作者简介：李博，西安建筑科技大学公共管理学院副教授；靳永翥，西安建筑科技大学公共管理学院教授；詹绍文，西安建筑科技大学公共管理学院院长、教授。

文献来源：《中国行政管理》2023年第7期。

摘要：与传统科层制的“条块”统合和“块块”统合不同的是议事协调机构通过“条条”统合的方式实现了县域治理的创新。本研究基于条块关系理论，构建了议事协调机构统合治理的分析框架，并结合对西北 H 县议事协调机构的案例分析，解析了“条条并举”发包制的运行逻辑。研究发现，议事协调机构通过权威性传导机制、层级协调机制、压力缓解机制、急难事务应对机制形成了议事协调机构特有的统合治理逻辑，逐步降低了县域在压力型体制下所滋生的治理负担。这种议事协调机构的统合治理为县域治理现代化提供了可靠的组织保障和治理机制的创新。因此，在县域治理过程中， 议事协调机构的统合治理的现实功能表现为，通过条条关系的有机整合来弥补依托科层制运行的 传统行政发包制的不足，以此助推实现县域治理体系和治理能力的现代化。

关键词：县域治理；议事协调；统合治理

一、文献回顾与评述

“郡县治，则天下治，郡县安，则天下安”。党的二十大报告全面阐释了中国式现代化的基本特征和本质要求，县域治理现代化是中国式现代化在基层的重要体现。习近平总书记将县域治理的特点概括为既“接天线”，又“接地气”，这一形象比喻充分体现了县域治理在国家治理中的地位和作用。近年来，随着治理事务的增多，县域条块组合的基层治理体系已经无法适应县一级高负荷的工作状态。议事协调机构成为各级政府尤其是县一级政府应对纷繁复杂事务的一种选择。议事协调机构设置的初衷是加强行政机关横向沟通，提高综合性事务的整体化应对能力。

从中国实际情况看，作为一个发展中的超大型国家，从中央到地方，形成了庞大复杂而又纵横交错的科层“条块”关系，这深度影响、制约和塑造着国家治理的方方面面。在县级层面，各个部门的行政职能较为健全，条块之间的边界和权限也较为明朗，“各司其职，各行其是”是县域治理过程中形构的一种常态化治理范式。这也验证了韦伯科层制论述中分科设职的科层运行基础。近年来，随着国家所推行的一系列改革和各种纷繁复杂事务的发包，在县域治理过程中各个条条部门很难通过单个部门的权威和力量来完成上级安排的所有工作，也没有足够的权威和行政力量在部门之间运筹与合作。尤其是在脱贫攻坚、生态保护、扫黑除恶、乡村振兴、疫情防控等带有攻坚性色彩的治理事务中，成立议事协调机构成为县域治理分散压力、增强权威、扩展边界、集中力量实现治理目标的有效方式。这也是中国式现代化在县域层面的重要体现。那么为什么单个条条部门要通过条条再组合的方式来实现行政事务的发包，通过成立议事协调机构所形塑的统合治理遵从什么样的运行逻辑，这种治理机制对于县域治理现代化具有什么样的启示？基于以上经验发现，本研究主要探析在县域治理过程中依托议事协调机构所形成的统合治理的基本逻辑，以及对于县域治理的影响。在具体的论证过程中主要从议事协调机构的权威传导机制、层级协调机制、压力缓解机制、急难险重事务应对机制四个方面来阐述议事协调机构统合治理的形成逻辑。

