作者简介：唐亚林，复旦大学国际关系与公共事务学院教授、博士生导师
文献来源：《政治学研究》2025年第6期 摘要：新中国成立后中国城镇化发展阶段、发展模式、发展内容与发展绩效等的阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，既是中国城镇化自然历史演进过程的具体体现，又是中国共产党推进城镇化发展战略的主动塑造过程，二者呈现相互交织、互为推动的特点，共同构成了当代中国城镇化发展规律的“两大动力机制”。推进现代化人民城市建设，需要全面把握中国特色城市化发展的高质量发展、高效能治理、高品质生活、高心安秩序“四大战略主题”。基于合理布局当代中国现代化城市体系的需要，通过构建中国特色城市化发展模式的区域协调发展和城乡融合发展“两条路径”,实现都市圈同城化发展与城市群一体化发展以及以县城为重要载体的城镇化建设等目标，可以为先富带共富、共富促共荣的中国特色城市化新路子注入持久发展动力。 关键词：现代化人民城市；城镇化发展规律；中国特色城市化新路子；动力 城镇化是现代化的必由之路。1949年新中国成立时，中国的城镇化率只有10.64%，那时的中国尚属一个贫穷落后的农业大国。此后，中国的城镇化进程一直缓慢地推进。到了1978年，中国的城镇化率仅提升至17.92％。改革开放后，当代中国的城镇化进程步入了高速发展的快车道。至2024年末，中国的城镇常住人口为94350万人，常住人口城镇化率达到67.00％，40多年来，中国的城镇化率提高超过49个百分点，城镇人口增加了7亿多人。 短短40多年，中国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展日新月异、波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。回首改革开放以来中国的城镇化发展轨迹，探索走中国特色城市化新路子，就需要深刻理解中国城镇化发展的动力机制，全面把握中国特色城市化发展的战略主题，重点构建中国特色城市化发展模式的路径这三大核心议题。 一、自然历史演进与国家战略主动塑造的交互推动：深刻理解中国城镇化发展规律的“两大动力机制” 人类社会的城市化进程，是一个从传统乡村社会向现代城市社会演进、从乡村人口向城市人口转变、从乡村生活方式向城市生活方式转型的自然历史进程。一般而言，人类社会城市化进程的历史实践轨迹，可以用“S”形曲线来表示——当城市人口占社会总人口接近25%临界点时，一国或地区虽仍处于传统社会阶段，只有少部分人居住在分散的城市里，可此时城市化进程也开始启动；当城市人口达到社会总人口25%以上时，该国或地区进入快速城市化阶段；当城市人口比例占据社会总人口50%以上时，一国或地区便成为城市化国家或城市化地区，在此阶段，开始出现人口从城市的中心城区向城市的郊区及周边地带蔓延的情况，这种情况也被称为“逆城市化”现象；当城市人口达到一国或地区总人口的60%—70%时，城市化进程会放缓，该国或地区的城市化也就进入成熟阶段。一国或地区城市化进程经历初始发展阶段（initial stage）、高速发展阶段（acceleration stage）、成熟发展阶段（terminal stage）三个阶段，其演进规律是在城市化初始发展阶段国家或地区的变化速度慢，在高速发展阶段国家或地区要经历巨变，到进入城市化成熟发展阶段后国家或地区的变化速度又趋缓慢。 中国是在2011年出现城市人口总数首次超越乡村人口总数、城市人口占比超过国家人口50%的现象，标志着我国从乡土社会进入以城市社会为主的新阶段。如今十几年过去，中国的城市化率接近70%，这意味着中国的城镇化进程正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。我们在研究当代中国城镇化发展规律时，首先需要从长时段视角观察城镇化进程对于中国式现代化的促进作用与根本价值，其次需要分析当代中国城镇化进程对于中国城市发展格局形成的影响和意义，最后需要提炼当代中国城镇化进程的动力机制，从而为更好地推进城镇化提供理论与实践支撑。 （一）中国城镇化进程的五阶段划分 从长时段观察近代以来中国的城镇化进程，可以将其划分为五个阶段：第一个阶段，从1840年至新中国成立前，近代中国处于从以农耕经济为主的完全传统农业社会向以农耕经济为主、以东南沿海地区少量城市半工业化为辅的传统农业社会演化的阶段，属于前城镇化阶段。