作者简介：杨华，武汉大学社会学院。

文献来源：《政治学研究》2022年第6期。

摘要：调研发现，近年形式主义在基层的爆发与县域治理结构变化有关。在组织结构、权力结构等要素未发生变化的情况下，县域治理结构因为治理事务由单中心工作向多中心工作的转变、治理方式从结果管理向过程管理的转变，而发生了从分散治理结构向集中治理结构的深刻变革。在分散治理结构下，县级党委政府布置的中心工作少，对中心工作实行结果管理，从而给予了乡镇较大自主空间和自主权，乡镇在工作上有轻重缓急之分，能充分发挥积极性、主动性和创造性，因而较少产生形式主义。伴随着资源下乡、监督下乡和强调工作落实，县级部门业务越来越多地转化为县级党委政府的中心工作，并且县级部门也加强了对工作落实的过程管理，乡镇需要“对标对表”顶格完成上级的工作任务，这使得乡镇自主权弱化、主体性缺失，乡镇缺乏政策创新、机制创新的空间和动力。分散治理结构与乡镇一线治理情境相匹配，而集中治理结构容易滋生形式主义。

关键词：形式主义; 央地关系; 县乡关系; 发包制; 目标管理; 治理现代化

一、研究缘起：如何理解县域治理中的形式主义？

乡镇是基层形式主义重灾区，中央多次强调要力戒基层治理中的形式主义。调研发现，基层形式主义主要产生于完成上级布置的工作任务的过程中，而不是做内部事务的过程中，这说明形式主义涉及政府上下层级间的关系问题。基层形式主义在最近几年卷土重来，政府上下层级间关系发生了深刻变化，在县域内主要体现在县级党委政府及职能部门与乡镇关系的变化方面。上下级政府间的关系主要是权威与忠诚、命令与服从问题，上级是否有权威、其命令是否得到下级服从，是上下级政府间关系的核心，其本质是以权力配置为基础的治理结构问题。在县域治理实践中，上下层级间关系又集中体现为上级交办下级何种任务、上级怎么监管任务、下级如何对待任务的问题。县级不同性质的任务、不同的监管方式，会影响乡镇完成任务的态度、行为和状况。所以，基层形式主义爆发是县域治理结构变化的结果，反过来也能透视县域治理结构的变化。那么，县域治理结构的变化主要体现在哪些方面？其根源在哪里？

对上述问题的回答有着较强的政策与理论意义。一方面，要站在基层治理体系和治理能力现代化的高度认识和戒除形式主义，就需要对县域治理结构进行系统调研和理解。当前学界对基层形式主义的认识要么太抽象，在科层制性质、弊端等元理论层面讨论问题；要么过于微观，认为形式主义是基层干部的策略、变通行为。而县域治理结构角度则可以从中观层面沟通宏观解释和微观认识，提升解释力度，也可以提供更有针对性的政策建议。另一方面，对县域治理结构的研究可以与经济学、政治学有关治理结构理论形成对话，丰富相关理论的视野。与公司和中高层级政府相比较，县域治理面临的情境、对象及事务都有独特性，县域治理要达成节约成本和治理有效的目标，就要选择与其特性相匹配的治理结构。通过研究县域治理结构及其变革，可以总结、评估治理结构理论在县域治理中的适用性和限制性，以及县域治理经验对补充和拓展该理论的可能贡献。

本研究总的思路和观点来源于对全国19个省市20余区县的调研，为了方便叙述，下文将主要以H省C县K镇的个案叙述来勾勒县域治理结构变革图景。本研究主要采取访谈、参与式观察、查阅档案等方法搜集资料。首先，笔者在K镇驻点调查30天，访谈了该镇班子成员、中层干部、普通干部、村干部近50人，并与C县主要领导及相关部门、科室负责人有过多轮座谈，对C县及K镇工作任务格局、形式主义状况、县乡关系沿革有较为全面的了解。其次，笔者参与了多个治理事务中乡镇与县级党委政府及相关部门的互动过程，并在其中承担相关工作职责，对县域治理结构运行有深切认识和体验。最后，笔者查阅了K镇文件档案及相关工作记录，搜集了数十项政策的第一手资料，能够对这些政策作出准确的性质判断，并掌握了这些政策从制定、推动、落实、监管、考核到评价的工作闭环。

二、理论视野中的县域治理结构

组织的治理结构是经济学、政治学关注的重要主题。县域治理结构是典型的组织治理结构，既有一般治理结构的特征，服从“区别匹配假设”（discriminating alignment hypothesis）的逻辑，即当组织外部环境发生变化时，治理结构的最优选择也会发生改变，产生不同治理成本和效能；又有自己的独特性，会因治理事务性质和治理方式变化而发生变化。下文将从讨论治理结构理论入手，聚焦县域治理结构变革的内在逻辑。

