量实际工作与责任事实上都下压到乡镇一级。一旦上级督查问责出现问题，乡镇政府作为主要的执行主体，也将成为责任主体。正如一些乡镇干部指出的，在新的权责结构中，县职部门“借助县委、县政府两办名义发文，把自己摇身一变成为工作专班办公室部门，在相关工作中就成了督查单位”。

更重要的是，以牵头部门为主导的县职部门能够不断援引县级政府的统筹领导权，以各种方式强化部门权力，维系责任与任务的下压与转移。一旦乡镇政府工作进度相对落后，牵头部门能够通过向县委领导汇报工作，争取更强的施压手段。通常的做法有：一是要求召开县委领导出席的工作调度会议或争取以县委、县政府的名义发文。这两者都能向乡镇政府施加更强的政治压力，强化任务执行的力度。例如，在工作调度会议上，县委领导一般都会对工作落后的乡镇领导予以严厉批评，以此强化压力。二是争取县委与政府督察室参与中心工作的督查问责，或是借助县纪委的力量推动中心工作。这些部门是代表县委的重要权力部门，更能够形成具有政治效力的问责。在强大的压力下，乡镇政府将不得不服从县职部门的调度，接受各项下派任务并尽可能予以完成。

可以看到，一旦“县委政府—牵头职能部门—成员职能部门”这一依附性权力链条形成，职能部门就能够以中心工作的名义，依托县级政府的统筹领导权，使部门避责获得合法性。由此，基层治理的责权分立结构逐步形成。基层的责权利不匹配问题一直存在，但当部门工作并未被过度“中心化”时，职能部门支配乡镇政府的能力相对较弱。部门工作“中心化”不仅使治理任务从部门溢出到全政府领域，成为政治任务，且大量职能部门利用县级政府的统筹领导权，实现了部门意志的扩张。县级政府基于由上到下的严厉考核也不得不重视中心工作的推进，持续为这些部门赋权。责权分立结构正是通过条块关系的复杂运作得以产生，即“条条”借助县级“块块”的统筹领导权，将大量治理任务与责任向乡镇政府挤压，引发条块关系失衡。由此，伴随着中心工作增多，越来越多的部门成为牵头部门与权力部门，将权力行使替代责任履行，乡镇政府的负荷日益加重，由此导致权责利不匹配结构的不断深化。

五、央地关系调整下的县域治理

县级政府是调控县域条块关系的核心主体，条块关系的变革与县级政府统筹领导权的行使密切相关。从很大程度上来说，部门工作“中心化”机制的产生正体现了央地关系调整下县级统筹领导权的变化，这也对县域治理产生了深远的影响。

(一)央地关系调整下的县级统筹领导权

在基层治理现代化转型的背景下，中央对纵向权力的配置进行了大幅度调整。立足于县域治理，这突出表现在两方面：第一，在权力分配结构上，实现目标设定权与检查验收权的上收。为了强化基层综合治理能力，推动各项任务全面落实，不仅中央政府的注意力开始从某些特定的重点任务向更多的政策与治理环节扩展，省市等中间政府也积极参与到基层治理任务的目标界定中。与之同时，为了强化基层政府的执行力，检查验收权的配置也呈现出集中化的明显趋势。一方面，目标设定权上收为检查验收权的实体化提供了基础；另一方面，伴随着各项监督管理体制的完善，尤其是跨级督查体制的完善，上级政府得以打破层级化监督，直接下沉至基层治理的一线场域，获得更多真实信息。

第二，在权力运行上，日益采取强激励的政治动员机制。权力配置结构的变革伴随着权力运行机制的转换，可以看到，一是越来越多的任务被设定为政治任务，且要求各级政府党政一把手作为直接责任主体。同时，各项任务在管理中也大多倾向采取顶格化的管理模式，以引起各级政府的重视。二是强负向激励与检查验收权逐渐结合，产生了更大的激励效应。检查验收权的运行伴随着严格的问责程序的启动，检查验收的结果构成了上级政府对基层问责的重要依据。相比早期以晋升为核心的正向激励手段，检查验收权与问责紧密结合，使当前的激励结构不仅呈现出负向激励的典型特征，且激励强度更高。