第二个阶段，从新中国成立至1978年改革开放以前，当代中国处于从传统农业社会向以全国各主要省会（首府）城市、工业中心城市布局社会主义工业化体系基础为重心的半农业化半工业化国家演进的阶段，属于城镇化起步阶段。第三个阶段，从1978年至2000年，当代中国处于从半农业化半工业化国家向工业化国家演进的阶段，属于城镇化缓慢发展期。第四个阶段，从2001年至2024年，当代中国处于从工业化国家向大都市圈与城市群国家演进的阶段，属于城镇化高速发展期。第五个阶段，从2025年至2035年，当代中国处于从大都市圈与城市群国家向社会主义现代化国家演进的阶段，开始进入城镇化稳定发展期。进入城镇化稳定发展期的当代中国城镇化的任务，一方面是基本实现社会主义现代化的建设目标，朝着2050年建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国目标迈进，另一方面是通过大都市圈与城市群的辐射引领和以县城为载体的县域城镇化的联动发展，实现当代中国区域协调发展、城乡融合发展与全体中国人共同富裕发展等多重目标。 新中国成立以后中国城镇化发展阶段、发展模式、发展内容与发展绩效等的阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，既是中国城镇化自然演进过程的具体体现，又是中国共产党推进城镇化发展战略的主动塑造过程，二者呈现相互交织、互为推动的特征。新中国成立前，受自然资源禀赋不一、地理区位差异、交通产业基础分布不均衡、国民教育水平与科学技术能力低下、历史社会文化条件迥异以及中心城市布局分散等因素的综合影响，中国的城镇化率很低，近代中国的人口、资源、工业以及城市主要集中在东南沿海以及沿江地区，在空间布局上被“瑷珲-腾冲线”锁定。这种生产力空间布局格局在新中国成立之后，通过“一五”计划、“二五”计划和“三五”计划等一系列重大工业建设项目的生产力布局建设，在以往“一穷二白”基础上建立起了独立的比较完整的工业体系和国民经济体系，奠定了社会主义现代化的经济基础。 （二）改革开放战略与当代中国城镇化进程 改革开放后，当代中国实行了从东南沿海地区向中西部地区梯次转移的开发开放与非均衡发展战略，当代中国的城镇化进程也由此同步展开。东南沿海地区以及沿江地区逐步形成以省会（首府）城市和副省级城市为中心的大都市圈，并在自然地理环境、交通网络体系、产业结构基础、历史文化条件比较优越的长三角地区、珠三角地区与京津冀地区形成了三大城市群发展格局。20世纪90年代起，党和国家相继提出了西部大开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展等国家发展战略，新世纪以来国家加大了对以高速公路、高速铁路、民航运输为主的国家快速交通网络体系的建设，在这些国家发展战略的催化与加持下，我国兴起了以超特大城市、大中城市为核心的大都市圈与城市群形态，最典型的如成渝地区双城经济圈、中原城市群、长江中游城市群、哈长城市群等。与此同时，当代中国的城镇化发展道路逐步从过往构建大中小城市与小城镇协调发展格局的单一型发展道路转向了以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设的分层化发展道路。 （三）当代中国城镇化进程的双重动力机制 “城镇化是一个自然历史过程，是我国发展必然要遇到的经济社会发展过程。既然是自然历史过程和经济社会发展过程，我们就必须从我国社会主义初级阶段基本国情出发，遵循规律，因势利导，使之成为一个顺势而为、水到渠成的发展过程。”当代中国的城镇化进程一方面表现为自然历史演进过程，另一方面表现为经济社会发展过程，再一方面表现为这种自然历史演进过程与经济社会发展过程受一定时空条件下自然资源禀赋、产业交通条件基础、历史社会文化环境以及国家与地区发展战略选择等多重因素的交织影响，体现出生产力发展格局的决定性影响以及以国家战略为核心的政治上层建筑对经济社会基础的形塑作用等特点。当代中国城镇化进程所展现的自然历史演进与国家发展战略主动塑造的相互交织、互为推动的特点，共同构成了当代中国城镇化发展规律的两大动力机制，这既是当代中国城镇化进程有别于世界上其他国家和地区城镇化进程的地方，也是中国式现代化走出特色鲜明的城市化发展新路子的优势所在。 