作者简介：崔晶，中央财经大学政府管理学院教授、博士生导师，研究方向为地方与基层治理、协作治理。
文献来源：《公共管理学报》2022年第19期。
摘要：基层政策执行是中国地方治理研究中的重要议题。在新的时代背景下，面对基层治理困境，基层官员采取了政策适应性执行的治理策略，即基于自身公共服务意愿和迫于完成任务的压力，努力寻求政策执行的平衡状态，呈现了中国治理在本土现实中独特而丰富的样态。通过对Y区和H镇等基层官员的深度访谈可以发现，当前在基层政策实施过程中，存在着政策不接地气、政府部门不协同等困境。为了应对这些困境，基层官员采取了“基于公共服务意愿的努力完成+拼凑应对”、“先应对再整改+借力上级督察”等各种积极主动的适应性执行策略。这些适应性执行策略在一定程度上缓解了基层治理的组织困境，促进了基层治理的灵活性和韧性。在国家治理场域中，基层政策适应性执行是一种更为积极主动的执行策略，反映了中国基层治理丰富的表现形式和整体特征。在今后的基层治理中，增强政策适应性执行的稳定性和可持续性是推动一个更有活力的社会和政府建设的重要方面。
关键词：适应性执行;政策执行;治理韧性;基层治理
一、问题的提出与文献综述
（一）问题与现象
“上面千条线，下面一根针”是基层治理的典型现象，自上而下的压力层层加码转嫁给基层，让基层干部陷入繁复低效的工作之中。基层政策执行的困境是中国地方治理的痛点和难点。为了解决这一难题，学者们从不同层面和视角进行了有益的探索。在宏观层面上，学者们提出了纵向政府间“层层加码”现象、地方政府间政策执行的“共谋”行为和“变通”执行；在微观层面上，学者们探讨了基层政府的“选择性执行”、“请示授权”、调适性社会动员、“不出事逻辑”和各种应对策略等。这些研究大多以某个政策或某个地方政府为关注点，为我们展现了具体且丰富的基层政府运作场景。然而，已有研究并没有跳出“委托—代理”框架下“命令—抵制”的互动关系，难以解释在层级制结构下基层官员适应各种环境和压力的挑战，主动调适应对的政策适应性执行行为。
在实践中，经济社会的不断发展也推动着基层执行方式的演变。“变通执行”、“选择性执行”等大都是基于20世纪90年代至21世纪初期中国改革开放大背景而提出的关于政策执行的阐释。在新的时代背景下，尤其是党的十九大以来，自上而下的政策执行力大幅提升，自下而上“讨价还价”的空间逐步缩小，政策执行方式也产生了新变化，基层的适应性执行成为一种融合中央政策和地方实际的新的策略方式。因而，在现有研究和实践的基础上，我们不免会提出新的问题，即在新的治理背景下，在当前多任务和重负担的情况下，基层工作人员是如何应对治理背景变化的挑战，将上级政策与基层执行加以平衡，推进政策执行并进而实现有效治理？
本文通过一项经验研究来回答这个问题。在中国政府层级中，基层政府主要包括了县（区）、乡镇（街道）政府，因此本文的研究对象也聚焦于这两个政府层级的工作人员。本文的经验材料来源主要有两类：第一类是笔者于2019年在S市Y区生态环境执法大队和H镇司法所对基层干部的观察和深度访谈；第二类是笔者于2017-2019年在J市H街道、Y省D县、S省T镇、H省Z市W街道和Y镇、H省L市L镇等六个县（区）、乡镇（街道）与干部和民众的访谈。在本文的讨论中，访谈引用内容主要以第一类材料为主；在论述过程中的某些实践例证和现象叙述则以第二类材料为主，这些材料是近几年笔者的调研资料，作为基础资料和背景来支撑第一类材料。
（二）文献综述
基层治理一直是社会关注的热点。尤其是近年来，各种基层“临时人员”粗暴执法的事件频频曝光，基层负担过重和形式主义等问题也常常见诸报端。与媒体热议相对应的是，学界对于基层治理问题也非常关注，在县域治理、社区和乡村治理、基层官员的执行行为方面进行了大量的调查研究，积累了丰富而宝贵的研究成果。总体来说，这些文献从不同层面对本文的研究问题进行了回应。
首先一个问题是基层治理中的多任务现象是如何产生并蔓延的。20世纪90年代，有学者就我国行政体制运行中的“压力型体制”进行了探讨，认为“向上集权，向下分责”的压力型体制让作为行政体制最底端的基层政府权责不对等。由于权责不对等，乡镇政府承担着各项“行政事务”的“落实权”，而在土地、卫生、教育、环保、社会治安等方面没有“执法权”。伴随着“压力型体制”，政策在纵向层级间的运行逻辑就是“层层加码”，而政策执行逐级加码的过程慢慢又演化为“层层压力增加”和“层层责任下卸”的双重传导过程。因而，在“压力型体制”和“层层加码”的运行逻辑下，基层政府堆积了越来越多的任务。在中国具体场景和问题的讨论中，以上解释有一定的合理性，也渐渐成为学界的共识。但这些分析更倾向于对政府行为实践的总结和现象的解释，在理论上难以解释基层政府政策执行中出现的种种财政和人事管理等方面的困境。
