摘要：随着经济发达镇财政实力、人口规模和管理幅度的不断增大，传统的乡镇管理体制无法适应其发展需求，乡镇面临的权小责大困境日益突出；而经济发达镇却能把“小马”变成“强马”，以往研究未能很好地解释其治理能力为何得以拓展的逻辑。文章首先探讨了经济发达镇“小马拉大车”的困境，并基于组织社会学的视角，从科层制规定的“定职能、定机构、定编制”的“三定”方案制度出发，分析上级政府对经济发达镇的重视程度与资源倾斜情况，挖掘经济发达镇治理能力提升的逻辑。通过进一步探讨发现，由上级政府发起的强镇扩权改革并未完全解决“小马拉大车”的体制困境，拓展经济发达镇治理能力努力存在一定的限度。最后，从经济发达镇争取弹性空间中的制度性资源层面提出基层治理能力拓展的理论解释。

关键词：基层治理；治理能力；基层政府；经济发达镇；“三定”方案；弹性空间

一、“小马拉大车”：经济发达镇的治理困境

由于我国行政级别和行政区划的复杂性，基层政府可以分为传统的县(县级市、区)辖乡镇、市(地级市)辖镇等多种类型。从经济和社会发展程度来看，不同乡镇之间的经济与人口规模相去甚远，所需要承担的职能也必然不同。若按照经济发达程度，乡镇可以分为发达、中等、一般、欠发达四种类型。从全国层面来讲，虽然经济发达镇数量占比不大，但它们对地方的财政税收贡献较为突出。根据中国中小城市发展指数研究课题组、国信中小城市指数研究院每年发布的中国千强镇排名，其中前百强镇经济总量巨大，每年的财政税收在10亿元以上；人口规模大，常住人口达10万人以上；城市化发展水平高，承接了都市圈的部分公共服务职能。城镇化的高速发展给它们带来了前所未有的冲击，20年的乡镇区划调整与经济持续发展的双重影响，造成了相应的管理幅度扩大、管理人口激增、管理事务庞杂的治理现状。因此，经济发达镇面临着如何用“镇级的体制”撬动“县级的人口和市级的经济”的难题。

为解决相应治理资源和治理任务不匹配的窘境，2010年中央编办协同五部委联合下发《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》，决定在13个省的25个经济发达镇推行行政管理体制改革试点工作。之后，部分省份也出台了相应的经济发达镇管理细则。2018年党的十九届三中全会提出“构建简约高效的基层管理体制”，并提到要侧重从机构设置、资源整合、扁平化管理等角度推动基层治理的现代化。2020年党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》再次指出“推动社会治理重心向基层下移”，并强调向基层政府放权赋能，加强城乡社区公共服务体系建设。从制度建设的角度而言，浙江省温州市苍南县下辖的龙港镇于2019年8月正式“撤镇设市”，这是近年来对“镇级体制”进行的比较彻底的改革。由此可见，自上而下都在关注经济发达镇的治理体制与治理能力，亟需进一步了解其具体拥有何种治理资源。

目前，虽然经济发达镇的治理资源得到局部拓展，但是许多省份并没有明确其在行政层级、财政管理、编制管理等方面的独特管理模式，传统的乡镇管理体制显然已经不适应经济社会高速发展的需求。以往的研究大都停留在一般意义上的乡镇政府、县乡关系两个维度，对经济发达镇的关注不够；而且，一般意义上的乡镇问题研究与村庄的治理问题交杂，或者将县、乡镇与村庄治理的问题混为一谈，这不利于对基层政府的精细化研究。在高质量推动新型城镇化发展的重要战略机遇期，我国人口流动速度增大、经济发展速度加快、社会需求多样化，出现许多基层治理的新形态和新任务，基层治理面临着前所未有的新挑战。因此，有必要探讨走在全国经济社会发展前沿的经济发达镇的治理逻辑。

