作者简介：马啸，北京大学国家治理研究院研究员，北京大学政府管理学院长聘副教授、博士生导师；马佳磊，北京大学政府管理学院博士研究生
文献来源：《政治学研究》2025年第6期
摘要：县域治理是国家治理体系的重要组成部分，占国土面积和人口比重较大的省际边界县却长期面临发展滞后的问题。这种边界效应在本质上是多层级政府责任体制下纵向政府间关系问题在横向维度的体现：省际边界县因地理位置和资源禀赋的特殊性，在资源分配、经济合作等维度处于劣势。基于案例分析和实地调研，本文提炼了三类省际边界县克服边界效应的路径：融入合作型通过横向联动和区域辐射实现发展，资源协作型依托自然资源禀赋与央地协作形成发展模式，向上争取型则通过动员争取上级资源弥补短板。本文从横向与纵向政府间关系的视角，为省际边界县的发展治理提供了经验参考，也为推动县域和区域协调发展提供了理论支撑。
关键词：省际边界县；经济发展；行政区划；边界效应；行政发包制
一、引言
“郡县治，天下安”的古老智慧深刻揭示了县域治理在国家治理体系中的基础性地位。县域曾被形象地比喻为国家治理网络中的“纽结”：如果这些“纽结”松动，国家的政局可能受到影响；反之，牢固的“纽结”能够确保国家的稳定与发展。国家的政令和法令，正是通过县一级得到具体贯彻落实。党的二十大报告指出，要深入实施区域协调发展战略、新型城镇化战略，推进以县城为重要载体的城镇化建设。党的二十届三中全会也提出“要完善实施区域协调发展战略机制”，“构建优势互补的区域经济布局和国土空间体系”。然而，在制度设计与治理实践中，县域治理面临的空间异质性难题日益凸显，特别是省际边界地区所面临的发展问题，已成为制约区域协调发展的重要瓶颈。
县域治理的既有研究，为我们展现了基层复杂的治理情景下县级政府的丰富治理技术，但这些研究倾向于将县抽象为均质性的个体，突出其在纵向科层维度的特殊性。事实上，无论是在经济社会特征还是政治组织结构方面，县域样本在水平维度也存在着巨大的个体间差异。例如，在经济社会特征方面，地区生产总值（GDP）最高的县（含县级市，后同）为江苏省昆山市（5006.66亿元），最低的县为青海省玛多县（3.67亿元），前者是后者的1380.56倍；行政区域面积最大的县为新疆维吾尔自治区若羌县（202,300平方公里），最小的县为甘肃省临夏市（89平方公里），前者是后者的2273.03倍；常住人口最多的县为广东省普宁市（202.49万人），最少的县为甘肃省阿克塞哈萨克族自治县（1.06万人），前者是后者的191.03倍。而在政治组织结构方面，县党委和政府主要领导的级别也受到所在地行政级别是否为直辖市下设、是否由上级党委领导班子成员兼任、是否为“低职高配”等因素影响而存在差异，分为处级至厅级不等。此外，县委主要领导的相对经济表现以及与上级领导的关系网络，都会影响其获上级表彰的可能性。
县域治理面临的挑战呈现显著的空间异质性特征，这种异质性具体表现为三个维度的梯度差异。首要差异体现为省际边界县与非边界县之间的发展鸿沟。我国各省份之间的陆地边界线长达20000余公里，这些边界两侧分布着800余个县区。统计数据显示，面积占全国国土面积47.9%、人口占全国人口总数32.08%的省际边界县，其人均GDP在过去二十余年间，持续落后非边界县15—25个百分点（见图1）。
其次，省际边界县与非边界县的差异在不同地理大区内均显著存在。如表1所示，在过去二十余年中，省际边界县相比于非省际边界县的人均GDP均值滞后了15—25个百分点。这种跨区域的趋同性表明“边界效应”（border effect）并非仅仅是地理区位的产物，而是可能有更深层次的制度根源。
再次，空间异质性还体现在省际边界县群体内部。2012年国家扶贫重点县名单显示，省际边界县在其中占比高达八成，印证了省际边界的地理区位与贫困之间的高度关联性。但与之形成鲜明对比的是，中国县域经济榜首江苏省昆山市同样是省际边界县。这种极端分化现象构成了本文的核心研究问题：在要素自由流动的单一制国家框架下，行政边界为何会催生如此迥异的发展绩效？其生成机制与突破路径是什么？
