作者简介：倪坤晓，农业农村部农村经济研究中心副研究员；刘帅杰，农业农村部农村经济研究中心
文献来源：《南京工业大学学报(社会科学版) 》2026年第2期
摘要：县域经济高质量发展是一个多维、动态演进的概念体系，其以共同富裕为目标导向，以特色化发展为价值遵循，以科技创新为根本动力，以城乡融合为空间形态。县域经济高质量发展面临治理效能与发展需求不适配、产业基础薄弱与结构失衡并存、要素净流出与低效配置并存、二元结构下内部发展失衡、现代治理能力面临挑战等约束。在县域高质量发展目标指引下，应根据不同类型的县城制定差异化发展路径，即大城市周边县要找准功能定位，发展“配套经济”；专业功能县要强化竞争优势，发展“品牌经济”；农产品主产县要完善产业体系，发展“特色经济”；重点生态功能县要立足生态本色，发展“绿色经济”；人口流失县要重塑比较优势，发展“集约经济”。“十五五”时期，要着力消除县域发展的体制机制壁垒，提高县域经济发展动能；培育战略性新兴产业和特色优势产业，塑造县域发展新优势；强化县级资源整合与利用，推动城乡之间资源要素双向流动；统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，推动县域层面城乡融合发展；创新“社会治理”，推动县域治理体系和治理能力现代化。
关键词：县域经济高质量发展；县域产业；县域治理；城乡融合；乡村全面振兴
县域经济是我国国民经济的重要组成部分，是经济高质量发展的重要板块。2022年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，全面系统地提出了县城建设的指导思想、工作要求、发展目标、建设任务、政策保障和组织实施方式。2024年3月20日，习近平总书记在主持召开新时代推动中部地区崛起座谈会时强调，“大力发展县域经济，形成新的增长点”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，对“完善城乡融合发展体制机制”作出系统部署。2025年1月，党的二十届四中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出，“发展各具特色的县域经济……培育壮大乡村特色产业，完善联农带农机制，促进农民稳定增收”。2025年12月，中央农村工作会议提出，“培育壮大县域富民产业，拓展农民参与产业发展渠道和方式，健全联农带农机制”。2026年“中央一号”文件提出，“发展各具特色的县域经济，培育中小企业特色产业集群”。这一系列政策为县域经济高质量发展指明了方向、提供了制度保障。
近年来，随着乡村振兴战略的深入实施，县域经济研究备受关注。学者们深入探讨了县域经济发展的内涵特征、历史演变、发展水平、现实困境和发展路径等内容。第一，从研究脉络看，县域经济研究经历了从区域经济学分支到独立学科领域的范式转变，从关注乡镇企业发展与农村工业化、县域竞争力评价与产业集群培育，逐渐转向对高质量发展的研究。第二，从研究内容看，有学者从发展初心、“三农”基因、民生底色等角度分析了县域经济发展的内涵和主要内容，但对县域发展情况的特殊性阐释不足；有学者从产业升级难度大、高端人才不足、城乡发展不平衡等角度分析了县域经济发展的难点，但忽视了体制机制和社会治理的因素；有学者认为，县域经济高质量发展的根本在于从竞争中加强合作并提出促进产业专业化、规模化以及构建产业生态圈等建议；也有学者提出，要加快县域城镇化进程、以改革创新激发发展活力，但对消除体制机制壁垒、创新社会治理体制机制等分析不足。第三，从研究热点看，有学者将政策热点与县域经济发展相结合，分析全面推进乡村振兴对县域经济发展提出的新要求及发展策略，探究新质生产力促进县域经济高质量发展的理论逻辑和对策建议，阐释东西部协作、数字普惠金融、财政治理能力等对县域经济发展的影响。其中，前沿研究聚焦在新质生产力赋能与城乡融合创新两个方面，研究的争论点则聚焦同质化竞争与特色化发展的路径选择，如专业化分工与综合化发展孰优孰劣、资源依赖型与创新驱动型路径如何选择，等等。第四，从研究趋势看，县域经济研究正从单一的经济学视角向多学科交叉融合的视角转变，研究重心从宏观描述转向中观及微观机制剖析。整体来看，县域经济高质量发展研究已形成体系，研究视角从关注经济增长转向注重经济、社会、生态和文化等多维价值的综合发展，研究内容从理论层面的内涵解析延伸至县域经济发展模式的总结梳理、重点问题的深度探究，相关研究成果为理解和推动县域经济高质量发展提供了坚实的学理支撑。但已有研究存在三点不足：其一，对县域经济高质量发展内涵的系统解析不够；其二，对不同类型县域差异化发展路径研究不足；其三，关于县域经济如何应对数字经济等发展趋势的前瞻性研究较少。2026年是“十五五”开局之年，如何在“变”与“不变”中积极思考和谋划县域经济高质量发展，既是政策热点，也是学界研究重点。当前，县域经济发展面临区域发展差距大、城乡发展不平衡以及人口、产业、财源、治理等多重困境，突破困囿、走上高质量发展之路具有很强的现实迫切性。基于此，本文从目标导向、价值遵循、核心动能、战略路径四个维度分析县域经济高质量发展的核心内涵；依据功能将县城分为五大类，逐一提出差异性的战略路径；针对县域经济高质量发展面临的体制机制、产业发展、要素保障、城乡融合和社会治理等方面的约束，结合数字经济、新质生产力发展等新趋势提出具体的实践路径。