二、文献综述与分析框架

（一）文献综述 

议事协调机构作为基层治理的一种非常规化组织，是县域治理中的一个重要治理主体。关于议事协调机构，既往研究主要从议事协调机构的管理、功能发挥、协调方式等几个方面展开讨论。就管理来看，有些学者从存在逻辑、膨胀逻辑、精简逻辑三个维度解释了议事协调机构“精简—膨胀—再精简—再膨胀”之谜，并基于实证分析结果，对议事协调机构“精简反弹”周期式生长现象进行了解释，提出了议事协调机构改革的基本路径。议事协调机构的改革和优化要以自身特殊性为基准点，厘清议事协调机构的运行逻辑，进一步推进议事协调机构运行的现代化。就功能发挥来看，中国地方政府议事协调机构的设立逻辑，在于地方政府面对非常规任务环境，基于效率机制和合法性机制的考虑，对常规官僚组织进行的自洽性调整。这种调整对实现各级政府的治理目标贡献了较大的力量。议事协调机构可以有效调配权责资源、发挥“集中力量办大事”的优势，但是也存在行动者范围扩大化的问题，导致参与者精力分散，疲于应付。 作为一种任务型组织，议事协调组织成立、运行、解散的生命周期提供了政府组织按照治理规律、优化治理 结构进行公共管理的重要方式。“治大国、立小组” 成为了中国政府的治理模式和治理传统。虽然诸如“领导小组”的议事协调机构自成立以来，一般不具 有宪法、法律上的法定地位，但在很大程度上具有决策、执行和监督权力。就协调方式来看，议事协调机制属于一种横向协调。协调是与组织分工相伴随而生的，是组织管理要面对的重要问题。横向协调是克服因组织过度分化而导致的管理和服务碎片化困境的重要机制，也是现代政府充分发挥其管理效能的关键。既有研究还认为，议事协调机构不仅是组织层面的协调和沟通，它在运行过程中所建构的治理机制对于实现县域治理效能的提升也发挥了重要作用。与此同时，既有研究主要存在以下不足：第一，大多是分析议事协调机构的运作逻辑及其精简、膨胀的原因，并未将议事协调机构的运行逻辑置身于县域治理体系中进行考察；第二，既有研究关注到了议事协调机构的协调方式，但是对于议事协调机构所形塑的治理机制产生过程缺乏论证。 

鉴于此，本研究将从县级议事协调机构的治理逻辑来分析夹缝在压力型体制和行政发包制中间的议事协调机构的行政运行机制，通过具体案例，在“块块” 统合和“条块”统合的基础上，提出议事协调机构统合治理的分析框架，对于进一步认识议事协调机构在县域治理中的作用提供一定的理论支撑。  

（二）分析框架 

1. 条块关系理论

如何理顺条块关系一直是理论研究与实践探索中备受关注的话题。在县域治理过程中，条块并举是一贯遵从的基本逻辑，条块通过常态化的协作来推进各项事务落地。在此协作过程中，条通常是按照块分配的工作来完成各项事务，这也成为了中国传统常态化的县域治理，但是随着县域治理负荷的增加，独立条条部门、条条部门和块块部门二者之间的统合已经很难实现县域治理的目标。这迫使横向层面的条条部门之间通过组合的方式来开展各项工作。统合治理是在这种中央集权与地方分权路径下形成的一种研究行政系统运行的理论框架。

2.议事协调机构“统合治理”分析框架 

在基层实践中，条块体制客观上所具有的分割性、低效性和惰性，使体制的效能未能充分释放出来，国家政策任务落地面临着巨大阻力。从根本上说，基层治理的规范有效和条块关系的协同融合，取决于基层政府的职能定位及现代化转型。在县域治理中，条块关系是一贯坚持和最为常见的行政机制，针对这种行政运行机制，周黎安、周雪光等学者已经进行了较为深入的研究，但主要聚焦于行政体制内部纵向关系的理解，而缺乏从目前基层所面临的大环境和基层治理的特征来进行分析。而议事协调机构在工作过程中所形成的统合治理机制在具体的行政运行过程中实现了权力关系在横向和纵向两个层面的有效兼容，在县域治理中所建构的这种新型治理机制极大的提升了县域治理的效能。

议事协调机构的“条条”统合治理是在行政发包制基础上对于条块关系的进一步形塑。与行政发包制不同的是统合治理不但建构了行政组织上下级之间的权力分配，而且建构了同一层级不同行政组织之间的权力分配和契约关系。即在原来纵向治理体系基础上 增加了横向层面的有效互动，拓展了横向层面的条条关系，从而形成了纵横一体化的治理格局。与传统“条块”统合、“块块”统合最大的不同就是议事协调机构的统合治理是通过横向之间的关系重构来实现治理目标的完成，而且这种治理机制在县域层面具有很强的适用性。

