作者简介：田毅鹏，吉林大学哲学社会学院教授、博士生导师；苗延义，吉林大学哲学社会学院博士研究生。
文献来源：《南通大学学报（社会科学版）》2020年01期。
摘要：将党建维度纳入国家与社会关系的分析范畴之中，通过对基层治理体制变迁的历史考察并辅之以浙江衢州基层治理实践经验分析，提出“生产社会”的解释框架。“生产社会”不是国家建构社会的单向度过程，而是包含“吸纳”与“生产”的双向过程。所谓吸纳，主要是指将更多的社会元素吸纳到党建体系中来，意在构建多元共治的治理格局；所谓生产，主要是强调吸纳后基层社会所形成的联结共建，凝聚共意，增强基层社会活力的一种功能。“生产社会”作为当前基层治理实践的重要逻辑，将基层多元共治推向了一个新的发展阶段。
关键词：多元共治；生产社会；社会治理；基层党建
20世纪90年代以来中国社会结构发生了深刻转型，一方面是依托单位制建立起来的“国家—单位—个人”垂直管控体系不断消解；另一方面是社会主体更加多元化，特别是社会组织获得快速发展，社会性不断彰显。社会主体主要表现为非官方、非正式的民间经济和组织，区别于代表国家的行政体。有学者认为，市场和民间组织的发展代表独立于国家的公共空间的生长。相较于西方，我国的社会虽有所发育，但尚不充分，对政府的依附性较强，因而以传统“国家与社会关系”的对立性视角分析、解释两者关系势难切中肯綮。而且，近十年间我国制度环境发生了深刻变化：一方面，自党的十八届三中全会以来，“社会治理”逐渐取代“社会管理”，国家与社会的关系发生深刻变化；另一方面，党建在基层治理中的角色与作用不断突显。“在中国社会，国家与社会的关系不是简单的两者之间关系，因为作为领导中国社会发展的核心力量，中国共产党不仅是国家政治生活的领导核心，而且是中国社会的组织核心。所以，在中国，国家与社会关系的变化必然涉及党，该变化是在党、国家和社会三者关系的框架内展开的”。党中央先后下发一系列党建重要文件，特别是党的十九大着重强调基层党建的重要性，使党建深度嵌入基层治理中，因而党建是理解我国政社关系的一把钥匙。社会环境的变化对“国家与社会关系”理论框架的解释效力提出了挑战。近年来，学界衍生出一系列相关概念，为研究国家与社会关系提供了更多的视角和启示，但是，对党建维度的重视程度尚显不足。
在我国体制下，党组织作为公权力的构成部分而存在，因而作为公权力的国家概念同时包含了政府与政党两个要素，这为我们理解国家与社会关系提供了新的维度。“在党政不分的体制中，讨论国家与社会关系而忽视政党组织的角色与作用是缺乏现实性的”。将政党视角带入国家与社会关系的讨论中会发现，当前的基层党建治理既表现出一定的吸纳特性，又具有生产社会的重要功能。党建治理的吸纳特性，主要是指将更多的社会元素吸纳到党建体系中来，意在构建多元共治的治理格局。所谓生产社会，主要是强调吸纳后基层社会所形成的联结共建，凝聚共识，增强基层社会活力的一种功能。沈原提出，由于特定历史条件的聚集，我国的“生产社会”具有在同一时空条件下生产的二重性。如其所言，生产社会具有双重压力，而在强国家弱社会的格局下，单凭社会自我发育难以完成生产任务，因此自上而下的支持与培育成为生产社会的重要路径。党建生产社会主要体现在两方面：一是增强社会主体的建设，通过党建系统延伸整合更多的社会元素，同时依托资源与政策支持，扶植和培育更多的社会主体与社会力量；二是强化公共性建设，在基层社会活力不足、居民社会参与度较低的现实条件下，基层党组织通过多元化的社会活动，开展志愿服务活动，不仅可以优化公共服务供给，更重要的是可以将居民动员、组织起来，共同参与社区的公共建设，增强公共性。因此，本文将政党视角带入基层治理实践后发现，基层治理体制具有“生产社会”特征。值得注意的是，这并非一个单向度的建构过程，而是一个“吸纳”与“生产”共存的双向赋权过程。在此基础上，我们需要明晰在基层党建治理场域中，党建扮演着何种角色？“吸纳”与“生产”两种反向动力如何实现有机结合？在吸纳与生产的双向作用下，国家与社会呈现何种样态？为此，需要在基层治理体制历史变迁及地方性实践经验中进行细致考察。