由此，学界关注焦点逐渐转向基层政府内部财权和人事管理权等更为深入的层面。不少学者认为我国分税制改革后，纵向政府间出现了“财权上收、事权下移”的局面，处于基层的乡镇政府财政压力剧增，“钱少事多”的境况让乡镇政府的事权与财权不相匹配。基层政府不仅在财政方面拮据而无法自主，在人事管理权力方面也同样被动。自20世纪80年代中期之后，乡镇改革一路推进“撤乡并镇”，乡镇管理幅度增大，但乡镇机构和人员始终遵循“只减不增”的编制硬约束。为了完成日益繁杂的行政事务，基层政府雇佣了大量编外人员，用“软财政支出”支撑这些人员的经费，以维持基层政府运作。然而非正式雇员的薪酬和激励机制都不能与正式员工同日而语，他们工作的积极性和稳定性都大打折扣。除了非正式雇员，乡镇各类干部本身“晋升空间”的“制度化狭窄”同样影响了基层治理的绩效，年轻的乡镇正副职领导和一般干部（副科级以下）由于有“职业晋升前景”还有较大的工作动力，但是乡镇政府里很多年纪较大的干部晋升已到“天花板”，其工作动力不足。另外，事业编干部（乡镇“七站八所”的技术性干部）由于“事业编制”和“行政编制”的“隔离规定”，其晋升空间有限，工作动力也严重不足。因而，有学者感叹基层政府财权与事权的不匹配和人事管理的困境，让基层政策执行困难重重，“体制折腾乡镇，乡镇糊弄体制”。
基层政府自身财权与事权不匹配、工作人员动力不足等因素从内部职能结构方面部分地解释了基层政策执行的困境。然而，接下来的第二个问题是，在当前多任务和重负担的情况下，基层工作人员是如何应对压力和困境的？梳理现有文献，我们似乎得到一个比较系统的解释：在压力型体制下，纵向政府间层层加码导致了基层政府承接了所有的政策执行任务，而基层政府由于自身财权和人事管理权的限制只能选择性地、变通地执行，有时进行注意力分配，有时甚至通过共谋来执行上级布置的各项任务。还有些学者从战略性群体的视角提出，县乡干部在地方政策执行中相对于上级以及社会具有高度的政治自主性。以上解释各有其道理，但在新的时代背景下，基层政府工作人员面对纵向政策的压力传导和自身的组织困境，采取了很多主动的适应性策略，这些政策的适应性执行策略不太适用“变通”、“共谋”和“选择性执行”等常见的分析框架来进行解释。
综上所述，现有研究工作对于当前多任务情况下基层官员的主动适应性策略的解释力受限，需要进一步的分析和阐释。基于对经验材料的梳理分析，作者发现，当前中国基层治理中存在政策不接地气、层层加码、多任务等组织困境，而基层官员在这一过程中的适应性执行成为应对这些困境的策略性方式。这些适应性执行策略能够在一定程度上缓解基层治理过程中的困境，促进基层治理的协调性、灵活性和柔韧性，从而提升治理绩效。
二、适应性执行：一个概念的提出
（一）从变通执行到适应性执行
基层官员如何应对上级政策，如何执行上级下压的众多工作任务等问题一直是学界关注的焦点。“变通执行”、“选择性执行”、“共谋执行”等观点的提出都是学者们对于基层官员执行行为的有益观察。随着中国改革和治理实践的深化，相关的研究并没有对当前基层官员的适应性执行行为引起足够的关注或进行深入的研究。
基层的适应性执行与“变通执行”、“选择性执行”、“共谋”等概念有联系也有区别。适应性执行与政策执行中的“变通”、“选择性执行”、“共谋”等概念有一定程度的重叠和交叉，是政策执行的一个重要谱系。但是政策适应性执行与以上概念在时间维度、治理场域等方面又有区别。首先，从时间维度上来说，“变通执行”和“选择性执行”等概念大都是在20世纪90年代至21世纪初期中国改革开放大背景下，基于常规或运动型治理单一状态提出的中国地方和基层治理行为的阐释。然而，在改革开放40多年后的今天，这些理论框架所依据的研究背景已经发生改变。在新的时代背景下，自上而下的政策执行力度有了很大提升，地方与基层政府“选择性执行”、“变通执行”等“讨价还价”的空间逐步缩小，因而已有理论对于新变化的解释力和回应性受限。在这一背景下，虽然基层的变通或选择性执行这些相对具有“抵制性”（在“命令—抵制”的意义上）的政策执行方式在某种意义上仍然存在，但是适应性执行——这种更为积极主动的执行策略，能够更全面地阐释新时代背景下基层的政策执行行为。其次，政策执行所面对的治理场域也发生了改变，基层政策执行不一定总是在单一的常规或运动型治理中进行，而经常面对的是常规治理与运动治理边界的模糊和融合。越来越多的“运动型治理”会受到常规体制的束缚和同化，变成“常规任务”，同时许多“常规任务”也会被赋予“运动型治理”任务的意涵而变成“必须完成的任务”。这一变化带来了各种“必须完成的任务”的增加，对于政策执行的影响也需要进一步的阐释来回应。
（二）适应性执行的界定与特征
Dietz，Ostrom等学者从制度分析与发展（IAD）的视角提出了适应性治理的概念，即为了应对生态环境变化和劳动力转移等挑战，管理组织通过管护制度的变迁（例如变迁设施维护和用水制度）等方式来提升公共资源韧性的一系列措施。国内亦有学者运用这一理论来分析地方小型农田水利治理如何应对外部环境的变化。戴慕珍（JeanOi）和戈迪温（StevenGoldstein）则从政治学和公共管理的视角指出，中国国家是一种适应性治理模式，随着经济社会的发展，地方政府角色也在不断演进。面对日益增长的经济发展需求和挑战，地方政府机构一直在调整治理方式，有时甚至会以富有创造性的企业家风范进行调适，以适应变化了的外部环境，从而实现地方的有效治理。国内学者林尚立、朱光磊等在政党与社会关系视角下探讨了政党的基层适应性问题，即环境的变化给国家与社会关系、党与群众关系带来了挑战，政治体系要容纳和适应环境的变化，加强和改进党的领导，进行体制机制变革，激发社会组织活力，调动一切积极力量参与社会建设，从而与社会形成良性互动。