三、案例选择与背景介绍

相比于定量研究，案例研究对关系的展示更加生动直观，能够给出更有现实依据和说服力的解释。本研究以西北 H 县为调查对象，采用案例研究的方法。研究资料来源于笔者 2020 年 12 月份在 H 县的调研。调研过程中采用结构式和半结构式访谈的方式对 H 县相关议事协调机构的成员单位负责人、县级职能部 门干部、乡镇干部、多个部门的工作人员进行了访谈， 并且收集了地方出台的议事协调机构的相关管理文件资料。20 世纪 90 年代初“议事协调机构”正式出现在国 家文件中并取代了原来的“非常设机构”。当前，从中央到基层，议事协调机构已经成为辅助各级政府治理的重要组织。在各个行政层级，议事协调机构通常以 委员会、指挥部、领导小组、工作专班等形式来展开工作。随着基层治理负担的加重，议事协调机构已经成为县域进行事权治理的一种有效组织， H 县脱贫攻坚期间属于国家级贫困县，近年来随着脱贫攻坚的大力实施，这里的经济得到了快速发展， 县域治理水平和治理能力有了大幅度的提升。2020 年 12 月份调研时，H 县共有议事协调机构 175 个。按照成立单位来看，其中县委成立的 21 个，县政府成立的 154 个。近年来，庞大的议事协调机构成了 H 县县域 治理中的重要组织。通过议事协调机构的设立 H 县完成了脱贫攻坚、生态环境保护、全域旅游示范县城创建 等一系列重大事务。 本研究之所以选择 H 县作为案例研究，有以下三方面原因：一是县一级作为基层行政组织，按照“职责同构”的原则几乎囊括了议事协调机构的所有类型，可以为理论分析提供充足的经验材料支撑；二是 H 县地处西北欠发达地区，脱贫之前属于国家级贫困县，通过脱贫攻坚统揽全局的工作思路有效实现了地方治理能力的提升，国家在资源和政策落地过程中需要议事协调机构来进行有效的组织协调，这为有效总结和提炼 其运行机制提供了便利；三是笔者近年来一直在H县进行田野调查，与该地建立了长期交流与合作，便于资料的收集和获取。

四、案例分析：县域治理中议事协调结构的统合治理机制

在 H 县的案例呈现上，所选择的 4 个议事协调机构的运行逻辑沿着议事协调机构的权威传导——层级协调——压力缓解——急难事务应对这种逻辑来展开讨论。在议事协调机构成立之初通过主要领导的赋权来进行权威传导；在运行过程中通过条块层级协调来实现全方位的协调；最后进而通过这种“条条”统合来实现压力缓解和“急难险重”事务的应对。这也是文章的案例分析所遵从的基本逻辑。 

（一）议事协调机构的权威性传导统合机制

 议事协调机构成立之后，什么时候发挥功能是一个非常难衡量的问题。议事协调机构的办公室常常设 在某个职能部门里面，由这个部门来统筹和协调日常的管理，但是议事协调机构的负责人通常由县级领导 担任，这种高位领导配置使议事协调机构成为了本部 门解决工作难题的“尚方宝剑”。如果没有议事协调机构，部门在完成工作时可能要超越自己的权责范围与行政边界。通过议事协调机构所形成的统合机制更能体现出它的行政优势。正如 H 县生态环境保护委员会 领导所言，“我们这里有治霾领导小组办公室、污染减排工作领导小组办公室、生态环境保护委员会。这些 工作办公室设在我们生态环境局，如果这些工作不成立议事协调机构，直接让我们生态环境局来做，肯定做 不了也肯定担不起。这些机构的组长都是地方领导， 有权威的，否则无法完成。如果生态环境局直接去找住建、工信、林业局，这些部门根本不会理我们。但办公室设在我们这儿，而且这个机构也有公章，我们获得了很大的权威，就可以给部门传导责任压力，事情自然而然就解决了。”（访谈记录，20201215）议事协调机构的这种组织架构决定了所拥有的权威。无论是党政协调还是部门协调，其深层逻辑都在于领导小组通过“高 位推动”形成条块协调的临时性组织，改变了在不同层级和不同部门间广泛存在的“碎片化权威”。