这对县级政府的统筹领导权产生了重要影响。一方面，县级政府统筹各项工作与职能部门的能力强化。正是基于上级政府对各项目标的高度关注与强激励，不少任务从部门责任变为地方党政主官的责任，县级政府被赋予了极大的合法性与政治权力，以实现对行政系统以及各项政治任务的领导。在这一意义上，县级政府事实上拥有了更强的总领性权力，既对各项任务负有总体责任，也能够对各个部门进行强统筹。但另一方面，县级统筹领导权的自主性面向弱化。在多层级的政府体系中，县级统筹领导权的核心内涵就体现在其具有较强的层级自主性，尤其是能够根据上级政府与本级实际，在地方安排各项治理任务，形成合理的治理秩序、协调条块关系。但随着目标设定权与检查验收权的上收与运作模式的转变，县级政府事实上很难真正自主决策工作秩序，只能迫于上级压力，不断将各种部门任务进行升级与“中心化”,并扩展条线部门的权力。

正是在这一意义上，县域治理呈现出独特的特点，即县级政府的强统筹能力与治理体系的弱自主性结合在一起。县级统筹领导权很大程度上成为县域集聚资源以完成上级任务的工具，而弱化了自身自主性的内涵。在这一结构中，条线部门的权力扩张并不是基于正式行政权的扩展，而是央地关系变革下，县级统筹领导权逐渐弱化了自主性的内核，成为部门强化权力的媒介。由此，“条条”借助“块块”获得权力扩增，最终弱化了县级“块块”领导权的内核，也使乡镇政府的自主性难以保障。这是县域条块关系失衡发生重组并对县域治理体系产生重要影响的根本原因。

(二)县域基础治理能力的弱化

县域是重要的综合治理单位，不仅需要承担国家自上到下的行政任务，也必须积极回应地方社会的治理与发展需求，但基层的治理资源则是相对有限的。因此，县级统筹领导权的核心作用正在于，确保县级政府具有总览全局，建立中心工作与常规工作的区分体系、安排县域治理秩序的自主性，并在此基础上对县域各单位进行动员与整合，从而优化配置基层的治理资源，更好完成复杂多元的治理事务。然而，在新的条块关系下，中心工作与部门工作的边界日益混淆，县域内部治理主体间的权责关系难以理顺，这对县域治理产生了重要影响，并突出表现在以下几个方面。

首先，中心工作的泛化与县域治理结构在一定程度上出现失衡。中心工作是一个地区工作的重心，当大量部门任务无法常规化地在条线内部落实，事事都要动员式治理，县域治理就缺乏重心，中心工作本身被泛化。它越来越成为一种被动的动员模式，基层真正集中力量办大事的能力反而被弱化了。同时，随着县域的人财物越来越多地集聚在上级政治任务中，县级政府处理本级治理事务的能力弱化，这些内生治理事务很大程度上被“中心化”的行政任务所吸纳，尤其是，乡镇政府越来越难以发挥它地方回应性、综合性、灵活性的治理优势，对基层社会的治理需求做出及时有效的回应。这就引发了治理结构一定程度的失衡，使其难以匹配基层治理任务复杂多元的基本属性。

其次，基层形式主义困境的加剧与治理资源的损耗。以动员为特征的中心工作增多伴随着县域治理体系组织难度与运转成本增加，部门意志的扩张则进一步导致各项冗余性事务产生。由此，各类领导小组、工作专班的组织机制充斥在县域，牵头部门忙于组织调度工作，其他部门与乡镇政府则忙于应付这些调度，各种类型的调度会议、文件下发、监督考核等事务不断增加基层工作负担。更重要的是，县域治理的有效性高度依赖县级统筹领导权的行使，推动职能部门与乡镇政府各司其职、发挥治理优势。然而，伴随着条块关系的失衡，拥有行政资源的职能部门越来越不愿意介入实质治理，而乡镇政府面对巨大的治理压力也倾向采取形式达标的方式完成任务，这使县域原本就十分有限的治理资源被进一步损耗，且深化了基层形式主义的困境。