纵观相关研究，学者从不同方面探讨了基层治理能力或政府治理模式。就宏观角度而言，经济社会发展的需求和基层治理能力之间存在严重差距，乡镇治理能力提升的速度跟不上社会需求，所以政府的治理模式调整经常处于被动状态。长期以来，学者们一般认为乡镇处于行政链条的末端，所以它享有的行政资源最少。有学者指出基层政府的许多行为特点不同于上级政府，无法做到“标准化、同质化”，所以地方治理表现出独特性、多样性、复杂性和异质性。有学者认为在中国的科层体系中，治理权的高低具有明显的层级分布特点，层级越高的政府治理权越高，与之相反，越到基层治理权越低。显然乡镇处于科层体系的最低层，它能调配的资源少，却要被动接受上级任务、时间安排与检查考核。就乡镇具体事权薄弱的领域而言，有学者通过对绍兴市的调研发现，在我国多层级政府权力架构中，乡镇政府可行使的权力少、可支配的财力弱，但在社会管理、公共服务方面承担的事项多。虽然近年来开展了系列行政改革，实际上却更加凸显了这一现实困境。有学者认为我国长期秉持简政放权原则推进行政体制改革，但落实到基层政府则出现了“事权下沉、实权上移”的现实问题，包括财权、执法权、裁量权及调控权四个方面。总之，从已有研究的结论来看，基层政府处于任务重、压力大、权力小、责任大的被动地位，而且科层体制没有完全赋予与其经济社会地位相对应的各种行政资源。

综上，本文将聚焦于对我国基层财政、人口吸纳和公共服务具有重大影响的经济发达镇，探讨目前“镇级的体制”处于什么状态、如何提升其治理能力以突破“小马拉大车”困境的问题。以近距离的田野观察为素材，试图从组织社会学的视角，立足于“三定”方案的制度规定，分析经济发达镇的运行逻辑，寻找解读基层政府治理能力的深层次密码。十余年以来，笔者带领研究团队深入广东省多个地级市所辖的经济发达镇进行实地调研，对广东省、市、县和镇级相关的公务员进行访谈，交流经济发达镇治理能力相关的主要内容，听取相关人员自述改革中存在的困境、对经济发达镇行政体制改革的意见，从而明确提升镇级治理能力的方向。文中所用的文本数据均为调研所得，重点关注了2010年以来经济发达镇的改革方案以及后续的制度化、非制度化再造。

二、“三定”方案: 提升经济发达镇治理能力的路径探索

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(下称《组织法》)从整体层面规定了各级地方政府的职权，且规定每级政府事权的最后一条都是“办理上级国家行政机关交办的其他事项”，这说明规定并不是刚性的、没有缝隙的，而是存在一定的制度弹性空间。具体到不同地级市下发的各类红头文件，其时限性、变动性强，制度约束性则更低。换言之，在没有宪法、法律的明确规范下，制度的准绳就像一根有弹性的橡皮筋，其可拉伸的范围可以说是在制度允许的空间内。制度规范性越低，可拉伸的幅度越大。而其拉伸的程度也是有限度的，比如受制于资源的有限性、科层体制所允许的最大变动幅度，无法被包揽到正式制度之内的，行动主体运用非正式资源所做出的自发探索则是非正式制度的空间。“三定”方案所指称的“职能、机构和编制”是提升治理能力的重要内容，如何发挥三者配置的最大优势至关重要。上级政府对基层政府的“职能、机构、编制”进行了制度规定，即定职能(有些什么权力和职责)、定机构(单位的性质，如行政、事业等)、定编制(各种编制的人数、内设机构数、领导职数等)，“三定”方案是地方政府制定的一套用于规定各层级政府(及其职能部门)的职能、机构、编制的正式制度规定。由各地的实践可以看出，尽管“三定”方案对乡镇机构、编制的数量作出了一定范围的规定，但并未得到严格遵守，一些制度规定在一定程度上被突破了，以满足相应的治理需求，这可以被理解为对正式制度的适当“拓展”。总之，正式制度不是一成不变、各方面规定得严丝合缝，而是被有意保留了一定的弹性空间，并且在实际运作中体现得更为明显。

下文将先逐一阐述“三定”方案的正式制度规定，接着探讨地方政府是如何“拉伸”已有的制度规定，通过正式制度的正式运行和非正式运行机制盘活经济发达镇的治理资源，这一方面是地级市以上层级(含中央、省级)有意识地对经济发达镇的主动改造，另一方面是经济发达镇自身扩展治理资源的主动探索。

