作者简介：钟真，中国人民大学农业与农村发展学院副院长，教授、博士生导师；万禹彤，中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生；李亦然（通信作者），中国人民大学农业与农村发展学院博士研究生
文献来源：《改革》2025年第9期
摘要：构建新型农业经营体系，对加快建设农业强国、实现农业农村现代化具有重要意义。在实践中，政策制定者和投资经营者将新型农业经营主体作为实现政策目标和经济效用的工具并灵活使用的现象日益突出。这种主体工具化的视角，有助于更深刻地理解新型农业经营主体的制度设计和政策演化，也有利于阐释主体在政策和市场环境变化下的组织创新、治理结构调整和利益联结机制的优化。高效利用这些能够灵活响应政策和市场需求的工具，应强化政策设计与市场创新的协同作用，构建高效、可持续的现代农业经营体系。为此，需要加深各方对主体工具化的认知，降低主体工具化面临的制度化门槛，推进新型农业经营主体功能拓展和联农带农能力的提升。
关键词：新型农业经营主体；现代农业经营体系；交易成本；制度变迁；主体工具化
自“新型农业经营体系”概念提出以来，各类新型农业经营主体蓬勃发展，构建新型农业经营体系逐步成为农业组织与制度创新、加快推进农业农村现代化的重要任务。2025年，中共中央、国务院印发了《加快建设农业强国规划（2024—2035年）》，要求促进农业经营主体高质量发展，为加快建设农业强国增活力添动能。随着新型工业化和新型城镇化的发展，在市场和政策因素的双重推动下，各类农业经营主体的数量不断增长，其组织形态和内部治理结构不断演化。我国农业经营已由改革初期相对同质性的家庭经营农户占主导的格局向多类型经营主体并存的格局转变，农业经营方式正快速向多元经营转变。在实践探索中，越来越多的新型农业经营主体随着投资结构、管理方式、分配制度的变化而偏离原有的经营方式，进而形成与其内部治理特征相契合的组织形态，并产生多样化的主体融合模式。在此过程中，各类农业经营主体被赋予越来越多的功能性期待，包括实现适度规模经营、推进农业供给侧结构性改革、促进小农户和现代农业发展有机衔接、促进农业增产和农民增收等。为了实现这些功能，农业投资经营者对农业经营主体进行适应性调整，可能使其在理论上不完全符合组织的基本定义和规范。因此，有必要重视农业经营主体在现代农业经营体系中所发挥的实际作用，从功能性角度来看待农业经营主体在政策目标和市场需求驱动下的组织和制度变迁。
基于此，本文结合制度经济学相关理论和课题组对新型农业经营主体的田野调查成果，提出主体工具化的分析视角，将新型农业经营主体视作灵活实现各类目标的功能性工具，重点阐释主体工具化的基本内涵和实践中的表现形式，总结主体工具化中面临的现实挑战，并提出相应政策建议，以期为中国新型农业经营体系构建提供新的研究视角和实践路径。
一、新型农业经营主体工具化的基本内涵
（一）主体工具化的理论框架
1．主体工具化的概念
在既往研究中，学者们梳理了各类主体在农业经营体系中不同的功能定位和所能发挥的实际作用，发现农业经营主体会在政策和市场因素的推动下发生符合自身禀赋特征的制度变迁。进一步的研究表明，为了更好地适配发展目标，农业经营主体会在组织结构创新和功能优化中不断突破原有组织形态的限制，创新出灵活的组织形式以更好地适应环境。这为农业投资经营者和政策制定者提供了推进农业现代化的重要工具。
一般意义上，工具是为了解决问题而产生的，工具的使用者为了实现目标会灵活地使用工具，并不断提升工具的效率、拓展工具的应用范围。基于前人的研究，我们认为，新型农业经营主体的“工具化”是指，在现代农业经营体系构建中，政策制定者和投资经营者将新型农业经营主体作为实现政策目标和经济效用的工具并灵活使用的过程。事实上，主体工具化的思路始终贯穿在政策制定者和投资经营者的决策行为中。从政策制定者角度来看，新型农业经营主体是现代农业经营体系的重要组成部分，通过对新型农业经营主体的制度设计和政策引导，使其成为农业现代化进程中实现多元目标的工具；从投资经营者角度来看，新型农业经营主体是能够充分实现经济效益的农业组织，通过对其治理结构的优化、组织制度的创新，使其成为生产实践中实现规模经济、适应市场竞争、推进融合发展的工具。