一、县域经济高质量发展的核心意涵
县域经济高质量发展是一个多维、集成、动态演进的概念体系，它以共同富裕为目标导向、以特色化发展为价值遵循、以科技创新为根本动力、以城乡融合为空间形态。上述四个维度相互关联、相互支撑，共同构成具有包容性、竞争力、吸引力的县域经济高质量发展新范式。深刻理解和把握县域经济高质量发展的核心意涵，对各地因地制宜探索高质量发展路径具有重要的理论价值和现实意义。
1. 目标导向：以共同富裕为导向的包容性发展
县域经济高质量发展的一个重要目标是实现全体人民共同富裕，其核心意涵是发展与共享的统一性。县域作为一个要素完整、功能齐备的经济单元，涵盖县城、集镇、村落等多层次空间载体以及国民经济一、二、三产业各部门，是城市与乡村、工业及农业的联结点，是城乡经济循环的交汇点。县域经济高质量发展是实现共同富裕的重要基础。党的二十大报告指出，“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”。2023年4月，习近平总书记在视察广东时强调，“要积极推进以县城为重要载体的新型城镇化建设”。推进共同富裕，不仅要求经济总量的提升，更重要的是强调发展成果的普惠性，其重点和难点在县城。从县域经济发展情况来看，目前的重点是着力缩小县域城乡居民收入差距。统计数据显示，2025年农村居民人均可支配收入达24 456元，实际增长6.0%；城乡居民收入比由2020年的2.56∶1降到2.31∶1，城乡居民收入虽然倍差逐步缩小，但绝对差距在逐步扩大。对此，应进一步完善三次分配制度，可以从初次分配提升农村居民收入份额、再次分配强化县域公共服务均等化、第三次分配缩小贫富差距等方面入手。
2. 价值遵循：基于县域差异性的特色化发展
促进县域经济高质量发展，必须深刻认识到县域与城市在经济结构、社会形态、空间格局、生态功能与文化传承上的系统性差异，坚定不移地走特色化、差异化发展道路。这就要求彻底摒弃“县域外壳、城市内核”的简单移植思维，系统整合县域自然资源、产业基础、生态资源、文化底蕴等，科学审视其比较优势和发展潜力，统筹考虑市场容量和消费环境，从特色精准入手，消除发展壁垒和数字鸿沟等。2025年“中央一号”文件提出，“发展各具特色的县域经济……促进农民就近就业增收”。2025年，习近平总书记在贵州考察时提出，“要立足县域产业基础，注重分工协作，错位发展、串珠成链”。2026年“中央一号”文件在“因地制宜推进宜居宜业和美乡村建设”部分提出要推动县域基础设施一体化规划建设管护、加强县域基本公共服务供给统筹。《中国县域发展监测报告2025》显示，2025年我国百强县市分布在17个省（自治区、直辖市，不含港澳台地区），经济总量达13.7万亿元，以不足全国2%的国土面积，贡献了全国10%以上的GDP。公开数据显示，截至2026年初，随着多地公布2025年GDP数据，全国“千亿县”总数已突破70个。这些经济强县无不是立足自身禀赋、深耕特色产业的典范。当前，特色化、差异化发展逐渐成为县域经济高质量发展的价值遵循，而且有坚实的现实基础和政策保障。
3. 核心动能：以科技创新引领现代化产业体系建设
县域经济高质量发展的一个重点转变在于摒弃资源消耗与规模扩张的传统路径，通过科技创新不断优化产业结构，构建富有韧性、特色与竞争力的现代产业体系。县域经济高质量发展的重点是深度挖掘不可替代的优势，打造县域特色，通过差异化开发与规模化集聚，将文化资源、生态资源等转化为高附加值的产业，发展各具特色的现代乡村富民产业，将产业链主体留在县城，从而扩大县域就业容量，让农民就地就近就业创业，分享更多产业增值收益，最终实现增收致富。县域经济高质量发展的另一个重点是转变发展方式，要从“承接转移”转向“内生创新”、从“同质竞争”转向“特色发展”，通过引入新技术、新模式，推动传统产业智能化、绿色化改造。
4. 战略路径：以城乡融合发展重构县域发展空间格局
城乡融合发展通过产业互补与基础设施共享，打破传统城乡分割，有助于重塑县域经济发展的空间格局，促进经济活动的合理分布，从而实现更加均衡、高效和可持续的区域经济布局。城乡融合发展的核心是打破城乡二元结构，可以采取措施加快县域内人口流动、产业梯度转移、生产力布局合作等，进而促进各种要素双向自由流动，实现公共资源合理配置，形成“县城—乡镇—村庄”功能互补、有机联动的共生体系，为经济社会可持续发展提供支撑。2020年中央农村工作会议提出“要把县域作为城乡融合发展的重要切入点”；党的二十大报告指出，推进以人为核心的新型城镇化，推进以县城为重要载体的城镇化建设；2025年中央农村工作会议强调“扎实推进乡村全面振兴，推动城乡融合发展”；党的二十届四中全会提出“促进城乡融合发展”。城乡融合发展的核心是产、城、人融合，以县域产业集聚来引导人口集聚，以县域人口合理的集聚来推进新型城镇化建设。因此，在县域经济高质量发展过程中要把加快农业转移人口市民化摆在突出位置。统计数据显示，2023年末，我国城镇常住人口达93 267万人，比2022年增加1 196万人；常住人口城镇化率为66.16%，比2022年提高0.94个百分点，而户籍人口城镇化率只有48.3%。当前，县城的各类基础设施和公共服务越来越完善，对那些已在城市打拼但计划返乡定居的农民产生了较大吸引力，县城成为多数农业转移人口从农村向城镇转移的合理选择。与此同时，城乡融合发展体制机制和政策体系的完善，将进一步优化县域发展空间布局，促进资源要素合理配置，实现城乡功能结构协同提升。