2010年《中共广东省委办公厅、广东省人民政府办公厅印发〈关于简政强镇事权改革的指导意见〉的通知》(下称《通知》)，以乡镇的常住人口(万人)、土地面积(平方公里)、财政一般预算收入(万元)作为分类指标，把广东省内的镇划分为一般镇、较大镇、特大镇、特别大镇四类，并分别对应相应的机构、编制等级，但是没有明确区分不同类别镇的职能差异。2017年，广东省A市简政放权机构改革按照“宏观决策权上移、微观管理权下放”的原则，通过授权、委托和调整派出机构管理体制等方式，在产业建设、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面，依法赋予镇政府县级权限等。

（一）关于“定职能”

在镇级“三定”方案中，A市2020年对下辖所有镇职能的制度规定①有13条，包括贯彻落实党和国家的大政方针、重大决策，具体到落实党建责任、公共服务、综合治理、综合行政执法、发展经济等具体事项；最后还补充了一条“承办市委、市政府交办的其他事项和承办市直各部门下放的事项”。

除了规定的13条职能外，上级还通过事权下放、条条机构下放的方式拓展了镇级的职能，例如，加快下放社会治安、城市规划建设、环境保护、市场监管、安全生产、财政收支、教育医疗社会保障等与民生密切相关的县级管理权限，加大力度扩权强镇，拓展适应城市化发展的职能。从调研中发现，上级对所辖不同类别镇所发布的“三定”方案内容相差不大，无法完全体现各镇的差异性；但是，从不同镇的实际行政过程则可以发现不同地级市乃至不同县级市所辖镇的职能有所侧重。

以下辖多个经济发达镇的A市为例，《关于调整市直有关部门派出机构相关事项的通知》(A机编〔2019〕1号)对市直部门派出机构进行调整，将市场监督管理局、自然资源局、城市管理和综合执法局等7个部门的人、财、物下放至镇级进行管理。这些条条机构实现了彻底的属地化管理，落实了“赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限”的要求，增强了镇级的治理能力，在一定程度上缓解了条块矛盾、权责不一致的问题。从比较的角度可以看出，这些经济发达镇除了需做好一些常规工作外，还要花更多时间、精力促进当地经济发展、推动城镇建设、主动提供和完善相关公共服务设施、管理与服务辖区内的众多人口和企业、营造良好的营商和居住环境。这些职能通过事权改革、公文通知等正式方式赋予经济发达镇，从而使其实际承担的职能远超过20多年前的乡镇主要从事计划生育、征粮纳税、信访维稳的职责范围，也大大超过了普通乡镇的职能，这种弹性空间正是由正式的制度化运作而产生的。通过政府职能和合法性权限的扩充，经济发达镇匹配了符合经济发展和社会治理需求的职责，能够更好地连接国家、社会和民众，打通公共服务的“最后一公里”。

（二）关于“定机构”

乡镇在机构设置上体现了全国各地的差异性及治理任务的差异性，经济发达镇则设置了更多机构，这种弹性是在科层体制所允许的空间内制度化手段运作和非制度化手段运作相结合的结果。2010年的《通知》，就镇级党政机构进行了差异化设置:一般镇不超过5个、较大镇不超过7个、特大镇综合指数在300—400的按8—10个设置、综合指数在400以上的按不超过12个设置。具体设置形式由镇的上一级党委、政府根据本地实际在限额内确定。但是，在实际的基层行政过程中，以“一刀切”的方式强制性规定的做法缺乏合理性，因此这些正式制度被逐步突破。

就经济发达镇的机构设置而言，广东省A市2020年“三定”方案中有关“定机构”的规定为其管辖的所有镇(分为特大镇、较大镇两种)设置13个党政机构(6个镇级内设的机构与之合署办公)。除此之外，还有上级职能部门相应的条条机构、群团组织、事业单位等设置，超过了广东省内其他普通乡镇的机构数量，体现出上级从正式制度层面规定了经济发达镇机构设置的特殊性。同时，由于镇级职能的拓展，以上机构并不足以完成相应的公共事务，于是不少乡镇也通过正式制度的非正式运作以自行设置内设机构、事业单位、镇属企业的方式来承担相应的政府职能。表1为经济发达镇和普通镇的机构比较。