一、我国基层治理体制的变迁
随着单位制走向消解，我国基层体制发生深刻转型，在此进程中，党组织建设是重要内容，深刻形塑着基层体制。就基层治理形态来说，我国基层治理体制经历了街居制向社区制的转型，但就治理逻辑而言，基层尚有第二次转型，即管理向治理的转型。两次转型形成三个发展阶段，即国家社会一体化阶段、行政主导阶段和生产社会阶段。
（一）国家社会一体化阶段
城市体制改革之前，街居制在基层管理体制中是单位制管理的补充，其职责是将城市单位外的剩余人口按照属地原则组织起来，实现社会整合。在此制度下，居委会虽然被设计成群众性自治组织，但实质上仍属于基层政权建设范畴，国家与社会呈现混沌一体状态，未形成明确边界。单位制解体以后，街居制跃居为基层管理体制的主线，承接了单位剥离的社会职能，替代单位成为基层行政与社会的复合体。这一阶段居委会实践逻辑未发生实质性变化，依然扮演着最小国家单位的角色。居委会对上过度依赖，而向下不能真正深入居民中去，这种被动的局面如果长期持续下去，将造成政府权威在基层支持资源的流失。街居制的尴尬处境意味着国家社会一体化的状态开始松动，基层出现新的变化，催促基层管理体制的调整。
（二）行政主导阶段
21世纪前后，国家开始进行社区制改革。与街区制相比，社区制最大的特点在于，社区内已经不是党和政府包办一切的局面，出现了越来越多的居民自治组织、志愿者组织、社团组织和企业等多元化主体，开始初步形成社区合作共治的机制。以社区制为标志，我国开启了社会建设的实践探索与理论建构。“‘建设’的含义，正是在于国家通过党政组织在城市基层社会的扩张和下沉，继续占据核心主导地位，并尝试将分化出去的社会领域重新纳入自身主导的治理范围之内，建构起能够将社区组织和居民重新有序地纳入治理结构中的新体制”。社会建设背后的实践逻辑具有较强的行政主导特点。这一阶段，随着市场经济的快速发展，多元化的社会主体和社会力量不断生成与发展，国家不断编织与下渗行政触角，通过“看不见”与“看得见”的形式在场，保证对基层社会的影响力。
（三）生产社会阶段
2013年党的十八届三中全会正式提出“国家治理体系和治理能力现代化”的目标，标志着“社会管理”向“社会治理”转型，也意味着基层工作机制开始由行政管控向倡导多元主体共同参与转变。这一时期国家为社会的培育与发展营造了相对宽松的制度环境，鼓励、引导更多的社会力量在治理领域发挥自己的作用。这一阶段的一个显著特征便是基层党建不断强化。街居制时期，居委会管辖对象多是被排除在单位体制之外的社会成员，党员数量较少，因此并未建立起党组织。社区创制时期，由于社区有着较为明确的行政辖域，并且承担实质性的基层行政职能，因此在社区内建立党组织有着现实性需求与必然要求。同时，社区承接了单位的社会职能，大量下岗、失业职工进入社区，社区内的党员数量增加，具备成立党组织的条件。在此情况下，加强党组织建设成为社区建设的重要内容。在实践中，基层逐渐实现了党建全覆盖，取得了一定的成绩，但是也存在着诸多的问题，如党建工作形式化、行政化，部分地区党组织软弱涣散甚至边缘化，党员作用未能有效发挥等。因此，这一阶段党组织虽然在基层扎下根，但实效性有所折扣，未能切实发挥党建功能。