当然，我们在看到这种城镇化进程是由自然历史演进与国家发展战略主动塑造两大动力机制交互推进的同时，还要更加谨慎地从更长时段去把握经济社会可持续发展与城镇化发展的规律，防止出现通过人为干预导致大规模资源错配以及城市在短暂兴盛后很快走向寂静的后果，亦如我们今天看到的我国中西部地区以及东北地区出现的人口流失严重的空心化城市与资源枯竭型收缩性城市等反城镇化现象。“人类社会发展史告诉我们，通过人为强制、超越发展水平和自然禀赋推动的社会进程，最终是要付出代价的。” 二、高质量发展、高效能治理、高品质生活与高心安秩序：全面把握中国特色城市化发展的“四大战略主题” 以经济建设为中心是中国式现代化的战略主题，而现代化人民城市建设则构成了中国式现代化的战略平台。2025年中央城市工作会议提出以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标，以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效，牢牢守住城市安全底线，走出一条中国特色城市现代化新路子。这一关于现代化人民城市建设的理念目标与任务路径等总体部署，提出了以高质量发展、高效能治理、高品质生活、高心安秩序为战略主题的中国特色城市化发展的主体内容体系。 （一）高质量发展是中国特色城市化发展的根本动力 高质量发展既是中国经济发展的战略主题，又是中国特色城市化发展的战略主题与根本动力，这是创造推进中国特色城市化发展和中国式现代化的物质与财富基础。 中国的城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展也正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效阶段，这意味着中国特色城市化发展要适应新阶段与新形势的重大变化，注重转变城市发展方式，改变过往建立在土地财政、空间蔓延式扩张、粗放型增长等基础上的城市经济发展方式，要走集约高效的发展道路。 推进城市高质量发展，一方面要以创新推进发展，创造城市高质量发展的营商环境基础。充分利用城市作为各种资源与要素汇聚地的优势以及新时代人工智能技术高速发展和深度应用的机遇，通过高水平的制度供给，破除一切阻碍高质量发展的体制机制，增强各类经营主体的自主创新能力，推进以新技术、新产业、新业态、新模式为核心的产业迭代升级进程，形成新质生产力引领的先进产业集群的发展格局，为中国特色城市化发展创造可持续发展的动力。另一方面，要以治理推进发展，创造城市高质量发展的制度环境基础。推进城市高质量发展的核心要义，是推进城市的内涵式发展，尤其是要加强人民参与现代化人民城市的全过程管理，同时对影响城市高质量发展的制度环境进行重塑。当前，现代化人民城市建设的一大重点任务是推进城市更新，而城市更新的重点集中体现在城市空间规划、城市基础设施建设、城市产业发展、城市组织体系重塑、城市生态环境重整等领域，这需要通过系统化治理、全过程治理等方式进行体系化变革，从而创造出推进城市高质量发展的新空间。 （二）高效能治理是中国特色城市化发展的制度保障 现代化人民城市建设内蕴着三重涵义：一是城市发展要以人民为中心，人民性构成了城市发展的根本属性。二是城市发展要以现代化为目标，在政治、经济、社会、文化、生态等领域系统构建创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化城市是城市发展的不懈追求。三是城市发展要以城市治理的现代化推进城市发展的现代化进程，城市治理现代化与城市现代化统一于中国特色城市化的历史进程。 城市高效能治理，意味着治理体系的有效、治理过程的有效以及治理绩效的高效。推进城市高效能治理，一是要明确城市高效能治理是城市治理现代化的主要目标与有机组成部分，是推进城市高质量发展、高品质生活和高心安秩序的有效保障，是中国特色城市化发展的制度保障。二是要根据新时代现代化人民城市建设的需要，对城市既有治理体系进行动态式优化，既形成结构合理、分工明确、运行有序、整体合力的城市治理架构，又构建精干高效的治理队伍，及时有效地回应社会和民众的需求。三是要从民众办事理事的角度，充分利用新技术手段，搭建各类智慧治理平台，就社区公共事务、单位公共事务、地方公共事务、国家公共事务等进行广泛参与、充分协商和有效监督，确保公共事务得到有效处置、公共资源得到有效调配、公共价值得到有效创造。 （三）高品质生活是中国特色城市化发展的主要目的 “城市的核心是人，关键是十二个字：衣食住行、生老病死、安居乐业。城市工作做得好不好，老百姓满意不满意，生活方便不方便，城市管理和服务状况是重要评判标准。”推进中国特色城市化发展，根本目的是通过为民众与时俱进地提供高品质的公共服务和持续不断地创造安居乐业的环境，提升人民群众的获得感、幸福感、安全感。 当代中国的城镇化进程经过改革开放四十多年的高速发展，进入了稳定发展期。从城市居民生活角度看，有三个重大议题需要去面对：一是城市基础设施建设以及居民居住空间、生活环境无法适应人民群众日益提高的居住和生活品质需求，尤其是城市老旧小区普遍存在公共空间缺乏、公共设施老化、社区公共服务体系配套不足等问题。二是从乡村进入城市的外来务工人员无法享受到本地居民同等条件和水平的公共服务内容体系，在原有的城乡二元公共服务保障的基础上，又形成了本地人和外地人的差别，导致一体化的国民公共服务保障体系难以建立起来。三是随着经济社会发展水平的不断提升，同步提高城市居民的各类公共服务保障内容与水平的动态调整机制没有得到有效建立，城市居民难以共享不断提升的经济社会发展成果。 有鉴于此，从城市居民最关心最直接最现实的利益问题出发，首先要着力提高公共服务均衡化、优质化水平，破除附着在进城务工人员身上的不平等身份条件，推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，大力推进农民市民化进程。其次要大力推进城市更新行动，不仅从城市规划、建设与管理等全过程角度倾听民众呼声和建议，而且重点改造与居民日常生活和居住环境息息相关的社区公共空间与基础设施，并推动构建包括居委会、业委会、物业管理公司等多元组织参与的社区共治格局，创建宜业宜居的社区生态环境，把城市建设成为人与人、人与自然和谐共生的美丽家园。最后，要增强民生领域的投入，合理提高公共服务支出占财政支出的比重，把居民对高品质生活的向往和动态调整政府所提供的公共服务内容清单与质量标准有机结合起来，让广大城市居民共建共治共享中国特色城市化的发展成果。 （四）高心安秩序是中国特色城市化发展的精神追求 城市是人类文明的集中地和涌流地。人们来到城市，就是为了过上美好的城市生活。中国的城镇化进程一方面是从乡村社会向城市社会变迁、从乡村社会方式向城市生活方式演进的进程，其原因在于城市提供了更丰富更集成的物质产品、交往方式、精神享受，提供了更多样更充分的发展机会、创造能力、社会财富，从而为人的全面发展提供强大的物质基础与精神财富；另一方面是把乡村社会人与人之间血脉相连、心灵相通的情感和关怀再造于“异乡人”密布的城市社会的过程，是把乡村社会人与自然之间相互依赖、和谐共生的美好寄托重现于钢筋水泥式森林的城市环境的过程。 城市高心安秩序的构建，离不开“丰衣足食、安居乐业”的生活环境的创建，离不开“出入相友、守望相助”的平安社会的锻造，离不开“城泰民安、政通人和”的发展环境的塑造，离不开“心有所寄、心有所安”的心灵秩序的构建。这种城市高心安秩序的构建，既是现代化城市建设的具体体现，又是人民城市建设的具体体现，更是当代中国人“天下为公、四海一家”的情感追求的具体体现。 三、区域协调发展与城乡融合发展的相互促进：重点构建中国特色城市化发展模式的“两条路径” 改革开放后当代中国城镇化进程，一方面表现为自启动后即进入高速发展期的特征，另一方面表现为发展的极不平衡性，主要体现在城乡差距、地区差距以及同一城市的中心城区与城郊地区的社会差距、阶层差距等方面。 当代中国城镇化发展的极不平衡性特征，需要我们从战略上予以高度重视：一是从国家治理需要出发，不能出现大家都争相拥挤在超大特大城市里，众多小城市、小城镇和广大乡村没有人的“头重脚轻”局面；二是从均衡发展需要出发，不能出现东南地区人特多、中西北地区人超少的“胡焕庸线”持续局面；三是从发展成本需要出发，不能出现先发展后治理、产生很多“大城市病”的高成本治理现象；四是从安身立命需要出发，不能让城市社区出现居民老死不相往来的“陌生人社会”现象。 （一）构建布局合理的现代化城市体系 2025年中央城市工作会议将“着力优化现代化城市体系”作为新时代城市工作7个方面重点任务的首要任务——着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。 