表1 广东省内两种类别镇的机构比较

从表1可以看出，从共性的角度而言，两种类别镇的党政机构设置大体相同，都按照党政统筹的原则，设置了党政办、人大办、纪检办、党建办、综合治理办、公共服务办、综合行政执法办。设置的机构充分体现了党政合署、职能整合与优化，同时使用了加挂牌子、合署办公等方式实现了机构效能的最优化。

从差异性的角度而言，经济发达镇的党政机构、条条机构、事业单位的设置普遍较多、覆盖的政府职能较广；与之相对应，普通镇的机构设置较少，而且没有设置条条机构(也有些普通镇设置了少量条条机构，但是人员编制较少，没有相应的执法权)。经济发达镇的事业单位设置也较多，反映了地方经济社会发展需要较高的公共服务，而且相应的事业编制人员总量要远远多于普通镇。事业单位是基层政府治理的重要力量，主要承担社会公益事务，如从事教育、文化、卫生等活动的社会服务等。从机构设置上就可以看出经济发达镇为了更好地完成职责不断对自身机构进行拓展，同时，上级为提升其治理能力也下设符合需求的条条机构，以更好地承接和履行职能。

（三）关于“定编制”

《组织法》没有对乡镇编制进行具体制度规定，各地级(县级)市对所辖乡镇的编制作了规定。虽然不同类别乡镇的治理任务差异巨大，但是上级在编制配置上却秉持平均主义的倾向。有学者对南方某特大城市Y区各街道进行了研究，发现尽管它们的面积、人口、财政等差别很大，但是在编制配置上却没有体现这种差异性，例如正式编制(包括行政编和事业编)人员最少的街道是61人，最多的街道则是77人。与之相对应，各街道的编外人员的数量则从170人到1048人不等，体现了足够的差异性。

2010年的《通知》规定，根据本地实际，镇行政编制可参照以下标准配备:一般镇，不超过35名；较大镇，不超过55名；特大镇，综合指数在300—400的，不超过85名；综合指数在400—500的，不超过120名；综合指数在500以上、常住人口特别多、经济规模特别大的镇，可适当增加编制，但最多不超过150名。尽管如此，近年来，上级政府还是通过事权下放配套等形式为经济发达镇增加了编制配置，这种依托正式制度的规范化手段为其提供了合法合规、素质较高的人力资源，成为经济发达镇承接事权的中坚力量。根据实际调研情况来看，2019年，由于上级政府的编制下放、事权下放等特殊情况，一些经济发达镇的实际行政编制已经超过了2010年文件核定的标准，见表2。

与此同时，上级虽没有明确规定镇级事业编的具体数量，但规定行政编和编外人员之间的比例为1∶1—1∶3之间。从近几年的调研情况来看，就镇级内部不同部门而言，相应的工作量同其编制之间不一定成比例关系，经常出现忙闲不均和冷热不均等问题，即有的职能部门编制多、工作少；有的编制少、工作多。再者，同一部门的工作量具有不稳定性，即时少时多，而编制的配置又无法具有弹性。因此，许多经济发达镇通过非制度化手段从外部招收合同制人员，其自主聘用的编外人员少则上千人，多则数千人，显然表2中三个镇的编内编外人员比例也远超1∶3。

表2 A市2019年三个镇的治理要素

基层政府部门业务工作的行政性与服务性强弱关系决定了编制人员和编外人员的组合配置方式。总体而言，专业性业务较多、对外合法性要求较高的部门需要更多的行政编制人员，而辅助性业务较多、对外合法性要求较低的部门则会大量利用编外人员。同时，这种嵌入方式也充分体现了基层政府在编制严控之下灵活配置、使用编制人员的主动性和有效性，在上级给定编制总额的情况下，编制会被优先安排给专业的部门和岗位，或者优先用来招收亟需的各类人才，以增加岗位的吸引力，保证人才招得进、留得住。这也是基层政府弹性与自主性的体现。

从中央到地方，不同层级政府的编制配置没有一定的规律，不同省份、部门、层级之间会存在较大差异，但都能够因地制宜地在制度空间内创造条件维持自身的运转。行政编制、事业编制和编外人员“混编”工作的非正式运行模式打通了基层政府部门中不同类别人员之间的分工界限，而且已经成为基层政府中的一种常态化模式。具体“三定”方案弹性调整中的制度化和非制度化手段见表3。