（一）县域治理结构及其变革的研究基础

既有对治理结构及其变革的讨论，主要从组织结构和权力结构两个视角展开。组织结构视角认为，组织内部结构的变革，如总部与子单元构成及相互关系变化，导致了组织治理结构变革，进而带来不同的治理行为和结果。组织发展史上出现过U型结构、H结构和M结构三种重要结构形式。其中，U型结构又称一元结构（unitary structure），它采用集中管理模式并高度依赖职能部门而运转，子单元独立性弱，有利于政出一门和贯彻战略，但当治理活动变得复杂，协调、评估、决策趋向烦琐时，直接控制子单元治理决策的高级执行人员会因超负荷行政而难以高效工作。H型结构即控股结构（holding Structure），其子单元独立性强，主体性、积极性、主动性发挥充分，却容易导致子单元机会主义、本位主义盛行，治理成本攀升而组织战略难以达成。M型结构亦称多部门结构（multidivisional Structure），其组织总部和子单元之间是准市场关系，它们按照内部合约规定开展各自工作，总部的任务主要是制定战略、筹资、考核、激励、指导和协调，子单元是责任中心，如此既能充分调动子单元积极性又能保障组织总体战略。M型结构将内部控制和战略决策有效结合起来，适用于规模大、治理事务多、技术复杂的大型组织。现代大型组织结构的变化趋势，是从一个权力集中的职能部门化的U型结构转变为拥有一个总部和多分部的M型结构。

在上述理论视域下，D.S.皮尤(D.S.Pugh）构建了集中与分散、直线控制与非人格化控制、有结构与无结构三对测量组织结构的模式变量。国内学者借用该变量提出把握基层政府组织特征的四个维度，即集中化程度、标准化程度、专门化程度、常规化程度，依此将政府内部治理结构类型区分为领导小组、科层部门和管区组织，分别对应U型结构、M型结构和H型结构。还有学者指出，中国的层级制，是一种自1958年以来就存在的以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区的M型结构，基层政府拥有较大自主权，并通过市场化企业使本地得到发展。该研究支持了中国式“财政联邦主义”的假设，认为改革开放后中国政府通过采用M型结构进行了财政管理体制改革，实现了“财政联邦制”的举措，对于理顺央地财政关系有较大助益。此视角切入，产生了“地方法团主义”“地方政府即厂商”“村镇政府即公司”等较有影响的基层政府治理结构分析框架。

权力结构视角关注的是权力在组织内部，如总部与子单元、子单元之间的差异化配置所带来的不同治理结构类型。典型的如政府权力“集中-分散”配置的分析框架，适用于理解央地关系、政府层级关系。央地关系中的权力安排主要包括政治权力、财政权力、公共事务权力三种类型。政治权力和财政权力的安排及演变趋势相对稳定，而公共事务权力的配置则更具动态性和周期性，因而学界对央地关系的讨论集中在事权配置上。在研究政府层级关系时，事权被定义为“控制权”，并细分为目标设定权、检查验收权和激励分配权，不同维度的控制权在政府各层级的不同分配组合，会形成不同的治理结构。如委托方（上级政府）享有所有控制权时，会形成运动型治理结构；委托方保留目标设定权和检查验收权，而将激励分配权下放给管理方（中间政府）时，会形成类似行政发包制的治理结构；委托方保留目标设定权，将检查验收权和激励分配权下放给管理方时，会形成松散关联的治理结构。在县乡两级，事权配置体现在县级部门与乡镇“事责权利”的分配方面，不同的“事责权利”配置状况会塑造不同形态的治理结构。

综上所述，组织结构视角直接从组织形态构成讨论治理结构的差异及其变革，有助于人们根据不同治理环境和治理事务塑造不同的组织形态，形成与环境匹配的治理结构；权力结构视角对组织形态塑造的分析集中在权力配置上，明确权力要素在治理结构形成上的主导性。这两种理论视角为理解县域治理结构提供了理论基础，但是有些问题还没有得到充分解释，比如笔者调查发现，在县乡政府组织形态、权力配置皆未有明确变化的情况下，县域治理结构却发生了较大变革。这根源于县域治理的特殊性，因而需要引入新的分析视角。

（二）事务性质与治理方式的分析视角

县域治理实践中上下层级间关系的变化主要体现在两个方面，一是上级交办的任务的性质发生了变化，从以行政业务、少量中心工作为主转变为多中心工作格局。二是上级监管下级完成任务的方式从结果管理转向过程管理。事务性质和治理方式的变化不仅影响县乡关系特别是县级政府部门与乡镇的关系，还直接影响乡镇完成上级任务的状态，它们是县域治理结构构成和变化的重要变量。改革开放以来，我国基层政府形成了稳定的县乡村三级组织形态，在乡村实行“乡政村治”的治理结构。在该组织形态和治理结构没有发生显著变化的情况下，依循事务性质和治理方式的视角可以更清楚地透视县域治理结构的变化及其影响。