本研究致力于揭示边界效应的双重机制：其一，纵向激励与横向竞争的互动如何形塑了边界县的制度性边缘地位；其二，特定边界县何以形成突破激励结构刚性束缚的创新发展机制。通过实地调研和案例分析，本文提炼了三类省际边界县克服边界效应的路径：融入合作型通过横向联动和区域辐射实现发展，资源协作型依托自然资源禀赋与央地协作形成发展模式，向上争取型则通过动员争取上级资源弥补短板。通过对这些问题的系统性解答，本文尝试构建基于中国治理实践的边界效应理论解释框架。
接下来，本研究分为四个部分：首先，本文整理了比较视野下边界治理与边界效应的相关文献，分析了既有研究在省际边界县发展路径特殊性和类型化研究中的经验；其次，基于省际边界县经济发展的空间分异情况，划分出了三种省际边界县发展路径类型；再次，以典型省际边界县为案例，具体展现了不同类型的边界县在资源禀赋、区位条件上的差异，并阐明了其克服边界效应的具体路径；最后，在简要总结主要研究发现的基础上，讨论了本研究的理论贡献、政策启示以及未来可能的研究方向。
二、比较视野下的边界治理理论演进
在中国的“五级政府”科层体系中，作为城乡联结点的县在经济发展与维持社会稳定等领域扮演着重要且独特的作用。作为基层治理与多层级治理（multi-level governance）的关键组成部分，县域治理得到了学界的长期关注并主要形成了两种理论进路：第一种从更宏观的视角出发，将县域整体视为五级科层体系中的行为主体；而第二种将县域内的各个层级、部门和地域加以剖析，并认为不同的行为主体之间的互动形塑了治理绩效。这些研究虽深化了对县域治理普遍规律的认识，却普遍忽视了横向维度的空间异质性，特别是边界地带所面临的特殊治理情境。这种理论盲点恰与比较政治学对边界治理的深入探讨形成鲜明对比，比较政治学揭示了行政边界作为制度性壁垒的复杂政治经济影响。
（一）边界的政治学理论意涵
边界（border）既是政治权力的空间分野，也是国家治理效能的试金石；其形成和作用不仅塑造了国家建设的路径，也深刻影响了治理体系的效率与稳定性。从历史和现实的双重视角来看，边界不仅是划分地理空间的界线，更是国家权力在空间维度上的投射结果。行政边界的划定标志着主权的范围，构成了政治权力的基础设施。在早期人类社会中，由于人口密度低、技术水平有限，政治权力更多投射于民众而非土地，边界的功能较为松散。而随着近代主权观念的兴起，明确的物理边界成为国家建设的必要条件。通过界定区域、人口和资源的控制范围，统治者能够巩固对领土的掌控。
在边界的起源方面，学者们从多个视角展开分析：现实主义视角认为，边界沿山脉和河流等自然地理特征划定，既便于权力投射，又利于防御需求；制度主义视角强调，边界的划定通常遵循历史先例或自然地理“焦点”（如河流、湖泊），以实现行政效率和政治利益的最大化；族群主义视角则关注族群地理分布对边界划定的影响，族群集聚常成为边界划定的重要依据。
然而，边界的形成并非终点，其对于国内冲突、国际争端、经济发展等方方面面都有着深远持久的影响。具体而言，首先，边界划定改变了区域内外的社会互动模式。边界分割了两侧社会的交往，且具有显著的时间依赖性。边界同侧的人口之间的社会互动更为紧密，而跨界交往则因制度和资源分隔而减少。边界的存在也显著形塑了国家建设进程，尤其在边界频繁变化的地区，国家机构难以协调两侧的社会行为和期望。其次，边界对于产权确立具有重要意义，能够减少管辖权的不确定性。然而，在边界争议地区，不确定性导致投资风险与交易成本的增加，抑制了跨界经济活动。边界争端若引发冲突，则会进一步加剧经济活动的风险。除了经济与社会影响，边界还影响居民的政治信任。既有研究发现，在边界频繁变化的地区，由于历史性的不确定性和制度性波动，居民对政府和他人的信任度普遍较低。
要进一步理解边界的作用，社会学家爱德华·希尔斯（Edward Shils）的“中心与边缘”（center and periphery）理论为进一步理解边界作用提供了有益的分析框架。边界本质上是划分边缘地带的界线，而边缘地带的存在以中心为参照。政治权威、文化资本和经济资源等核心要素在空间分布上呈现显著的梯度差异：中心区域通过制度性机制占据支配地位，而边缘区域则在依附性与自主性之间保持动态平衡。这种中心与边缘的二元结构在治理效能上表现出两大结构性困境：第一是地理边缘性。边缘地带因远离行政权力中心，政策资源受“距离衰减效应”影响而呈边际递减，导致权力递送效率显著降低。第二是制度边缘性。跨行政区协调机制的缺失，使边缘地带政策执行易陷入“碎片化治理”困境。双重边缘化的叠加，使这些区域成为国家治理中的薄弱环节，甚至形成制度性治理真空。