最后，条块冲突的加剧。维护权责平衡结构，为县乡干部提供公平的任务分配与政治激励环境是县域保持良好政治生态的基础条件。随着条块权力关系的重组，县域规范化的条块分工与平衡制约体系被打破，乡镇政府承担了越来越多不属于自身职责、应当由职能部门负担的事务，且一旦出现工作失误，他们也需要承担主要责任，县职部门却可以通过各种方式进行避责。从政治生态的角度，失衡的条块关系导致县域内部相对公平的责权分配体系失效，破坏了县域的政治生态。乡镇干部普遍对条线部门过分扩张部门意志、挤压乡镇权力不满，条块之间建立良性互动关系应对基层复杂治理事务的能力就被进一步弱化。

六、结论

县域条块关系所处的治理情境高度复杂，基层政府掌握的治理资源相对有限，条条与块块需要同时被激活并在实践中保持均衡，以应对基层复杂多元的治理事务。这意味着，需要确保县级政府享有行使统筹领导权的自主性，以根据县域的综合治理任务形成特定的治理秩序并灵活调整条块关系；同时，保证县职部门专项行政权与乡镇政府属地管理权各自发挥治理优势，形成有效联动，最大化基层的治理绩效。正是基于对县域条块关系的整体理解，部门工作“中心化”机制的提出具有三方面的重要理论意义。

第一，部门工作“中心化”机制从条块关系的角度，为当前基层形式主义、负担过重等问题提供了解释。县域条块关系的均衡依托县级政府统筹领导权的行使。然而，在基层治理现代化转型的过程中，行政权力的过度集中与政治化运行，导致大量治理任务被提标升级，县级统筹领导权的自主性弱化。这客观上为县职部门借助县级统筹领导权，扩张“条条”权力，挤压乡镇“块块”的权力提供了基础。由此，县级条块关系陷入失衡格局，导致权责分立结构的形成，弱化了基层治理能力。因此，部门工作“中心化”呈现了新时期县域条块关系的变革，也为基层治理转型困境提供了新解释。

第二，部门工作“中心化”机制扩展了条块关系的理论研究。首先，本研究打破了对条块关系过于结构化的理解，呈现了基层条块关系实践性的特征：一方面，条块关系并不完全由制度结构所决定，上级政府对特定任务的重视程度、县级统筹协调权的行使都将影响条块关系的实践特征；另一方面，基层的条块关系并不存在标准化的均衡结构，而是呈现出动态均衡的特征，即针对具体治理事务进行灵活调整，条块关系的合理性取决于它能否适应特定的治理事务。其次，部门工作“中心化”揭示了一种新型条块关系，呈现了条块关系更复杂的互动机理。在这一机制中，职能部门权力的强化并不建立在部门正式资源与行政权力的扩张，它以“中心工作”作为媒介，依附于县级政府的统筹领导权力，把“部门意志”转换为“党委意志”,实现“条条”权力的扩张。这在根本上是央地关系调整下，县级统筹领导权出现统筹权强化、自主性弱化的新特征，部门工作“中心化”是这一矛盾关系的产物。可见，条块关系的互动形式具有多维性与复杂性，需要提炼更多中层机制以实现理论拓展。

第三，部门工作“中心化”机制也为理解政府的中心工作机制扩展了视野。对常规工作与中心工作进行分类是政府治理的重要方法，这是各级政府行使统筹领导权的重要体现，也有利于发挥我国治理体制集中力量办大事的优势。但当前这一机制被过度使用，导致常规工作与中心工作的边界模糊，这既不利于发挥部门常规治理的优势，也容易造成基层治理体制陷入过度动员的困境。在国家治理现代化转型的背景下，需要建立更加均衡化的常规任务与政治任务的配置体系，强化各级政府的常规治理能力与政策合理化能力，在一定程度上限制政治化机制的泛化使用。同时，警惕各职能部门过度依赖领导小组与工作专班机制完成任务，尊重“条条”与“块块”功能分化的制度设置，合理配置两者的权力关系。