政策制定者和农业投资经营者共同参与主体工具化过程。当农业投资经营者积极响应政策目标作出决策时，往往能够实现主体工具化方向的协同；而当农业投资经营者为适应市场对主体的调整偏离政策初衷时，不同的主体工具化方向会产生张力，包括政策公共性目标和经营者私人利益最大化诉求的冲突、政策干预的刚性和市场需求灵活性的矛盾、促进农户增收的政策目标和部分规模主体损害农户利益等。为此，需要优化主体的工具化发展路径，兼顾各方实际需求，实现政策设计和市场创新的协同，从而推进中国新型农业经营体系的构建。
2．基于交易成本理论的主体工具化成因
主体工具化的过程，是不断降低交易成本的过程。主体为了能够实现降低交易成本的组织化运作，首先需要明确的组织架构和组织边界。Barzel的产权理论强调，产权的界定直接影响经济主体的行为选择，政策制定者通过明确组织的定义和规范，赋予主体明晰的产权，从而为主体降低交易成本创造前提条件。Coase和Williamson的交易成本理论指出，组织的形成和演化本质上是为降低市场交易成本而进行的制度选择。新型农业经营主体拥有组织化的制度设计，能够在较低交易成本的情况下参与市场经营，且主体的动态演化也是不断降低交易成本的过程，符合政策制定者和投资经营者不断变化的实际需要。因此，主体能够成为被系统性利用的工具，各方对主体的制度设计、政策引导以及治理结构优化、组织制度创新，均是主体工具化过程中降低交易成本的实践。
在农业领域，小农户通常面临信息不对称、市场分散、产品价格波动等问题，在参与市场竞争中交易成本较高。而具有清晰产权的新型农业经营主体，通过组织化运作将外部市场交易内部化为管理成本，包括劳动监督成本、风险防范成本、制度合规成本等。在此基础上，主体凭借自身高效的专业化生产能力、在信息不对称环境中的资源整合和风险承担能力，充分降低管理成本，从而为投资经营者带来经济效益。同时，主体在发展中拥有较低交易成本和较强的市场适应能力，能够高效地响应政策目标，契合政策制定者对农业生产集约化、专业化、组织化、社会化的要求。因此，新型农业经营主体的工具化，是投资经营者和政策制定者共同探索如何高效开发主体的功能、不断降低组织运作中交易成本的过程。
交易成本理论不仅解释了主体能够被工具化的原因，还为政策制定者赋予主体清晰的产权、创造良好的制度环境，使主体在较低交易成本的情形下参与市场提供了理论依据。综上，交易成本理论为主体工具化提供了核心理论支撑。
3．基于制度变迁理论的主体工具化演进过程
主体工具化程度的加深，意味着主体能够实现更多功能，这是制度变迁的结果。在主体工具化过程中，通过降低交易成本实现了政策目标和经济效益的协同，但随着政策和市场环境的变化，以及经营者资源禀赋、技术水平的提升，主体往往会经历适应性调整，发生制度变迁。Ruttan等认为，诱致性制度变迁是指个人或群体在响应外部环境带来的潜在获利机会时自发倡导、组织和实行的制度调整或创新。新中国成立以来农业组织诱致性制度变迁的成效得到了学者们的认可，投资经营者为使主体更好地适应外部环境、灵活实现各项目标，会在原有的制度设计上自发对主体进行创新，引发主体的诱致性制度变迁，推动主体工具化的动态演进。
林毅夫在后续研究中发展了制度变迁理论，并将其应用于中国的经济体制改革，强调诱致性变迁与政府主导的强制性变迁相互配合的成效。North的制度变迁理论则详细地阐释了政策与组织互动的动态过程，提出制度设计的本质是降低交易成本、协调利益冲突，制度需动态调整以适应环境变化。在实践中，农业投资经营者往往在主体原有的制度设计基础上进行创新。因此，新型农业经营主体不仅是农业政策的产物，还是农业和农村发展的结果。主体在强制性变迁和诱致性变迁的共同作用下发展，这反映了政策制定者和投资经营者在主体工具化中的互动过程，前者对工具进行设计和推广，后者则在实践中对工具进行应用和创新。