二、县域经济高质量发展的多重约束
县域经济是国民经济的“底盘”，具有地域性、乡村性和特色性等特征，承载城乡融合、乡村全面振兴的重要使命，但其高质量发展面临体制机制、产业发展、要素保障、城乡融合和社会治理等方面的多重约束。
1. 体制机制：治理权能与发展需求不适配
当前，县级政府普遍面临着“权小责大、财事不匹配”的困境。第一，财政自给能力较弱。2025年中央经济工作会议提出，“重视解决地方财政困难，兜牢基层‘三保’底线”。西南财经大学财政税务学院发布的《2025省市县财政状况报告》显示，全国2 774个县级地区平均的财政自给率仅为38%；县级地区财政状况差异很大，青海省某县的财政自给率最低，仅为1%。由此可见，部分县级政府运转对财政转移支付依赖度很高，这使得其用于产业引导、科技研发等领域的发展资金相对有限。第二，营商环境有待优化。部分县域存在政策落实不到位、市场监管不规范等问题和“重招商、轻安商”的现象。虽然一些地方出台了相应的金融支持举措来改善营商环境，但地方保护主义、隐性壁垒等问题依然存在，抑制了民营经济的发展活力。第三，发展自主权受限。当前，县级政府在项目审批、市场监管、资金统筹等方面的自主权有限，在一定程度上制约了其在招商引资、优化营商环境、培育市场主体等方面的动力。第四，考核导向存在偏差。部分县在发展过程中以片面追求GDP增长为导向，容易导致政策执行的碎片化、短期化；有的县过度追求短期效益，忽视生态环境保护、产业升级等长期目标；有的县在产业规划中缺乏长远布局，盲目跟风热门产业，导致产业同质化竞争。例如，辽宁省海城市支出高额费用向某“百强县”榜单评价机构购买咨询服务，该机构帮助其实现榜单进位，这是考核导向偏差导致“花钱买排名”形式主义的一种典型表现。
2. 产业发展：基础薄弱与结构失衡并存
县域经济高质量发展面临产业结构单薄固化、产业转型升级乏力的双重制约。第一，传统路径依赖深。县域产业发展面临内部市场有限、外部竞争力不足等困境，许多县依赖农业种植、资源开采等传统产业或低端制造业，“原字号”产品占比高，产业体系不健全、产业优势不突出、产业层次不高等问题突出。从全国层面看，根据《制造业数字化转型发展报告（2025年）》，截至2025年12月，全国规模以上工业企业开展数字化改造比例达89.6%，整体的数字化转型覆盖率较高，但仍有相当比例的企业（10.4%）停留在基础改造阶段，高端化、智能化、绿色化转型发展不均衡。例如，青海省同德县的产业呈现明显的初级化特征，2025年前三季度的畜牧业产值占农林牧渔业总产值的76.1%，是农牧业经济的核心支柱，当地的牦牛、藏羊等特色畜产品仍以初级加工为主，高附加值产品占比过低。第二，创新能力欠缺。县域产业长期被“锁定”在产业链、价值链的中低端，产业升级面临技术瓶颈，新兴产业“立”起来困难，传统产业“转”起来缓慢，“专精特新”企业数量偏少。究其原因，县域一般没有高等院校和科研院所，重大科创平台难以落户，企业难以提供有竞争力的待遇和发展平台，无法吸引高端人才集聚，难以满足产业升级对核心技术突破的需求。同时，企业作为创新的主体，在县域层面普遍存在重生产、轻研发的现象，许多中小企业没有建立自己的研发机构，产品附加值较低。例如，甘肃省武山县科技创新存在结构性矛盾，现有企业多数无研发机构，研发投入过度依赖政府补助，且发明专利占比不高，企业自主创新能力不足。第三，产业链供应链韧性不足。县域内企业呈现点状分布的特点，缺乏具有强大带动作用的“链主”企业，上下游协作配套机制不完善，产业集群效应未能充分发挥，产业链短、附加值低，抗风险能力弱，尤其是资源型县城，产业结构单一，极易受价格周期性波动和政策调整等外部因素的影响，财政和就业的系统性风险较高。例如，云南省勐海县的精制茶加工业和制糖业两大传统产业产值合计占全县工业产值的比重超过75%，受市场需求疲软、原材料价格波动等因素影响，2025年前三季度这两大支柱产业均出现下滑，精制茶加工业增加值下降9.2%，制糖业下降3.8%，成为全县工业负增长的主要原因。
3. 要素保障：净流出与低效配置并存