基于上述理论观点，本文从中国国家治理体系内部上下级关系的视角，探讨行政关系链条中基层的政策适应性执行问题，旨在阐释在面对治理背景转换和多任务重负担的情境下，基层工作人员如何积极主动地应对挑战并适应性执行政策的行为。本文认为，基层治理中的政策适应性执行是指基层政府工作人员在新的时代背景下，面对政策要求与地方实际脱节，政府部门不协同，以及“多任务”等政策情境，基于自身公共服务的意愿和迫于完成任务的压力，在“拼凑应对”和“努力完成”之间主动寻求政策执行的平衡状态或一系列政策执行行为的统称。政策适应性执行虽然与变通和选择性执行等概念有一定程度的交叉，但适应性执行是一种更为积极主动的执行策略，它不仅是对常规或运动型治理方式的回应，也是对处于常规治理与运动型治理边界模糊和融合状态下基层政策执行的一个新的解释和描述，体现了基层工作人员主动适应治理背景和场域转换并努力完成政策执行任务的特征，因而更能全面阐释中国治理在本土现实中呈现出的独特而丰富的表现形式。
三、基层政策适应性执行的策略选择
在基层治理中，基层政府和自治组织的工作人员在执行政策时经常面对上级政策要求与地方实际脱节的情况，出现政策执行偏差。有学者指出，政策执行偏差反映了中国国家治理中存在的权威体制与有效治理的张力。为了解决基层常规治理中的种种困境，上级政府会使用运动型治理机制来“（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。”然而，正如前文所述，运动型治理“长效化”之后，就出现了运动型和常规型治理之间相互转化、边界模糊的状态，各种“必须完成的任务”增加。在这种“多任务”状态下如果要完成治理任务，基层政府就需要采取更加柔性化的方法和韧性的策略来应对。
为了更好地刻画基层的政策执行策略，本文选取了S市Y区生态环境执法大队和H镇司法所两个案例来讨论，并从案例调研中概括出了基层工作人员在政策执行中面对的几种执行困境，即政策不接地气、层层加码、政府部门不协同、多任务情境、频繁的检查与问责的泛化等。这些执行困境基本上代表了中国基层治理所面对的政策执行问题。为此，我们将在权威（一统）体制与有效治理张力、常规与运动型治理界限模糊的背景下，探讨基层日常治理中的组织困境，并在不同政策情境下展开对基层官员政策适应性执行策略的讨论，分析这些适应性执行策略在缓解基层治理组织困境方面的运作机理和作用。具体而言，本文将上述政策执行困境概括为以下四个方面的政策情境，即政策不接地气与层层加码、政府部门不协同、多任务情境、频繁的检查与问责的泛化，并依据不同的政策情境分别展开适应性执行策略的讨论。
（一）“政策不接地气”与层层加码情境下的基层适应性执行策略
1.“政策不接地气”与“尽力完成+拼凑应对”策略
在中国的大国治理中，中央制定的政策不可能完全符合千差万别的各个地方的具体情况，因而上级政策具有了指导性和笼统性的特征。近些年，随着地方政府改革的推进，上级政府的政策也在不断细化。然而，在实际的政策实施和绩效考核中，由于细化的政策有时“不接地气”，反而增加了基层负担，政策的执行困境变得愈来愈突出。一位乡镇司法所所长说：
“以前我们这份工作也不能算是轻松，但是我们干的有劲，因为以前的政策是笼统，但是我们的考核也是笼统的，现在政策细化了，我们的考核也是细化的。细化的指标又不接地气，反而增加了工作量。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
“政策不接地气”带来的政策执行偏差是基层政策执行中经常面临的困境。面对这一困境，基层工作人员采用了“尽力完成+拼凑应对”的执行策略，通过“打组合拳”的方式把“拼凑应对”和“尽力完成”结合起来完成任务。例如，在乡镇司法所的工作中，对于劳改释放人员的管理主要是“帮教”工作，就是负责这些人员回家后的帮扶教育工作。对于这些人员的“安置”工作本属于乡镇民政部门的责任，包括落实就业、责任田等。可是一到检查的时候，省里和市里的检查都会设置“安置帮教率”等指标来考核司法所的“安置帮教”工作。但其实“安置”工作属于当地民政部门的工作范围，基层司法所并没有权力去负责这个工作。虽然对于这些人员的安置工作不是乡镇司法所的职责范围，但是为了填表完成任务，司法所只能主动协调镇里的民政部门来完成。
“像那些回农村的人员就比较好办，他们原来就有责任田，比如有200个人有责任田，我们就在表格里填上安置了200个人；回到城区的人员其实大部分都是自主就业的，我们司法所就每隔3个月打一次电话问一下情况，问他们做什么生意，跟他们普及一下法律知识，有时候也会入户去看看；最困难的是一些‘三无人员’（没有家庭、没有工作、没有身份证），我们就只能协调民政部门提供临时性的救助，给米啊什么的。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