国家能力的空间异质性进一步加剧了这种边缘化困境。首都等核心区域的治理强度和国家机构密度显著高于边缘地区，这种梯度差异揭示了国家性（stateness）的空间分布光谱。实际上，国家并非韦伯式理性官僚制的“铁板一块”，而是由多层级行动者构成的渗透性网络。边缘地带由于地理阻隔、族群复杂性及地方庇护网络的交织，正式制度适应性变异。例如，已有研究关注的贫困县中的腐败现象正反映了这种治理困局：地方精英通过非正式权力网络，将制度性贫困固化为政治资本的特殊机制，导致贫困再生产和权力寻租现象并存。
（二）国际边界治理的比较政治学透视
国际边界作为另一类政治意涵更为显著的边界，与之相关的研究可以成为境内次国家行政单元边界研究的重要借鉴。国际边界治理研究的理论构建与实践探索围绕着工具性、结构性和理论性三个视角展开。首先，从工具性视角看，国际边界治理被视为优化区域合作与提高治理效能的操作性工具。学者们关注如何通过政策协调机制的设计、功能整合的评估以及制度创新路径的探索，来识别并突破激励机制与行政壁垒的制约，从而推动跨界区域的发展。通过这种方法，可以更精准地捕捉不同国家或区域在跨界合作中所面临的制度性困境，并针对性地提出改进措施。
其次，从结构性视角出发，国际边界治理的核心在于解析多元行为主体在治理网络中的互动模式。不同国家或地区的行政区划、历史传承以及文化传统往往决定了其治理模式的内在差异，而这种差异在边界地区表现得尤为明显。学者们通过比较不同区域边界内外在治理目标、政策执行及资源分配上的异同，揭示了地理空间特性与权责分配结构如何共同塑造跨界合作的制度架构。边界不仅是行政管理的分割线，更是各类治理主体互动的节点，这种结构性差异正是导致国际边界治理成效参差不齐的重要原因。
理论性视角则致力于构建解释性范式，既融合了尺度政治、双层博弈等理论框架，又在国际边界治理实践中不断提炼新的概念与理论工具。从这一角度来看，国际边界不仅是国家主权的物理标志，更是制度壁垒和文化差异的体现。国家层面的边界效应在国家建构、政治认同以及族群冲突等方面发挥着举足轻重的作用。行政边界的明确划定不仅有助于维护国家安全和防范非法跨界活动，同时也在制度上制造了相对固定的交往模式和权力分配格局。由于边界两侧在制度、法律乃至文化上的固有差异，这种划分在一定程度上削弱了跨边界经济活动和社会互动的连贯性，从而使得国家内部与国家间的治理难题显得更加复杂。
在现有研究中，不少学者通过跨国比较案例揭示了边界效应在不同治理体系中的表现。例如，对科特迪瓦与加纳边境地区的村落的比较研究表明，历史上相似的政治体制在国家建构过程中因边界划分而产生了截然不同的非正式制度和公民性；而在东南亚国家边界地区的比较分析中，边界效应被证明对国家建构和公共治理产生了深远影响，跨界互动在某种程度上重新定义了国家内部和边界地区的治理关系。另一系列研究则关注边界管控措施对居民生活和国家政治认同的塑造效应，揭示了严格的边界管理加剧了跨界经济活动的摩擦，但也在一定程度上强化了国民对国家归属感的认同。
（三）中国情境下的行政发包制边界效应
边界对理解中国这样一个幅员辽阔国家的次国家层面治理具有重要意义。与国际边界相比，次国家行政单元的边界既有边界的一般特征又有其特殊性。这主要表现在：第一，中国的多层级政府体系中的行政单位数量繁多、规模迥异；第二，在分税制实施以后，地方政府在辖区经济社会发展中扮演了主导角色，边界两侧往往形成不同的发展模式；第三，不同辖区在资源分配、跨域发展、环境治理等议题上存在竞争与合作并存的关系。不少经济社会治理的热点议题都与“边界效应”相关，例如，在属地管理体制与干部管理“锦标赛体制”下，近年来包括禁运、补贴等手段在内的恶性竞争在各省份之间仍然屡见不鲜。此外，在推进跨域基础设施建设时，地方政府往往会陷入各自为政的困境，造成边界区域道路建设滞后，省际、市际甚至县际边界地带存在大量“断头路”，制约了跨区域经济合作和资源共享，妨碍了区域经济一体化。
本文所关注的“边界效应”，其本质正是政治权力空间配置在治理实践中的具象化呈现。相较于经济地理学侧重空间交互的测量，政治学视域下的边界效应更强调制度性壁垒的建构过程：在多层级政府体系下，行政边界的政治属性通过资源配置机制、政策执行偏差和官员激励结构等渠道，持续形塑着边界地区的治理绩效。