构建布局合理的现代化城市体系，既是为了回应国家治理需要、均衡发展需要、发展成本需要与安身立命需要，又是构建中国特色城市化发展模式、走出中国特色城市化新路子的题中之义。中国特色城市化新路子如今已经明确了中国特色城市化发展模式的两大路径，一是通过区域协调发展，重点推进都市圈同城化发展与城市群一体化发展，增强超大特大城市综合竞争力；二是通过城乡融合发展，重点推进以县城为重要载体的城镇化建设，提高中小城市和县城承载能力。区域协调发展与城乡融合发展这两条路径的相互促进，构成了合理布局我国现代化城市体系、构建中国特色城市化发展模式的发展动力。 （二）区域协调发展与以大都市圈、城市群为依托构建大中小城市协调发展格局 人多地少，资源稀缺与资源分布不均并存，产业基础与交通条件千差万别，种种情况决定了我国要走以大都市圈、城市群为依托构建大中小城市协调发展格局的发展道路。“城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，像我们这样人多地少的国家，更要坚定不移，以城市群为主体形态推进城镇化。从世界城市发展和布局看，一般来说，城市和人口集中在沿海地区是规律。” 以大都市圈与城市群为依托来构建大中小城市协调发展格局为何能够成为区域协调发展的有效方式？一是可以发挥大都市圈与城市群作为区域增长极的聚集、辐射与引领作用，推动各类主体、各方面资源、各类要素在更高能级的综合平台上集散、组合并发生各种化学反应，形成更大规模的产业集群、更持续涌流的创新动力与更具能量的综合竞争力。二是通过大都市圈的中心城区对城市郊区的带动效应、大都市圈与大都市圈的同城化效应以及大都市圈与城市群的一体化效应，推动大都市圈范围内、大都市圈与大都市圈之间、大都市圈与城市群之间等不同区域范围的协调发展，形成先富带共富的发展格局。三是通过区域性中心城市及其周边小城市建设、区域大都市圈及其周边卫星城建设、区域城市群内部各大都市圈的联动建设，形成小城镇（县城）—小城市—中心城市及其中等规模城市群—区域中心城市—大都市圈—城市群相互嵌套、联动一体的分层化现代城市体系。 （三）城乡融合发展与以县城为重要载体的城镇化建设 从城乡分治到城乡融合，是推进当代中国城镇化进程的必然要求，也是推进中国式现代化的必然要求。“我国城镇化率已接近百分之六十，但作为有着九百六十多万平方公里土地、十三亿多人口、五千多年文明史的大国，不管城镇化发展到什么程度，农村人口还会是一个相当大的规模，即使城镇化率达到了百分之七十，也还有几亿人生活在农村。城市不可能漫无边际蔓延，城市人口也不可能毫无限制增长。现在，我们很多城市确实很华丽、很繁荣，但很多农村地区跟欧洲、日本、美国等相比差距还很大。如果只顾一头、不顾另一头，一边是越来越现代化的城市，一边却是越来越萧条的乡村，那也不能算是实现了中华民族伟大复兴。我们要让乡村尽快跟上国家发展步伐。”推进以县城为重要载体的城镇化建设，是推进城乡融合发展的有效方式。总体来讲，推进城乡融合发展，其重点在于“通过建立城乡融合的体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，目标是逐步实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化，以及城乡产业发展融合化”。第一，通过推动县域范围内城乡连通的交通网络体系与信息通信体系建设，可以为城乡融合发展提供物质基础。第二，通过推进县域范围公共服务一体化建设，尤其是根据乡村社会人口空心化与专业公共服务资源向县城集中的最新趋势，大力推进诸如医联体、远程医疗、公共教育集团的建设，切实提升当代中国各地基层公共服务水平，可以为城乡融合发展提供制度基础。第三，通过推进以县城、中心城镇为中心的农民就地城镇化，建立让广大乡村居民可以从乡村里出得来并到城里去发展，也可从城里回得来并到乡村安居乐业的“过渡带”与“缓冲带”，可以为城乡融合发展提供公平基础。第四，通过统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴，促进城乡要素平等交换、双向流动，形成统一开放的大市场体系，可以为城乡融合发展提供动力基础。第五，通过工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，增强城市对农村的反哺能力、带动能力，缩小城乡差距，可以为城乡融合发展提供共荣基础。