该视角之所以有效，是因为事务性质变化和治理方式变化都内在地隐含着权力向县级部门集中化配置的趋向。首先，事务性质变化强化县级部门权力。在县域治理中，部门虽然代表县级党委政府，但在级别上与乡镇同级，双方关系多为工作上的协商合作关系。县级党委政府则拥有县域最高创制权和政治权威，与部门、乡镇构成“委托-代理”的上下级关系，党委政府下达给乡镇的工作任务的政治性较强，乡镇需无条件领办。如若县级部门通过正式渠道将自身的业务工作转化为县级党委政府的中心工作，部门在工作推动上就相应地拥有党委政府的权威，它也就从工作推动者和执行者变成监督者，乡镇则从工作协助者变成执行者，部门与乡镇的关系就会从协商合作关系变成上下级关系。其次，治理方式变化压缩乡镇自主空间。当县级党委政府及部门保留目标设定、检查验收、激励分配等控制权，乡镇享有过程操作等控制权时，乡镇就拥有较大自主权和自主性激励；而当县级党委政府通过监督乡镇执行过程而拥有统一的控制权时，乡镇就成为上级政策和工作任务的纯执行者，缺乏自主性激励。

据此，若越来越多的县级部门业务工作转化为中心工作，并依赖县级党委政府权威进行过程管理，那么，控制权就会隐性地向部门集中，形成县级党委政府通过部门对乡镇的直接控制，县域治理结构也就从类似于统分结合的M型结构转变为集中管理的U型结构。

三、治理事务：从单中心工作到多中心工作

县域治理事务在性质上，可以分为行政业务和中心工作两大类。中心工作在数量上有多和少之分，少量中心工作简称“单中心工作”，数量较多则称为“多中心工作”。目前基层存在从单中心工作格局向多中心工作格局转变的趋势。

（一）行政业务与中心工作：内涵与比较

行政业务是县级党政部门的日常工作和服务项目，又称业务工作、常规工作。行政业务具有部门性、法定性、专业性特点，需要配备专业人员、专业设备、专业资质、法定权限、预算经费等资源来完成。行政业务内含“事责权利”匹配原则，事务数量与资源配备成正比。

行政业务的治理主体包括县级委办局、乡镇站办所。除部分行政业务如专业执法业务多由委办局直接完成外，大部分业务需要对口站办所来完成或协助完成。委办局与对口站办所的关系，除少数派出机构之外，多半是业务指导关系而非上下级关系。由于委办局对乡镇没有强制命令权威，行政业务布置给站办所后，站办所会尽量完成任务，但在质量效率上会打折扣。在K镇，委办局会通过私人关系或县级分管领导协调乡镇，以让乡镇将更多资源放在其业务工作上。有的委办局为了调动乡镇的积极性，会通过项目发包、工作经费支持等方式给予乡镇激励。然而，乡镇依然不会将主要资源和领导注意力放在部门业务上。

在乡镇没有按要求完成部门业务时，上级部门会在对乡镇的专项业务考核上施以行政压力。乡镇考核不合格或落后会影响专项考核排名，也会影响乡镇的综合分值和县级领导对乡镇的印象。但业务考核是软性考核，委办局与乡镇在考核上会有默契或沟通，乡镇不会故意把工作做得太差从而得罪委办局，委办局为了获得乡镇对工作的支持也不会将分值压得太低，都会把握分寸使工作和分值控制在双方认可的范围。因此，部门专项考核对乡镇有约束力，但对乡镇的绩效压力不大，乡镇会力所能及地完成业务工作，而不需要通过形式主义来应对。在K镇，纯粹业务工作数量的增加，也因为增加了配套资源而较少带来形式主义。

中心工作是从一般治理事务中遴选出来的重要治理事务，具有较强政治性、综合性、权威性特点。中心工作的设置主体是县级党委政府，而实施落实主体是县级党政部门、乡镇及党员干部。中心工作中的上下层级间关系是不对等的，上级党委政府拥有权力和权威，下级单位则有服从义务。中心工作是上级给下级布置的硬性任务，下级要高标准、严要求“对标对表”完成。因此，下级主要领导会将其注意力和单位主要资源集中在该任务上。

