作者简介：仇叶，武汉大学社会学院副教授，主要从事基层治理、土地制度研究。
文献来源：《求实》2023年第2期。
摘要：公共行政理论需要服务于中国的行政化改革实践。当前，村级治理的行政化在全国范围内普遍兴起，这一改革以完善基层治理体制、塑造村级组织服务者角色为目标，并伴随大量公共资源的输入，具有在基层建构公共行政的基本性质。“公共性”是公共行政的基本特征，目标、权力、组织则构成了公共行政体系运行的基本要素。公共行政以公共利益的提升为根本目标，在基层则表现为满足农民的治理服务需求，并通过行政权力与基层组织的常规运转实现公共服务的供给，推进国家权力公共性与治理能力的提升。维持目标系统与权力系统的权责均衡、与组织系统的机制匹配，是保证行政公共性与有效性的基本前提。这既要求国家具有服务乡村的政治理念，又依赖特定的社会基础条件，为公共行政体系的运行提供必要的经济支持与社会结构支持。乡村社会具有区域差异的典型特征，这就决定了不能盲目进行全国性的基层公共行政体系建设，而是需要审慎考虑特定乡村的社会基础条件。
关键词：基层治理；村级治理；公共行政；公共性；社会基础；公共服务；权责均衡
一、问题与进路
公共行政的建立对一国实现善治、提升国家治理能力具有至关重要的作用。在当前国家治理转型的重要时期，实践领域的公共行政建设既为公共行政学的推进提供了时代契机，同样，也需要公共行政学的推进与创新为其提供理论支持。我国学者张成福认为，“中国社会转型对中国公共行政，无论是理论研究还是行政实践，都提出了一个最大的挑战：如何建立和发展与社会变革相适应的公共行政”。近年来，我国的公共行政建设已经逐渐从正式的科层体系迈向乡村社会，村一级的行政化改革在全国范围内大规模展开，成为影响乡村治理最重要的变量。村级组织尽管属于基层一级，但作为整体治理体系的末端，是国家与社会互动最基础的交界面，这一层级的行政改革同样具有重要意义，公共行政学须将其纳入分析研究范围。
（一）文献综述：“行政-自治”的二分视角
当前的乡村治理行政化研究仍然主要遵循“国家—社会”二元分析范式。在这一范式下，村级治理的行政化被视为国家权力的扩张，随着行政体制在一定程度上渗入到乡村社会，农民的民主权利受到一定的挤压，并引发基层治理的诸多困境。宁泽逵等认为，村级组织属于群众自治组织，民主选举、民主管理与民主监督是组织运行的基本规范与原则，更重要的是，村级组织在治理过程中能够不断动员与激活乡村社会，增加农民的民主参与机会，强化农民的民主参与精神，是农民深度介入村级治理、表达政治利益诉求的重要渠道。与之相对的是，村级治理的行政化背离了村民自治的基本制度设定，农民选举代理人、参与村民自治的权利变得高度形式化，既削弱了农民参与治理的积极性，也引发了基层民主的困境。同时，国家行政控制权的强化进一步吸纳村级组织，官僚化的村干部“唯行政指令马首是瞻，而群众的诉求、村庄内生性需求则变成与村级治理无关”，导致村级组织悬浮于乡村社会，无法对农民的各类治理需求作出回应。
上述研究揭示了行政化改革在大部分乡村面临的困境，而学者们仍然立足于“国家—社会”与“行政—自治”的二元分析范式，即将行政化改革置于村民自治制度的对立面，将行政体制对村民自治的瓦解视为引发行政化改革困境的基本原因，并直接以此为基础对行政体系进行批判。二元的分析范式有助于凸显行政与自治的差异，但对行政化的单向度批判仍然让人充满疑惑。其原因在于，上述分析并未区分实践中的行政化改革与正典意义上的行政化改革的差异。事实上，具备公共性的行政体系并不会造成国家与社会的分立、行政与农民权利的分立，且在现代公共行政体系中，国家与农民的关系不仅不再是支配与被支配的冲突性关系，代之而起的是一种服务与被服务的公共关系。在当前我国乡村振兴的背景下，本轮行政化改革同样不是以国家控制乡村为目标，其不仅推动大量资源进入乡村而且明确了推动乡村建设目标。当实践中的行政化改革导致基层一系列的困境时，其本身就表明实践中的行政化改革与理想中的公共行政体系并不吻合，而非简单的行政与自治冲突。
（二）本文的分析路径：行政公共性的基本视角
通过上述分析可以看到，“自治—行政”二元视角事实上简化了当前基层行政化改革困境所产生的基本逻辑，事实上，大部分研究均未真正分析过实践中的行政化改革与理想中的行政体系之间有何差异；更重要的是，它强化了对立性的“‘国家—社会’以及‘民主—自治’的话语”，将行政制度陷入到刻板的理论设定中，这不仅限制了理论研究的深化，无法解释为何部分地区的行政化改革能够取得良好的效果，更限定了行政化改革的实践空间，进而无法为我国建立更为多样化的基层治理体制提供理论基础。事实上，理想状态的公共行政并不排斥社会利益，它恰恰以公共利益与公共服务的实现为行政改革的基本目标。从根本上来说，正是由于缺乏规范化的公共行政的理论指导才导致实践领域改革的混乱，也使学界普遍将改革的偏差视为行政体系内生性的困境，而忽略了行政公共性探讨的重要性。正是在这一背景下，亟需在基层一级在地化地开展公共行政研究，即从抽象的公共行政理论进入到中观层面，试图实现“一些具有解释力的公共行政理论建构，寻求从宏观上‘公共性’如何落实到微观公共行政实践的机制”，以回应实践改革的发展需求。