聚焦到省际层面，这种制度性壁垒的建构过程尤为凸显。省级政府作为地方政府的最高行政主体，在财政转移支付、重大项目布局等领域具有实质决策权，这使得省际边界的制度阻隔效应显著强于市、县际边界。近年来，地方政治经济中“向省级层面集权”（provincialization）的特征日益显著。在这种背景下，省级政府为统筹区域发展，往往选择“强省会（首府）”战略，即集中优势资源打造核心增长极。这一战略本身就是一种政治权力空间配置的体现，它在客观上导致了资源配置的地理不均等。由于绝大部分省会（首府）城市位于省域地理中心，边界县因其地理上的边缘性，在省级发展棋局中天然处于弱势，难以获得省会发展的溢出辐射。这种资源配置机制的偏差，最终在物理层面形成了显性障碍：长期存在的省际“断头路”便是直观的证据，它并非技术或资金问题，而是省级政府在资源配置中，为避免投资效益外溢至邻近省份（即“为他人作嫁衣裳”）而理性选择的结果，是制度性壁垒的物理固化。
更深层次的制度性壁垒，则体现在“行政发包制”与“政治锦标赛”激励的共同作用上，它深刻揭示了属地管理原则与跨域治理需求之间的结构性矛盾。在行政发包制下，地方政府如同一个独立的承包商，其首要任务是对上级和本辖区负责。同时，在以辖区内经济指标为核心的“政治锦标赛”中，官员的激励与晋升主要与其属地范围内的政绩挂钩。这一制度安排，直接导致了官员激励的责任稀释效应：对于跨省域的公共事务治理（如流域环保、产业协同），由于责任主体模糊、协调成本高昂且收益难以量化为个人政绩，地方官员普遍缺乏合作动力。更有甚者，这种激励结构会催生地方保护主义，引发地方间的不当竞争，这便是跨域治理需求与属地管理原则之间结构性矛盾的证明。因此，“边界效应”并非简单的地理现象，它是由特定制度框架所系统性生产出来的集物理与制度障碍于一体的复合发展困境。
三、省际边界县的发展路径：一个类型学划分
上文分析表明，省际边界县的发展困境，虽然受到地理环境等外部客观条件的影响，但更多是根植于多层级政府责任体制下的激励结构，尤以行政发包体制的影响最为深远。该体制下，省级政府倾向于将稀缺资源集中投放于边际收益较高的核心区域，而边界地带因地理阻隔和投资外溢风险往往被视为低优先级。这种纵向资源配置逻辑导致省际交界处公共物品供给不足，形成边界效应，其本质是行政权责的条块分割在横向空间上的投射。
在厘清纵向激励与横向竞争如何型塑省际边界效应的基础上，本文进一步聚焦在既定制度约束下，部分省际边界县域通过何种机制突破激励结构的刚性束缚实现逆势发展。对于这一问题的解答，构成了理解中国县域治理中制度弹性与地方能动性的关键切口。
现有研究借助地理信息系统（GIS）的热点分析方法展现了省际边界县经济发展的空间分异情况，结果表明，突破边界效应的县域主要分布在两类区域：一是受到中心城市群（例如长三角城市群）辐射带动的东部地区县域，二是资源型企业较多、常住人口较少的西北地区县域。相比之下，在整体经济发展水平低、区域中心城市辐射带动能力弱的西南地区县域，只有零星边界县取得了较好的发展。据此，如表2所示，本文将典型案例提炼为“融入合作型”“资源协作型”“向上争取型”三种类型的发展路径。
如图2所示，在标准行政发包模式下，资源沿着“中央—省—市—县”的垂直通道逐级下渗，省级政府之间的“行政壁垒”阻碍了跨省资源流动，使边界县域处于纵向传导末端与横向阻隔交叠的“制度孤岛”。资料来源：作者自制。
而如图3所示，三种类型的逻辑突破方向虽然各不相同，但均旨在通过制度创新打破原有激励结构的约束：融入合作型通过跨省水平协作消解行政壁垒，典型案例如长三角边界县承接邻省中心城市的产业转移，其本质在于构建超越发包层级的经济共同体，从而挑战行政发包制固有的属地封闭性，并通过横向府际合作形成跨域治理网络；资源协作型则依托垂直条线突破属地约束，例如西北资源县吸引央企投资形成央地共生体系，实质上是将国家战略资源转化为地方发展资本，突破行政层级的资源分配限制；向上争取型则以自下而上的行政动员重构激励链条，如西南山区县通过密集的行政动员争取特殊待遇，在既定发包框架内创造弹性空间，重构了纵向谈判能力，通过政治势能积累扭转资源分配劣势。这三种路径的共性在于它们通过建立横向协调机制、引入垂直条线资源以及强化纵向谈判能力，突破了原有制度约束，而这些突破路径不仅受到地理区位与资源禀赋等客观条件的制约，更取决于地方政府在重构治理逻辑过程中的主观能动性。下文将结合具体案例，揭示省际边界县各类突破路径在实际治理中的效用，为解决边界效应问题提供理论支持和政策参考。