步入治理转型期以后，基层党建工作被不断强化，党中央相继出台《关于加强基层服务型党组织建设的意见》（2014）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016）、《关于推进“两学一做”学习教育常态化制度化的意见》（2017）、《中国共产党支部工作条例（试行）》（2018）等一系列党建文件，着力提升基层党组织的组织力。中国共产党作为执政党，中枢在国家，手脚深抵社会，是联结国家与社会的关键环节。基层党组织在吸纳非公企业、社会组织、个体等社会主体进入党组织的同时，向社会传输更多的资源与服务，促进社会的发育，形成“生产社会”的治理格局。
二、“生产社会”的地方性实践——衢州党建治理经验
治理转型以来，特别是党的十九大以后，各地不断探索新的基层党建形式，形成了诸多党建治理经验。本文根据浙江省衢州市的党建治理实践，深入探究“生产社会”体制的运作逻辑。衢州党建治理实践的雏形源于杭州余杭区的治理经验。2014年5月10日，余杭因垃圾焚烧发电项目建设发生了大规模“邻避”运动。对此，余杭通过动员各级党员干部开展群众工作，进行大规模的入户走访，在短时间内平息了群众运动，并实现项目原址落地。在事件处理过程中，余杭区切实体会到基层党建工作的重要性与效力，因而在全区范围内开展大党建治理实践探索，取得了良好的社会效果。2018年，衢州在全市范围内推广、完善余杭治理经验，对基层治理产生了深刻影响。该经验最大的特点在于，摒弃以往党建和治理“两张皮”的做法，使党组织建设深度嵌入基层治理中，以党建为联结点，密切国家与社会的关联。
（一）坚持“党建+治理”的工作原则
由于特定时期的社会制度环境，单位制下的基层党组织具有极强的组织力，在社会管理体制中发挥着实质性作用。单位制解体以后，面对深刻变化的制度环境，基层党建沿袭旧有思路，如将党建内容简单地等同于党务工作，活动内容局限于学习、会议、主题活动等，导致党建出现形式化、边缘化等一系列问题。治理转型期党建便是要回应这类问题，着力提升基层组织力。衢州提出基层党建与治理“一张皮”口号，把党组织建设与治理实践结合起来，赋予党建以丰富内容，避免因党建活动空洞而造成形式化。治理追求条件的创造，以保证社会秩序和集体行动。在社会利益日益多元化的现实条件下，社会主体之间的诉求存在着一致与不一致，当诉求一致时集体行动得以达成，但当诉求不一致乃至冲突时，便易发生群体性事件。特别是涉及城市发展规划时，利益相关的居民经常会出现不配合乃至反对政府行为的集体行动，对基层社会秩序造成冲击。因此协调社会各方主体的权益，回应居民的需求是达致善治的重要内容。衢州党建治理实践强化基层体制的吸纳作用，充分发挥党组织和党员的作用，协调社会各方的利益与诉求，将不稳定性因素吸纳到党建系统中进行解决，消解了矛盾纠纷激化的社会基础。
（二）重塑基层党组织结构，密切国家与社会的互动
为切实发挥党组织在基层治理中的核心作用，衢州对基层党组织结构进行了重塑。基层组织结构的调整可用“嵌”与“联”概括。“嵌”是指延伸党组织的触角，具体而言是指将党支部建在网格上，即各社区按照一定原则划分若干网格，并将之建成具有组织机构、党员队伍和活动空间的党建单位。此外，拓展党建的覆盖主体，逐渐扩大党建在社会组织、非公企业及商圈等领域的覆盖范围，将多元化的主体吸纳到党组织系统中来，为强化党的领导作用打好组织基础。“联”是指组团联社和党员联户的制度设计。组团联社是指街道（乡镇）领导班子、各职能系统、专家人才等以组团形式定期入驻村社，利用街镇及社会力量等多方优势资源回应居民需求、解决社区问题。党员联户要求党员与固定数量的居民形成制度性互动，在居民与党组织之间建立起直接联系。通过“嵌”与“联”的组织制度设置，不仅将党组织的触角从村社层面下渗到居民的日常生活中，还为国家与社会的互动提供了制度化、组织化的沟通渠道，建立起党组织系统与行政权力深度嵌入基层治理的结构体系。
