作者简介：田先红，华中师范大学中国农村研究院/政治科学高等研究院教授、博士生导师。
文献来源：《甘肃社会科学》2023年第2期。
摘要：当代中国基层的统合治理,是以党组织的领导权威为基础,依托党政体制的组织架构,实现对“条条”与“块块”的整合协调。中国共产党领导的统合治理模式,既克服了科层制的弊端,又超越了西方整体治理、弹性治理等理念,彰显了中国特色社会主义体制的独特优势。近年来,随着中心工作的多元化,一方面,县域统合治理的需求大量增加,县域党委政府频繁启动政治动员,建立议事协调机构,基层各层级、各部门都被卷入政治动员体系之中,使得基层治理体制刚性化;另一方面,基层议事协调机构日益增加,但统合效能并未得到同步增长,统合治理出现“内卷”局面。诸多议事协调机构只具有形式、象征意义,而并未发挥实质性的统合功能,催生了大量的“软协调”。大量软化的议事协调机构的出现,成为基层形式主义的重要表现。
关键词：统合治理；县域治理；基层治理；议事协调机构；中心工作；条块关系
一、问题的提出
构建协同高效、运转顺畅的政府治理体系,是推进国家治理体系与治理能力现代化的题中之义。中国作为一个大国,国家治理规模巨大,各种关系错综复杂,国家治理体系运转面临更大难题。长期以来,中国共产党致力于建设一个高效、协同、负责任的政府治理体系,推进中国特色社会主义现代化建设。习近平总书记强调:“要以坚持和加强党的全面领导为统领,以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点,把机构职责调整优化同健全完善制度机制有机统一起来、把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来,继续巩固机构改革成果。”近年来,我国党政机构改革持续推进,党委领导能力得到提升,政府机关整合、协同水平得到提高。然而,在现实中,尤其在地方和基层治理中,诸如“九龙治水”“踢皮球”、推诿拖延等问题依然存在,在某些局部还表现较为明显,成为基层治理中的难点、痛点,引起党和国家高度重视。
究其根由,在于基层统合治理遭遇困境。当代中国基层的统合治理,是指以党的领导权威为基础,通过党的组织系统来统合各个纵向与横向的行政部门,克服条块分割张力、达至整体协同高效治理的一种治理模式。中国共产党领导的统合治理模式,不同于西方意义上的统合主义。在西方,统合主义理论主要聚焦于国家处理与社会(市场)之间关系的方式和机制,比如国家如何吸纳社会力量进入决策过程、国家如何凝聚不同阶层的利益等。它体现的是国家对社会利益的协调机制。
中国的统合治理超越了西方的科层制理论。社会学家韦伯的科层制理论强调科层组织专业化、分工,各部门、各岗位各司其职。根据韦伯的科层制理论,科层体制内部机构具有严密的职责分工,各部门各负其责。然而,部门林立带来治理权力的“碎片化”。随着现代社会的日益复杂,科层制在应对现代复杂社会的治理难题时显得力不从心。部门割裂、各自为政已成为当代西方政府治理的重要弊病,引发学界深刻反思。中国的统合治理模式有助于走出部门分割的困境。统合治理强调党的领导权威,构建一个有统有分、统分结合的高效治理模式,较好地应对了科层制的治理难题。中国共产党的统合治理模式产生于中国独特的制度、体制环境之下,既有助于克服科层制治理难题,又能弥补条块分割体制的不足。
所谓议事协调机构,是指党委政府为了集中力量推动某项重要工作而临时设置的组织。一旦该项工作完成,议事协调机构便宣告解散。议事协调机构包括各种领导小组、指挥部和工作专班等。议事协调机构在中国行政体制中普遍存在,对于国家治理具有重要意义,是统合治理的重要机制和表现。议事协调机构作为中国特色政治制度的组成部分,对其展开深入研究有助于我们推进对中国政治的理解。只有深入了解中国共产党设立的各种议事协调机构,才有助于理解中国政府的实际运行逻辑和机制。当前基层治理中“九龙治水”“踢皮球”等现象的存在,正是议事协调机制运行不畅的表现。同时,作为统合治理重要载体的议事协调机构本身也遭遇困境,陷入“精简-扩张-精简”的反复循环,成为历次党政机构改革的难点。