四、案例分析
（一）融入合作型
横向政府间合作是区域协调发展中的重要议题，已有研究揭示了跨区域合作对于推动地方经济增长和缓解区域发展不平衡所起到的关键作用。例如，通过互补、共建、分配和补偿等合作机制，横向的地方政府之间能够实现资源共享、要素流动和利益协调，推动区域经济的一体化发展。不仅如此，横向合作在区域治理中也展现出显著优势。跨行政区的协同治理机制能够有效整合各地的资源与力量，为解决区域内共同面临的发展和治理难题提供平台。这不仅优化了区域内的资源配置，还为跨区域的经济与社会发展奠定了更加稳固的基础。
融入合作型是横向政府间合作的典型表现之一，这一类型的边界县通过主动寻求与毗邻发达地区的经济合作，在接受区域辐射带动的过程中获得快速发展。作为相对落后的区域，这些县通常地处活跃的区域合作区内，如经济区、城市群或跨省份合作园区，能够共享周边发达地区的资源优势与政策支持。它们的地理位置较为优越，接近邻近省份中心城市（如省会或首府）的辐射范围，使其通过参与跨省份合作充分享受到区域一体化带来的发展红利，从而有效缓解了因边界位置导致的经济发展不平衡问题。
尽管由于地方官员的晋升压力，地方政府之间的合作常常面临挑战，但当区域之间的经济实力差距较大时，合作反而更易达成，这是因为合作不会显著影响地方官员的相对排名地位。正因为如此，相对落后的省际边界县更愿意扮演邻近发达地区的“桥头堡”角色，积极接轨邻近省份的“龙头”城市，并接受其辐射和带动作用，推动本地经济发展。
安徽省H县是融入合作型省际边界县的典型案例。在区域合作之前，H县作为安徽省东部的一个落后的省际边界县，其经济发展面临诸多挑战。尽管地处南京市的辐射范围内，H县的GDP增长缓慢，基础设施建设滞后，公共服务水平较低，产业结构单一，主要依赖传统农业和一些低附加值的工业项目。根据统计数据，2019年H县的GDP增速仅为4.2%，在全市六个区县中排名第四，经济发展面临较大压力。然而，自2019年与南京市建立合作关系以来，H县的经济状况发生了显著变化。2024年，H县的GDP实现了7.1%的增长，增速不仅超出全省平均水平1.3个百分点，也比全市平均水平高出1.1个百分点，跃居全市各区县之首，并首次跻身安徽省县域经济总量20强。这一转变的背后，是H县通过主动融入与南京的区域合作，积极引入外部资源和市场机会所带来的发展红利。
地处皖东的H县，与南京市仅隔一桥之距，这使其具有独特的区位优势。为了打破省际边界县发展瓶颈，H县采取了一系列措施积极对接和融入南京：H县首先明确了作为南京“卫星城”的发展定位，并制定了“功能上做配角、产业上做配套”的发展策略，以便更好地服务和支撑南京的经济增长。在产业招商方面，H县围绕南京的主导产业和重点产业链积极引入上下游企业，吸引了众多相关企业入驻，形成了产业集群和协同发展。例如，H县特别关注南京的高新技术产业和制造业，通过招商引资政策，促成了多家企业在本地落户，进一步提升了地方经济活力。此外，H县加大了对交通基础设施的投入，规划建设了连接南京的市域铁路，显著缩短了通勤时间，提高了两地人流和物流的往来便利性，增强了与南京的经济联系。在民生领域，H县引进了南京优质的教育和医疗资源，如与南京的优质中小学和医院建立合作关系，提升了本地公共服务水平，增强了地方的吸引力。同时，H县还加强了与南京在文化和旅游方面的合作，联合开发了多项文旅项目，举办了丰富的文化活动，以促进经济多元化。最后，H县深化了跨区域的政务协作，优化营商环境，实现了资源共享和政策对接，不仅提高了政府服务的效率，还吸引了更多企业在H县投资。
而且，H县在区域发展实践中呈现显著的跨省域战略倾向。通过对其政府门户网站进行关键词检索发现，“合肥”与“南京”的搜索结果分别为3550条和3539条，数据差异仅11条，这种近乎均衡的提及频率表现了该县在省际发展战略中的独特取向。进一步观察可以发现，这种战略偏好在其政府工作报告中体现得更为显著。