（三）以党建增强基层的社会性
在基层社会中，居民的社区参与具有较强的被动性色彩，其自身缺乏主体性意识，致使基层自治性活动生气不足，甚至流于形式。衢州的党建治理实践着重挖掘基层党组织的潜力，以激活基层自治的活力。一是彰显党员的社会性。以往的党建活动内容陈旧，参与者基本限定为党员，活动的覆盖面也收缩在党组织范围内，使党建活动具有较强的政治性。它将党组织与群众区隔开来，在一定程度上造成党员与群众在基层场域中的割裂。衢州扩展党建活动内容，使之与治理结合在一起，增强党员的社会性，强化了党员与群众的事务性联系。二是密切居民之间的联系，将居民动员和组织起来，厚植邻里资本。随着市场经济的不断渗透，基层社会中原子化倾向愈发明显，居民之间的社会关联不断弱化。衢州实行的“党员联户”不仅强化了党员与居民的联系，而且密切了居民之间的相互关联。党员联户的原则是“就亲就近”，以党员为纽带组成小共同体，并使之成为最小动员单位。社区在开展公共活动时，党组织通过党员动员、组织联户居民参与公共建设，从而为居民的交往互动提供社会空间，进而使居民之间的亲密程度随着交往的持续而不断加深。三是为基层社会引进、培育多元化的社会主体。“组团联村”不仅将政府相关系统的资源带入社区，而且可以链接更多的社会资源满足社区发展需求。衢州通过“组团联社”为城市社区引进物业、社会组织等主体，为农村社区吸引民宿等企业资源，引导诸多主体共同助力基层社区的建设与发展。四是增强基层自治组织的动员力。由于城市社区是陌生社会，在居民与居委会之间天然存在疏离感，居委会动员、组织居民参与社区活动的难度较高。衢州在“嵌”与“联”的党建实践中，使居委会与居民之间建立起有效联系。特别是“组团联社”制度，将解决社区发展问题、满足居民服务需求作为绩效考核标准，使社区着力回应居民需求，从而增强居民对社区的认可与信任。
衢州党建治理实践的精髓在于，通过基层党组织协调国家与社会的互动。如上所述，它一方面通过组织设置和制度保障将党组织深嵌基层社会，从而吸纳、整合社会力量；另一方面以基层党组织引导、动员居民共同参与社区公共活动，密切居民间的联系，并在共同行动中生产公共性，增强居民对社区的认同感。该经验取得一定成效的关键在于，最大限度地发挥基层党组织的作用，“把压力传导到最基层”，通过国家权力的制约力使基层党组织高效运转起来，完成“吸纳”与“生产”的双向过程。
三、“生产社会”：基层治理体制的解释框架
在以往的基层治理实践中，党建主要发挥领导与引领作用，为社区治理提供方向性指引。当下的基层党建则强调与治理融为一体，从政治领域延伸至社会领域。就此而言，“生产社会”不仅是衢州基层党建治理实践的实然特征，更是全国基层党建治理实践的应然性特征。共产党向来重视依靠和发展自身组织与群众组织系统，强调加强基层组织建设和功能调整，通过对社会资源的吸收与整合，依靠社会性力量“反哺”社会自身建设，实现新生社会空间的品格塑造。“生产社会”从应然性过渡到实然性，得益于党建治理实践中的吸纳机制与生产机制的互动。
（一）吸纳机制