经济高质量发展所需的关键生产要素在县域层面呈现“失血”与“贫血”并存状态。第一，人才要素持续净流出。青壮年劳动力和受过高等教育的毕业生向大中城市集聚的趋势未得到根本扭转，县域人口流失与老龄化问题严重，农村空心化问题加剧，高素质人才和技能型工匠“引不来、留不住”。根据第七次全国人口普查结果，2010—2020年，近1 200个县和县级市常住人口减少；我国农村60岁及以上老年人约为1.2亿人，占农村总人口的23.81%。第二，资本要素供给短缺与流失并存。许多县存贷比偏低，信贷支持不足，金融机构在县域吸收的存款并未有效用于本地信贷投放，导致县域内中小企业获取贷款困难。商业银行的逐利性使得其在县域吸收的存款可能被用于支持大城市、大项目或大企业。同时，县域金融机构相对单一，以银行、农信社、担保及小贷公司为主，缺少保险、证券、私募股权投资、产业引导基金、信托等多元化金融机构，使得企业融资渠道狭窄。例如，安徽省蒙城县2025年末的存贷比为105.36%，2025年新增存贷比为66.42%，这说明当年新增的存款中约有三分之一并未转化为本地的新增贷款，可能流入其他领域或用于非信贷用途。可见，在高存贷比的县域，新增资本的外流风险仍然存在，信贷资金对实体经济特别是中小微企业的支持力度有待提高。第三，土地要素集约利用水平不高。一方面，新增建设用地的供给日益紧张。随着城镇化进程的快速推进和重大项目的持续落地，各地普遍面临建设用地指标“僧多粥少”的困境。另一方面，存量土地的利用效率偏低。部分县域工业园区土地利用粗放、投入产出强度低，存在“圈大建小”等现象，城镇也存在低效利用商业和工业用地等问题，土地资源配置错位。第四，数据要素基础薄弱。县域普遍缺乏统一的数据采集标准和专业的数据分析人才，难以将海量原始数据转化为有价值的决策依据。同时，新型基础设施覆盖率不够高，制约了传统产业数字化转型和新兴业态发展，阻碍了数字经济与实体经济深度融合。
4. 城乡融合：二元结构下发展失衡
县域是城乡融合发展的主战场，但城乡二元结构依然明显。第一，收入差距大。2025年，全国农村居民人均可支配收入约为城镇居民人均可支配收入的43.3%，较2024年有所改善但幅度有限，县域内的城乡居民收入差距仍维持在较高水平。从人均可支配收入的结构看，2025年农村居民的工资性收入为10 402元，不到城镇居民（34 373元）的三分之一。财产性收入、转移性收入的差距更为显著，农村居民在资产积累、社会保障等方面仍存在明显短板。第二，公共服务差距大。一方面，县域内的城乡差距大。优质的教育、医疗、养老等公共服务资源多集中在县城，乡镇和农村地区的公共服务不仅存在“量”的短缺，更面临“质”的差距，主要体现在农村养老服务体系尚未健全、社区养老服务设施覆盖率低、乡镇卫生院和村卫生室服务能力不足等。另一方面，县域之间差距大。经济发展水平高的县域，能够投入更多资金用于改善公共服务，而发展相对滞后的县域，对上级转移支付依赖度高，公共服务投入明显不足。第三，基础设施互联互通的保障不足。部分乡村地区在物流网络、信息通信、生态环境保护等基础设施建设方面仍存在短板，尤其是位于山区或丘陵地带等地形复杂的乡村，人口密度低、基础设施的覆盖范围不够广、建设及维护成本高、无法及时维护，阻碍了城乡间商品、服务、信息的双向畅通流动，不仅影响了公共服务均等化的进程，也让部分乡村特色资源和产品难以进入城镇大市场，抑制了农民增收。
5. 社会治理：现代治理能力面临挑战
县域作为连接城市与乡村的关键纽带，正经历着深刻而复杂的经济社会转型。第一，风险防控压力增大。在经济增速换挡、结构调整阵痛背景下，县域社会治理面临的债务风险、金融风险、社会矛盾等交织叠加，部分县的财政收支矛盾突出、偿债压力大。面对新的风险与挑战，基层政府亟待提升风险监测预警能力、应急处置能力及矛盾化解能力等。例如，湖南靖州苗族侗族自治县在2025年完成债务还本付息支出3.47亿元，而2026年预计偿债支出增长1.76亿元。相比之下，该县2025年地方财政收入仅为5.77亿元，债务支出严重挤压了民生和经济发展支出空间。第二，多元共治格局尚不成熟。社会组织、市场主体和公众等多元主体参与县域公共事务和经济社会治理的渠道仍不够畅通，未能有效激发各类社会主体的内生动力和自治活力，存在治理成本较高、社会力量协同不足等问题。许多地方虽然建立了协商议事制度，但存在形式化及机制梗阻等问题，社会组织和公众等难以有效参与基层治理的核心决策环节，公共服务的供给效率和质量受到影响。第三，治理效能存在短板。在基层治理方面，部分地区的基层政府服务意识不强，尚未从“管理者”向“服务者”转变，依法行政的能力和水平无法满足新时代的治理要求。在协同治理方面，由于缺乏有效的资源整合平台和利益联结机制，政府、市场与社会力量之间往往难以形成持续、稳定的协同效应，县域内的跨部门协调机制不畅、联动不足，“信息孤岛”依然存在，未形成工作合力。同时，运用现代信息技术提升智慧化水平的能力不强，“数字政府”建设滞后。
三、县域经济高质量发展的战略路径
在谋划县域经济高质量发展战略路径时，要充分考虑县的异质性特征，走差异化发展道路。根据《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，本文将我国的县按照功能定位分为大城市周边县、专业功能县、农产品主产县、重点生态功能县、人口流失县，并以此作为分析战略方向和探索实践路径的基础。需要注意的是，一个县往往具备多种特征，因此需要综合考虑该县经济高质量发展面临的多重约束和功能定位，制定有针对性的路径。这些路径相互关联、互促共进，共同构成县域经济高质量发展的战略框架。
1. 大城市周边县：找准功能定位，发展“配套经济”