学界已有不少关于议事协调机构的研究成果。这些成果从党组织领导、党政权力关系等角度分析议事协调机构在资源整合、推动工作中的作用。但深入田野观察发现,很多议事协调机构成立后并没有发挥实质性作用,却普遍且长期存在。个中缘由究竟为何?本文试图从统合治理的角度建构一个有关议事协调机构运行机制的分析框架,从而为中国行政体制中的议事协调机构提供一种整体性的理解。本文的资料来源于笔者近年来开展的有关县域治理的田野调查,尤其是2022年7月5日至7月25日在Z省L区的田野调查。调查主要采用深度访谈方法展开,访谈部门包括L区党委政府部门、乡镇(街道)等机构的干部。调研过程中,笔者也搜集了部分有关文献资料。
二、县域统合治理的条件、类型与机制
通过议事协调机构来开展统合治理是中国共产党的优良传统。早在新中国成立初期,党和国家就通过设立工作部、工作小组等议事协调机构来推进某些专项领域工作的开展。改革开放后,议事协调机构的统合功能得到进一步强化。中央国家机关和地方党委政府都设立了大量的议事协调机构,以至于国家不得不屡屡启动对其清理整顿工作。但每次清理整顿之后,数量不仅未能减少,反而常常超越之前的规模。这再次显示出议事协调机构生命力之强大,也充分表明了议事协调机构对于中国国家治理的必要性。当代中国县域的统合治理,是以党组织的领导权威为基础,依托党政体制的组织架构,实现对“条条”与“块块”的整合协调。县域政府作为基层政府,具有较为完备的职权,承担着国家政策转化与执行的功能。与市、省级地方政府相比,县域政府议事协调机构的运行逻辑具有共性,也有其独特性。一方面,县域政府需要根据上级政策任务要求设立议事协调机构,统筹决策安排;另一方面,县域政府需要结合本地辖区实际,通过议事协调机构来动员资源完成治理任务。
(一)县域统合治理形成的前提条件
在统合治理模式中,议事协调机构发挥着重要作用。议事协调机构的成立需有三个前提条件:一是高位推动。在中国公共政策执行过程中,高位推动是一个明显的特征。高位推动意味着需要一个更高层次的领导权威来统合各个更低层级的政府和部门。之所以需要设立议事协调机构,是因为治理事务必须由领导高位推动,仅靠部门间无法协调。部门间之所以无法协调,是因为部门间地位相同,任一部门无权指挥其他部门。同时,不同部门间的利益、偏好分殊,无法在各部门间达成一致,导致信息资源的“孤岛现象”。二是常态化。县域政府直接面对基层社会,需要处理大量的治理事务。尽管很多议事协调机构属于临时机构,但作为一种组织,它需要解决的是具有常态化的治理事务。治理事务无法一次性完成,而需要多次协调,需要有相应的组织来推动协调,实现事务协调的组织化、机构化。正是因为治理事务的常态化,才需要成立一个组织来予以解决。三是事本化。议事协调机构具有专属性,即必须一事一议,一个议事协调机构只能承担一项特定的治理事务。议事协调机构除了统筹协调各部门资源外,更重要的功能就是汇聚各部门的注意力,将其倾注到新的治理事务上来,引起各个部门的重视。因此,一旦有新的需要跨部门协调的治理事务,就必须建立一个新的议事协调机构,而不能依托在已有的议事协调机构之上。成立议事协调机构,是实现县域统合治理的前提条件。
(二)县域统合治理的类型
根据治理事务重要程度的不同,统合治理主要可以分为两种类型:
其一,强统合,即依托强势议事协调机构的统合治理。所谓强势议事协调机构,是指负责的领导级别高、协调力度大、依托部门地位高的议事协调机构。强势议事协调机构需要完成的治理事务非常重要,往往是党委政府高度重视的中心工作事务,特别是党政一把手高度关注的工作。在领导配备上,往往由党政主要负责人担任;在依托部门上,日常办公室往往设在组织部、纪委等强势部门上。强势协调机构的统合能力较强,表现为可以动用的人财物资源较多,比如可以从其他部门抽调、借调人员组成工作专班,拥有充足的财政经费供给。拥有更大的考核检查权力,比如在对各部门的年度综合工作考核中,议事协调机构的牵头部门考核分值较高。由于牵头部门资源丰富、掌握较大的考核和资源调配权力,其他部门一般较为配合。