表3 “三定”方案弹性调整中的制度化和非制度化手段

总之，“三定”方案作为正式制度规定了政府的职能、机构和编制，经济发达镇的“三定”方案与普通乡镇相比已经体现了一定的资源倾斜，这是正式制度在横向层面的弹性空间。现实中经济发达镇运行的实际情况反映出其并未严格遵循“三定”方案，而是在其基础上进一步通过制度化或非制度化的手段争取资源，且得到上级的支持。在弹性空间中的这种自主运作实际上是对正式制度的超越，体现为正式制度运作和非正式制度运作相结合，例如基于简政强镇改革、经济社会管理权限的下放等正式机制产生的职能、机构、编制扩张是正式、程序化、规范化运作，而经济发达镇自主进行的机构调整和编外人员的扩充则是在上级默许下的非正式的、非制度化手段。

三、刚性约束: 拓展经济发达镇治理能力的限度

科层制的一个突出特点是具有即事化的倾向，即以规章制度为本，按部就班，循规蹈矩。韦伯式的科层制组织是一种标准化、同质化的组织制度，而从表1、表2都可以看到，不同类别镇之间的治理规模(土地面积、常住人口、财政收入)、机构、编制等的差异都很大。以此类推，不同层级地方政府的职能、机构、编制也存在显著的差异。科层制是一种刚性体制，具有明确的制度规定性，但缺乏自适应性和能动性。所以，为了更好地适应地方治理的需求，就需要因地制宜地改革与调整相应的治理资源。

正式制度的规定具有原则性，但往往会保留一定余地，可以根据需要进行一定的拓展。而由于制度的弹性空间是有限的，繁重的治理任务难以仅仅通过正式制度而得以完成，同时这种弹性还可能为基层政府带来更多的压力和麻烦，如下放事权(职责)的增多无限地加大了乡镇的工作和责任，乡镇应对多中心工作时难免捉襟见肘。

2010年的《通知》规定了经济发达镇的职能、机构与编制，这些都是正式的规定；直到2020年，广东省乡镇综合行政执法体制改革时，才再次对基层下放一定的执法编制。但是，从上文分析可以看出，基于正式制度的弹性所做的职能、机构和编制扩充也面临一定的限度，不能完全达到治理目标。

就“定职能”而言，部分地方政府的改革举措拓展了经济发达镇的政府职能，但是问题在于，正式的政府职能的增加在某种程度上象征性意义更大，但是却不会直接促进其治理能力的提升；相反，在治理资源没有得到同步提升的情况下，经济发达镇的治理压力反而增大了。同时，镇级职能调整也显著滞后于经济社会的发展进步，日益增加的公共服务需求需要更高素质的人员、更便捷的审批服务和更简约的服务机构。调研发现，事权下放的“数目”虽大，但是下级承接的“质量”却不理想。镇级政府的事权承接能力受限于专业人员、硬件配备等资源，事权数目过于庞大造成基层监管强度与监管能力不相适应的状况。

就“定机构”而言，尽管经济发达镇通过增加内设机构、加挂牌子的方式在一定程度上减轻了机构运作的阻力，但由于乡镇的机构设置少于县级，基层政府同上级政府机构对应上面临着“一对多”的难题，通常一个镇级内设机构经常对应多个县级内设机构，最为突出的镇综合行政执法办就需要对应县级多达9个以上职能部门。这也导致镇级职能与机构的不匹配、职责边界模糊、职责交叉的现象，不能以职能的动态配置配合机构设置的调整。

就“定编制”的角度而言，虽然不同类别人员以混编混岗的方式共同参与镇级公共事务，但是，相应的人事管理权却分散在不同部门，且缺乏一定的统一性和规范性；而且，由于编外人员的责任心和能力有限，导致工作完成质量不高；如果编外人员参与行政执法过程，可能还会存在相应的执法风险。由于镇的经济社会发展速度非常快，今年核定的编制可能明年就不适应了。虽然每一次的事权下放都提出了“编随事走，人随编走”的改革原则，然而在实际操作过程中，这一原则往往没有得到彻底落实。