在农业领域，早期新型农业经营主体的形成，往往源于政府的培育和扶持，政府的行政手段带来的强制性变迁发挥了关键作用。随着现代化农业经营体系的建设，主体为适应市场和政策环境不断发生动态演化。这一过程是在政策引导配合市场的前提下，为降低交易成本、提升经济效益而自发调整组织形式的诱致性变迁，体现了农业投资经营者的主动性。其中，主体面临的市场环境包括消费者需求、农业产业发展前景等；政策环境则包括政府的土地流转政策、组织规范要求、资金补贴激励等。仅由政策制定者主导的强制性变迁可能使主体发展产生较强的政策依赖性，如依赖资金补贴而形成的“挂牌合作社”；而在政策引导下，投资经营者主动参与组织制度创新引发的诱致性变迁，包括治理结构调整、利益联结机制创新等，往往更能激发主体活力，促使主体成为灵活实现目标的组织形态。新型农业经营主体工具化的演进过程，是主体经历制度变迁后，成为更加适应市场、作用多元的工具的过程。
制度变迁理论不仅解释了主体工具化演进的内生动力，还为政策制定者制定引导性政策、减少过度规制、鼓励投资经营者积极参与主体工具化的实践提供了理论依据。综上，制度变迁理论为主体工具化的动态演进提供了逻辑框架。
（二）主体工具化的政策目标与时代特征
政策制定者围绕新型农业经营主体确立了一系列发展目标，使主体工具化的方向更符合时代特征。针对主体的支持政策体系具有清晰的发展脉络，反映出政策制定者对作为工具的主体从“初步使用”到“系统使用”，再到“灵活使用”的变迁。
1. 初步使用“工具”：成立适度规模经营组织
进入21世纪，“谁来种地，地怎么种”的问题日益凸显，发展有效率的农业经营组织、创新农业经营体制机制的需求日益迫切。学者们较早使用“新型农业经营主体”的概念，将多种规模经营的农业组织整合在一个框架下，探究其在中国农业现代化转型中的作用。这在理论层面上对主体的功能进行了初步构想，是主体“工具化”思路的雏形。基于理论研究和地方实践探索，党的十八大报告正式提出“构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系”。2012年中央农村工作会议和2013年中央“一号文件”对此进行了相应部署。“新型农业经营主体”概念正式进入官方视野后，政策制定者对作为主体的新型农业经营主体的初期规划，便是将其作为可以实现适度规模经营的组织形式，以解决“谁来种地”的难题。实践中，新型农业经营主体事实上已经成为政策制定者实现农业领域目标的工具。
2014年中央“一号文件”要求“加快构建新型农业经营体系”，在“谁来种地”的基础上探究“地怎么种”，进一步探索新型农业经营主体能否实现更多功能。这既是对主体工具化初步成效的肯定，又是对其发挥更多功能的期待。2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》从促进适度规模经营的角度，阐释了构建新型农业经营体系的必要性。国家“十三五”规划纲要中，也提及“加快转变农业发展方式，发展多种形式适度规模经营”。后续政策文件往往将发展适度规模经营与培育新型农业经营主体紧密结合。这表明，主体逐渐成为政策制定者推动“多种形式的适度规模经营”的工具，其围绕“谁来种地，地怎么种”发挥的作用得到了认可。此时，中国现代农业体系建设尚处于探索阶段，政策制定者通过支持和引导政策，鼓励新型农业经营主体成立和发展，并在此过程中探究主体作为工具“能否使用、前景如何”。
2. 系统使用“工具”：建设现代农业经营体系
在主体工具化逐步取得阶段性成果后，政策制定者开始将各类新型农业经营主体纳入现代农业经营体系框架中，从体系建设高度探究主体工具化的未来发展。2014年中央农村工作会议提出构建“以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。2015年中央“一号文件”进一步明确了各类主体的具体发展路径。这些举措为主体的工具化提供了更清晰的方向。在经历农业“调结构”“转方式”后，党的十九大报告将培育新型农业经营主体作为在新的历史时期解决“规模经营如何实现农业现代化”的重要途径，并明确了其在“构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系”中的定位。这使得主体工具化的内涵更加丰富，此时的主体是实现规模经济的有效工具，在现代农业体系建设中发挥着重要作用。