与行政业务有资源配套不同，党委政府交办的中心工作一般是“干”任务，完成任务的资源需要下级自行筹措。但是中心工作蕴含政治激励，包括单项表彰、评先评优、荣誉称号、领导认可、提拔重用等，党委政府会给予下级单位及其主要领导强激励。还有些中心工作在完成之后，上级党委政府会给予下级经济激励，如财政分成、税收返还、单项奖励等。如果下级没有按时保质保量完成中心工作或态度有问题，上级会追责下级。对中心工作完成情况的考核是硬考核，是上级评价下级单位及其主要领导工作情况的主要指标。政治问责是上级党委政府实现政策目标的主要约束机制，会给下级主要领导带来较大政治风险。即便没有被问责，只要下级给上级留下不好的印象，也会给他们带来负面政治影响。于是，下级主要领导为了向上级党委政府表明态度或发送政绩信号，会在中心工作的数量、标准、时限上提高要求。越是顶头上级党委政府主要领导（县委书记）推动的中心工作，下级主要领导（乡镇党委书记）越会当作“重中之重”来对待。

行政业务与中心工作在事务性质、权威类型、激励方式、约束机制等方面有较大区别（见表1），也有密切联系。中心工作是涉及多部门、带有综合性、被党委政府遴选出来的重要行政业务，它需要调动相关单位用以完成行政业务的资源来完成。有些中心工作是阶段性的，在进行集中攻关、运动式治理之后，党委政府会把任务分解给相关部门进行常规治理。

（二）中心工作变化：数量由少向多转变

在县域治理中，治理事务的变化呈现出行政业务向中心工作转化、中心工作数量由少变多的趋势。在治理事务主要是行政业务、中心工作数量少时，乡镇站办所工作人员可以按部就班地完成行政业务，乡镇主要领导则将主要时间、精力、注意力放在中心工作上。在K镇，主要中心工作包括过去长期存在的农业税费征收、计划生育、招商引资、信访维稳等，也有阶段性整治任务。总体上中心工作数量较少且具有阶段性、季节性特征。比如，农业税费是春秋两次集中征缴，计划生育是一年四次集中行动。所以，一年里乡镇工作有时忙、有时闲，完成一个阶段的中心工作后歇一段时间再干另一件。

此种状态下，乡镇工作就有轻重缓急、主次本末之分，乡镇主要力量放在几件重要事情上，其余力量用于做业务工作和群众工作。这样，主要领导和一般干部都不会手忙脚乱、顾此失彼，各项工作有条不紊开展；主要领导有充足的时间精力思考辖区内战略问题，可以把中心工作想透钻精做细；驻村干部有较多时间跟群众打交道、做群众工作、解决群众问题。由于中心工作少，县乡推动中心工作落实的临时机构少，领导负责临时机构的数量也少，便可集中精力推动工作和干好工作。由于中心工作少，中心工作就会是真正重要的事情，做好了能充分体现重视程度和工作能力，在激励上主要以正面激励为主、政治问责为辅。

这几年县乡中心工作有快速增多的趋势，从C县情况看，主要原因有：中央省市层级的重要工作增多了，比如基层党建、生态环保、安全生产、改厕革命、美丽乡村、乡村振兴、共同富裕等，这些工作到县乡都成了中心工作；许多县级部门业务工作，通过吸引县级主要领导注意力、领导小组发文等渠道，转化为县级党委政府的中心工作；县级主要领导为了参与晋升锦标赛而创设的区别于上级和其他县市中心工作的工作事项；十八大以后社会民生事业受到重视，相关工作逐步纳入中心工作范畴，等等。

县级综合考核是县级党委政府对中心工作完成情况的考核。据笔者调查统计，C县2020年有工作纳入县级综合考核的责任单位是45个，占县级68个部门总数中的66%，即超过三分之二的部门有工作被纳入中心工作范畴，比2011年（26%）高了40%；2011年的综合考核工作主要集中在县财政局、县经发局、县招商局等少数部门，到2020年综合考核工作则呈现多部门平均分配状态，足见中心工作增加数量之多。

抵达乡镇的中心工作不断增多，基层多中心工作格局形成，其特点有：一是日常性凸显。过去少量的中心工作具有阶段性，现在越来越多的中心工作由常规业务工作转变而来，从而变成日常性的中心工作。二是专业性加强。许多专业部门的业务工作转变为乡镇的中心工作，如环保、市场监管、安全生产、专项执法等，使得乡镇工作对专业化人员、技术、设备、资质的需求增大。三是“一票否决”项增多。包括基层党建、安全生产、食品药品安全、森林防火、重大事故、秸秆禁烧等工作，越来越多地被列入“一票否决”项，实行负向激励。四是县级部门权威扩大。县级部门的业务工作转变为乡镇中心工作，相关主责部门成为临时机构办公室驻地，如“大气办”设在县生态环境局、“治超办”设在县交通局，县级部门就由政策执行者变成政策制定者、监督者，乡镇成了执行者。