从上文分析可以看出，经济发达镇“三定”方案所能创造的制度空间是有限的，在此基础上的额外突破也并不能完全解决“小马拉大车”的体制困境。由于部分改革总是处于“解决急迫问题”的状态，所以很多问题仍然没有得到系统解决。从深层次来讲，中国机构改革存在三个限度:在内容设计层面表现为选择性完成阶段性工作；在改革工具层面表现为对量化工具的过度偏好；在驱动机制层面表现为作为改革符号的周期性呈现。由于目标的替代，重要的制度建设未能同时进行，单兵突进的机构改革只能是阶段性的完成任务，导致机构改革的系统性较弱。就经济发达镇的情况而言，上级过于倚重设定相应的指标、标准来衡量一些治理资源的使用标准。仅仅从“三定”方案正式制度的维度不能系统地提升相应的治理能力，还需要从纵向政府间职能配置的角度来进行整体性制度设计。

结合近年来全国各地经济发达镇的改革举措可以看出，每隔几年中央或者地方政府总是会推动一系列变革，不断扩展和精细化基层政府的治理能力。虽然经济发达镇在县域经济发展中占有重要地位，但是由于数量少，相应的制度建设仍然不足，缺乏系统性。比如上文提到的广东省2010年对经济发达镇机构、编制的限定，随着时间的推移而不符合实际需求，实际上也并未得到严格的执行。所以简单地通过规定一些机构设置、编制数量的做法无法增强经济发达镇的治理能力，甚至还会阻碍其治理能力的提升。

四、制度弹性: 提升经济发达镇治理能力的理论解释

在自上而下的体制中，由上级政府制定的制度被视为需要基层遵循的硬约束，在短时间内不会发生较大的变动，具有相对稳定性。随着“资源—任务”紧张关系的不断加剧，上级政府通过对已有的制度化规定进行再造，向基层下沉配套资源以提升基层治理能力成为首要选择。制度化规定具有“一刀切”的特征，难以完全回应地方需求的独特性，使得经济发达镇需要通过制度化和非制度化再造机制向上争取弹性空间范围内的制度性资源倾斜，以盘活已有的制度性资源。同时，经济发达镇也会依托上级政府默许的非制度化机制向社会主体吸纳资源。本部分主要探讨经济发达镇如何依托制度化和非制度化机制盘活和争取制度性资源，如图1所示。

图1 制度弹性空间内的制度化再造和非制度化再造

在“三定”方案的原则性规定基础上，随着时间的推移，一些相应的制度规定会被不断突破。上级政府通过简政放权、强镇扩权等制度化方式对原有制度进行再造，这种机制是自上而下的，主要是上级政府启动和倡导，比如由上级政府启动的强镇扩权改革、机构改革、事权下放改革，都是制度化再造。制度性资源是指由上级政府拥有，但并未在文件中予以正式规定和明确说明，基层可以根据自身需求决定是否向上级政府争取的弹性资源。上级政府启动改革的过程中，并不会把所有治理资源都分配给基层，而经济发达镇面对资源不足的困境仍需向上争取，这种行为可以是制度化的机制如正式的上下级谈判，也可以是非制度化的机制如人际关系沟通。制度本身赋予的资源和地方政府通过正式的制度化再造获得的资源，如图1的a、b区域内，都是符合制度规范的合法性资源。经济发达镇利用非正式的手段，在制度没有明确规定也没有明确禁止的空间内发挥能动性，进一步拓展制度性资源，如图1的c区域，尽管采取的是非制度化机制，但其目的仍然是完成任务目标，其行为也是在科层体制允许的范围内。在d区域，同样是使用非正式的手段，但这些手段是不合乎制度规定乃至法理要求的，即不合规、不合法行为，如偏离任务目标的应付、欺瞒、共谋等，不在本文的讨论范围内。

（一）自上而下的制度化再造

中国的科层制在静态层面是一个结构科层化与功能非科层化的复合体，在动态层面则是一个运作常规化与治理多变化的融合体。从更宽广的层面而言，国家治理越来越走向混合的形态，即能将不同场域的制度逻辑运转起来。科层体制下的正式制度与非正式制度便处于各种形式的结合之中。从更广的意义上而言，在制度和文化的双重视角下，由于正式制度存在不足，非正式政治的发展方向不是被正式政治替代，而是和正式政治一样长期存在，其发展的方向是逐步理性化，减少非正式政治对正式政治的侵害，增强非正式政治对正式政治的补充作用。国家治理不仅是建立在正式官僚组织、科层系统、文本程序等制度之上，而且是在诸多微观事件、互动机制及其不同层次上的多重过程所汇集中产生的。有学者认为基层官员实际上通过正式政治和非正式政治的“双轨运作”来实现条块协调的治理目标，正式政治体现为党政系统以条块协调为目标的正式化制度构建，非正式政治表达的则是基层官员为了完成工作所使用的非正式的关系资源和行为操作，以及政府组织内部的文化和意识形态资源。