我们可以看到，在这一过程中，“尽力完成”策略体现在司法所的主要工作职责“帮教”上，例如对劳改释放人员普及法律知识，对“三无”人员协调民政部门进行生活救助等。“拼凑应对”策略则体现在非司法所职责范围内的劳改释放人员的“安置”工作上。“安置”工作虽不属于基层司法部门的职责范围，但是确属上级考核指标，为了完成这一考核指标就只能“拼凑应对”，尽量通过其他方式来弥补安置工作缺失项，也会通过切实地努力把自身的“帮扶”工作做到位做到家。例如，回农村的人员原来就有责任田的，责任田数填在表里算是安排就业数，回城区的人员民政部门根本无法落实工作，大都是自主就业，司法所就通过对这些人员定期打电话或不定期地入户查看的方式算是安排就业了，“三无”人员司法所也无法安置工作，就只能是协调民政部门给予米粮等生活方面的帮扶。通过乡镇司法所的这些努力，以上这些工作就都算安置和帮扶工作，填在表里应对检查。
因此，在基层治理中，上级的政策要求和考核指标常常与基层部门的工作重点和职能不一致，这些政策要求给基层政府带来了执行困境，但是基层部门通过“尽力完成”和“拼凑应对”等组合的适应性执行方式完成了任务和考核。这些适应性执行在一定程度上缓解了基层常规治理中政策执行偏差的难题。
2.层层加码与“拼凑应对+硬怼回去”策略
伴随着“压力型体制”，政策在纵向层级间的运行逻辑就是“层层加码”，典型的“层层加码”是职责范围内纵向政府体系内的任务加码，但很多时候这些加码却没有考虑到行政程序和地方实际，往往将非职责任务下卸给基层。基层政府部门不得不花大量精力应付这些额外的加码工作。对于这些额外的任务加码，基层工作人员采用了“拼凑应对+硬怼回去”的执行策略，对于在职责范围内但由于时间和精力有限而完不成的任务只能做到“拼凑应对”尽力执行；对于一些非职责范围内的层层下压任务，有时基层工作人员也会通过“硬怼回去”的方式拒绝执行。
在生态环境领域，不切实际的“层层加码”现象体现得比较明显。很多环保指标经过层层加码后，到了基层几乎都变成了百分之百，最终成为“无法完成的任务”。例如，农村治理污染这项工作，国家要求的是在农村聚集的地方治理污染率达到60%就可以，但是基层生态环境局收到的考核指标是100%全覆盖。
“本来以前我们区一年修十多个污水处理站压力就很大了，因为一个站需要一两百万。再加上土地协调难度也很大，污水处理站选地得选最低处，涉及基本农田，但土地规划、城市规划又都不允许在基本农田建设。所以，现在要求农污整治一下子100%全覆盖，我们就不好办了，只能尽力执行。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
一方面国家生态环境治理需要建设这些污水处理站，另一方面基层环境部门又必须按照土地和城市规划的程序来办理手续。如果按照程序，很多生态环境项目的实施都需要等待较长的时间来审批，但是层层加码的任务一般都加上了时间限制。面对这些加码的环保指标，基层的工作人员只能顶着压力尽力完成。
“有的项目要求一年办完，但是一年连程序都走不完，而且还要严格按照程序来办，这就根本没办法实现，只能硬着头皮执行。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
重复填写各种表格也是“层层加码”较为突出的表现。例如，H镇司法所在七八年前，每个月每块工作的报表也就一两个，但现在报表增多，所里的全部人员都要做报表，每人做报表就需要一两天时间。为了简化填表，部委和省厅都推行了电子政务系统，但是各个系统之间没有整合和协同，基层部门在这些重复的系统中填报相同的数据，也加重了基层的工作量。因此，目前很多地方都在整合电子政务系统，但是系统整合也成为了基层的一项负担，基层工作人员只能采取“拼凑应对”的方式来完成日常的报表工作。额外的加码还表现在基层部门需要撰写各种和本职工作无关的调研报告。
“有一次让我们写一个2000字的调研报告，要求谈一谈对经济下行问题的看法。我们工作量这么大，不可能有时间去写这个报告。我就给顶回去了，我们在基层，面对的是老百姓，确实写不了这么多字的文章，而且关键这个报告和我们的工作也没关系。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
面对很多不切实际和非职责任务的层层加码给基层治理带来的困境，基层政府工作人员在执行过程中通过“拼凑应对”式的尽力执行，甚至采取“硬怼回去”等方式来完成任务和考核。虽然“怼回去”这种做法数量比较少，但是对于基层繁复的下压任务和有限的精力而言，基层工作人员在合理合法的基础上向上级部门提出无法完成的要求，也是一种有效应对的策略。这些基层工作人员的适应性执行策略，暂时缓解了层层加码任务和基层实际执行力之间的紧张，促进了基层治理的灵活性，但有些任务的完成也是以牺牲部分政策执行的绩效为代价的。
（二）政府部门不协同情境下的基层适应性执行策略
与“层层加码”紧密相连的是政府部门在政策执行中的不协同现象，政府部门的不协同也是“条块”矛盾在基层治理中的集中体现。生态环境领域的“九龙治水”问题，乡镇政府横向部门间执行政策协调困难等问题，都反映了“条块”关系在基层治理中的困境。面对这些问题，基层工作人员也会采取相应的适应性执行策略来应对治理中部门不协同的困境。首先是采取“尽力协调+拼凑应对”策略，对于一些典型的“九龙治水”问题，基层生态环境部门更多的是与各个相关部门协调，来推进环境污染问题的解决。城市的环境治理需要多部门的配合和协同，包括住建部门、水务部门、综合执法部门、生态环境部门等等，但由于历史原因，这些部门的协作治理之路仍然漫长。