其二,弱统合,即依托弱势议事协调机构的统合治理。所谓弱势议事协调机构,是指担任协调机构负责人的领导级别相对较低、协调力度小、依托部门地位低的议事协调机构。弱势议事协调机构所需要完成的治理事务往往并不受到党委政府尤其是主要领导的重视。在领导配备上,负责人一般由党政副职领导担任;在依托部门上,日常办公室往往设在某些地位相对较低的业务部门上,比如工会、妇联、建设局等。与强势议事协调机构相比,弱势议事协调机构的统合能力更弱,掌握很少或几乎没有考核检查权力、资源调配权力。这些议事协调机构的牵头部门往往只能独自完成专项治理事务工作。议事协调机构基本上成为一个摆设,并未发挥实质性的协调功能。比如,L区总工会的副主席谈到:“协调很难,工会对其他部门没有考核权,有点吃力。工会发一个文件,就石沉大海。不是重点部门,别人爱搭不理。”由于无法调动其他部门配置资源、安排落实工作,最终该项协调工作就变异为材料整理和数据统计工作,仅仅由牵头部门汇总统计从其他部门提交的数据材料。值得一提的是,由于县域政府作为基层政府,其权力、资源无法跟上级政府相比,因而其议事协调机构的统合能力总体上更弱。
总之,治理事务的重要程度决定了议事协调机构的地位,进而决定了配备领导和依托部门的级别。治理事务越重要,议事协调机构配备领导的级别和依托部门的地位越高。越重要的工作,越能吸引领导的注意力,议事协调机构就越强势,统合能力越强,其功能和运作就越实,反之则反是。成立议事协调机构,是实现县域统合治理的前提条件。
(三)县域统合治理的功能
统合治理具有多元功能:首先,资源统合功能。这是议事协调机构最根本的功能。议事协调机构通过整合不同部门的人财物资源来推动工作。当某项工作遭遇阻力时,议事协调机构负责人可以召开会议进行协调、调度。统合治理的“核心目标往往是基于某些突发性事件或是县域重大的久拖不决的社会疑难问题,围绕这一核心目标,全体动员,集中全部资源,以军事化方式推开,迅速取得成效”。其次,治权统合功能。某些议事协调机构可以凭借掌握的治权直接从事具体治理事务。例如,项目工程指挥部或者工作专班,将征地拆迁工作任务发包给有关责任人,并通过督查考核权力来督促其完成工作任务。议事协调机构对治理责任进行重新分配,实现从“推动事”到“调动人”的转换机制。最后,合法性供给功能。许多议事协调机构并不具有实质性的资源、治权统合功能,这类议事协调机构之所以存在,主要是为某项工作的开展提供合法性依据。例如,L区的产业工人改革工作领导小组,并未在资源统合上发挥作用,但是作为一个象征性的议事协调机构,可以为区总工会向其他部门搜集材料、汇总数据提供依据。又如区建设局牵头的城乡风貌整治工作专班,并没有从各部门抽调任何人员,也没有要求其他部门提供人财物资源,但是它可以为建设局在协调其他单位部门配合工作时提供合法性依据。因为有专班,建设局才有依据要求其他部门配合工作。
(四)县域统合治理的协调机制
协调机制具体表现在四个方面:
其一,常规协调机制。这是指由议事协调机构负责人召集相关部门、单位举行专题工作会议,或者通过正式的文件签发程序等,来解决专项工作中的治理难题、推动专项工作落实。这是议事协调机构最主要的协调机制。
其二,私人关系协调机制。这是指由议事协调机构办公室所在部门(牵头部门)的领导干部通过私人关系网络与其他部门进行协调,解决相关问题。在科层体制内部,存在非正式关系网络。一些工作需要依靠官员间的非正式互动来予以完成。同理,议事协调机构的运作也常常离不开私人关系网络。L区建设局的某干部说:“碰到问题,以专班的名义交办,效果你说很好也没有,靠自己去对接,靠领导之间对接。只能找领导,科长找副局长,再沟通局长,局长再找区领导。”