这也证明正式制度和非正式制度之间存在着兼容和互补关系。基层政府获取治理资源的主要渠道仍是通过上级政府分配各类制度性资源，特别是“三定”方案的设置，可以为基层提供稳定的预期。强镇扩权的制度安排有序推进资源的下沉，也能够向基层注入新一轮的编制、财政、权力等资源。但在调研中发现，制度性资源向基层倾斜的同时，相应的治理任务也会一并附加给基层政府，反而会弱化基层治理的能力，消解制度性资源下放的边际效益。此外，虽然基层政府在名义上具有各类上级下放的制度性资源的使用权，但是上级政府仍会与之争夺各类资源，使得基层仅拥有部分象征性的治理资源。例如，地方政府在机构改革过程中会主动向基层转移部分人员编制，但是一段时间后，上级政府便会以人手不足等理由，通过抽调、借调、跟班学习等方式变相从基层政府上收编制。可见，由上级政府发起的制度化再造能够向基层提供稳定的资源保障，但各种随意性的再造则加剧了基层治理资源短缺。

（二)依托非制度化再造扩充制度化资源

由于正式制度具有稳定性、迟滞性和硬约束的特征，上级政府在创设制度时为了应对情境的突变性，会主动预留一部分模糊化的治理空间，从而降低因过于清晰化而使得自身陷于被动担责的概率，同时也为激发基层自主性活力提供了可能。经济发达镇面临着诸多紧迫性、繁重性的治理难题，而既有的制度性资源供给又不能有效满足治理需求，所以基层政府需要通过非制度化机制争取弹性空间中的制度性资源和盘活已有的制度性资源。所谓的弹性空间中的制度性资源是指由上级政府拥有，但尚未在已有的制度规则中明确分配的资源。经济发达镇相比于普遍乡镇更加容易赢得上级政府的关注，这为其通过非制度化机制获取更多的资源倾斜提供了优势条件。

经济发达镇使用多种隐蔽性的非制度化机制向上级政府争取资源:一是镇领导一般具有多岗位任职的经历和较高的职级，他们可以凭借自己的优势向上级部门争取项目和土地指标。二是通过运动式治理、层层加码等非常规化手段以打造亮点进而获取增量资源；上级政府也需要为基层的改革创新提供试错空间和大量的资源补充，也更为包容经济发达镇的一些非制度化举措。三是以自身的独特优势争取上级部门的资源帮扶，也会在本辖区内采取各类未被上级认可但也没有反对的非制度化机制，例如通过创设管区一级准行政组织来重构基层治理空间。此种方式并没有改变编制的数量和机构的类型，却可以实现任务的内部均摊，发挥制度性资源的最大效能。非制度化机制的应用是立足于辖区治理需求碎片化与制度供给低效化而采取的一种实现治理目标的方式，在这一过程中，基层政府努力争取上级支持，充分发挥主观能动性推进公共事务。一般而言，经济越是发达的地方，基层的自主性也越明显。镇级还通过努力争取上级的相应支持，进而增强自身的能动性，其职能在事实上也可能超越了上级事权下放的范围。有学者认为非正式制度涉及习惯、伦理、关系、规范等，非正式执行则涉及变通、共谋、博弈等途径。本文认为在制度弹性空间内的非正式制度或者行为并非是违法或者违规的，非正式制度和正式制度是相辅相成的。在正式制度之外，权力配置存在大量非正式规则与行为，不仅源于正式制度本身存在空白或模糊地带、规则冲突、衔接不畅等问题，更是因为有些治理任务需要打破常规、突破已有规则和程序才能达成目标等。 