 议事协调机构的权威性传导机制也成为了县域治理中高位推进工作的一种方式。H 县几乎所有议事协调机构的组长都由县委书记、县长这样的地方主要领导担任，这就在各个条条部门内部又形成了一个诸 如小政府的治理框架，即条条部门充当小政府的中枢机构，这种治理框架为高位推进工作提供了相应的组织保障。在常规行政管理工作中，各部门之间因职责 不清会存在“好事人人都想管、坏事人人管不了”的现象。这时，就需要一个凌驾于各职能部门之上的力量来协调彼此的职责矛盾。在具体工作的实施过程中， 议事协调机构逐渐成为条条部门应对重要工作的一套 治理工具，为条条部门工作的开展提供了便利，而这种 便利主要是通过县级领导传递给条条部门的权威来实 现。这种“条条”统合的权威性就是通过这种方式来 体现。从治理成本的视角来看，议事协调机构的成立只是通过领导小组的行政机制以及小组组长的行政权威来推进相关工作的开展，没有给基层形成太多额外负担。乡镇一级政府对于县一级条条部门的认可主要是通过对于议事协调机构的权威主体即组长、副组长 的权威所形成的。这也就印证了马克斯·韦伯所认为 的权力是一种人际支配关系，它的形成源于一定的服从动机，包括习俗、情感、物质利益、观念、恐惧、义务感等。这种服从动机的形成主要是由“条条”统 合所 具备的行政权威来形塑。

 （二）议事协调机构的条块层级协调统合机制

 在完成阶段性重点工作时，县域政府必须打破原 来条块分割的体制，将整个县域官僚体制动员起来。而在此过程中议事协调机构成为连接县一级条条部门 与乡镇政府块块之间的有效桥梁。在 H 县调研时发现， 近年来随着脱贫攻坚等一系列国家重大战略的推进，很多事务都需要与乡镇通力合作才能完成。在 H 县， 随着脱贫攻坚等一系列涉农事务的增多，县里农业农村局近年来承担的事务越来越多，其中很多事务都涉及到与乡镇之间的协调。为了有效推进相关涉农工作 的开展，H 县将县农村工作领导小组办公室设在了县 农业农村局，主要负责农业、农村工作的推进，办公室主任由 H 县农业农村局局长担任，小组组长由县委书 记担任，副组长由主管农业的副县长担任，成员单位涉及到了县一级的 20 多个部门。正如 H 县农业农村局 局长所言，“我们和乡镇政府一样都属于科级单位，我 们给人家乡镇通知什么事情，人家不一定听从我们的， 但是现在领导小组办公室设在我们局就不一样了，我 们平时需要与乡镇进行协商的事情，需要给乡镇安排 的工作，都可以以县农村工作领导小组的名义给他们通知，这样一来乡镇就比较重视了，认为这是县里面给他们安排的工作，现在我们遇到推不动的工作，都以县农村工作领导小组的名义向乡镇一级安排。（访谈记录，20201215）。 

“条块结合、以块为主、分级管理”是我国长期以来 政府职能部门实行的行政管理体制。在县域治理中，县级条条部门与乡镇块块部门具有同样的行政等级，而乡镇一级通常遵从对上负责的行政诉求，即听从县一级政府的领导，而县一级条条部门很难通过向乡镇块块部门传达命令来实现自己的行政诉求。议事协调机构的成立有效地克服了这种同等行政级别所带来的政令不畅。

 基层作为整个政府组织结构体系的末端，条和块的任务，尤其是条和块的矛盾，已属于具体执行层面的任务和矛盾，对于这些任务和矛盾，基层已经没有二次转移的可能性。从县域治理的角度来看，条与块之间所建立的议事协调机构在县域治理的组织机构内部通过县级层面的行政赋权来实现条条部门治理事务的落地，有效化解了条和块之间的矛盾。 