目前，很多城市的规划速度赶不上经济的增速和城市的发展速度，这直接导致了环境治理的困难。例如，按照城市规划刚修建了一个城市污水管网，可是城市发展太快，过几年污水管就满了，需要重新修，然后污水处理厂又满了，又要重新修。像S市Y区目前的水污染就比较严重，主要原因是雨水管网和污水管网不对接。然而，每次环保督察都要查这个问题，这些问题不解决河道水质就不能达标。因此，环境部门就只能去跟各个部门协调。当然，每一个部门都会给出理由说明各自只管一段或一部分。
“水是我们的短板，因为Y区是老城区，老城区的城市管网很复杂，生活用水污染严重。主要原因就是管网错接、混接、漏接的现象非常严重，没有一个部门来牵头理顺管网的工作。污水处理厂说只管到厂，管网部门说管不了也没办法排查，综合执法局说以前住建部门交给他们的资料不全，住建部门的就说以前的资料遗失了，他们也找不到，到处扯皮。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
目前，基层环境部门只能是尽力协调相关部门来整改，呼吁尽快推行国家提出的厂、网、河（管网、厂网、河道）一体化运营，或者上级政策法规给一些绿色通道加快项目建设，从而让环保指标尽快达标。
其次是“尽力协调+寻找垂直管理领导支持”的策略方式。面对众多的下压任务，乡镇政府经常不经过分解和分配，直接粗放式打包推给某个部门，让这个部门自己去协调其他部门办理，而横向政府部门协调又比较困难，从而影响了基层的政策执行。在乡镇层面，政策任务依靠某个职能部门协调其他部门一起协同执行是比较困难的，但是很多任务下压下来，大多数情况下某个职能部门只能尽力地协调其他部门。当然，对于垂直管理的职能部门如工商、税务、司法等领域，这些部门有时会找他们的上级业务主管部门出面，把任务推掉，让乡镇政府再安排其他部门比如镇党政办来牵头完成政策执行。
“上次有一个法治政府的任务，从市里一直下到各个乡镇，但是只要一看到法，就觉得是司法所的，但是这又不是我们部门管的事情„„幸好区司法局领导给翻出文件，说这个事情不是我们来做，领导还给我们撑腰，说如果今后有这种事情就让镇里来找区司法局。这才把这个事情给推掉了，所以这件事情目前为止，只有局里给我们撑腰，我们才能顶，如果没有局里撑腰，我们还是得做。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
当然，在很多情况下，对于乡镇交给的工作，镇上的职能部门还是要执行。例如，乡镇生态环境类的普法，遵循“谁执法谁普法，谁主管谁普法”的原则，一般应该是交给农业、水利等部门去普法宣传，但是只要和法律沾边儿的任务还是会推给司法所来执行，司法所只得协调镇里七、八个部门共同撰写报告文件。虽然一个普通的职能部门很难去协调同级的其他职能部门，但是司法所最终还是尽力协调，最终提交了上级检查要求的报告文件。
因此，不管是“尽力协调+拼凑应对”还是“尽力协调+寻找垂直管理领导支持”，这些政策的适应性执行策略暂时缓解了政府部门间政策实施不协同导致的基层政策执行困境，促进了基层治理的协调性和柔韧性。当然，政府部门间政策实施不协同所带来的问题和困境并没有得到彻底解决，未来可能还会有相似的政策任务下达，条块关系的理顺是政策能够切实执行的保障。这类问题的最终解决还要依赖于未来行政改革中“条块”关系的理顺和上级政策法规给出一些绿色通道加快治污项目的建设。
（三）“多任务”情境下的基层适应性执行策略
随着日常治理的组织困境（如政策要求与地方实际脱节、不切实际的层层加码、政府部门政策执行不协同等）不断积压，为了提升治理绩效，“运动型治理机制”被频繁地使用，越来越多的“不惜任何代价也要完成的任务”下达给基层；同时，为了有效地完成工作，有些日常任务也被赋予了“政治任务”的意涵下压给基层。因此，在基层治理中，常规治理与运动型治理方式的边界变得模糊了，基层官员经常面对“多任务”的政策情境。例如，H镇司法所目前有6个工作人员，3个正式岗，3个公益岗，从编制上来说还属于比较大的所，但是这样的大所在日常工作中也显得捉襟见肘。司法所平时的工作里有一项任务是通过假释人员的手环监督他们是否在本区域活动。
“如果走出我们管的范围，我们马上要电话追踪他，如果电话不接，我们要马上开车带人去追的。追也不能一个人去追，至少2个人才合法，加上一个驾驶员至少还有3个，那其余的人需要留在所里进行纠纷调解工作，调解工作也不能一个人，一个人也是违法的，还有人员需要进行安置帮教工作，根本忙不过来。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
面对越来越多的“必须完成的任务”，基层官员会采取相应的适应性执行策略来应对和缓解“多任务”的执行矛盾和困境。一方面，面对“多任务”情境，基层工作人员会基于一份责任心和公共服务意愿努力地完成本职工作，尽力地做好平衡。例如，乡镇司法所负责的民间纠纷调解工作，做多做少虽然没有上级监督，但是作为基层司法所最基本的工作，很多工作人员仍然尽量抽出时间给老百姓解决问题。