大城市周边县是指在都市圈或城市群核心辐射范围内，毗邻中心城市并与中心城市有紧密社会经济联系的县，其实质上是都市圈经济一体化进程中的功能节点，发展逻辑是从独立的县域经济转向深度融入区域经济循环。大城市周边县经济高质量发展的核心战略是主动融入都市圈或城市群发展，承接产业外溢和公共服务资源疏解转移，适合发展高附加值都市农业、先进制造业配套、研发中试基地以及休闲康养等“后花园”经济。第一，推动产业协同发展。县域需基于产业基础、资源禀赋和区位条件等，主动嵌入区域产业链条，在都市圈产业链条中寻找不可替代的细分领域，发展“配套经济”。鼓励企业在中心城市设立研发、销售中心，在县域内布局生产基地，实现“研发在都市、制造在县域”的良性互动局面。第二，强化创新驱动。县域要主动对接中心城市的高校、科研院所和创新平台，建立科技成果转化基地和孵化器，依托所在区域的数字经济发展规划和统筹协调机制，聚焦培育先进企业和专业人才，以数字基础设施建设、数字农业、数字政府建设为主要路径，加快推进数字技术赋能县域实体经济转型升级，探索建立适合县域经济发展特点的数字经济发展模式，培育县域经济高质量发展的内生动能。
2. 专业功能县：强化竞争优势，发展“品牌经济”
专业功能县是指在全国或特定区域范围内，在某一产业或功能领域具有鲜明特色和突出影响力甚至在该类产业中排名靠前，形成了难以替代的专业化优势的县。专业功能县的本质是基于高度专业化分工，在市场中占据独特生态位并以此为核心驱动引擎的功能体。专业功能县经济高质量发展的核心战略在于将比较优势转化为可持续的竞争优势和经济优势，实现从“小而散”到“专精特新”的跃升。第一，深耕特色产业集群。县域要聚焦核心优势，重点推动产业规划与先进制造业集群建设深度融合、精准匹配，实现产业链上下游产业的融通协同、优势互补；积极引进和培育具有生态主导力的“链主”企业，大力培育专注于细分市场、创新能力强、市场占有率高、掌握关键核心技术的“专精特新”中小企业和制造业单项冠军，构筑不可替代的竞争优势；强化平台载体与要素保障，高标准建设特色产业园区，推动企业、项目、要素向园区集中，逐步形成上下游配套企业集聚发展态势，形成“以园聚链、以链集群”的效应。第二，强化品牌塑造。县域要着力优化产业布局，着力打造农业品牌、升级工业品牌、做精服务业品牌、培育区域品牌，推动“地理标志产品”和“老字号”等品牌建设。同时，要积极参与或主导国家、行业标准制定工作，掌握行业话语权，强化全面质量管理，提升产业整体附加值和市场美誉度。
3. 农产品主产县：完善产业体系，发展“特色经济”
农产品主产县是指在国家现代化空间治理框架下被赋予保障农产品供给安全功能的县，是国家粮食安全和重要农产品供给的“压舱石”。农产品主产县的战略目标、产业选择及空间开发强度，都必须服务于国家战略需求，经济绩效的衡量标准不再是单一的GDP增长值，而是注重其在国家食物供给体系中的贡献度与稳定性。农产品主产县经济高质量发展的关键在于超越单一的“生产功能区”定位，在保障国家粮食安全的刚性责任与促进县域经济发展的现实需要之间找到可持续发展的平衡点与特色路径。第一，构建高韧性、高附加值的现代农业全产业链。纵向延伸产业链条，通过数字技术与生物技术的深度融合，逐步构建可追溯、可调控、可循环的智慧型产业闭环，不断增强产业链安全韧性。明确主攻方向，在特色化、差异化上下功夫，把资源优势转化为产业优势，深入挖掘“土”的资源、放大“特”的优势、壮大“产”的规模，因地制宜打造县域特色主导产业。同时，摆脱资源依赖，推动大数据、物联网、人工智能在农业生产、经营、管理、售后服务等环节的应用，实现从“农业大县”到“农业强县”的转变。第二，健全利益联结与补偿机制。将产业链的核心环节尽可能留在县域，让农民充分分享产业增值收益。县级政府要主动作为，积极探索将补偿资金用于农业科技研发、农村公共服务提升等领域的创新做法，有效激发内生发展动力。
4. 重点生态功能县：立足生态本色，发展“绿色经济”
重点生态功能县是指在国家主体功能区战略中承担核心生态安全屏障功能的县，为维护国家生态安全受到一定的发展约束。重点生态功能县发展的比较优势与核心资源主要是优质的生态环境和独特的自然文化景观，产业发展具有较强的路径依赖，重点是围绕“生态”和“文化”做文章，发展生态农业、生态旅游、康养度假等环境友好型产业。重点生态功能县经济高质量发展的关键在于尊重自然、顺应自然、保护自然，统筹好发展和安全、发展和生态环境保护的关系，探索生态经济协同与城乡互促的系统价值转化路径，推动经济社会发展全面绿色转型。第一，推动“生态产业化”与“产业生态化”深度融合。重点生态功能县要立足生态本底，确立“生态经济一体化”的系统思维，构建覆盖全链条的融合保障机制，依靠多元主体的协同行动，形成共建共治共享的融合生态。应着力将生态资源转化为具有市场竞争力的绿色商品和服务，将产业活动约束在生态承载力之内，形成绿色低碳循环的产业体系。第二，完善绿色发展市场机制。应探索产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制，不断健全县生态产品价值实现机制，让“绿水青山”有价有市。通过搭建市场化平台，整合零散的生态资源，进行专业化开发和市场化运营，使“沉睡资源”变为“鲜活资产”；通过健全纵向生态补偿机制、发展横向生态权益交易、培育绿色品牌等方式，为“守护绿水青山”提供可持续的经济回报，实现县域生态环境治理与产业经济发展的充分融合。
5. 人口流失县：重塑比较优势，发展“集约经济”