新型农业经营主体在良好的制度环境下迅速成长，投资经营者也积极参与主体工具化实践，在主体原有制度设计的基础上进行创新，这虽然为主体增添了活力，但也使得部分主体的发展偏离了政策初衷。为此，政策制定者在体系建设中逐渐开始注重主体的组织规范性，对偏离原有设计的主体进行规制。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室等11个部门联合印发《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，要求开展农民合作社规范提升行动，进行“空壳社”专项清理整顿。2021年中央“一号文件”要求加强对运行规范的农民合作社的扶持力度。后续政策文件中，也多次强调了主体的规范性，尤其聚焦于合作社和家庭农场。这表明，政策制定者需要对主体工具化的方向进行调整优化，明确工具的性质和使用场景，从而为其实现更多功能奠定基础。此时，政策制定者对主体的工具化方向更加清晰，在现代农业体系建设过程中，探究主体作为工具“如何系统、规范地使用”。
3. 灵活使用“工具”：实现农业多元发展目标
政策制定者在主体工具化过程中充分积累了经验，对主体工具化的运用也更加成熟。在主体发展态势良好、政策支持体系逐渐完善的前提下，政策制定者赋予主体实现农业多元发展的目标。2017年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》。在2020年3月农业农村部印发的《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》中，主体被期待实现包括“破解未来谁来种地问题、实现乡村产业兴旺、培育农业农村新动能、促进小农户和现代农业发展有机衔接”等多项功能。后续政策文件中，主体通常被视为实现各类目标的载体，这些目标往往更加契合时代背景，反映出政策制定者根据实际需要灵活使用主体工具的思路。
在主体作为实现农业多元发展目标的工具时，其“带动农户增收”的作用始终是政策制定者关注的重点。2018年中央“一号文件”强调了主体“促进小农户和现代农业发展有机衔接”的能力，要求统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户。根据上述文件的精神，2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》，将主体作为提升小农户发展能力和组织化程度的关键载体。后续政策文件中，主体的发展也多次与拓展农民增收致富渠道、促进农户增收目标挂钩。2024中央“一号文件”中，再次提及“健全新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩机制”。由此可见，通过主体的联农带农，让农户分享农业现代化成果，是主体工具化过程中不可忽视的环节。
在产业融合发展深化背景下，政策制定者对主体的工具化思路更加开阔，开始鼓励投资经营者根据实际发展需求，灵活创新利益联结机制，使主体成为更有效率的工具形态。2019年中央“一号文件”中，提及“培育农业产业化联合体”。在2022年3月《农业农村部关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》中，鼓励“主体融合发展、农民合作社办公司”。2023年中央“一号文件”也支持“家庭农场组建农民合作社、合作社根据发展需要办企业”等模式。2025年中央“一号文件”则在此基础上将推进主体的融合发展与促进主体的联农带农有机结合，提出引导企业、农民合作社、家庭农场、农户等紧密联合和合作，通过保底分红、入股参股、服务带动等方式，让农民更多分享产业增值收益。这表明政策制定者对主体工具化的认知更加深刻，已认识到可以通过搭配使用多种工具，发挥不同主体的优势，灵活满足农业现代化的发展需求。此时，政策制定者为投资经营者参与主体工具化的实践创造良好制度环境，二者共同探究主体作为工具如何“灵活、高效地使用”。
综上所述，在中国农业现代化进程中，政策制定者的主体工具化方向往往契合时代特征。通过阶段性调整，政策制定者逐步将新型农业经营主体从政策试验工具升级为实现多元发展目标的工具，并在此过程中赋能农业投资经营者，推动其积极参与主体工具化实践。
（三）主要新型农业经营主体的工具性特征
各类新型农业经营主体的制度设计表明了主体是怎样的工具、能够发挥怎样的作用。政策制定者在此基础上，为各类主体提供了差异化的政策支持体系。家庭农场、合作社、农业企业也因此具备了不同的工具性特征。
1. 家庭农场的工具性特征