其三,借势协调机制。这是指议事协调机构办公室所在部门借用其他强势部门的权力来开展协调工作。这一协调机制主要被一些弱势牵头部门采用。比如,工会借助组织部、纪委等强势部门的权力,将自身的工作纳入这些强势部门的工作范畴内,使所负责的工作任务更加受到重视。Z省总工会安排产业工人改革工作,区里按照省里要求成立了领导小组,办公室设在区总工会,区总工会作为该项工作的牵头部门,但实际上议事协调机构成立之后,只在每年底召开一次会议,区总工会无法协调其他部门,只能由负责人跟区纪委相关负责人协调,将该项工作纳入区纪委的年度巡查工作中,借助区纪委的权威来强化各部门对该项工作的重视程度,以便完成该项工作。但最后,区总工会只是从各相关部门搜集材料进行汇总,各部门并没有投入增量资源来完成。再如,L区建设局承担了省里的未来社区试点项目,按要求成立了城乡风貌工作专班。在“狮子头社区”试点建设过程中,按照规划需要建设一个托幼机构,设在该社区的幼儿园中。按照职能隶属规定,幼儿园属于教育局管辖,但是托幼机构又属于卫健局的职能范围。尽管已经以工作专班的名义由区里分管副区长给教育局、卫健局交办了该项工作,但因为职责边界不清,工作迟迟未能启动。最后,建设局不得不将该事项对接到朝阳新城发展委员会,由该委员会去交办。因为朝阳新城是L区委书记最为重视和关心的中心工作之一,是区委区政府重中之重的工作,朝阳新城发展委委员直接由区委书记挂帅,而“狮子头社区”又恰好在朝阳新城的辖区内。建设局便借助朝阳新城发展委员会的权威,将托幼机构的建设工作交办下去。如此,能够使教育局、卫健局更加重视此项建设工作。
其四,考核压力机制(目标管理责任制)。目标管理考核是压力型体制运行的重要机制。“所谓压力型体制,指的是一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”指标、任务的派发和评价是压力型体制运行过程中的重要环节。议事协调机构的运行也体现了压力型体制的色彩。在议事协调机构运行中,牵头部门也可以通过指标任务的分派和考核驱动有关部门完成工作。即议事协调机构办公室所在部门将该项工作纳入考核指标体系中,通过考核来督促其他部门重视该项工作。当然,不同牵头部门的权力地位不同,所掌握的考核权大小也有差异。强势部门掌握的考核权大,考核分值高,更能引起其他部门的重视,相反,弱势部门的考核权小,甚至缺乏考核权,因此难以引起其他部门重视。
三、县域统合治理的体制基础
当代中国基层的统合治理,不仅依托于党政体制结构,而且以条块体制为组织载体。党政体制和条块体制,构成了基层统合治理的体制和制度基础。
统合治理建立在当代中国的党政体制复合结构之上。中国共产党是统合治理的最重要主体。党政体制作为一个复合体,以一种特有的方式将政党组织的逻辑和政府组织的逻辑整合在一起,使政党结构“嵌入”和“重组”了政府结构。党政体制是县域治理中最重要的治理体制,它既是县域治理得以展开的政治引擎,也是县域治理的具体实践机制。因此,基层治理的统合机制,核心在于行政体制和党委体制的互动机制和实践逻辑。
党的权威高位推动实现统合功能。党组织在基层权力体系中居于轴心位置。实现统合治理,首先必须确保党的领导地位。议事协调机构之所以能够发挥统合功能,首要在于党的权威支撑。议事协调机构的负责人由党委领导担任,领导的级别具体视专项工作的重要程度而定。党组织将其领导成员纳入议事协调机构之中。议事协调机构的成员均为各部门的负责人,而这些负责人一般为党员,以此实现党对议事协调机构的领导。正是以党委的权威为后盾,议事协调机构得以对各部门进行统合,提升专项治理事务的政治位阶。
党的组织体系延伸强化统合能力。依托于党政体制结构,中国共产党建构了一个以自身为核心和中轴的国家政权结构,执政党全面进入国家系统,占据核心位置,履行着重要的政治和行政功能。在县域,县级党委通过议事协调机构、归口管理、常委分工等制度嵌入政府机构中。同时,各政府机构内部设立了党组织。议事协调机构是党组织向政府机构延伸的一种制度载体。议事协调机构将党政领导和各部门纳入其中,实际上是通过党的组织体系实现对行政体系的整合。在实际运行中,议事协调机构也是通过党的组织体系来整合人财物资源。比如,由县级党委组织部负责从相关部门抽调人员组成工作专班或指挥部。尤其是越重要的、领导关注度高的治理事务,议事协调机构的统合强度越高,越需要依靠组织部、纪委等党的组织系统负责整合资源。在科层体制中,部门职能分化和利益的相互独立与竞争,带来体制权威和资源的“碎片化”。议事协调机构就是通过党的组织系统改变“碎片化”的状况,实现权威和资源的重新统合。党组织的统合功能“打破了科层运作中结构分化的界限,科层运作的规范化程序被形式化、仪式化,使分化的县域治理结构呈现出混合性特征”。