议事协调机构的建立有效打破了传统科层制的束 缚和治理效能方面的不足。通过议事协调机构所建立起来的条块关系的有效组合也为县一级政府破除治理障碍，减轻治理负担发挥了作用。在 H 县调研时发现， 这种由县一级主要职能部门牵头，设立在牵头部门的议事协调机构成为了县一级条条部门向下传导工作任 务和与乡镇块块之间进行协同治理的有效方式。在常规治理情境下，“条条”求着“块块”做是一种常态，县一级条条部门与乡镇块块之间的很多事物都是采取 这种模式，在此过程中，县级政府通常是通过条条部门 领导与乡镇块块部门领导之间的个人情感相互沟通和进行协调。而议事协调机构的成立摒弃了这种情感式治理方式，更多的是通过“条条”统合所具备的协调和桥梁作用来实现部门之间的对接。

 （三）议事协调机构的压力缓解统合机制

随着机构改革的持续深入与推进，从中央到地方逐渐形成了分工明确、职能清晰的行政运行框架。政府机构的精简特别是人员的精简又是机构改革的核 心。作为最末端的政府层级，基层政府缺乏足够的体制性和常规性治理资源，产生了强烈的权责不对等困境，事多、责大、权小的矛盾越来越突出。虽然中央自推进“放管服”改革以来为基层放了很多的权力， 但是基层的人员编制却没有明显增加，事务反而比原来增加了许多，形成了在国家治理过程中事权与人员编制的不对等。随着国家各项工作的大力推进，这种不对等越发加重，治理事务逐渐走向内卷化，主要体现在政策的规划者与设计者越来越多，而具体执行的人员越来越少。政策规划团队的强大力量和政策执行团 队的微弱力量之间形成了鸿沟，而这种鸿沟最终会体 现在县域治理的众多事务中，基层县一级只能通过其 它方式来予以弥合。在压力型的“倒金字塔”治理结 构下，地方政府沿着科层管道向下传递任务，基层政府 最终将任务目标分解到各个职能部门。而议事协调机构成为了弥合这种正金字塔和倒金字塔之间的矛盾的有效组织。

在日常的事务处理中，议事协调机构可以有效解 决县域治理过程中人员编制不够的问题，从而实现职能边界的扩展。正如 H 县全域旅游创建委员会副主任， H 县文化旅游局局长所言“在县里全域旅游创建过程中，如果让我们一个文旅局来承担此项工作根本行不 通，人员数量完全不够，但是工作又要完成，目前来看， 县里所有职能部门的人员编制普遍不够，而事务却越来越多，人员编制数量的匮乏与繁重的事务之间的矛盾在我们创建全域旅游县城过程中表现的非常突出。而成立了全域旅游创建委员会后我们局忙不过来的事情可以和其它成员单位一起来合作完成，让其它单位可以为我们分担一些工作，因为他们也是全域旅游创 建委员会的成员单位”（访谈记录，20201216）。 

（四）议事协调机构的“急难险重事务”应对统合机制

 县域治理过程中经常会遇到一系列新事物与“急难险重”的事务，面对这些新事务，县一级通常缺乏相应的治理经验，需要从治理组织结构层面的调整来实现既定的治理目标。这样可以实现在现有组织体 系框架之下治理资源的有效使用和任务的完成。在 H 县，一些新事物的应对与“急难险重”事务的开展基本都是依靠议事协调机构来完成，这也已经成为了县域 治理过程中的一大特征，即依靠议事协调机构来完成 攻坚性的治理事务。在 H 县的调研过程中，脱贫攻坚与疫情防控就是一个典型的案例。脱贫攻坚以来，县里面成立了以县委书记为组长的脱贫攻坚领导小组委 员会，副组长为县长和县委副书记、副县长，成员囊括 了县里面各个职能部门。正如 H 县脱贫攻坚领导小组 副组长，H 县的副县长所言“像脱贫攻坚这样的攻坚性 事物单靠扶贫办一个部门根本无法推进，脱贫攻坚是从中央到地方都非常重视的事情，而且这个事情以前 从来没有这样高位推进过，近几年成为了县里面主抓 的核心工作，必须通过议事协调机构来保障其有效推进，也只有成立了高规格的议事协调机构才能完成这 种艰巨性的治理事务”（访谈记录，20201217）。在H县， 脱贫攻坚领导小组委员会中还成立了诸如考核评估小 组、问题整改小组、普查领导小组等在大的议事协调机 构之下嵌套小的议事协调机构，从而形成了层层分工 精细的组织框架。在人员有限和资源有限的情况下依 靠议事协调机构来推进工作逐渐成为了县一级在实现 治理现代化过程中所选择的重要路径，也是县域治理 转型的重要体现。 