因此，本文的核心问题是公共行政宏观抽象的公共性在基层得到实践，其在基层落地的具体制度内涵与社会基础条件是什么？在具体的分析过程中，本文将进一步阐明新时期行政化改革的基本性质、要素构成与其在基层语境下的具体目标指向，以及公共行政建立的基本原则与基础条件。新时期的行政化改革具有在基层建构公共行政的基本属性，“公共性”是其基本指向，但行政公共性的建构不仅需要行政体制内部各要素的协调，更需要特定的社会基础条件，这就决定了我国在基层建构公共行政的渐进性。尽管本研究属于规范研究，但它为实践领域的改革与理论分析提供了重要的参照标准，有助于说明已有基层行政化改革引发困境的原因，更是一项将中国经验纳入公共行政分析的尝试。
二、公共行政：乡村行政化改革的基本性质
（一）“公共性”与公共行政的理论渊源
西方公共行政学的传统是由威尔逊与韦伯奠定的，“行政”概念在设立之初，就被赋予了国家权力的基本属性，更是国家对社会进行统治与管理的基本手段。1887年伍德罗·威尔逊发表的《行政学之研究》一文，就将行政等同于政府管理，“行政学研究的目标在于了解，首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用和能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作”。与之同时，马克斯·韦伯提出的“官僚制支配模型”进一步强化了行政的国家权力属性，他认为，“我们对‘支配’的首要关系之处乃在其与‘行政’的结合……任何行政都需要支配，因为在行政里，永远有必要将某种命令权力置于某人手中”。此时，行政的概念更类似于“国家行政”。
然而，20世纪以来，公共行政的实践与理论都发生了重要转向。一方面，随着西方国家对社会事务与社会福利卷入程度的不断加深，行政逐渐突破传统的支配形态，越来越强调社会服务。另一方面，学者们逐渐意识到，行政不应只是国家集中权力、建构支配关系的手段，而应当以公共利益为目的、服务于公共事务的治理。行政的“公共性”逐渐凸显，并引发对行政定义的改变，如戴维·H.罗森布鲁姆等将公共行政定义为“运用管理、政治以及法律的理论和过程来实现立法、行政以及司法部门的指令，为整个社会或者社会的局部提供所需的管制与服务功能”。由此，公共性被要求对行政体系进行全面的制约与规范。总体而言，学者们从目标与过程两方面对公共性提出了要求：公共行政不仅要具备公共目标，强化对社会的回应能力，将公共服务作为运转的轴心，“一种日益生成的服务关系，管理主体是服务者，而管理客体是服务的接受者”；更要在行政的过程中强调公共伦理道德的约束，具备公共精神与公共责任，行政人员的善意、行政的民主精神开始被广泛提出。由此，公共性开始全面进入到公共行政的讨论中。
我国学者张康之认为，“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史，甚至公共行政这一社会治理途径的发现就是在追求公共性的引领下完成的”。事实上，正是公共性的发现，行政研究彻底从以国家权力为核心的“国家行政”，进入到真正以强调社会性的“公共行政”的讨论与实践中。“行政”与“行政化”也就不仅仅是国家权力与国家权力扩张的代名词，它强调的是国家权力的责任，行政体系吸纳社会公共利益、提供完善公共服务的能力。在公共行政中，国家与社会的关系亦走出了简单的支配关系，国家与社会能够根据公共目标与公共事务的治理达成根本利益的一致，以公共利益为中介形成紧密的关联。这也进一步说明将行政改革简单地视为农民权利的对立面缺乏理论支撑，只要行政体系能够完成自身的公共性塑造，它就能够实现对公共利益的包容，并以更制度化的形式保障农民的权利。事实上，公共行政既是各国政府行政改革的基本方向，也是完成国家公共角色转型的重要手段，良好的公共行政体系更能提升国家政权的合法性与公共性。
（二）乡村行政化的历史与新时期行政改革的性质
我国的现代国家建设过程伴随着行政体系向乡村社会的扩张。总体而言，与公共行政的理论一致，乡村的行政化实践同样遵循从强调国家权力的“国家行政”向强调社会服务的“公共行政”转变的逻辑，新时期的行政化改革可以看作是国家推动基层组织行政化的第三波，也是一次具备建构行政公共性政治目标的改革实践。
19世纪末期是我国国家权力向乡村社会大规模渗透的第一次尝试。国家危机推动下的政治体制改革与军事强化的需求，迫使国家展开行政体制的扩张，以强化对乡村社会的控制与资源汲取。然而，在有限的国家能力下，中央行政化的意图始终无法转化为正式官僚制延伸的能力，对乡村的行政控制只能够以吸纳经纪人的方式实现，国家并未真正建立起制度化的行政体系，对乡村社会的汲取与控制也极为有限。新中国成立后，大规模的行政体系建设成为可能，国家通过土地革命、群众动员、党组织建设等多种方式推动“行政下乡”，完成了国家权力网络向乡村社会的延伸。这一过程在人民公社时期达到了顶峰，行政体系开始突破社会的边界，建立起高度控制化的全能主义体系，将国家权力触角牢固扎根在乡村社会。直到20世纪70年代末期，国家的行政权力开始逐步退出乡村，乡村治理体制的行政化时代结束，村民自治成为新时期乡村社会的基本制度框架。