议事协调机构不仅是解决党委与政府、党政体制与科层体制之间的关系统合问题,而且要解决中国特色的条块关系问题。因此,条块体制也构成了基层统合治理的体制基础。所谓“条条”,是指从中央延续到基层的各层级政府中职能相似或业务内容相同的职能部门。“块块”是指各个层级的地方政府(包括党政机关、公检法等在内的“大政府”)。条块关系、条块矛盾在中国政府体制中表现得较为突出。正如有学者指出,其他国家也存在“条块关系”,但是很难找到一个国家有如此突出的“条块关系问题”。条块矛盾深深地缠绕着我国的政治和经济生活,左右着我国政府间关系的格局。
在条块体制下,“条条”掌握职权和资源,对“块块”进行“切割”,形成条块分割的状态。诸多治理事务仅靠某个部门难以完成,需要多部门协同,形成合力,实现整体治理。地方政府作为“块块”,需要统合“条条”的职权和资源,推进专项治理事务落地,完成上级交付的中心工作任务。议事协调机构从两个维度上发挥条块统合的功能。在横向上,“块块”将同级的“条条”部门纳入议事协调机构,统合“条条”的职权和资源。在纵向上,上级政府要求下级政府对口成立相应的议事协调机构,并将下级政府的负责人纳入议事协调机构的成员之中。如此,各级“块块”通过议事协调机构结束条块分割的局面,形成条块一体的格局。条块统合实际上是解决了纵向和横向权力统合的问题,有助于应对权威的“碎片化”难题,突破专项治理事务推进过程中的层级阻隔和部门间合作困境。
四、县域统合治理能力的弱化及困境
议事协调机构作为县域党委政府统合资源的重要机制,在贯彻执行国家大政方针政策、推进国家治理体系与治理能力现代化中发挥了重要作用。议事协调机构持续发挥功能,需要县域党委政府领导的关注和推动,需要积聚县域范围内的资源。但县域党委政府的资源是有限的,县域主要领导的注意力也是稀缺资源。近年来,县域治理制度环境的变化,使得县域党委政府的统合能力弱化,议事协调机构的统合功能受到抑制。这集中表现为一些“软协调”机构的出现,即某些议事协调机构成立之后并未发挥实质性的协调统合功能,相关的专项治理事务仍然主要由牵头部门承担。议事协调机构的统合功能被软化,可称之为“软协调”。
(一)中心工作任务的多元化
中国共产党作为使命型政党,对中国人民做出建设美好社会生活的承诺,具有在短时期内改造社会的强烈意愿和强大能力。党改造社会的决心、意愿和能力集中体现在各项大政方针政策和重大治理事务上。同时,在社会快速转型期,各种社会问题大量涌现,需要党和国家去面对、解决。各个部门承担了不同的解决社会问题的任务,各部门之间围绕资源分配展开激烈竞争。他们争相吸引党委政府的注意力,将部门工作纳入党委政府的注意力范围内,以党委政府的名义要求下级成立议事协调机构,以引起下级党委政府和部门的重视,从而强化了围绕领导的注意力竞争。议事协调机构承担了党统合各方资源、推进方针政策落地的功能。随着各种中心工作任务增多,议事协调机构大量出现。上级对下级实施目标管理,强化考核、排名、问责,要求地方限时完成任务。地方党委政府之间横向竞争加剧,不得不通过成立议事协调机构等方式加强统合动员,许多原本可以通过常规治理完成的治理事务转化为下级的中心工作任务。例如,在华中D县,县级政府在开展生态文明建设的三十个专项行动中,每个专项行动都按照省里要求成立专项工作委员会这一协调机构。