亨廷顿指出，“一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力”。吸纳的目的是把一个异己的东西据为己有、为我所用，乃至消化、同化、融为一体。就此意义而言，吸纳概念具有资源整合与控制支配两种特征。这两种特征形成吸纳体制研究的两种视角：一是排斥视角，强调吸纳体制的控制与替代功能；二是互促视角，强调吸纳体制的支持与配合功能，认为该体制可以促进国家与社会的融合。就衢州经验而言，以互促视角审视更为恰切。衢州基层吸纳机制实质上是一种技术性治理，通过深耕网格，织密党组织覆盖网络，以组织网络蔓延的方式提高党组织体系的渗透、汲取能力。“吸纳”作为带有政府行为主动性的一种言说，实质是国家渗透的过程，即国家通过一系列手段或途径（新的和旧的），建立与基层社会的联系或与基层社会发生互动关系的过程，侧重具体“通道”和“渗透”过程。迈克尔·曼在论述国家能力时认为，在现代社会国家基础性权力不断扩张，即国家渗透、影响社会的能力在增长。在我国基层社会中，国家基础性权力下渗扩张的重要载体便是党组织系统。因此，基层党建是透视吸纳体制的重要窗口。第一，精英吸纳。基层党组织扩张、渗透的过程也是吸纳精英的过程。一方面在社会组织、企业等社会主体中建立党组织，可以密切各社会主体与社区的联系，推进各领域优秀人才介入社区建设的广度和深度。另一方面可以吸纳消化基层党员存量。单位制消解以来，基层党员便处于弥散状态，衢州基层党建将社区党员、流动党员、居民党员以及退休党员等重新组织起来，最大限度地发挥了党员作用。第二，需求吸纳。当前我国居民社会诉求向上传递的渠道尚不完备，产生两种结果：一是社区对居民需求了解程度不足，提供的服务与居民诉求之间存在一定错位，致使社区工作形式化问题深被诟病；二是居民诉求未能在源头上得到及时解决，容易激化矛盾进而诱发信访事件甚至是集体性抗议行动，对社会秩序的稳定造成压力。衢州通过“党员联户”的制度设计促使居民与党组织建立起直接性联系，保证居民诉求流动畅通。同时，在城市公共建设与居民利益冲突的过程中，党员联户通过私人化的社会关系与持续性的协调，可以吸纳、消弭居民的对抗性，保证政府与居民在协商中解决矛盾，不致对社会秩序产生冲击。
（二）生产机制
“在当今全球化的潮流中，国家权力和市场联袂登台，携手推进商品化。这个急剧扩展的进程将经济（和政治）领域极大地膨胀起来，挤压了社会领域。这就迫使‘保卫社会’成为当代社会学的核心议题。不过，在中国市场转型期的独特背景下，由于以往的‘再分配体制’从根本上压抑了自组织的社会生活，因此，‘生产社会’而不是‘保卫社会’成为第一位的任务”。“社会”是马克思所言的“自由人的联合体”，即自由社会成员之间的自主联系。简单而言，“社会”应包括三个要素：社会成员的主体性、社会成员的联结、社会成员互动形成的社会结构。在衢州基层治理实践中，党建是生产社会的重要过程。第一，生产居民的主体性，提升其参与社区建设的意愿。总体而言，我国居民参与社区建设的主体意识不强，不唯居民，许多党员甚至主管社区工作的政府人员皆如此。在此背景下强化基层党建作用，可以增强党员的主体性，进而激发普通居民的主体意识，引导其积极参与社区公共建设，发挥主体作用。衢州龙游推行“全民网格”，使每位居民都成为网格员，彰显其主体性，积极为社区建设出智出力，产生了良好的社会效果。第二，生产党组织与居民之间的联结。中国共产党不仅是执政党，更是群众性政党，始终坚持群众路线。但是在转型期，基层党建内容基本局限于党务活动，限制了群众参与，在一定程度上造成党员与群众的疏离。衢州将党建与治理相结合，使封闭性的政治活动变为开放性的建设活动，增强了党员与群众的联系，强化了党的社会性。第三，生产公共性。哈贝马斯认为“公共领域”是一个内嵌于文化与制度之中而形成的社会空间，“具有政治功能的公共领域不仅需要法治国家机制的保障，它也倚赖于文化传统和社会化模式的合拍，倚赖于习惯自由的民众的政治文化”。在中国传统文化中，“国家=官=公”一直是“公”的观念的主要表现方式，因此，“官”这一公共性承载主体所拥有的权力活动也可视为公共性的延伸。衢州实行的“组团联社”为国家在基层的在场提供了制度化保障。