“民间纠纷调解就是个良心活儿，很少有人来督察干多干少，每天尽量多调解几个纠纷。有时候我们调解，给老百姓解决了这个实际问题，也很有成就感，但是有时候也是做得有心无力的，因为上面的那么多政策你必须要落实、执行，然后下面吧，我们的工作量也很大，确实有心无力的。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
另一方面，当很多任务都变得非常重要和必须完成时，由于基层官员的时间、精力和注意力分配均有限，基层官员会在尽力完成的同时也表现出仪式化的特征。作为基层司法部门，司法所主要的工作是配合维稳，把民间纠纷化解在基层，力求让纠纷不出镇、不出村。但是这一点也没办法完全做到，因为对于司法所来说，现在很多任务派下来都是重要的，必须完成。在这一过程中，基层官员会在尽力完成与仪式化应对之间寻求平衡。
“比如，上面突然要来检查，为了迎检需要集中时间准备材料和报表以备检查，那日常的民间纠纷调解工作就做不了了。还有那些刑满释放人员到我们这儿来报到，报到的事情我们是要手写，对他们的帮扶我们还要照相表明去过了，就说我们这次去镇里巡查，也是拍照了，要留痕啊。今天安排谁去了也要拿着小本记住。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
因此，在基层治理中，面对“多任务”的政策情境，基层官员通过在“尽力完成与仪式化应对”、“拼凑应对和基于责任心和公共服务意愿的努力完成”之间寻求平衡的适应性执行方式，来缓解多任务执行的困境与冲突，促进了基层治理的柔性化与韧性应对。
（四）频繁的检查与问责泛化情境下的基层适应性执行策略
1.频繁的检查与“先应对再整改+借力上级督察和暗访”策略
督查检查是上级政府督促基层政府贯彻落实中央决策部署的重要手段。为了更准确地把握基层政策的执行情况，上一级政府会将明察与暗访的督察方式配合使用对某项政策执行工作进行考核验收。基层工作人员面对频繁的检查则往往会采取“先应对再整改”的策略，也会借力上级督察和暗访来主动推进当地公共事务的解决，从而提升治理绩效。
首先，在具体的政策执行中，由于上级频繁的检查，甚至有时考核指标与基层工作重点不一致，就会导致基层治理中政策执行的“手忙脚乱”。基层政府一般会采取先临时应付检查，后面再继续整改的策略。例如，在基层众多的治理任务中，环境治理已经成为当前的“硬指标任务”不断下压到地方和基层政府。环保督察体现了运动式治理的特征，不定期的来自中央和省里的环保督察和检查让基层生态环境部门疲于应对。生态环境部门主要负责总体的环境监测，但具体的整改工作无法面面俱到。
“环境保护部门上天下地、中间空气什么都要管，而且我们区里企业也要成百上千家，根本管不过来。我们局加上监测站的才30个人。除了监测站的，环保执法大队的加上我们办公室的就20个人，还要管这么多事情，确实很困难。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
尽管作为基层环保部门只能不断地接任务，但他们还是尽力与各个相关政府部门协调。在基层环境治理中，上级的环保督察有时与基层环保部门的工作重点不一致，这时往往需要环保部门临时协调其他相关部门先进行应急处理，后面再对其进行整改。
“现在我们区的主要问题是黑色水体治理这块，马上迎检了，这个方面以前检查的主要是河道内的黑色水体污染多少，然后治理了就行了。今天刚看到的政策要求是检查延伸到河两岸，如果河道两岸有淤泥啊垃圾啊，也要扣分。但我们以前认为这不是督察重点。但是现在成为了重点，之前也没告诉我们，短时间也是没办法处理的，只能赶紧通知河两岸单位应急处理，后续再整治。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
其次，基层环保工作人员并不会一味被动地应对督察，有时也会借力上级的督察和暗访工作，吸引上级政府对当地环境问题的注意力，从而筹措环保治理资金，变被动为主动，推进当地污染问题的解决。
“上级来暗访，有居民打举报电话，说我们区的黑臭水体问题治理不力。其实，这是我们区的老问题了，就是没有经费解决。问题查实后，中央会拨付一部分治理经费，像治理黑臭水体需要8000多万，从中央能争取到2000多万，省里和市里会出一小部分，然后剩下的大部分都由区里统筹解决。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
因此，对于不定期的督察工作以及考核指标与基层工作重点不一致的情况，基层生态环境部门会采取“先应对再整改+借力上级督察和暗访”策略，尽力协调相关部门做临时应对处理并后续督促其主动整改，同时通过借力上级督察和暗访的时机吸引上级注意力，变被动为主动，推进某些当地环境问题的解决，从另一方面又提升了组织效率，促进了基层政策执行的韧性。
2.问责的泛化与“切实整改+更加严格的工作要求”策略