如表3所示，2017—2024年H县政府工作报告对南京的重视程度呈现出明显的演进轨迹。在此期间，H县政府工作报告中的政策表述逐渐从初步的对接合作转变为深度融入区域发展的战略布局。在融入南京发展之前（2017年）的表述尚保持对南京与合肥的并列关注，但自2018年起其战略重心开始向南京偏移，“南京都市圈”作为核心概念被高频提及。在战略表述层面，H县呈现出清晰的深化路径：从2018年“积极融入南京都市圈”的初步构想，到2019年“奋力打好‘南京’牌”的口号，最终形成2023年“构建紧密型、互补型合作关系”的成熟框架。与此同时，H县在全省各县GDP总量中的排名也呈现明显提升，从2017年的38位逐步上升至2024年的20位。这一变化在一定程度上佐证了通过与南京的密切合作，H县在区域经济整合中实现了较快的发展。政府工作报告中持续出现的诸如“全力融入南京都市圈”“推动全方位毗邻融合”等表述，反映了H县政府在推动区域协调发展和提升经济竞争力方面所做出的努力和取得的成效。
通过上述措施，H县通过精准定位中心城市辐射半径，构建梯度化的战略承接体系，最终实现从被动接收到主动塑造区域经济格局的转变，有效克服了“边界效应”带来的发展障碍。融入合作型省际边界县通常位于经济活跃的区域合作区，且紧邻发达省会（首府）城市，这使得这些省际边界县得以利用这一独特的地理位置优势，积极寻求与邻近地区的合作。它们明确定位本县为邻近省份中心城市的“卫星城”，并围绕其主导产业开展招商引资，形成良好的产业配套与协同发展。这一系列举措促进了资源共享与政策对接，将“边界劣势”转换为优势。
（二）资源协作型
在中国政治政策过程中，“条块关系”是重要的治理框架之一。央企、部委等上级“条”部门所掌握的资金、技术、人力等资源对县级政府来说是宝贵的发展要素。当“条”所提供的公共物品明确嵌入地方政府辖区（如铁路建设、能源开发等）时，这种嵌入不仅有助于突破资源配置的行政边界，还为地方发展提供了资源赋能的可能性。然而“条”部门提供的资源的分配往往具有高度的选择性，不同辖区之间对这类资源的争取呈现“零和博弈”的态势。在这种条块互动的背景下，当作为“块”的地方资源禀赋与国企等“条”部门的业务领域存在契合点时，地方政府则具备了通过获取“条”资源输入助推发展的条件。矿产等自然资源丰富的边界县，正是这种条块结合模式中重要的赋能对象。
资源协作型是指省际边界县依托丰富的矿产资源，通过吸引中央资源型企业的投资，与上级部门形成紧密协作关系，从而实现经济发展的模式。这类县通常位于资源禀赋优越的地区，产业结构相对单一，经济发展高度依赖资源开发和央企的带动效应，尤其集中在西北地区的陕西、宁夏、甘肃、青海、内蒙古和新疆等省和自治区的边界区域。
作为“央地合作”的新形式，国资央企系统被要求“牢固树立大局观念和全局意识，进一步准确把握西部大开发在推进中国式现代化中的定位和使命，坚决扛起推进新时代西部大开发的政治责任，积极主动与西部省份对接，大力促进中央企业与西部地区融合发展”。由于国资央企在西部资源协作型县域设立了众多产业项目，因此资源协作型的省际边界县在区域资源禀赋优势的基础上，还成为垂直层面地方政府接轨中央的“桥头堡”，并接受其帮扶和发展。
作为国家能源战略布局的重要节点，陕西省S市的发展历程生动诠释了资源协作型县域发展的典型路径。该市地处陕西、山西两省和内蒙古自治区交汇处，位于毛乌素沙漠与黄土高原过渡地带的地理特征曾长期制约其经济发展。直至20世纪末，该市仍被列为国家级贫困县。转折始于煤炭资源的规模化开发——国家能源集团D煤炭公司（厅局级）等大型能源国企的进驻，不仅改写了区域经济版图，更推动该市跃升为全国第一大产煤县。数据显示，当前第二产业占S市经济总量逾80%，2023年常住人口达57.98万，GDP持续领跑所在市各区县。
D煤炭公司作为中央直属企业的战略支撑作用在多重维度得以显现。尽管其原煤产量仅占全市总产量的30%左右，但在技术革新、资金保障等关键领域发挥着主导作用。2012年全球煤炭行业遭遇周期性调整，结构性产能过剩与价格下跌使煤炭行业陷入困境。在此背景下，D煤炭公司依托央企优势，通过技术升级与集约化生产实践，有效贯彻国务院《关于促进煤炭行业平稳运行的意见》（国办发〔2013〕104号）要求，为S市抵御市场波动构筑起战略屏障。这种支撑作用在人才结构层面尤为显著——工业系统突出贡献专家中，D煤炭公司代表占比达72.7%，凸显其在区域创新体系中的核心地位。