议事协调机构的效果与领导的重视程度密切相关。领导越重视,议事协调机构的协调力度就越大,工作就越容易推动。在县域党委政府资源和领导注意力都有限的条件下,中心工作事务越多,议事协调机构增设越频繁,县域资源和领导的注意力就越容易被稀释。县域党委政府和领导只能关注有限的中心工作任务,推动有限的议事协调机构发挥统合功能,而大量的议事协调机构难以发挥实质作用。同时,过于频繁采用议事协调机构这一统合治理工具,也容易导致政治动员手段的滥用,使基层干部产生越来越强烈的疲态和抵触,从而弱化基层统合治理的效能。县域党委政府统筹工作的灵活性、有机性减弱,逐渐陷入上级的中心工作任务压力之中。
(二)“条条”部门的权力强化
近年来,中央为加强宏观调控,不少部门都实行或者强化了垂直管理。比如,中央在纪委系统加强垂直领导。2013年11月,党的十八届三中全会公报《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“强化上级纪委对下级纪委的领导……各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主”。如此改革之后,地方纪委已接近于垂直管理,地方纪委与地方党委的关系发生了显著变化。此外,环保局等部门也实施或者强化了自上而下的垂直管理。
同时,在项目制体制下,条块关系进一步复杂化。这表现为各个“条条”掌握的资源大大增加,拥有越来越强大的资源分配权力。项目分配机构多且交叉重叠,“部门化”向“司处化”下滑,加剧了“条条”资源分散的局面。权力、资源向“条条”集中,凸显了“条条”的强势地位,带来“条条专政”的局面,甚至形成信息、资源的“孤岛现象”。“条条”的强势反衬出“块块”的弱势,地方党委政府的统合能力弱化。设置议事协调机构的初衷是通过地方党委政府来统合“条条”的职权和资源,强化部门间协同治理,但“条条”的强势加大了“块块”统合的难度。
(三)基层行政的规范化
治理规范化是基层治理转型的重要内容,但治理规范化不仅仅是指治理规则在形式上的统一,其核心在于规则合理性与公共性的提升,即政府确立的规则是否具备实现其治理意图的能力,是否真正能够以社会认同的方式制度化地回馈公共利益。当前,基层治理的规范化建设正在不断压缩党委政府的自主统合空间。地方党委政府通过议事协调机构统合资源,在短时期内快速完成中心工作任务。由于基层诸多治理事务的不规则性、非正式性,解决基层治理难题往往需要一些灰色手段,需要灵活裁量空间,这些灰色手段和自由裁量权往往可能与既有的法律法规政策难以兼容甚至相悖。在基层社会非规则性较强的条件下,党委政府的统合过程需要打破常规,难免涉及越过科层制既有的边界和规范。赋予基层党委政府必要的自由裁量权,是统合治理取得成效的必要条件。而近年来基层行政日趋规范化,大大压缩了基层党委政府的自主空间。这集中表现为自上而下监督的强化。监督问责的强化有助于督促基层行政的规范化,促使基层干部依法依规行政。但由于容错机制不健全,基层干部面临的问责风险骤增。一位受访的基层干部坦言,现在上面是“条条蛇咬人”。
在问责风险日益加大的条件下,基层干部避责的动机凸显。一些部门和领导为了规避问责风险,推进制度创新的意愿减弱,不敢突破既有的政策规定,致使一些问题难以解决。例如,群众信访、征地拆迁等疑难问题,往往需要多个部门间协同行动、采取打破政策常规的方式才能化解,但部门间协调难度加大,部门负责人担心被问责,不愿意做出决策。最后,各部门都将责任推向上级领导,进一步强化了领导依赖思维。领导也不敢担责,致使某些治理难题久拖未决,“小事拖大,大事拖炸”。县域统合治理的效能被极大抑制。
概言之,基层中心工作任务的多元化、“条条”部门的强势化和监督问责的泛化,使得县域党委政府的统合能力下降,议事协调机构的统合功能软化。一方面,随着中心工作的多元化,基层统合治理的需求大量增加,县域党委政府频繁启动政治动员,建立议事协调机构,基层各层级、各部门都被频繁卷入政治动员体系之中,使得基层治理体制刚性化;另一方面,县域议事协调机构日益增加,但统合效能并未得到同步增长,统合治理出现“内卷”局面。诸多议事协调机构只具有形式、象征意义,而并未发挥实质性的统合功能。大量软化的议事协调机构的出现,成为基层形式主义的重要表现。