在基层治理中，每一项重要的任务最终都要通过绩效考核来检验，而绩效考核就是一个问责的过程。问责的泛化在某种程度上也限制了基层公务人员政策执行中的自由裁量权。在问责泛化的情况下，虽然基层工作人员的积极性有所削弱，但是会通过“更严格的工作要求”和“切实整改”来缓解问责泛化给基层治理带来的张力。尤其在环保治理中，一些地方政府为了政绩考量或在上级问责压力下，急于求成，频繁采用运动型治理方式，形成了“认认真真走过场”的局面。例如，H省L市城区和部分街道在大气污染治理中急功近利，为了应付环保考核和问责，搞环保“一刀切”，要求辖区内多家板材企业、货运停车场和餐饮企业集中停产停业，被生态环境部官网通报。问责的泛化还是需要基层政府切实有效地应对。与L市形成对比的是，S市Y区生态环境部门的工作人员认为，环保督察后的问责也只是一个方面，关键是对环境污染问题的切实整改，而不是走过场。
“要是污染问题真改了，上面就不会问责。一般也很少问责环境部门的人，如果某个乡镇环保意识实在太薄弱了的话会问责他们的领导。”（2019-11-22，对Y区生态环境局某科长的访谈）
问责的泛化也让基层政府在选录临时聘用人员时更为谨慎。
“我们现在对公益岗人员招聘的时候要求是比较严的，因为他们只有有责任心，对执行的政策才有把握。对于他们而言，职责的这一部分可能就比较弱，但是我是公务员，所以我们在工作中就更需要认真、负责。尽量按照上面的文件来执行，尽量不要被追责。”（2019-11-21，对H镇司法所所长的访谈）
因此，问责的泛化一方面让基层工作人员增强了责任心，在自己的工作和选聘临时工作人员时更加严谨，另一方面在某种程度上也削弱了基层工作人员的积极性。但是，在问责的压力下，基层工作人员仍然能够在政策执行中分辨出问责的虚实，通过“切实整改”和“更加严格的工作要求”等策略来缓解问责泛化给基层治理带来的张力，增强了基层政策执行的韧性。
四、基层官员政策适应性执行的逻辑
（一）不同政策情境下的“相机而动”策略
基层官员在不同政策情境下会相机采取不同的适应性执行策略。首先，在“政策不接地气”与层层加码情境下，基层官员会采取“尽力完成+拼凑应对”、“拼凑应对+硬怼回去”的组合适应性执行策略，来缓解一统体制与基层有效治理之间的张力，从而促进了基层治理的灵活性和适应性。其次，在政府部门不协同情境下，基层官员会采取“尽力协调+拼凑应对”、“尽力协调+寻找垂直管理领导支持”的适应性执行策略，来缓解政府部门间政策实施不协同导致的基层政策执行困境，促进了基层治理的协调性和柔韧性。再次，在“多任务”情境下，基层官员会采取“尽力完成+仪式化应对”、“基于公共服务意愿的努力完成+拼凑应对”的适应性执行策略，来缓解多个“必须完成的任务”间的冲突，促进了基层治理的柔性化与韧性应对。最后，在频繁的检查与问责泛化情境下，基层官员会采取“先应对再整改+借力上级督察和暗访”、“切实整改+更加严格的工作要求”的适应性执行策略，变被动为主动，增强了基层治理的韧性。
这些不同政策情境下的基层适应性执行策略有些是经过深思熟虑的，有些是官僚程序的颟顸导致的对于多任务的拼凑应对；有些是基于公共服务的意愿而采取的主动措施，有些是害怕问责危及自己的仕途而采取的应对行为。无论如何，这些谨慎而广泛的适应性执行策略是基层官员在新的治理背景下，面对不同的政策情境而相机采取的执行策略，旨在在各种资源和注意力分配有限的情况下完成上级的政策任务。
（二）时间与注意力分配有限性约束下的平衡策略
在基层治理的实践中，基层官员面对上级各种各样的下压政策和自身资源的有限性，会采取主动的适应性执行策略。上级政府层层加码的下压政策往往会有明确的时间限定，基层官员在时间、精力都有限的情况下，只能在“尽力去做”与“拼凑应对”中找寻平衡点。虽然有学者提出基层官员在政策执行中会进行注意力分配，区分重点任务（“硬任务”）和次要任务（“软任务”），但是在多任务的情境下，注意力分配也是有限的。因而，在适应性执行策略中，基层官员使用较多的是“尽力完成+拼凑应对”、“尽力协调+拼凑应对”，甚至“尽力完成+仪式化应对”这样的组合策略，在多个“必须完成的任务”中间找到平衡点，以期在完成上级任务的同时适应地方需求和变化了的外部环境的需求。因此，基层政策的适应性执行是政策执行的平衡状态或应对策略的组合方式，是基层官员在拼凑应对和努力完成之间寻求平衡的政策执行状态，也是他们日常工作中跟上级打交道的一套方法。
（三）“多任务”情境下的主动迂回策略
在当下的基层治理实践中，政策执行的治理场域已经发生改变，基层政策执行不一定面对单一的常规或运动型治理状态，而是经常处于常规与运动型治理机制边界融合的状态。常规型治理方式是指政府部门在日常工作中遵循着韦伯式的等级制模式，纵向组织之间有着明确的上下级职责管理关系，在同一层级上，政府部门之间分工明确并且各自例行公事。当常规治理难以胜任或出现公共危机时会引入“运动型治理方式”，这一治理方式有着集中力量办大事的优势。然而，运动型治理如果“长效化”，就会受到常规体制的同化而转变成“常规任务”，例如2008年奥运会期间的安保措施最后转变成了地铁等各种公共场所的常规检查。同时，许多“常规治理”任务也可能会被赋予“运动型治理”任务的意涵而变成基层“必须完成的任务”。这一治理场域的变化，带来了“必须完成的任务”的增多，演化为当前基层的“多任务”情境。