纵观两次基层大规模的行政化实践，两者所建构的行政体系在一开始就不具备“公共行政”的基本特征。从根本上来说，两者都具有非常明确的面向乡村社会汲取资源、加强社会控制的基本特征。它们尽管都出于国家建设的需要，尤其是新中国成立后的行政下乡对实现国家稳定与辅助工业发展具有重要意义，但客观上行政制度仍然服从于国家支配的目标，并未将乡村社会的公共福利作为行政的基本精神。按照行政建设的阶段来说，行政体制尚停留在作为政府政治统治与社会管理职能的阶段，尚未进入到社会服务职能的阶段。正是从这个意义上可以认为，两次不同历史时期的行政化实践都不属于“公共行政”的范畴，其与新时代背景下的行政化改革有明显的差异。新时代行政化改革具有以下两个突出的特征，指向完全不同于以往的政治治理目标。
第一，支配分配关系的变革与乡村治理基本目标的转变，即国家对乡村的治理从汲取资源向输入资源转变，从控制乡村向建设乡村转变。从传统社会到新中国成立以后很长一段时间，对乡村的汲取始终是国家权力的基本目标，并以乡村的资源支持城市发展与正规科层体系的维持。直到21世纪，随着工业化与城市经济的不断发展，2006年中央全面取消农业税费，终结了对乡村资源汲取的时代。近年来，国家对乡村的反哺规模不断增加，各类公共项目与资源进入到了密集的输入期，且国家越来越强调乡村建设。2014年中央开始推行精准扶贫政策，据国家统计局公布的数据，仅2016年，中央安排的专项扶贫资金就达到667亿元，各级财政资金总规模则达到了3200亿元；2017年中央将乡村振兴作为基本战略目标，进一步强调公共财政向“三农”领域倾斜。因而，本次的行政化改革仍然处于国家资源转移与乡村建设的背景之下，国家权力的下沉显然不是为了进一步强化对乡村的控制，而是包含着如何进一步提升国家公共履责的程度，与早期的行政下沉有本质的差异。
第二，国家具有强烈的制度建设的基本诉求，将提高基层治理能力与公共服务水平作为目标，并试图完成自身服务型政府的角色转型，新时代的行政化改革在很大程度上正是服务于这些制度建设目标。党的十八大报告明确提出，要“加快形成科学有效的社会管理体制，完善社会保障体系，健全基层公共服务和社会管理网络，建立确保社会既充满活力又和谐有序的体制机制”，并强调“加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系”。近年来，中央政府更是将政府职能转型、建立服务型政府作为重要的政治转向。2017年，国务院政府工作报告就明确提出，“作为人民政府，所有工作都要体现人民意愿、维护人民利益、接受人民监督”。从根本上来说，当前我国正处于重要的政治转型时期，如何建立更为制度化与公共性的政权成为问题的核心，在乡村建立行政体系的基本诉求正是试图通过改革配合国家建构服务型政府与提升基层治理能力的战略目标，是国家整体战略在基层的重要组成部分。
可见，乡村领域兴起的第三轮行政化既不同于19世纪末期国家行政下沉带来的以汲取资源为目的的“经纪人模式”，也不同于人民公社时期国家对乡村全面控制的“全能主义”模式，其以乡村发展与政权公共性建设为基本目标，具有突出的“公共性”特征。正如景跃进所认为的，“国家权力的这次‘回归’是携带资源而来的”“探索未来中国乡村治理结构的可能图景”。正是在这个意义上，本轮行政化需从“国家行政”的分析视野中脱离出来，应纳入到“公共行政”的分析中，将其基本性质定义为国家在乡村社会建立公共行政体系的尝试，以建构国家与社会更为紧密的公共关联。由此，新时代的乡村行政化改革也就构成了公共行政研究的重要对象，要求公共行政的理论创新对其进行指导。
三、公共行政的构成要素与基层制度目标
公共行政的运行需要要素结构的支撑，更需要将抽象概念转化为符合基层治理诉求的制度建设目标，并且只有在这个层次上，才能够真正理解公共行政的内涵及其在乡村社会中的在地化表达。总体而言，目标系统、权力系统、组织系统构成了公共行政的基本要素，这三个要素的落实，将改变乡村社会原有的责任体系、权力关系与基层组织形态，并指向更为切实的制度目标。
（一）目标系统：公共服务体系与农民需求制度化
公共行政的目标系统是行政任务、行政意志、行政依据的规范，它构成了行政体系的价值基调。显然，对“公共性”的强调使公共利益成为公共行政的目标指向与行动原则，意味着行政体系必须不断提升公共福利，供给社会服务，回应社会的公共治理需求。公共利益将“持续性地对政府活动产生影响，并且在为公民提供他们想要的产品时，注重公共价值观的形成”，并决定了行政体系的基本性质。与之相对的是，公共利益的丧失也就意味着行政公共性的瓦解，并将对政府的公共性产生巨大的冲击，将政府变为追逐特殊利益的“人治政府”。在实践中，公共利益的目标将受到国家政治倾向、社会公共意志的影响，并在不同的行政层级表现为更为具体的制度与政策。在村一级，相比总体的公共利益，基层的公共行政将农民利益诉求的满足作为行政体系运转的轴心。
我国于20世纪80年代建立村民自治制度，以农民的自我组织、自我管理与自我服务实现对乡村社会的治理。该制度具有民主参与的重要优势，但从国家公共责任与农民权利的角度考察，其存在两个显著的不足：其一，公共服务供给的碎片化。在村民自治制度中，集体是提供公共服务、定义农民权利的基本单位，农民获得的公共利益受到不同集体运行状况的影响。集体经济及村庄公共秩序的差异，都会引发截然不同的福利供给水平，难以实现公共服务的均等化。其二，集体承担了大量公共服务的责任与压力，农民需求得以在乡村进行消化或发生沉淀，这在一定程度上建构了国家责任的缓冲区，并相对弱化了国家对农民的直接责任，这是早期农民享有的公共利益相对有限的重要原因。当前，随着农民服务诉求的不断提升，集体越来越难以成为完全自足的公共服务主体，如何在大量惠农资源下乡与乡村建设的背景下实现国家的公共服务责任构成了乡村治理的重要问题。