人口流失县是指在较长时期内县域常住人口总量持续减少且人口净流出率为负值的县，通常伴随人口结构失衡、财政运转压力增大、产业支撑薄弱等挑战。人口流失县经济高质量发展的核心是在适应收缩趋势的前提下，通过系统性、适应性的战略调整，主动优化县域发展环境，寻求经济发展质量、居民生活福祉和区域功能价值的全面提升。第一，系统优化县域发展空间格局。要认清全县人口减少的现实，摒弃全域均衡发展模式，通过优化国土空间格局，将有限的资源和公共服务集中在效率最高的区域，从而在整体规模收缩的背景下提升人均资源占有量、设施服务水平和发展竞争力，引导人口向中心区域集聚。构建“县城—重点镇—中心村”三级梯度化、集约化的城乡空间体系，强化县城的核心承载能力，培育重点镇的特色节点功能，引导乡村分类发展。要细化县域内部的功能分区，实施差异化的管控和引导政策。第二，重塑县域产业结构。要摆脱对传统衰退产业的路径依赖，立足县域独特的资源禀赋和规模收缩的实际，发展规模适度、就业灵活、环境友好、具有根植性的特色产业，逐步稳定并扩大本地就业。远离中心城市、传统区位优势丧失的县，应积极探索不受地理空间严格限制的新业态。要激活“存量资源”，将空心村落的闲置资源及老厂房、校舍等资产，通过创意设计转化为“活资产”。
四、县域经济高质量发展的实践进路
县域经济作为国民经济的基本单元，其高质量发展事关中国式现代化全局。“十五五”时期，各地要统筹好有效市场和有为政府的关系，准确理解并用好市场和政府“两只手”的力量，通过体制机制、产业发展、要素流动、城乡融合、社会治理等实践路径协同推进县域经济高质量发展，全面激活县域内生发展动力，走出一条特色鲜明、集约高效、绿色可持续的县域发展道路。
1. 消除体制机制壁垒，激活县域经济发展动能
激活县域经济发展动能的关键在于结合当地实际，找准突破口，以市场化改革破除束缚要素活力、阻碍市场作用的体制机制壁垒，以开放协同融入更大市场。这需要政府不断完善制度供给，为市场机制充分发挥功能扫除障碍。
第一，深化放权赋能改革。支持各地因地制宜赋予县级与事权相匹配的管理权，扩大县级自主权，可以将县域经济社会发展迫切需要且具有承接能力的市级经济社会管理权限依法赋予县级政府实施。要严格落实政府投资项目决策程序，稳妥扩大县级政府投资项目决策权限。在权限下放过程中，人、财、物等资源要同步向县域倾斜，确保下放事项接得住、用得好。例如，2026年初，四川省米易县入选省内首批强县扩权赋能改革试点，将在产业发展、要素保障、行政管理、科技创新等领域获得更大的自主权，尤其是在项目招引和产业布局方面拥有更多的自主决策空间。又如，广东省阳江市统筹推进扩权强县改革，并探索扁平化管理，同步开展了“市直管镇”试点，将职权、机构编制和人员经费等向镇级下沉，将赋能链条延伸至乡镇一级，推动县镇同频共振。第二，优化营商环境。要持续优化政务服务，通过深化“一网通办”改革、实施审批流程再造等举措，降低制度性交易成本。要持续营造公平竞争市场环境，严格落实公平竞争审查制度，全面实施市场准入负面清单制度，持续规范涉企收费监管。
要创新招投标市场公平竞争机制，扩大隐性准入壁垒的排查范围，破除隐性壁垒。要强化县域法治保障，规范行政执法行为，加强知识产权保护，完善企业退出和救治机制，为企业提供稳定的预期和可靠的保障。同时，通过健全常态化政企沟通机制、加强政务诚信建设等，持续构建新型政商关系，实打实地为企业纾困解难。例如，江苏省沭阳县构建了由1 100多名帮办员组成的帮办服务网络，为企业提供办理营业执照、协调土地平整、推进项目审批等服务，并创设“安静生产期”制度，企业每月有超过三分之二的时间可集中精力开展生产经营，不被常规检查打扰，切实为企业减负。第三，创新财政激励引导机制。要改变激励方式，让激励举措更加精准、高效、多元，真正激发县域的内生动力和发展潜力。要探索以绩效为导向的转移支付机制，对在财源质量、财政管理绩效等方面表现突出的县（市），省市级财政给予奖励，引导县级政府将工作重心转移到优化环境、培育高质量财源上来。要健全风险防控与正向激励的平衡机制，如鼓励县级政府主动加强财政管理，避免盲目举债，对债务率控制得好、化债力度大的县给予奖励。要建立省级引导、县（市、区）为主的县域经济发展投融资机制，增强县域发展动力。例如，云南省将生态转移支付资金分配从“被动补助”改为基于考核结果的“主动奖励”，一个县获得的生态补偿资金数额取决于其上一年度实际的生态环境保护成效，评价结果变好的县会获得转移支付资金奖励，变差的县会被扣减资金。
2. 培育战略性新兴产业和特色优势产业，塑造县域发展新优势
培育县域发展优势产业的关键在于精准选择符合县域发展实际的产业，不断提升产业发展效能。政府要通过科学规划和精准定位构建产业生态、降低发展风险，为产业培育、产业集群壮大营造良好的环境，也让市场筛选过程更加高效。