在正式的、制度化的科层组织设计与体制安排尚无法有效解决经济发达镇“小马拉大车”体制困境的背景下，基于自主性基础上的非制度化机制的应用能够发挥强大的杠杆效应，通过不断地增强乡镇的治理能力，从而在很大程度上缓解治理资源与治理任务之间的紧张性。非制度化再造机制同时也打破了科层制组织常规运作的僵硬与低效，以高效的党政联动运作机制统筹、调动组织资源，组织运转效率也得以显著提升。一旦行政运行不能建立在正式制度基础上，那么，非正式制度将会盛行起来。非正式制度也是一种务实可行的目标偏差，而且结合了各地的实际情况。正式制度的滞后性(例如编制、机构设置模式)给了非正式制度存在的空间，正式制度刚性规定给了非正式制度存在的理由；再加上不同类型乡镇的治理任务、治理资源的差异很大，这便给了非正式制度存在的合理性。但是，非制度化再造也不是“万能药”，在制度未明确规定和禁止的灰色空间内运作仍然有规范性风险，如编外人员的不稳定因素，因程序不规范、法律不明确而带来的问责风险，以及自主行动所带来的非预期情况，等等。

概言之，正式制度和在此基础上的制度化再造是基层政府获取资源的核心途径，基于非正式手段的非制度化再造是有力的补充途径。二者各有优势和局限，正式的制度化手段能够大量扩充经济发达镇所需的制度性资源，具有合法性和较强的稳定性，但这种单向性的制度赋权也加重了基层政府的负担，甚至在实践中演化为“责任下放而实权上移”的局面，非但没有实质性增强基层的资源和能力，还使得责任进一步下压、基层行政环境恶化。在地位不均衡的科层结构中，制度化的手段为上级政府转移责任提供了合法化渠道，且基层很难向上提出反对意见。非制度化再造是经济发达镇在上级政府的支持或默认下，对完成组织任务所需的要素及其结构进行符合自身需求的扩充与调适，并最大限度地重组(基层的相应内设机构、临时性机构、领导小组、工作分工)、调动组织资源(编外人员)，突破科层组织碎片化、低效化困局，高效推进各项工作，从而实现治理目标。它是在遵守行政内部权力关系基础上延伸出的灵活治理形式，是在法律框架内发展出的在日常行政中特别有用的行为方式。而这种灵活的手段又增加了规则张力，需要时常注意各种非预期情形和风险。

科层制主导的正式制度与基于地方自主性的非正式制度等多种制度在发展变化中杂糅，自上而下的科层制规范化约束和自下而上的非制度运行相互碰撞，推动着乡镇治理的嬗变。与此同时，乡镇改革的分散性和自主性一直存在，也一直在试图突破科层制的约束，并寻找自身发展的空间。制度化再造和非制度化再造都是生产制度空间的合理手段，是经济发达镇提升自身治理能力的两种机制，二者的共同运作一方面通过正式程序赋予乡镇权力和资源，另一方面通过非正式手段对前者的缺失进行补充，进一步增强乡镇治理的有效性。对于制度弹性空间中的制度化再造，需要考虑到最低层级的利益和需求，避免制度规范成为上级政府转移责任的工具。对于非制度化再造，需要注意非正式制度带来的问责、不稳定性和非预期性，在风险较大的领域尽量做到程序规范、公正公开透明，避免与法理相悖。通过制度化再造和非制度化再造的结合，最大化提升乡镇治理能力，扩大正式制度的弹性空间，缩小制度外空间。同时，对于在现实中运行良好、经实践验证有利于提升治理效能的非制度化手段，应促进其向正式的、符合程序的、规范化的制度转换，从而扩充国家治理策略的工具箱。未来应当从整体上思考经济发达镇制度设计的完整性，不能仅仅站在现有问题的立场思考，还要考虑到随着经济社会的发展可能出现的新问题、新情况。制度设计应当持一个理性、可行的心态，关键在于配置与镇级职能行使相对应的机构、编制和治理资源。不必拘泥于某种固定不变的模式，而应一切从实际出发，寻找最适合自身的治理模式。为了应对各地不断变化的行政生态环境和不同地方的治理差异性，地方政府需要不断地进行改革探索。探讨因地制宜式的地方改革方案，尽量避免简单的“一刀切”做法。鼓励地方政府大胆探索，加强重大改革试点工作，及时总结经验。