在这一背景下，基层公共行政就直接指向了“农民公共需求制度化”的目标，并具体化为基层公共服务体系的升级与完善。这表明，国家将通过公共行政的建设在乡村承担起更多的公共职责，试图提高农民的福利水平，缓解城乡公共服务差距。相较于原有的治理体制，公共行政的规范性与制度性具有一定的制度优势，它可以以更为统一与规则化的方式满足农民的公共需求，弱化当前乡村公共物品供给碎片化与分割化的状态，实现对农民权利更为制度化的保障。因而，对公共行政而言，农民公共需求的制度化就是将农民的公共利益诉求吸纳进行政体系，通过公共行政制度化的运作，将农民的利益满足从一种碎片化、不稳定的供给模式转向一种更为统一、制度化的模式，提高国家公共服务的责任与能力。不少行政化改革的实践与理论都将村级组织或是村干部的行政化视为行政改革的核心，但从公共行政的角度看，实现农民需求的制度化、建立公共服务体系才是其首要目标。
需要说明的是，无论是公共利益还是农民需求，并不完全基于政府对公共利益的设定，必须充分考虑被服务对象的真实需求是否真正得到满足。即使政府输入了大量的公共资源，只要行政改革无法充分维护乡村的公共利益、切实满足农民需求，公共行政体系对公共需求的制度化吸纳就是失败的，其目标的公共性也需要重新考量。因此，从这个意义上可以说，农民公共需求的制度化程度是界定行政化改革是否具备公共目标的根本标准。
（二）权力系统：村干部的公职化与权力规范化
公共行政的权力系统主要是指行政体系内部支配关系的总和，权力系统以及由此产生的权力关系是公共行政体系无法忽略的重要构成要素。公共行政强调行政的公共性与服务性，但并不意味着对权力关系的排斥，行政组织作为典型的科层组织，权力关系不仅存在，且是行政体系的基本骨架，是保障行政体系常规运转的基础性要素。它首先就作为公共行政的基本驱动器，任何组织的运行都依赖特定的权力关系，正是在不平衡的权力关系链条中，集体目标的统筹与分工成为可能，组织目标才能够自上而下地得到贯彻。与此同时，行政权力作为公共权威，又与一般权力不同，本质上它是行政机关及行政人员为实现国家目的、维护公共利益而决定政策、执行法令的权能，是国家公权力的直接体现，代表着国家权力的贯彻与渗透。权力的功能性与权威性决定了在乡村建立公共行政体系的重要意义。
作为国家治理体系的末端，村级组织是国家与社会互动的直接交界面，如何通过村级治理的建设强化国家权力的贯彻力进而实现对基层代理人的监督与管理，一直都是基层治理中的关键问题。村民自治制度以乡村自治权实现了对传统精英垄断性权力的替代，强化了村庄权威的民主性，但村级组织半正式的特征使其在治理中仍然存在大量的寻租空间。这种半正式体制对村庄代理人的依赖，既提高了基层治理的灵活性与乡土适应性，也意味着村级代理人并不完全服膺于国家的权力与规则，并在客观上会导致国家在基层管辖权的分割，对农民的利益产生影响。吕德文认为，国家治理体制的矛盾之处在于，“一方面国家权力无法绕开代理人对乡村社会进行渗透，另一方面，国家政权也无法实现对代理人的有效监控”。当前，随着大量公共资源与公共政策密集进入乡村，而村社内生性的规范不断瓦解，在此背景下，半正式的村级组织呈现出高度的不稳定性，在一些地方普遍出现权力的灰黑化、形成分利秩序，极大地冲击了国家公共政策，阻碍了公共治理目标的实现。
因此，在权力领域公共行政的基本内容就在于完善国家权力的执行体系，在行政化改革中通常表现为实现村干部的公职化与村级组织的科层化改造，将其纳入科层权力的链条中。但是，在以公共利益为目标的公共行政中，村干部的公职化并不只是为了强化国家的支配权，其有着更为深刻的公共目标。一旦基层代理人被吸纳进行政体系，国家就能够按照公共行政的规范化标准对村级组织与乡村代理人进行塑造，实现基层治理与基层权力的规范化运作，从而摆脱地方代理人与利益群体对国家权力的切割与干预，国家的意志也能够得到更为彻底与有效的贯彻，推动公共治理目标的实现。因此，公共行政的权力系统建设与其说是为了实现国家权力的集中，不如说是国家通过这一方式对基层权力进行进一步的规训与整合，以提升基层治理的规范化程度，强化国家与农民的制度化关联能力。
（三）组织系统：治理体系完善与治理效率提升
公共行政的组织系统主要是指行政体系为了实现特定目标形成的各种制度设置，包括职能分工、制度规范、物质资源等内容。对组织而言，组织的效率始终是关键性的要素，一个高效的行政体系能够在限定的资源范围内，实现对公共事务的高效治理，这也是公共资源得到有效利用、公共行政维持常规运转的基本条件。事实上，组织运行本身就是公共行政运行过程，即将治理问题转化为组织具体的制度设置、匹配性的治理经费设置等。因而，公共行政的治理有效性依赖组织持续高效的运作。此外，任何组织的运转都会形成特定的组织机制，具备一定的组织特征。对公共行政而言，科层制仍然是其无可避免的组织形态。按照韦伯的经典归纳，科层化的行政组织一般来说都具有以下几个基本特征，即专业分工原则、等级制原则、制度规范原则、技术治理原则。同时，为了进一步强化公共行政的公共性，20世纪以来学者们进一步提出了优化的组织机制，其改革的核心在于，相对弱化官僚制的等级制原则，减少对形式合理性的过分强调，提升行政体系的社会回应能力与民主性，并缩减繁琐的程序以提高组织效率。尽管科层制不是万能的，但作为一种理性化的组织模式，它在总体上依然有效，未来也仍然是公共行政的基本组织机制。