五、统合治理能力与县域治理现代化
议事协调机构作为基层党委政府的重要统合工具,在基层治理中长期存在,显示出强大的生命力。通过议事协调机构来实施统合治理,既是县域党委政府在短时期内完成上级安排的中心工作任务、改造县域社会的使命要求,又是有效应对县域社会快速变迁的客观需求。当今基层社会处于巨变过程中,引发出各种各样的治理难题。这些治理难题难以通过单独的某个“条条”部门来解决。此外,基层社会事务具有不规则性,治理事务具有综合性、整体性,也要求跨部门、跨行业、跨领域和跨层级的协作,从而对基层党委政府的统合功能提出了客观要求。当前,我们急需采取多方举措,进一步增强县域党委政府的统合能力,使议事协调机构能够更好地发挥统合功能,推进县域治理现代化。
(一)需要降低基层的治理负荷
常言道“上面千条线,下面一根针”,越到基层,承担的治理事务越多,工作负担越重。近年来,党中央屡屡强调要为基层减负,杜绝文山会海的情况。但基层负担超载现象仍未得到有效根治,甚至出现“以会议落实减负”等新问题。为改变此状况,一是要制订适度的治理任务目标。治理目标应与基层社会实际相符。上级应避免盲目提升治理目标,追求大干快上,急于求成。各级不应为了凸显政绩而在指标任务上面层层加码,以免加重基层负担。二是要为基层预留较为充足的时间空档。上级应避免过度压缩基层政府完成治理任务的时限,使基层政府和干部拥有较为充裕的时间进行决策,能够较为从容地安排治理任务。三是应该区分常规治理与政治动员式治理渠道。常规治理主要解决长期性、日常性的治理事务。基层大部分治理事务都能纳入常规治理渠道,依托科层制来解决。那些带有紧迫性、重要性的治理事务,则需要转化为党委政府的中心工作,进行政治动员。能够通过常规治理解决的事务,应避免频繁、过度对基层进行政治动员,带来基层中心工作任务的扩大化。通过以上举措,当可有效改善基层治理负荷超载的状况。
(二)需要理顺基层条块关系
条块关系牵涉中央与地方关系。对于中国这样一个实行“单一制”的大国,条块关系尤为重要。新中国成立以来,党和国家一直在探索如何理顺条块关系。1956年2月,毛泽东在听取国务院工作汇报时讲到:“我去年出去了几趟,跟地方同志谈话,他们流露不满,总觉得中央束缚了他们。地方同中央有矛盾,若干事情不放手让他们管。他们是“块块”,你们是条条,你们无数条条往下达,而且规格不一,也不通知他们;对他们的若干要求,你们也不批准,约束了他们……你们条条住在各地的机构,有没有不接受他们监督的地方?”在《论十大关系》中,毛泽东批评了当时中央条条对地方干预过度的状况:“现在几十只手插到地方,使地方的事情不好办。立了一个部就要革命,要革命就要下命令。各部不好向省委、省人民委员会下命令,就同省、市的厅局联成一线,天天给厅局下命令。这些命令虽然党中央不知道,国务院不知道,但都说是中央来的,给地方压力很大。表报之多,闹得泛滥成灾。这种情况,必须纠正。”为了理顺条块关系(央地关系),毛泽东主张“应当在巩固中央统一领导的前提下,扩大一点地方的权力,给地方更多的独立性,让地方办更多的事情……我们不能像苏联那样,把什么都集中到中央,把地方卡得死死的,一点机动权也没有”。“中央要注意发挥省市的积极性,省市也要注意发挥地、县、区、乡的积极性,都不能够框得太死。当然,也要告诉下面的同志哪些事必须统一,不能乱来。”
毛泽东关于条块关系的论述对于当下具有重要借鉴意义。当前,应该在确保中央统一领导的前提下,适度增强基层“块块”的权力,使基层“块块”能够更好地通过议事协调机构来统合基层治理。同时,“条条”部门应该避免给基层“块块”安排过多治理任务,尤其要避免“条条”借助上级党委政府的权威向基层甩锅卸责。如此,才能理顺基层条块关系,增强基层“块块”的统合能力。
(三)赋予基层适度的自主行政空间