驻村干部代表国家在村社中生产和强化具有权威效力的公共性。此外，在织密网格的努力下，党组织动员居民的能力不断提高，居民在共同参与公共建设过程中基于合意生产出公共性。吸纳机制与生产机制相互影响，共同形塑基层治理体制。在此过程中，吸纳机制是手段与技术，生产机制是目的与功能，两者的结合在基层形成吸纳式生产社会特征。基层治理体制如果仅有吸纳特性，易形成控制与支配的单向度格局；而如果仅有生产功能，易形成国家建构社会，进而导致基层失语、自治形式化的局面，只有在两者的双向互动中才能实现国家与社会相互赋权、增益。国家与社会之间存在着一种特定的关系——它们通过政党团结在一起，政党是它们的“联接器”。在我国总体性体制下，党组织是国家与社会在吸纳、生产双向运动中实现相互转换的关键环节：一方面通过组织网络的延伸、渗透，促进基层社会的再组织化，畅通社会与国家对话、互动的渠道；另一方面将国家带入基层，通过自上而下的努力激活基层社会的活力。
四、分析与讨论
相较于西方“保卫社会”，我国的主要任务是“重建社会”。21世纪以来，国家社会制度环境发生深刻变化，传统的全能型政府难以回应复杂的社会问题。这就要求政府及时转变职能，支持并引导社会的生长发育，依靠社会的力量解决社会问题。当前我国基层治理存在的一个重要问题是社会发育总体水平与国家发展需要之间不平衡。党和国家以“社会治理”替代“社会管理”的深刻内涵在于，鼓励和支持更多的社会主体在公共产品供给领域中发挥作用，但是在社会发育水平总体较低的现实条件下，各方社会主体参与意识和参与能力均未能满足社会发展的需要。因此，需要借助国家的力量，通过自上而下的努力激活、引导社会的生长发育。此外，党组织的特殊性使其具有沟通、转换吸纳与生产的能力。共产党既是执政党又是群众性服务组织，可以深抵社会底层，与个人建立起直接联系。也就是说，党组织可以在国家与社会之间发挥联结和转换的作用，避免单向度运作。当前党和政府将基层党建置于重要位置，使地方政府人员在基层党建方面具有较高的政绩偏好，这为形成“吸纳”与“生产”社会的治理逻辑提供了良好的现实基础。
一般而言，由国家权力主导的自上而下的推动力在持续性方面存在一定局限。衢州基层党建治理实践中的生产社会机制是在政府强力推动下形成的。虽然基层建立相应的组织结构并有相应的政策制度保障，但是该体制运行的实际动力来自党和政府的权力促推，基层尚未产生自我运行的动力机制，因而尚属于一种运动式治理，当党和政府的工作重心改变或相关人事发生重大变动，该体制能否正常运行还要打上重重的问号。笔者在与基层党员访谈中了解到，不少党员担负的责任压力比较大，自主履责的意愿不高。一旦失去来自上级的行政压力，如何保证党员继续发挥作用将是考验该体制生命力的关键。此外，社会发育先天性不足。基层党建治理体制形成的“吸纳”与“生产”机制虽然使基层充满活力，社会力量得到极大发展，但是这种社会是自上而下塑造而成，在与国家对话的过程中缺乏相应的勇气与能力。由国家主导所生产出来的“社会”具有一定的展示性，与公权力对话、议价的能力较弱。超越上述限度的关键在于，探寻基层党员的激励机制。当前主要是以压力传导的方式催促党员发挥作用，党员自身的主动性与创造性未能完全释放出来。接下来，应该着力探索并建立多渠道的激励机制，增强党员参与治理活动的自主性，从而使基层党建治理更具生命力。此外，需要提高社会生产的质量。当前的社会仍是发育水平较低的社会，主要体现在居民自主联结的水平较低，自发解决关切自身利益的公共事务的能力较低。基层治理的发展趋向应该是为居民自主参与公共事务营造良好的制度环境，不断强化居民参与公共事务的深度和广度，使他们有能力通过协商等方式处理复杂的社会矛盾纠纷。