第一，培育战略性新兴产业。要强化目标引领，依照国家战略性新兴产业分类目录，绘制战略性新兴产业培育地图，推动梯度化开发。围绕高端装备制造、新材料、新能源、节能环保等优势产业，实施轨道交通、钢铁新材料、生物医药、高效节能、绿色节能建筑材料等产业领跑工程，提升竞争优势，放大增长引擎效应；围绕新一代信息技术、数字创意及相关服务业等新培育产业，完善数据、人才、金融等要素供给体系，实施消费性电子、生命信息监测、数字家庭智能终端等产业培育工程。例如，江西省兴国县瞄准新型显示模组、未来生物等方向精准招商，通过数字化改造阶梯奖补、优化人才引育政策等措施，支持企业“智改数转”，并出台重点人才创新平台培育办法，助力新兴产业发展。第二，壮大产业集群。支持县域一体推进技术攻关和成果转化，培育先进制造业集群和战略性新兴产业集群。例如，河南省西华县以耕德电子等为“链主”企业，吸引了一批上下游企业集聚，形成了从精密结构件到整机检测的全产业链条，并入选“河南省中小企业特色产业集群”。第三，加强区域开放协作。要探索县域副中心或功能中心建设，支持县域积极融入城市整体产业布局，发展与之互补配套或差异化协同的产业，发展特色经济。要支持城市服务业跨界发展，为县域产业升级提供多元化专业服务。要鼓励发达地区、条件匹配的地方与有关县“结对子”，在县域设立“飞地”产业园。例如，河北省廊坊市的北三县（三河市、大厂回族自治县和香河县）主动对接首都功能，深化产业协同，明确了“智造三河、商务大厂、文旅香河”的县域经济差异化发展定位，通过深度融入北京城市副中心实现功能互补和协同发展。
3. 强化资源整合与利用，推动城乡之间要素双向流动
推动城乡之间资源要素双向流动的关键在于政府破除制度梗阻、不断完善体制机制，让人才、土地、资金等要素能够基于市场规律自主有序流动、高效配置。
第一，完善一体规划管理机制。要打破城乡分割的规划格局，统筹考虑县域土地利用、产业发展、居民点建设等，建立城乡一体化、县域一盘棋的规划管理和实施体制，并根据人口流动趋势，科学配置产业和公共资源，推动县域规划体系整合与空间协同发展。例如，浙江省开化县打破部门规划“各自为政”的壁垒，将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、环境功能规划等融合成一本规划，搭建“多规合一”信息平台，优化了县域空间布局，提升了空间治理效能。第二，畅通人才流通渠道。畅通“土专家”成长渠道，不断优化完善乡村CEO、乡村运营师、乡村合伙人等人才招引机制，鼓励各地建立乡村人才服务保障制度，在基地建设、品牌打造、子女入学等方面为高素质农民、乡村治理“头雁”“田秀才”等给予政策支持。要依托科研院所、高校等，充分利用专家服务团，鼓励有意愿、有资源的专家和技术人才到乡村兼职兼薪。要继续实施“三支一扶”计划、强基固边专项定向就业计划、“百校千企”人才对接计划。例如，湖南省麻阳苗族自治县将挖掘本土资源与柔性引进外部智力相结合，深化校地合作，用好“冰糖橙科技小院”等平台，培训骨干乡土人才；实施“家燕归巢”工程，吸引人才返乡就业创业，构建了领导干部联系服务专家人才的“互联平台”，营造爱才敬才的氛围。第三，深化农村土地制度改革。要健全农村土地流转市场，促进土地资源的合理配置和高效利用，推动适度规模经营，保障农民的土地承包经营权，允许农户将合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用。例如，宁夏回族自治区平罗县作为全国农村改革试验区，通过系统性的产权制度改革，将土地“存量”转化为发展“增量”。采取“国有牵头+集体携资+农户带地”的方式，将集体土地入股企业实现联合经营，提高了土地利用效率，拓宽了集体和农户增收渠道。第四，完善多元投融资机制。要建立健全财政投入保障制度，公共财政重点支持粮食生产、巩固拓展脱贫攻坚成果、发展乡村特色产业、加快乡村建设等工作。要构建多元化融资体系，积极发展普惠金融与供应链金融，精准滴灌小微企业与农户，积极撬动社会资本共同孵化本土优势产业。例如，湖北省宣恩县在全域土地综合整治等投资大、回报周期长的领域，积极探索“财政投入引领、项目资金整合、社会资本参与、支持政策激励”的多元投融资机制，统筹财政资金用于农村基础设施建设和发展乡村振兴产业，并从当地金融机构融资，保障了项目落地实施。
4. 统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，推动县域城乡融合发展
城乡融合发展的关键在于政府和市场要协同发力。政府致力于消除阻碍城乡融合的制度障碍与物理隔阂，让市场充分发挥资源配置功能，促成城乡功能互补，实现价值倍增，从而使得要素、产业和公共资源等在城乡间高效、合理配置。
第一，加快补齐县城基础设施短板。要聚焦县城的道路拥堵、内涝积水、管线老化等重点问题，推进水、交通、能源、环卫、园林、信息等系统的设施改造升级，使得县城基础设施配置与常住人口规模基本匹配，增强县城综合承载能力，增进民生福祉。要加紧部署新型基础设施，提升基础设施运维的智能化水平，提高管理效率。同时，要改变“重建设、轻管理”的现象，健全基础设施的常态化管护机制，有条件的县城要探索引入专业机构进行运营维护，确保设施稳定运行。例如，甘肃省临潭县以城市更新行动为抓手，聚焦交通拥堵、设施陈旧、排水不畅等难题，实施一系列改造升级工程，不断补齐城乡基础设施短板。第二，提高县域公共服务质量。