公共行政的组织要素在乡村一级就表现为对村级组织进一步的完善与改造，这既是为了适应公共行政在基层的落地，也有助于提高村级组织的完备性与理性化程度，进而能够应对新的基层治理需求。村民自治是典型的简约治理体制，在乡村社会相对简单、治理需求单一的情境下，这一治理模式不仅契合了乡土社会的特征，而且大大减少了治理成本。科层体制尽管并不适用于所有的乡村社会，但其有两个明显的制度优势。一方面，在当前大规模公共资源转移与国家越来越积极介入乡村治理的背景下，一些乡村社会治理超出了简约治理的范畴，变得更为复杂与专业，需要更为健全的组织机制予以保障；另一方面，正如上文指出的，原有强调主体的非正式治理体系，虽然为乡村权力的非规范化运作提供了空间，但也无法保证制度的有效实行。在一定的条件下，科层组织规范化、技术化、专业分工等特征有助于规范基层权力，并提高基层的治理效率与治理能力。我国长期以来都面临着治理体制理性不足的情况，致使行政过程中诸多负面效应凸显，“中国正处于转型过程……而与之相适应的管理组织架构、管理方式和组织文化当然应该定位于理性官僚制上”。因而，在特定条件下公共行政的组织体系将能够推动更为有效的治理体制的建立。
不过需要注意的是，对村一级的组织改造必须具备一定的灵活性。我国以村民自治制度为核心的乡村治理体系长期采用半正式的组织形态，具有明显的去行政化特征，公共行政的建构无论在何种程度上对科层制作出修正，都不可避免地会使村级组织在一定程度上被吸纳进行政体系，具备一定的科层制特征。但与此同时，在国家强调向服务型政府转型、提升社会公共利益的背景下，公共行政的组织需要在一定程度上强化社会回应性，对传统科层组织进行一定程度的优化，尤其是乡村社会不同于一般公共行政运行的场域，其在组织机制上尤其要强调与基层社会在一定程度上的契合性。因此，相比正规的行政体系，基层的公共行政在组织上应当具备更强的灵活性与地方适应性。
四、公共行政有效性的基本原则
目标、权力、组织是公共行政体系的基本构成要素，三者在公共行政中扮演着不同的角色与职能。但是，公共行政并不是由独立性要素构成的静态制度设置，它必须在实践中运行，且依靠三个要素依据一定的原则相互协调与配合，进而达到结构均衡。这是公共行政维持公共性与有效运作的基础条件，也是有些地区难以建立起公共行政体系的原因所在。本部分将进一步对公共行政有效性的原则进行分析，或者说是行政公共性建构的基本原则。
（一）公共行政结构均衡的基本条件
公共行政的三个子系统具有不同功能与地位，这决定了结构均衡的基本状态，即能够实现诸子系统的各司其职。在这三个子系统中，目标系统是整个公共行政体系的灵魂，它担负着公共行政的价值目标，是行政体系的基本伦理指向。公共目标引导着行政体系的行政行为与政策内容，能够“决定甚至限制政府该做什么，不该做什么……如何处理事务、管理资源以及如何实现目标”。因而，它也就在根本上决定了行政体系的基本性质，一旦公共行政的目标发生变化，即摒弃某些特定价值要素而选择另一些价值要素，行政体系的性质也将发生相应的变革。对公共行政体系来说，公共性始终是目标系统的核心价值内容，公共性的丧失也意味着“公共行政”的瓦解，行政体系开始呈现出其他的性质。
因此，整个公共行政本质上正是为了追求目标系统的实现，在基层一级则表现为农民公共治理需求的制度化，并在公共行政的运转中实现对农民需求的满足。与此同时，目标系统的实现又必须转化为公共行政的具体运作机制，即权力系统与组织系统的有效运行。前者是目标系统实现的动力机制，它所生产的支配关系构成了推动公共行政运转的基本驱动器；后者则是公共行政体系的机体，公共利益的满足必须具体化为组织配置与组织运转。由此，目标系统与权力系统、组织系统之间构成了目标与手段、实质与形式的基本关系。正如张康之等人所认为的：“对公共行政而言，公共利益是它的目标，公共性是它的实质，其他方面则都是手段，即作为工具体系的手段。目标决定性质，性质则规范着手段。”公共行政的基本原则本质上就是能够实现目标与手段的匹配，共同推动行政体系公共性的实践，服务于公共利益，并具体表现为目标系统与权力系统、组织系统的均衡关系。
（二）目标系统与权力系统的权责均衡原则
目标系统强调政府的公共责任，权力系统强调国家掌握公共权力。因此，目标系统与权力系统的均衡关系就表现为权责均衡原则，即政府权力的集中以政府责任的履行为基本条件。
软弱的权力无法推动公共目标的实现。公共行政的运转最终需要依靠人与人的组织与互动关系，即必须依赖特定的组织体的行动，这意味着权力始终是必不可少的。在完备的“支配—服从”关系中，有效的权力能够实现对行政人员的动员激励，并促使组织高效运转。正如迈克尔·曼所认为的，制度化的权力“对于实现例行的集体目标是必不可少的”。软弱的权力体系必然会引发公共目标执行的诸多困境。更重要的是，权力系统保证了权力规范化的运作，公共制度目标的实现必须以强有力的权力贯彻能力为基础，国家权力对代理人的监督与激励是各类服务社会的公共政策与公共资源能够得到有效落实的基础条件。