由此乡镇工作出现以下变化：一是工作量越来越大。县级部门业务转化为中心工作后，乡镇就不能再马虎地对待部门业务，须以高标准、严要求、顶格管理来完成，使得乡镇工作量倍增。二是责任越来越大。县级部门业务转化为中心工作后，责任由乡镇来负，出了问题县级部门以属地管理为由向乡镇推责。三是压力越来越大。乡镇主要领导对每件中心工作都予以高度重视，要调动尖锐力量，打起百分精神去做。中心工作越多，出问题被问责的可能性就越大，乡镇的压力也就越大。四是“事责权利”愈发不匹配。任务和责任由乡镇承担，法定权力、专业资源却掌握在县级部门手中，乡镇难以调动这些资源，但是事情没做好出了问题还要承担责任。

乡镇中心工作变多之后，乡镇工作出现了诸多变化（见表2）。调查发现，这些变化增强了工作推动力度，防止了工作执行变形走样，有利于工作落实，但也带来了一些问题：（1）乡镇工作缺乏主次、轻重之别，平均用力而抓不住主要矛盾，许多工作没法做精做细。（2）乡镇疲于应付中心工作以及上级政府的监督检查而自主性弱化，主要领导分身乏术，没有时间和精力思考辖区内重要问题，普通干部则难以顾及群众事务。（3）中心工作耗费了乡镇大量人力物力资源，但乡镇仍不免捉襟见肘、顾此失彼，因而乡镇可能以形式主义应付某些工作。（4）乡镇领导干部带着政治压力、负向情绪工作，工作积极性、主动性降低，不受处分、不被问责的消极应付心态上升。

四、治理方式：从结果管理到过程管理

上级布置工作任务之后，为了实现工作目标，会对下级完成工作情况进行监督、管理和控制。上级对下级工作的监管主要有结果管理和过程管理两种形式，这也是县域治理方式的主要类型。在C县，县域治理方式正从以结果管理为主向以过程管理为主转变。

（一）结果管理：特征、功能与问题

在县域治理中，结果管理又称目标管理，是指县级党委政府或部门通过设置、分解、布置目标任务给下级单位，再以对目标任务的实施及完成情况的检查、监督、奖惩为手段，通过下级单位自我管理、自行配置资源来实现治理目标的一种治理方式。具体来说，县级党委政府或部门在制定治理目标之后，根据下级单位工作性质对目标任务进行有效分解，转变为下级单位可操作性的分目标，并根据分目标完成情况对这些单位进行考核、评价。

根据我们对C县和K镇的调查，结果管理普遍具有以下特征：

第一，向下分权。县级掌握了目标设定、规章制定、检查验收、激励分配等权力，下级在目标设定方面可以提供参考意见，甚或被邀请参与创制过程，但是一旦创制结束下级就必须接受创制结果。政策目标分配后，下级可以向上级反馈实际情况以便完善修正政策，但是无法否定政策目标，政策目标的解释、调整权掌握在上级手中。乡镇有较大自主权，县级控制权主要体现在政策闭环的目标设置和结果评价两头，而将政策实施的过程控制权下放给乡镇。这样，在怎么达成目标方面乡镇拥有较大权力，包括决定政策实施的具体步骤、程序、方式、手段的权力，以及调动和配置单位内部资源完成目标任务的权力。乡镇还拥有剩余工作经费、税收留成、经济奖励的支配权。自主权使乡镇能够结合实际完成上级任务。县域治理中上下层级间关系具备M型结构中“战略决策”与“经营决策”相分离的优势，如集中战略决策有利于政令统一、分散经营决策可以激发下级自主性。实践中，上级将政策目标包干给下级单位，明确和匹配下级的责权利，下级有责任保证目标的实现，并对没有完成任务产生的后果负责，这样可以实现县级统一治理要求与下级自主性的有机结合。

第二，政策目标可量化。结果管理中大部分目标是可量化的，以便于下级对标完成任务，也便于上级制定考核指标体系，这样有利于管理的标准化、科学化和精准化。如2020年C县文体局下达给K镇的年度目标之一，是建设13家乡村文化活动室，考核中达到了该目标可得20分，超额完成10%加2分。

第三，激励机制以正向激励为主，约束机制以监督后置为主。结果管理以目标为导向，以结果“论英雄”，通过结果比较来评定乡镇绩效。县级以结果评定的量化分值对乡镇进行排名，然后对完成任务、排名靠前的给予奖励，对排名靠后的进行约谈或扣钱，对未完成任务的予以惩戒。在政策实施过程中，县级一般采取不出事不管、不告状不管的态度，较少对工作进行督促检查，放手让乡镇开展工作。

第四，政策过程档案管理不规范。县级对乡镇的政策过程的监控意愿不强，政策过程要不要进行文档记录、怎么记录皆由乡镇自行决定，上级不做强行规定。乡镇会对文档记录采取“工具理性”原则，以有用、方便为要。