在“多任务”情境下，基层官员在政策执行中会采取“尽力协调+寻找垂直管理领导支持”、“先应对再整改+借力上级督察和暗访”等类似的主动迂回策略，借力上级部门的支持，变被动为主动，来解决基层治理中诸如环境治理等难题。因此，基层的适应性执行与“变通执行”、“选择性执行”等政策执行行为在涵义上有交叉，但“适应性执行”不仅是对常规或运动型单一治理背景的回应，也是面对新的时代背景，在运动与常规治理边界融合产生的“多任务”情境下，对于基层官员积极主动地执行政策行为的一个新的阐释。
五、结论与进一步讨论
基于上述讨论，本文提出面对基层治理中政策不接地气、层层加码、政府部门不协同、多任务情境、频繁地检查与问责的泛化等困境，基层官员采取了“尽力完成+拼凑应对”、“拼凑应对+硬怼回去”、“尽力协调+拼凑应对”、“尽力协调+寻找垂直管理领导支持”、“尽力完成+仪式化应对”、“基于公共服务意愿的努力完成+拼凑应对”、“先应对再整改+借力上级督察和暗访”、“切实整改+更加严格的工作要求”等平衡组合的适应性执行策略来应对（见图1），在一定程度上缓解了基层治理的困境。基层政策适应性执行是政策执行的重要谱系，虽然在一定程度上包含了相对具有“抵制性”（在“命令—抵制”的意义上）的变通和选择性执行方式，但适应性执行是一种更为积极主动的执行策略，是中国治理在本土现实中呈现出的独特而丰富的表现形式，体现了中国治理制度的灵活性和韧性。虽然本文聚焦的基层官员行为仅限于几个县（区）和乡镇（这也是本文的局限性之一），但是基于笔者近几年在其他省市的调研和相关的研究报道，我们会发现基层适应性执行策略可能在不同地区的方式各有不同，但是综合起来考虑这些行为所展示的内在逻辑是大致相同的，即不同政策情境下的“相机而动”策略、时间与注意力分配有限性约束下的平衡策略、“多任务”情境下的主动迂回策略。
图1 基层政策适应性执行策略
然而，基层政策的适应性执行是一种不稳定的政策执行方式，面对经济与社会环境的不断变化，本文在更为普遍意义上的学术关注是如何持续推进基层政策适应性执行，并由适应性执行走向适应性治理？在这一过程中，有哪些关键因素影响适应性执行的稳定性和可持续性？
（一）适应性执行的可持续性
基层政策适应性执行策略反映了基层组织和官员对于外部环境变化的积极主动的调适。新制度主义认为，组织不是一个封闭的系统，它是在和周围的环境 不断相互作用下、不断适应周围社会环境的产物。任何一个组织都必须适应 环境而生存组织正是在不同环境条件的多重压力下活动的。对于基层政府组织而言，同样受到组织外部环境的影响和制约，外部环境形塑了基层组织和官员的 执行行为。组织外部的技术环境和制度环境影响和制约着组织行为。技术环境要求组织讲求效率机制，提升组织合法性机制，采取那些广为接受的组织形式和做法来进行治理，但效率机制与合法性机制常常是冲突的。因而，外部的制度环境和技术环境之间的张力，尤其是当今数字技术的发展，不断重塑着政府组织的治理行为。在各种资源、有限理性、组织局限性的约束下，提升基层组织和官员应对“变革”和“不确定性”的适应性治理能力是推进适应性执行稳定性和持续性的关键。
（二）适应性执行与治理韧性的关系
适应性执行与制度韧性或治理韧性紧密地联系在一起。基层政策适应性执行反映了中国基层组织和官员在公共事务治理中的适应性特征，并最终体现了中国国家治理的“威权韧性”。有学者提出，在传统中国的地方治理中，有些制度的产生不一定是中央决策层面设计的，而是随着现实环境的改变因应运作中的问题，在地方政府和基层社会的种种灵活应对中逐渐形成的，这一现象体现了政策执行的适应性特征并最终衍变为国家治理制度上的韧性。正如另一位学者提出的，大一统国家的长期维系和不断重建是中国国家韧性最为重要的一个特征。还有学者认为，中国国家治理中的“适应性非正式制度”，以及从革命战争时期继承下来的很多有效的适应性治理方式，有助于制度韧性的形成。因此，适应性执行是实现治理韧性或制度韧性的重要方式和手段。事实上，在具体的基层政策执行中，适应性执行在一定程度上促进了基层治理的韧性和灵活性。
适应性治理能力的提升有助于推进国家治理中的制度韧性。中国国家体制具有较强的适应性治理能力，在国家建设的过程中不断创新治理方式，以适应快速的经济和社会变化，这是制度韧性的表现，也是中国经济奇迹的重要原因之一。例如，在政策试点和创新领域，上级决策者会基于各类政策最终的不同绩效而调整注意力分配，传递出不同的政策信号，以促使地方政府改进政策安排，提升公共治理的适应性。也有学者认为，中国地方政府具有“适应性和企业家型的公共官僚制”，中央政府在引导而不是控制的时候，才能最有效地培养适应力。因此，面对日益复杂的灾害风险社会，具有较强学习适应能力的地方政府能够较为迅速地应对各种危机和适应环境变化，从而促进治理韧性。作为一个历史悠久的大国，几千年来的历史变迁积淀了丰富的治理技术，这些治理技术本身体现了国家的适应性治理能力；在革命战争时期和改革开放之后的几十年里，党和国家也积累了丰富的适应性治理经验。基于此，如何在既有治理经验的基础上，提升基层组织和官员的适应性治理能力,增强政策适应性执行的稳定性和可持续性，推进适应性治理，进而提升治理韧性，是未来国家治理中需要思考的问题，也是推动一个更有活力的社会和政府建设的重要方面。