同时，公共行政对公共利益以及农民公共需求制度化的强调意味着，国家对村级组织的权力以农民公共利益诉求的满足为基础，要始终“以公民的期望、需求和满意度为决策依据”。由于公共行政仍然涉及到一定的公共秩序与公共管理的内容，行政权力具有相对的强制性，包含着国家对农民的支配关系。但在乡村公共行政中，农民对权力的服从以公共秩序与公共利益的实现为前提，国家的行政权力本质上是一种公共责任。这也表明，乡村公共行政并没有消解农民的权利，其自治权以新的形式被包容进行政体系中，表现为农民获得公共服务的基本权利，也正是在这一过程中，国家权力完成了公共转型。因而，在公共行政中，国家权力的强化必须以公共责任的同步强化为条件，对村级组织权力的吸纳以农民公共需求的制度化为条件，并达到权责均衡。由此，以“公共利益”为核心的目标系统才能够始终处于公共行政体系的核心位置，并对以“服从—支配”关系为核心的权力系统形成制约与规范。
在基层公共行政中，行政化改革必然强化乡镇对村级组织的行政控制权，并在一定程度上弱化农民对村干部直接选举与监督的权利。要实现权责的均衡原则，就不仅需要建立完善的公共服务体系，创造新的农民对村级组织的监督机制，更需要进一步调整村级组织的制度目标与村干部的激励机制，强调基层服务者的角色定位，重塑乡村的责任体系。事实上，这意味着农民尽管不再直接参与村庄治理，但其权利都以新的形式被包容进公共行政的制度体系中，行政权力将成为农民权利新的保障机制。因此，基层公共行政的权责均衡原则就更具体地表现为国家对村级组织的行政控制权与农民在行政体系中权利的平衡关系。与之相对的是，一旦行政化改革忽略对农民权利的保障，而仅以提高村干部的公职化水平来强化国家对村级组织的行政控制权，就必然损耗行政体系的公共性，使其成为政策执行的工具，事实上也就是公共行政的目标系统与权力系统出现了失衡，呈现出权责不均衡的状态。
（三）目标系统与组织系统的机制匹配原则
组织系统是公共行政的机体，公共行政的治理依赖组织系统的运转，但组织本身又表现出一定的独立性，按照特定的机制运作。因此，目标系统与组织系统的均衡就表现为机制匹配的原则，它决定了公共行政是否能够真正吸纳农民的公共治理需求，并维持治理的有效性。
目标系统必须在组织中具体化，通过具体的规章制度、组织架构、资源配置等实现公共行政的实体化运作。基层公共行政的运行过程，从根本上讲就是将农民的公共治理需求制度化地嵌入到行政体系中，并通过组织的常规运作实现对农民需求的满足。但问题的复杂性在于，并不是所有的治理事务都与公共行政的组织运行机制相匹配并能够被公共行政的组织体系所包容。显然，为了实现公共行政的社会回应性，既可以将农民的公共治理需求按照公共行政的组织原则进行一定的提炼与规则化，也可以对组织的构成与运行机制进行调控，使其对农民的需求具有更强的包容能力，但两者可以相互适应与调整的弹性空间仍然是有限度的。
一方面，任何组织都具有特定的结构，且结构一旦形成就有相当的稳定性与制度刚性。在公共行政中，科层制仍然是行政体系组织与运作的重要机制。尤其是基层的公共行政，不仅要面对农民，而且需要与正式的行政体系相互匹配，否则，行政化改革就无从谈起。这也就意味着，农民的公共需求在融入公共行政体系时，也必须在一定程度上与组织系统的科层具有最基础的契合性，并能够借助科层制的运作来实现。在这一融合的过程中，组织系统可以在一定程度上调整内部结构，例如上文提到的增加行政组织的开放性、社会回应性，但是，这种调整必然是有限的，它以不破坏组织体系的整体有效运行为基本条件。
另一方面，在不同的社会结构与时代背景下，农民的治理需求会呈现出性质与类型的差异，这些需求通常嵌入在特定的社会结构中，并与社会结构的运行特征保持内在的一致性。事实上，韦伯对实质合理性与形式合理性的区分不仅适用于支配结构的组织类型，更呈现出整个社会组织与治理需求形态的差异，西方行政体制的扩张与社会的现代化转型密切相关。显然，在不同的社会结构下，农民治理需求的类型有可能与组织的科层原则相类似，与公共行政高度契合；也有可能与之相对立，无法被纳入公共行政的制度体系中。且与作为上层建筑的组织相比，这些嵌生于社会结构的公共治理需求的性质更难以改变，必须伴随着社会结构的变动而变动，比组织系统表现出更低的弹性。
因此，在乡村一级的行政化实践中，机制匹配表现为乡村治理需求的性质与公共行政组织具有一定的契合性，即农民的需求能够被顺利地纳入公共行政体系，并在组织常规化的运行中得到实现与满足。这通常能够在直接的治理效果中得到体现，一般来说，两者的契合度越高，组织对公共目标的执行能力也就越强；当两者出现根本的机制冲突时，很有可能出现治理效能低下或排斥农民需求的情况，引发一定的治理乱象。从另一个角度看，事实上这也意味着，即使组织再健全与完善，当乡村社会的治理问题本身无法被容纳时，它同样难以回应农民的需求，行政体制也就难以完成公共转型，并与公共行政背道而驰。