第五，以人而非制度为中心。结果管理的核心思想是，在目标明确的条件下，人们能够对自己负责。因此，结果管理重视人的作用，注重发挥人的主观能动性。结果管理不以制度规范下级的执行过程，而是对下级给予充分信任，在目标框架下解放下级、激发下级积极性。

根据我们对C县的调查，结果管理在县域治理中发挥了重要作用，主要包括：一是发挥上下级两个积极性。要发挥上级积极性，上级就要拥有政治权威确保政令畅通，保证下级有一盘棋思想，构建从上到下运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系。下级积极性的发挥则需要建立权界清晰、分工合理、权责一致的机制，赋予下级相应权力，让下级能够因地制宜、自主决策、主动作为。在结果管理中，县级有创制职责和权力，可以站在全局角度做出顶层设计和制度安排；乡镇拥有较大自主权，在落实政策目标过程中可以通过治理机制、工作机制的创新转化上级政策，使上级政策更好地与本地实际需求相衔接，从而创造性地落实政策和解决问题。二是可以激发下级责任感。结果管理在确立政策目标之后，将“怎么做”的权力交给下级，下级拥有充分自主权。自主权本身内含激励，自主权越大激励作用就越大；政策目标完成得越快、质量越高、消耗越少，下级获得的剩余收益就越大。这样，下级就会把政策目标当作分内事情来做，激发下级的责任意识和集体荣誉感。三是激发基层治理活力。上级没有规定怎么做，下级只要发挥主观能动性把事情办好，上级就会给予相应评价和激励，从而可以激发下级主动性、创造性地开展工作，使基层治理充满活力。

当然，结果管理也带来了一些问题，比如工具理性抑制价值理性。下级为了实现政策目标，在缺乏政策过程的约束下就可能忽视政策工具的价值理性。如在执行政策中采取特殊主义、策略主义，在信访维稳中不讲政治、不讲原则，一个领域没有政策目标其工作就可能被忽视等。

（二）过程管理：内涵、类型与特征

过程管理又称政策执行监控，是指有资质的部门及人员，通过使用一组专业方法、技术、工具和标准，对政策执行过程进行监督和管理，目的在于规制权力行使、保证执行合法性，纠正执行偏差确保政策结果的实效性。过程管理预设政策目标定了之后，对政策执行过程的监管，可以使政策实施中的主体、资源和要素能够有机搭配、相互作用，从而自然而然地输出设定结果。过程管理要求政策执行过程有可视化、可操作性细则，包括阶段性目标、要求、时限、标准、程序等，以便“对标”执行和“对表”监管。过程管理中的阶段性目标需要可量化，一些总目标不能量化的政策，需要通过过程的量化管理来获得预期目标，并通过阶段性目标的考核来评价政策结果。因此，政策制定者不仅要制定政策目标，还要制定详细的执行章程。

我们对C县调查显示，近年县域治理有从结果管理向过程管理转变的趋势：一是因为中央强调狠抓政策落实，各层级加强了检查督导，对过程的监控势必强化；二是因为许多中心工作如党建、安全生产等无法量化，必须通过监控过程才能达到预期结果。比如，基层党建难以通过结果管理来评价各级党组织所做工作，但若对党建过程中的工作时间、方式、内容、文字档案等给予明确规定和数量化，并据此监控党建过程，那么只要基层党组织按照规定做了工作，就能够提高基层党组织的能力和水平。

在C县县域治理中，过程管理包括多种类型：（1）进度管理。这是对政策、项目实施各阶段的进展程度和最终期限进行的管理，目的是保证政策、项目在满足时间约束条件下实现总体目标。这需要在规定时间内对政策或项目拟定合理且经济的进度计划，在执行计划的过程中经常检查实际进度是否按计划进行；若出现偏差便要求找出原因、采取必要补救措施，或调整、修改原计划。（2）程序管理。主要包括权力按程序运行、会议按流程召开、工作按步骤操作、经费按要求使用、技术按标准投入等，这是确保政策实施过程标准化、规范化、合理化、合法化的必要措施。对程序的管理要通过定期或不定期的监督检查来进行，检查这些方面是否合乎规定，有差池要及时纠正和整改。（3）指标管理。对要求做多少工作、完成什么进度、达到何种标准等给出具体的指标数据，到点检查时将工作完成情况与指标进行对照，工作完成到何种程度一目了然。（4）痕迹管理。有许多工作没有可见效果，只能通过可视化、可量化的工作记录、文字档案、现场影像来检查工作“做没做”以及“做了多少”。