政企协同发展模式在公共服务领域也取得了显著成效。D煤炭公司投资建设的现代化医院、图书馆及文体设施集群，不仅填补了民生基础设施短板，更重塑了城市公共服务体系。政企联动的文化共建机制更具示范意义，由市委宣传部、文广局与D公司工会联合主办的迎春文艺晚会，成为地企文化融合的标志。这种深度合作获得地方主政者的高度认可，S市市委书记在座谈中强调，要持续完善政企协调沟通机制，期待D公司进一步发挥央企示范效应，在产业升级、技术创新等方面深化合作，共同构建高质量发展新格局。由此可见，当央企的战略布局与地方发展诉求形成共振，不仅能突破地理区位的天然限制，更能通过制度化的合作框架，将资源优势转化为持续发展动能。
但是，资源协作型的省际边界县在地理环境和内在激励结构上面临诸多挑战，例如府际合作受阻和资源配置不均等问题，这些问题往往导致地方政府间的协同发展困难，影响整体经济效益。然而，这些县丰富的矿产资源使其展现出独特的优势，能够吸引中央的投资并依靠央企的支持推动地方经济发展，形成良好的产业集聚效应。通过与央企的合作，这些县获得了技术和资金的双重支持，展现出强大的资源开发与利用潜力，不仅推动了经济的快速增长，还逐渐向产业多元化转型。同时，央企在当地的投资促进了基础设施建设，提高了公共服务水平，为经济的可持续发展奠定了基础。需要注意的是，随着S市近年来大力发展教育，其常住人口在十年内增加了25.55%，进而成为人口净流入城市。这表明，在资源带来的资本优势与央企的助力下，地方政府能够更有效地留住人口，避免“矿竭城衰”现象，从而助力长期发展。最终，这些资源协作型县通过有效利用自身的资源优势，在央企助力下逐渐摆脱“资源诅咒”，成为区域内经济增长的重要一极。
（三）向上争取型
上文分析指出，在行政发包和属地管理逻辑下，边界县在上级资源分配中往往优先度较低。所以，边界效应的产生在本质上源于省际边界县在纵向政府资源分配中处于相对弱势地位。此外，在项目制主导的资源竞争机制下，边界县缺乏资源禀赋优势和区域经济辐射支持，更难在资源分配中占据优势。县级政府在多层级体制中必须同时面对上级任务压力和下级合作动员的双重挑战，而边界县所处的边缘位置使其在资源竞争中面临更大困难。因此，边界县通常需要采取能动策略，通过与上级政府建立更紧密的关系网络，利用行政机会窗口，在项目争取、专项资金申请等方面主动作为，以克服体制性资源分配的劣势。
向上争取型是指省际边界县在水平上既无毗邻发达地区以谋求融入，又在纵向上缺乏丰富的资源禀赋以获取央企投资，只能自发向上级政府争取资源以应对挑战的发展类型。这类县是省际边界县的主要类型，广泛分布于全国各地，例如西南地区的山区县域。项目制下的专项转移支付成为基层县级政府向上级政府（主要是中央或省级政府）争取的重要政策资源。
以四川省J县为例，2023年的统计数据显示，J县的GDP在B市十个区县中排名第九。近年来，J县在治理中也面临严峻的财政压力。根据财政局的报告，该县收入增长乏力、支出不断增加，同时债务偿还压力持续加大，形成了多重挑战。2022年，J县的一般公共预算收入仅为10.5亿元，而支出总额却高达40.3亿元，其中大部分是依赖上级补助（主要是转移性收入）维持财政平衡。在“保基本运转”的财政约束下，保障“三保”支出的优先性占据了大部分资金，使得县政府必须更加重视向上争取资源和项目的工作。在政府工作报告中，J县明确提出全力争取上级资源，紧跟政策导向，探索新模式以获取更多资金支持和项目机会。
然而，与非省际边界县相比，J县等省际边界县在争取项目时面临着更多不利条件。省际边界县在资源禀赋上处于弱势地位。如图4所示，省际边界县的人均GDP显著低于非边界县，这种劣势导致边界县在项目竞争中缺乏优势。此外，虽然所有县的上级补助收入占总支出的比重接近一半，但边界县的上级补助收入显著低于非边界县，尤其是在专项转移支付方面，后者约是前者的两倍，这表明边界县在争取项目时经常被忽视。由于获得的专项转移支付较少，边界县撬动金融资源的能力也随之减弱。专项债券的发行额度通常以争取到的项目为基础，而边界县争取项目较少，导致其专项债券额度较低。这一额度通常为专项转移支付金额的数倍，相当于上级补助收入的近一半，这进一步限制了边界县的财政扩展能力和发展潜力。