正是在这两个基本原则的协调下，公共行政诸要素能够以公共目标为核心，并在均衡的结构中维持行政公共性持续不断地生产，输出良性的治理效果，保证公共利益的实现。与此同时，一旦权责均衡与机制匹配的原则无法实现，公共行政的诸要素就会出现结构失衡，并将最终影响目标系统的实现，导致行政公共性的削弱甚至瓦解。由此，目标系统与权力系统、目标系统与组织系统的均衡就成为公共行政体系运行最为重要的基本条件。
正是从这个意义上讲，相比村民自治制度与一般的行政体系，建立公共行政的条件通常更为苛刻。更为重要的是，一旦行政公共性瓦解，农民的需求与权利也将发生结构性错位，此时行政化改革不仅不能超越村民自治，反而会带来资源浪费与众多治理困境，这也是当前实践领域一些地区基层行政化改革失败的重要原因。因此，完成对公共行政原则的分析，进一步说明这两个基本原则达成的社会基础条件，将有利于进一步阐明当前公共行政推进是否具备了成熟的条件，是应当全面推进还是首先在各方面条件相对成熟的地区有限度地展开。
五、乡村公共行政体系建立的社会基础
公共行政体系在乡村社会的建立必须基于以下两个基本条件：一是国家行政观的变革，逐渐将公共利益作为行政目标，具备公共行政的政治自觉；二是公共行政的落实必须客观上具备完善的目标、权力、组织系统，并实现诸要素的结构均衡，具备权责均衡与机制匹配的基本原则。显然，在当前国家向乡村大规模输入公共资源与强调服务型政府建设的背景下，大部分地区的行政化改革都具有趋向公共行政的政治自觉，难以实现的则是要素的完备与结构的均衡，这依赖特定的社会基础条件。
（一）公共行政建立的社会基础条件
公共行政的发展与社会基础的变革息息相关。西方国家行政体系的大规模扩展，及20世纪公共行政之所以能够摆脱“国家行政”的桎梏，都与社会基础条件的变革息息相关。在转型时期，国家面临着公共行政建设与向服务者角色转型的重要任务，但这都必须依托特定的社会条件。尤其是村一级的公共行政不仅涉及地域极为广阔的乡村社会，更是国家治理体系的末端，受到社会基础的影响更大。总体而言，公共行政依托于以下两个社会基础条件。
第一，经济的发展水平与地方的财政能力。公共行政作为一套正规的制度体系，推动的治理依赖公共行政体系常规化与制度化的运转，这一过程伴随着公共服务体系的建立、更具科层特征的组织机制的完善、村级干部的公职化等。尽管从公共服务常规化、正规化的角度看，公共行政具有显著优势，但不可否认的是，建立完善的公共服务体系、公职化的官僚制度、健全的组织系统等都需要大量正规公共资源持续稳定的输入。尤其是与原有简约的乡村治理体制相比，公共服务的治理成本将迅速递增。仅以村干部的公职化为例，一般来说，一个村的村干部人员配置通常是5～8人，即使按照基本的劳动力工资，这都将构成乡镇极大的财政负担，而进一步完善组织体系、吸纳农民的需求将提出更高的资源输入要求。
当前，尽管随着城市经济的不断发展，国家开始加大对乡村社会的反哺，但大量资源大多属于项目资金，而非常规资源，无法直接服务于基层公共行政建设。因此，一般而言，只有在地区经济发展水平较高、地方财政较为充裕的条件下，才有可能推动要素完备、结构均衡的公共行政体系的建立。否则，有限的资源必然以牺牲公共行政结构要素的完整与均衡为条件，这是由资源约束条件内在决定的。需要注意的是，这并不是财政分配体制的问题，而是我国作为发展中国家，财政富余仍然有限，要在基层建立大范围的公共行政事实上超出了国家对乡村的反哺能力。正如黄宗智所论述的，我国长期在基层维持简约治理的体制有其必然性，是“有限的财政收入对官僚系统规模的限制”，当前的改革也不可能大范围地突破财政的限制，建立普遍性的公共行政体系。
第二，社会结构的现代化转型程度。农民的公共需求深刻地嵌入在特定的社会结构中，后者的差异将直接决定农民公共需求的性质与密度。在大部分仍然保持熟人社会结构的乡村，农民的需求通常与地方的社会关系、价值规范密切相关，乡村的治理事务不仅遵循特殊主义的逻辑，而且高度人格化、道德化。农民的公共服务需求具有地方性、多变性的特征，乡村治理更是需要不断对各类关系与规则进行整合、动员，这与即事化、标准化的科层体制有着根本的差别，因此其能够被制度化地吸纳进公共行政的程度较低。同时，乡村社会稳定的人口结构、简单的经济构成、常规化的生活方式都会降低乡村治理的密度，治理事务很大程度上或是由于乡村规范与关系运转出现摩擦，或是基于国家行政任务的推动产生，其对公共行政完善的治理体系的需求相对较小。
同时，随着社会结构现代化程度的不断提升，社会成员逐渐脱离内生性的规范与网络，成员的互动逐渐依赖外生性的规则与体制，且工业的发展、人口的流动等因素都导致了现代社会的复杂程度不断提升，其运转越来越依赖公共机构持续性地提供公共物品与公共制度，并将其作为社会成员互动的制度基础与公共媒介。随着熟人社会结构的逐渐解体，社会事务也将逐渐具备“即事化”特征，即乡村治理逐渐摆脱各类关系、人格的牵绊，具有纯粹客观性“事”的特征，进而实现事与人的分离。正是基于此，乡村治理能够按照事务本身的性质与特征进行标准化与专业化的治理，摆脱原有的特殊主义的特征。它与强调规则化治理、专业化分工、技术化治理的科层体制具有内在的一致性，也就能够按照公共行政的常规制度被包容进制度体制中，并能够实现效率的相对提高。