从结果管理向过程管理转变，县域治理出现了以下几个方面的变化：第一，权力向上集中。在过程管理中，上级不仅拥有制定政策目标、评价执行结果的权力，还对政策执行作了详细规定，以对下级是否按规定执行政策进行监控、纠偏和惩处。上级不仅决定下级做什么，还规定下级怎么做，最后还要评定做得怎么样。下级执行中的决定权、自由裁量空间受到限制，不能调整政策目标，不能偏离执行轨迹。实践中县级集中了大部分权力，其各项政策一竿子插到底，乡镇成为按部就班、不偏不倚、没有自主思考的执行者。第二，监督嵌入与负向激励。要加强过程管理，监督检查就必然紧随整个执行过程，这是过程监管的主要方式。在过程管理中，监督嵌入过程之中，上级在布置任务时就拟定了监督议程，目的是通过惩戒来督促工作和以儆效尤，因此过程管理以负向激励为主。第三，以制度而非以人为中心。过程管理要求执行政策有规可依、监督执行有章可循，那么对于上级来说，制度建设就是工作重点。过程管理通过规章制度约束和规范下级行为，下级在政策执行中置于被监控状态。各级会在规章制度上加码，每一级都生怕下级给自己“捅娄子”，为此就得给下级加更多“枷锁”，典型如财务制度上的层层加码。第四，档案材料重要性凸显。下级为了应对上级的监督检查，就要做好相关文字记录和档案留存，许多工作没有材料支撑就没法证明做了工作。上级为了规范下级的工作，也为了便于自己监督检查，会对下级的档案材料予以规范，比如党建会议材料整理，上级会给下级党组织可量化材料目录，要求对照整理。

过程管理有利于规范下级行为、严肃执行纪律、强化政策落实，但同时也带来了一些问题：监督检查泛滥干扰下级工作，乡镇被监控工作而积极性不高、负面情绪大；上级问责频繁，乡镇带着压力、背着处分干活；乡镇没有自主空间，被动执行上级政策，无法激发内在动力和创造性，存在严重的应付心理；乡镇注重走好必要程序而不是实质性做好工作，形式主义、自我保护、避责行为盛行；为了风险最小化，上面说了的才做、不说的不做；乡镇工作人员在落实任务中没有肝胆相照的情感体验，等等。

五、多中心工作和过程管理架构下的县域治理结构

在县域治理中，各部门、各岗位人员各司其职、各尽其责，可以按部就班地做好常规性工作，实现县域相关领域的有效治理，因而行政业务数量和治理方式的变化，对县乡权力关系的影响不大。相反，中心工作数量由少向多、治理方式由结果管理向过程管理转变，却反映县乡权力关系、县域治理结构的根本性变革。中心工作多少与治理方式差异有四种不同搭配，产生四种不同治理结构。其中，通过结果管理的方式来督促少量中心工作完成的治理结构，可概括为分散治理结构，其特征和优势类似于M型结构；而依赖过程管理的方式来推动多中心工作完成的治理结构，可被概括为集中治理结构，其特征和缺点近似于U型结构。治理权力通过事务性质、治理方式转变悄无声息地从分散趋向集中，是近几年县域治理变化的重要方面。

在分散治理结构下，县域治理结合了单中心工作和结果管理的特点。县域大部分事务都是部门业务工作，中心工作相对较少。尽管中心工作具有强政治性，乡镇与县级党委政府的谈判空间小，乡镇需调动本单位优质资源来完成，但是一方面由于中心工作相对较少且多是阶段性的，乡镇领导注意力及其他主要资源能够兼顾得过来，另一方面，结果管理将执行的权力下放给乡镇，使乡镇有较大自主权。为了完成中心工作，乡镇就会自主创新创造治理机制和工作机制，激活和调动各类资源，实现人与人、人与事、资源与事务之间的最佳搭配。在激励方面，中心工作内含强激励，结果管理以正向激励为主，乡镇有较大动力发挥积极性、主动性，可以创造性地完成中心工作，甚至在中心工作上自我加码。分散治理结构通过结果管理的方式推动少许中心工作落地，使乡镇既能够完成任务，又不负荷太重，还能激活治理活力，让一部分工作人员在完成中心工作过程中脱颖而出。

当然，分散治理结构也存在一些问题，比如对中心工作投入资源大，而对非中心工作则关注较少、投入小；结果管理则将资源投向治理目标，而忽视没有确定目标的领域。因此，该治理结构能够在工作中抓主要矛盾、分清轻重缓急、有所为有所不为，但也可能对某些治理事务或治理领域视而不见。中心工作是辖区内最重要的治理事务，其他事务要为其让路，结果管理又更关注结果，疏于对程序过程的监管，那么，为了完成中心工作，县乡就可能做出违反原则乃至法律程序的行为。

集中治理结构结合的是多中心工作和过程管理的特点，该结构使乡镇面临超负荷运转局面。首先，中心工作增多使其从阶段性工作变成日常性工作，每一件都要顶格处理，无疑成倍地增加了乡镇的工作量。其次，对中心工作实施过程管理，使乡镇要走更多程序、整理更多材料、迎接更多监督检查，这也加重了乡镇工作任务。第三，在集中治理结构中，许多由业务工作转化过来的中心工作都带有“一票否决”性质，出事概率变大，给乡镇带来较大压力。最后，过程管理加强了对中心工作执行情况的监控，使执行中的问题容易上升到政治高度，增加了乡镇被问责的概率。这些都使得乡镇在完成任务中容易滋生自我保护意识和避责思想，处处谨小慎微，迈不开步子，冲劲闯劲锐减。