与对官僚制的传统认识不同的是，在官僚制内部 “条条”统合治理打破了官僚制僵化结构的束缚，体现出了官僚制的弹性。正是这一弹性使作为一种结构的官僚制从狭窄的组织结构扩张成为一种广泛的社会结构，使得官僚制显示出顽强的生命力。对于县域治理来说，在面对重大治理难题时官僚制的这种弹性就完全体现出来了，这主要归于以下几个方面的原因：一是县域治理体系中，单个条条部门治理能力与资源调 动能力无法满足重大治理事务的需求；二是在处理重 大事务层面县域治理经验的缺乏需要通过打破条块组 合的治理样态来形成以县级主官为统领，多个部门有效协调的治理框架；三是重大治理事务应对过程中，沉重的督检考压力倒逼县一级通过成立议事协调机构来进行专事专办，进而将原来通过某个条条负责的治理事务通过议事协调机构这种“条条”统合的模式上升到县级层面，进而从县域治理的层面全方位统筹。

如表 3 所示，通过四种机制有效阐述了议事协调 机构统合治理的运行逻辑。从上表可以看出，议事协调机构统合治理主要是通过“条条”统合的形式来实 现治理的目标。这几种机制有效地形塑了统合治理的理论体系。通过这种融入式的角色调试实现了协商治理的目标，即通过角色转换将自己视为治理行动中的责任主体，与其他主体协商共治，实现优势资源互补、协同发力，最终实现政策绩效的提升。

五、结论与讨论

 本研究结合在西北 H 县的调研，以案例形式呈现了县一级议事协调机构运行的基本逻辑。议事协调机 构的统合治理是在条块关系理论基础上，即组织内部上下级之间的权力分配的前提下）聚焦于组织内部同层级条条之间的统合，这种统合为实现县域治理的现代化从实践层面提供了重要的参考。

 议事协调机构的统合治理具有以下四个方面的特征：一是整个统合过程具有一定的行政权威，这种权威主要通过地方块块部门的领导担任议事协调机构的负 责人来实现；二是议事协调机构通过与条条部门、块块部门各自之间的有效统合来实现条和块之间的通力合作和具体事务的落地；三是通过条条之间的协作来缓 解单个条条人少事多的矛盾，进而通过横向组织结构的调整来实现基层组织的减负；四是通过条条之间互相牵制、联合与协调的方式成立临时性的机构来应对 急难险重的事务，通过组织结构调整来达到治理效能 的提升。

 研究发现，以议事协调机构为依托的统合治理对 于县域治理的创新主要体现在以下几个方面：一是通过横向条条组织之间的协同来集中力量办大事和集中力量办小事，在传统以“条块”统合和“块块”统合的纵向维度方面探索出了横向层面的统合逻辑，大大提升了县域治理的效能；二是有效缓冲了“条块”统合和 “块块”统合所形成的“压力性体制”给基层带来的负担，通过官僚制组织内部的结构调整实现了各种负担和压力的释放；三是有效避免了“条块”发包和“块块” 发包的碎片化治理弊端，通过统合治理实现了整体化协同，为“急难险重”事务的应对提供了一套重要的组织机制，对于实现县域政策渐进性改革和探索性治理均发挥着有效作用。

 本研究的创新在于，通过对县域治理过程中议事协调机构运行机制的探析，展示中国基层治理的复杂样态，总结和归纳议事协机构对于县域治理条块关系 的结构化改造。以此来论证统合治理在当前县域治理 过程中的作用，这种作用主要表现在通过职能部门牵头来实现条与条的有机组合，是对科层制背景下的条块关系理论的有效补充。