由此表明，社会基础分别从经济约束与社会结构约束两个层面影响公共行政的建立。同时，经济发展程度与资源的约束性条件主要对目标体系与责任体系的均衡产生影响。在实践中，稀缺的资源通常会导致地方政府基于完成行政任务与政治效果的考虑，牺牲行政改革公共服务的目标，而倾向于强化行政控制权的行政体系，最终导致行政体系的权责关系失衡，损害农民的基本利益。这在不少公共资源有限的地区表现得非常明显。其次，社会结构的约束条件主要对目标体系与组织体系的机制协调原则产生影响。当本地的社会结构具有较高的现代化水平时，不仅社会将内生地产生对基层公共行政的需求，社会事务与后者的契合度也更高；同时，相对传统的熟人社会结构下，即使能够解决公共资源的供给问题，公共行政也将遭遇与乡土化社会的碰撞，出现机制的不匹配与治理低效。事实上，以较高治理成本的公共行政应对稀疏的乡村治理事务，本身就是对公共资源的浪费。
（二）区域差异与公共行政推进的渐进性
我国乡村社会地域广阔，不同区域间存在显著的经济分化与社会结构分化，这是一个基本共识。总体而言，当前乡村社会因经济发展差异明显形成了两种基本类型：一是发达地区城乡一体化程度较高的乡村，主要集中于上海、苏南、珠三角等沿海省份的乡村与城市郊区地带；二是欠发达地区城乡一体化程度较低的乡村，大部分中西部省份的农业型乡村都属于这一类型。这两种类型的乡村为公共行政的建立提供了完全不同的社会土壤。
发达地区的乡村，不仅拥有较为充裕的经济条件，且乡村社会的规范化程度较高，农民对城乡一体化的治理体制与公共物品的诉求也较高，作为人口流入地与工业发达地区也进一步强化了基层治理事务的密集程度。这类地区不仅具备了公共行政的经济基础，乡村治理体制也有进一步向更为现代与有效的公共行政转型的内生需求。与之相对，大部分中西部地区的农业型乡村城乡一体化的程度较低，地方经济的工业化水平较低，公共财政也相对有限，低度的工业化水平也使本地农村受到市场化的冲击相对较小，乡村社会的熟人结构尽管相对松弛，但并未发生整体性的变革，具有较强的乡土性。在这些地区，公共行政的建立缺乏经济基础，也很难实现对乡村治理需求的制度化。
区域的划分与理论的分析也同实践领域的行政化改革保持一致。事实上，大部分行政改革引发基层治理困境的地区主要集中于中西部农村，其通常尚不具备公共行政要素完善、结构均衡的条件，其行政改革主要以推动村干部的官僚化、强化国家行政权为核心，并引发村级组织与基层社会的脱嵌；与此同时，大部分行政化改革成功的地区则主要集中于发达地区省份，其行政化改革在推动村级组织行政化与村干部官僚化的基础上，强调城乡统一的公共服务体系的完善与建立。这表明，本文对公共行政的分析具有合理性，行政化改革实践的成败取决于行政化改革行政公共性的建构程度，而后者又依赖于特定的社会基础。这意味着，村级治理体系的改革需要在空间上进行差异化的推进，只有能够完成公共行政建构的地区才具备改革的条件，不适宜社会基础上的改革实践只会建立起脱嵌公共性的行政体制，并带来更为严重的治理后果。
总体而言，在城乡一体化程度较高的乡村，应当打破对行政化改革的刻板认识，逐步推进公共行政的建立。行政化改革的重点需要从对行政控制权的重视转向对农民权利实现的重视，真正实现行政体系的公共化改造，建立国家与农民之间的服务型关系。中西部地区公共行政的建立缺乏基本的社会基础条件，应审慎对待。但是，随着国家资源与公共政策的大量下乡，基层治理任务与农民公共需求发生了重要的转型，原有的基层治理体制同样需要做出调整，可以在村民自治的框架下进一步强化国家治理责任体制的建设，并对村干部进行更严格的监督，以确保公共政策与国家资源既能够通过村民自治制度与基层社会相契合，又在一定程度上解决自治带来的国家责任弱化与治理不规范问题。这一分类并不是刚性的，随着后一类地区社会结构与经济结构的不断转变，可以逐步推动这些地区的改革。可以说，始终保持社会基础与基层治理体制的契合，渐进地推动行政化改革，是保证行政改革能够始终保持公共性、保障农民利益与乡村治理秩序的重要基础。
六、结论与讨论
中国的公共行政研究必须立足于本国的公共行政实践，解释与回应国家在推动公共行政体系建设与改革中的实际问题。当前乡村的行政化改革不仅范围广且影响重大，寄托了地方政府强烈的完善基层治理体系、塑造基层服务者角色的政治诉求，是我国治理体系变革的重要事件。这一声势浩大的改革，不应当缺少公共行政学的理论视野。公共行政视野的理论优势在于能够在宏观政治理念与微观经验实践之间形成相对中层的规范性分析，走出经验的谬误，廓清理论概念，更为指导实践提供了可能。与此同时，对实践的关注也为公共行政研究反哺出“规范性问题的提出和构建”，“而缺乏规范性问题的构建公共行政学的发展就难以获得实质性推进”。以当前的行政化改革为基础，对基层公共行政的分析，正是试图实现这一规范性提炼与建构的目标，试图为当前纷繁复杂的现实经验与理论讨论提供一个基本的规范性参照。它并不是全面否定或肯定当前的行政化改革，而是探索基层公共行政的规范形态与具体内涵，分析规范形态建构的基本原则与社会基础条件。事实上，这一规范性的建构本身就是对实践领域偏差的解释，亦提供了一种公共行政学的分析视野。正是在这个意义上，本文的努力方向在于开展回应中国本土经验的研究，更是一个尝试公共行政在地化分析的研究，试图从纯粹经验与抽象理念的领域进入到更为中观的规范性分析中。