具体措施如下：推动县城基本公共服务向乡村覆盖，促进基本公共服务标准统一；采取定额补助方式支持县域学前教育机构等通过新建、改扩建等方式提供普惠托育服务；加快推进各县中等职业院校建设，推动职业教育与普通高中教育相互融通；协调推动各县统筹空编资源用于保障农村学校紧缺薄弱学科教师编制；提高县域养老服务质量，按规定对符合条件的公办养老服务机构床位建设项目给予补助；支持各县引进社会资本盘活闲置房屋资产用于普惠养老托育服务；探索发展远程医疗、智慧课堂等专业性、公益性的数智化平台，推动县域中小学校、医疗机构分别与中心城市的重点学校、三甲医院开展战略合作，促进优质服务资源共建共享。例如，福建省漳浦县构建了分层分类的基层医疗体系，实施县级医院高质量发展、县域次中心补强链条、一般卫生院打造特色专科的差异化改革，系统性优化资源配置和推动医疗服务下沉。又如，上海市奉贤区持续推动区、镇（街）、村（居）三级养老服务体系建设，通过设立区级养老服务调度平台、镇级综合为老服务中心、村级养老驿站或照护之家等，为老人提供一站式综合服务。第三，促进农业转移人口市民化。要转变工作思维，市民化不是简单的改变户籍或者进城居住，而是发展权利、社会身份与生活方式的系统性重构。县级政府要积极创造大量“离土不离乡”的优质就业岗位，让转移人口既有稳定的工作，又能真正享受到与城镇居民无差别的公共服务。县级政府要重点破解转移人口的子女教育和住房保障等方面的难题，消除其后顾之忧，还要探索包容性的社区治理方式，让转移人口平等地参与社区治理，增强归属感和认同感。例如，山东省商河县推行“一证保三权”，为农村集体经济组织成员办理转移备案证，保障进城农民在原行政村的土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权以及相应的合法继承权。又如，山西省建立农业转移人口市民化奖励机制，奖励资金包括落户人口奖励资金、随迁子女义务教育奖励资金和工作努力程度奖励资金，重点对农业转移人口落户规模大、新增落户多的地区给予支持。
5. 创新“社会治理”，推动县域治理体系和治理能力现代化
推动县域治理体系和治理能力现代化的关键在于坚持“共建共治共享”制度。各级政府通过制度创新和数字技术，不断降低县域内部以及县域与外界互动的成本，市场主体基于清晰的规则和高效的平台广泛参与价值创造，从而协同提高社会治理效率和水平，形成社会治理新格局。
第一，构建多主体参与机制。要进一步明晰政府、市场主体及社会组织的角色定位和功能边界，在党委和政府的领导下，构建“一核多元”的治理格局，有效提升县级政府的统筹协调能力。要健全常态化的民主协商机制，建立多层级的协商议事体系，积极拓展社会力量参与的组织化平台，为社会组织、专业社工、社区志愿者等主体参与基层治理创造条件，形成有事共商、风险共担、成果共享的良好局面。同时，要探索建立有效的激励机制，对积极参与治理、贡献突出的社会组织、企业、志愿者等给予精神激励或适当的物质奖励。例如，安徽省五河县将行政村党组织、网格党支部（党小组）、党员中心户的三级“红色网格”打造为集成性的实体平台，并将“五员一师一顾问”（警员、检察员、审判员、调解员、科技特派员、心理咨询师、乡村法律顾问）组成的专业服务团队纳入其中，形成了强大的治理合力。又如，贵州省平塘县推行积分制管理，将参与公共事务、整治环境卫生等行为量化为积分，并作为评先评优的依据，激发群众参与热情。第二，延伸政务服务触角。一方面，要着力优化空间布局，完善县域政务服务体系建设，构建以政务服务中心和便民服务中心为主体、便民服务站和服务点为延伸的全覆盖政务服务体系，推动服务重心下移、资源下沉、力量下沉。探索“政务+银行网点”“政务+商圈”等模式，拓展服务半径。另一方面，要加强服务标准化、规范化建设。在下沉服务的同时，制定清晰、统一的办事指南和规范性文件，让服务标识、业务流程、管理规范保持一致，保证服务质量。例如，河南省栾川县构建了覆盖全县的三级政务服务网络，将医疗卫生、养老服务等高频事项和其他民生事项下沉至乡镇、延伸到村，并深度结合便民热线诉求响应机制，及时响应群众诉求。第三，提高政务服务效能。要优化服务流程与模式，围绕事项清单，细化办事指南，推动流程再造与材料精简，推动“最多跑一次”改革向乡镇、村居延伸。要不断拓展多元服务，将分散在不同部门的关联事项整合为企业和群众视角下的“一件事”，将综合受理窗口延伸至医院、派出所、退役军人服务中心等机构，满足不同办事主体的个性化需求，并持续推动更多政务服务事项实现“全程网办”，让政务服务好办、易办。例如，广东省新丰县将高质量政务服务延伸至乡镇基层，实施了“前台统一收件、后台分类审批、窗口统一出件”模式，大幅提高了审批效率。
五、结语
本文尝试构建了一个整合“核心意涵-战略路径-实践进路”的分析框架，将高质量发展的宏观理念与县域微观实践进行贯通性阐释，研究结果能为不同资源禀赋的县域提供可借鉴的战略选择逻辑与实践参考。县域经济高质量发展并非单一维度的线性提升，而是一个涵盖目标、价值、动力与形态的多维协同系统。在推进县域经济高质量发展过程中必须直面县域在体制机制、产业发展、要素保障、城乡融合和社会治理等方面的系统性约束，这些约束相互交织，构成了传统发展模式向高质量发展模式跃迁的主要障碍。县域经济高质量发展战略路径的选择必须超越“一刀切”的思维，实施差异化分类推进策略，这些推进策略的核心不仅在于培育新产业、塑造新优势，更在于消除阻碍要素自由流动与优化配置的制度壁垒，应强化县级资源整合与统筹能力，从而真正激活县域经济内生动能。