尽管J县在资源禀赋上处于劣势，且难以获得上级政府的足够关注，但其在资源争取方面仍然展现了高度积极性。一方面，县政府通过将争取目标分解至各职能部门，并设定明确任务指标，确保争取工作有序推进。例如，在县发改局的协调下，各部门需努力争取数亿元无偿资金，虽然全县最终完成率仅有原定目标任务的一成左右，但也足以达到上级布置的目标。同时，县政府还利用争取到的专项资金发行专项债券，以数倍于转移支付资金的规模撬动更多金融资源。另一方面，J县通过多种策略强化与上级部门的联系以争取更多资源支持。例如，安排县内工作人员到上级职能部门挂职，增强沟通便利性；要求各职能部门与上级领导保持紧密联系，通过及时报送信息和项目审批跟进，提高项目申报成功率。这些措施显著提升了J县在资源竞争中的表现，为其经济发展注入了关键动力。
总体而言，虽然向上争取型省际边界县在地理环境、多层级政府责任体制下的内在激励结构等方面面临挑战，但这类县通过发动全县各部门积极向上级争取项目，竭力在体制内获取增益性政策资源，一定程度上缓解了边界效应的桎梏。
五、结论与讨论
本研究围绕省际“边界效应”的成因与应对路径展开分析，并提出差异化发展策略，为边界县的高质量发展提供了理论依据与实践指南。研究发现，省际边界县在长期经济发展中普遍面临人均GDP偏低、资源分配不均衡与治理能力受限等问题。这些现象既反映了县域治理的一般规律，也彰显了“边界效应”作为特殊制度现象的复杂性与多维性。实践中，行政发包制与属地管理逻辑在边界地区强化了资源配置的不平等与区域发展的不均衡，成为制约边界县高质量发展的深层次体制因素。针对省际边界县的发展特征与资源禀赋差异，本文从区位禀赋出发，将边界县分为三类并归纳出了相应的发展路径：其一是“融入合作型”边界县。这些边界县可通过主动对接毗邻发达区域、完善横向协作机制实现要素高效流动，进而借助区域辐射效应获取发展红利；其二是“资源协作型”边界县。这些边界县以自然资源禀赋为基础，通过吸引央企投资、构建资源驱动型合作模式来促进产业集聚与经济增长；其三是“向上争取型”边界县。由于区位与资源条件受限，这些边界县需通过积极争取上级政策和资源支持以补齐发展短板。在这一分类框架下，不同类型边界县各有明确的发展挑战与对策选择，为破解“边界效应”提供了清晰的实践路径。
本研究的理论贡献主要体现在以下两个方面：其一，通过引入政府间关系的纵横维度互动框架，弥补了既有研究偏重单一治理层级的分析局限。传统边界效应研究往往聚焦于行政区划对经济要素的刚性切割，却忽视了科层体系内部纵向激励与横向博弈的互动关系。本文揭示的三种发展路径表明，行政边界的制度效应既可能构成发展桎梏，也可通过制度创新转化为治理资源。其二，本研究拓展了行政发包制的解释边界。既有理论多强调发包方（上级政府）与承包方（下级政府）的垂直互动，本文则发现边界县通过构建横向协作网络引入跨层级治理主体，能够突破发包关系的封闭性，这种突破符合行政发包制的基本逻辑，又创造了制度框架内的弹性空间，为理解中国地方政府行为与策略提供了新的证据。
党的二十届三中全会明确要求完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作新模式。省际边界县的发展短板，不仅是国家区域一体化与协调发展战略中的薄弱环节，在本质上更是国家治理体系现代化进程中的制度性命题。破除省际“边界效应”不仅有助于构建全国统一大市场与促进区域经济一体化，对于推进县域经济高质量发展与落实区域协调发展战略也具有重要现实意义。本研究为省际边界县域发展提供了政策启示：在制度设计层面，需建立跨省域利益协调机制，探索税收共享、生态补偿等政策工具创新，破解属地管理原则与区域一体化需求的矛盾；在资源配置层面，应完善对边界县的分类扶持政策，对融入合作型县域强化区域规划统筹，对资源协作型县域建立央地收益长效分配机制，对向上争取型县域加大一般性转移支付力度；在治理创新层面，可试点建设省际协同发展示范区，赋予其跨域事务协调权限，通过体制机制改革释放边界地区的潜在活力。
未来的省际边界县域发展研究可以在以下三个维度继续推进：首先，应加强发展路径的动态演化研究，关注资源枯竭、政策周期等变量如何触发县域发展模式转型，特别是考察不同路径间的转换条件与制度成本。其次，需深入剖析多层级政府互动的微观机制，既要解析中央专项政策与省级发包逻辑的互补竞合关系，也要揭示市级政府在省际协调中的中介作用。最后，现有分析尚未给予社会文化要素足够的关注，未来可以探究非正式制度（如宗族网络、民间组织）如何影响边界县发展路径选择，这有助于构建更具包容性的解释框架。