总起来看，集中治理结构下县乡“事责权利”不匹配现象严重。县级部门通过不同方式将业务工作上升为中心工作，它们就拥有了支配乡镇的政治权威。过程管理则将乡镇执行过程的决定权、自由裁量权向县级集中，那么，中心工作从目标设定到目标执行和评价的权力实质上掌握在县级部门手中。这些部门就可以将权力、利益、资源留在本部门，而将事务、责任、风险下放给乡镇，然后通过督导、检查、考评督促乡镇完成任务，乡镇在任务落实过程中没有话语权。“事责权利”不匹配的一个重要后果是推诿扯皮现象严重，并且乡镇自主性不足，乡镇按照自身实际情况调整政策的空间缩小。乡镇循规蹈矩地执行政策，容易阻滞乡镇的政策创新以及治理机制和工作机制创新。

六、结论与讨论

本文从基层形式主义引出县域治理结构变革话题，回答了为什么在组织结构、权力结构等要素没有发生明确变化的情况下，县域治理结构却发生了从M型结构向U型结构、从控制权分散到集中显著转变的问题。文章通过对县域治理事务性质和数量变化以及治理方式改变的梳理，发现县域控制权向县级部门集中、县级党委政府愈发依赖部门运转而不是乡镇自主，是县域治理结构变革的内在根源。

基于治理结构理论和经验调查，本文总结了分散治理结构和集中治理结构两种县域治理结构类型。分散治理结构是权力集中与分散相统一、战略决策与执行决策相分离的治理结构，它将制定、调整、检查、评价政策目标的权力集中于县级党委政府，而将政策执行的决定权留给乡镇。分散治理结构对改善信息传递和激励机制效果显著，县级部门权力不直接接触社会，而是转化为乡镇的权力后由乡镇与基层社会对接。这是一种间接治理结构，在上下级关系方面，类似于有较大自主性的包干制。分散治理结构有助于加强协调和控制，该结构下县级政府拥有绝对权威制定和推行战略决策，而乡镇在政策执行方面有较大自主权。在集中治理结构中，县级部门集中了制定、执行、监督、评价等权力，乡镇缺乏议题设定、政策执行创新的自主空间；县级部门权力直接与基层社会对接，乡镇的作用不是对县级权力和政策的转化，而是县级执行者角色。这是一种直接治理结构，它将上下层级间关系变成“委托-代理”关系。研究还发现，基层形式主义不仅仅是基层干部的策略、变通行为，而且是多中心工作与过程管理结合的产物。

县乡关系折射的是央地关系。在新时代条件下，处理央地关系依然要解决权力集中与分散这一对矛盾。中央政府要给予地方（基层）政府更大自主权才能激发地方积极性和基层活力，但是权力分散过度又会导致地方或基层政府乱作为，给中央政府带来统治风险，使得权力的分散与集中总是呈钟摆状态。因此在制度设计上既要给予地方（基层）政府自主权，又要对其行为进行约束，达到寓活力于秩序的目的。党的十八大以后，我国基层监督问责体系的建立健全，重塑了基层治理体系和基层社会结构，规范了基层干部行政行为，为给予基层政策执行的更大自主权创造了组织条件和社会条件。此外，乡镇面对的一线治理情境也需要充分发挥自主性，诸如乡镇治理一线事务缺乏规律性和规模性，难以进行专门化、专业化管理；群众需求细小琐碎、复杂多样；农村问题盘根错节；群众工作没法监督考核，这些都形塑了一线治理情境。要适应和匹配乡镇一线治理情境，县域治理结构就要能充分发挥乡镇干部的主体性、主动性和创造性。在这个意义上，统分结合的分散治理结构，可以在规避其缺陷的基础上更好地匹配乡镇一线治理情境。

本研究为深入理解县域治理和基层形式主义提供了相对新颖的分析框架。然而，本研究不可避免地存在以下局限性：一是扎根深度个案对于县域治理结构变革机制和逻辑的解析有帮助，但缺乏面上数据支撑而难以自证普遍性；二是立足时间脉络，对县域治理结构前后变化的把握细致入微，但缺乏对不同县域治理结构差异的比较视野而可能使分析忽略一些重要侧面。当然这些遗憾也为后续研究留下了空间。总之，县域治理是国家治理的重要组成部分，数十年治理实践积累了大量经验和素材，只有扎根其中才能更好地对其进行总结、反思和改进。