必要的自主性是基层党委政府开展统合治理的基础。为改变基层治理体制过于刚性化、基层自主性被过度压缩的现状,需要赋予基层一定的自主行政空间,使基层尽可能达到权责匹配的状态。上级应该弱化对基层的过程管理,避免过度频繁的考核、排名通报,为基层自主安排治理事务提供弹性空间,充分释放统合治理的能量。应该允许基层根据治理情境需求,运用人情、关系等各种非正式治理资源,降低基层治理成本,提高统合治理效能。同时,应鼓励基层干部突破常规,敢于创新。健全基层干部容错机制,为基层干部担当作为、勇于创新创造更好的制度环境。如此,方可增强基层干部的能动性,使其真正成为具有主动性的“战略群体”,成为基层统合治理的能动主体。当然,这并不意味着基层掌握的统合权力越多越好,一方面,必须确保上级的统一权威、政令畅通;另一方面,要为基层自主行政设置一定弹性空间,加强必要的规范化建设。
六、结语
党中央强调,基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。当前,基层社会正遭遇巨变,各种突发性、复杂的治理事务极大地考验着县域党委政府的统合治理能力。为夯实国家治理根基,加强基层治理体系和治理能力现代化建设,急需进一步增强县域党委政府的统合治理能力。
县域党委政府通过议事协调机构统合各部门资源,推动各项方针政策落地,完成上级下达的中心工作任务,实现改造基层社会的目标,推进县域治理现代化。县域党委政府的统合治理能力,攸关国家方针政策落地情况和基层群众对政府干部的感知,进而关系到县域治理现代化目标的实现。
中国共产党领导的统合治理模式,既克服了科层制的弊端,又超越了西方整体治理、弹性治理等理念,彰显了中国特色社会主义体制的独特优势。长期以来,中国在党政体制、条块体制的基础上,依托于以议事协调机构为代表的统合治理工具,快速推进各项方针政策落地,在短时期内实现改造社会的宏大目标,取得了举世瞩目的伟大成就,充分显现了集中力量办大事的体制优势。
近年来,为推进基层治理现代化,国家大力推动现代化治理规则下乡,期望通过政策、制度的精准来改造基层社会。然而,上级越是精准制定规则,便越是偏离乡村的真实需求,基层盲目按照上级的规范要求行政,带来统合治理能力弱化,国家政策难以落地,基层治理出现“内卷”之势。长期的基层治理实践表明,治理现代化不能仅限于规范的外表,而更应注重治理的有效。在中央有关乡村振兴的二十字方针中,“治理有效”也是其基本内容。为实施乡村振兴战略,中央提出“夯实基层政权,构建简约高效的基层管理体制,健全农村基层服务体系,夯实乡村治理基础”。“向基层放权赋能,减轻基层负担”“构建党委领导、党政统筹、简约高效的乡镇(街道)管理体制”。中央的一系列举措较好地回应了基层党委政府统合能力弱化的现实问题,为实现乡村基层“治理有效”的目标,推进县域治理体系与治理能力现代化提供了新的组织、制度和资源保障。
该结论的主要政策含义是：第一，农业绿色发展依赖于农业劳动力人力资本水平的提高，在小农户群体中，经过市场化历练和工业化训练的返乡农民工所形成的人力资本补偿，能够为农业现代化发展注入新的活力，是改造传统农业并引领小农户走向绿色化和高质量发展的重要力量。第二，机械化施肥与农地规模对于发挥农民工回流务农的化肥减量效应起着中介作用，其中农地规模可表达为经营规模和地块规模。为更大发挥农民工回流的化肥减量效应，必须为农民工返乡务农提供良好的农业经营环境。一方面应进一步推动农机服务市场的发育，加大对农户绿色农机购置的补贴力度，支持和鼓励社会化服务组织提供绿色的技术服务；另一方面，为农机应用及绿色生产实现创造条件，还应继续推动农地规模化经营，建立和完善农村土地流转制度，降低土地细碎化程度，鼓励农地的连片流转与地块的置换整合（如小块并大块），引导农户开展农作物的连片专业化种植，增加农机服务的市场容量，释放农机服务的化肥减量效应。第三，鉴于回流农民工人力资本的差异性，应重点关注受教育程度较高的回流农民工，在鼓励他们回乡务农的同时给予其更多的政策扶持和帮助，并营造良好的农业经营环境。第四，在推进城乡融合与乡村振兴的过程中，各级政府应该为农村劳动力在城乡间的自由流动提供更为宽松的制度环境，既支持农民进城务工与市民化，也鼓励有想法、有能力的农民工返乡创业务农并培育其成为职业化队伍。