家庭农场以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元从事农业规模化、标准化、集约化生产经营，是现代农业的主要经营方式。家庭农场可快速响应市场变化调整生产策略，内部管理成本低、生产效率较高，可作为拥有一定资金、技术等禀赋的农户适度规模经营的工具。然而，由于劳动力的约束，家庭农场往往规模较小，经营业务难以向二、三产业拓展，在参与市场竞争时可能存在较高风险。受家庭农场自身规模和经营业务限制，家庭农场工具化过程中经营者可能倾向于采取企业化管理模式，并通过多种利益联结方式进一步拓展经营规模。
家庭农场为拥有一定资源禀赋的农户提供了创造价值的工具，该组织形式得到政策制定者的支持和推广，使得家庭经营在现代农业经营体系中的基础性地位更加巩固。2014年2月，原农业部发布的《关于促进家庭农场发展的指导意见》指出，在家庭农场发展初期应当提供支持和鼓励，并在实践中不断探索、逐步规范。该文件还强调，多种经营主体都有各自适应性和发展空间，发展家庭农场不应追求单一模式和标准。这意味着家庭农场在发展初期已经具备相当的灵活性，工具化过程较为顺利。2019年8月，中央农村工作领导小组办公室等11个部门联合印发《关于实施家庭农场培育计划的指导意见》，强调积极引导家庭农场发展合作经营，推动家庭农场的利益联结机制创新，包括其领办或加入农民合作社、与龙头企业及社会化服务组织的合作、组建农场协会或联盟，这为家庭农场的工具化提供了广阔的发展空间。
2. 合作社的工具性特征
合作社是农民在家庭承包经营基础上自愿联合、民主管理的互助性经济组织。合作社拥有较强的资源整合能力和农户凝聚能力，能够有机衔接小农户和现代农业，可以作为农户合作经营、优化资源配置的工具。然而，由于合作社成员构成较为复杂，其内部管理和运作机制的效率偏低，同时合作社核心成员的资源禀赋回报率较低，这就产生了调整合作社决策机制和分配制度的需求。在合作社的工具化过程中，往往伴随着内部治理结构的调整优化。同时，合作社能够有效整合产业链前端的资源，优化土地、劳动力等要素的配置，在产业融合中有发挥更多作用的潜力。然而，合作社在发展中往往面临较高的制度合规成本，其工具化过程面临挑战。
合作社是社员联合并带动周边小农户共同创造价值的工具，政策制定者积极推广该组织形式，并强调组织的规范性，确保合作社能够发挥应有的作用。2006年10月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过了《中华人民共和国农民专业合作社法》，该法明确了合作社的组织规范以及带动农户的发展目标。2019年9月，中央农村工作领导小组办公室等11个部门联合印发《关于开展农民合作社规范提升行动的若干意见》，要求兼顾合作社的规范发展和质量提升。该文件提及鼓励农民合作社延伸产业链条，由种养业向“产加销”一体化拓展，同时积极鼓励组建联合社，逐步拓展合作社的应用场景。后续政策文件中，也提及了合作社办公司的模式。这意味着合作社的工具化是在规范性的基础上逐步拓展合作社功能的过程，具有一定潜力，但该工具的灵活性仍有待提升。
3. 农业企业的工具性特征
农业企业是从事种植、养殖、加工、销售及农业技术服务的现代组织，旨在推动农业产业化和市场化发展。农业企业具备现代化农业生产能力，以最大化经营效益为目标，能够较好地适应多变的市场环境，可作为投资经营者依托自身资源优势提升经济效益的工具。同时，在产业融合中，农业企业能够高效整合产业链后端资源，与二、三产业紧密衔接。然而，农业企业可能存在与小农户衔接不畅的问题，工具化过程中需要与其他农业组织更加紧密地协作。
农业企业是投资经营者高效创造价值的工具，政策制定者为该组织形式创造了良好的政策环境，并关注龙头企业的产业化发展。2012年3月，国务院印发《关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》，肯定了农业企业的良好发展前景，期待其在农业产业化发展中发挥重要作用。2021年10月，农业农村部发布《关于促进农业产业化龙头企业做大做强的意见》，进一步要求强化龙头企业在产业链中的引领带动作用。这意味着农业企业的工具化已经取得一定成效，在此基础上，政策制定者积极推动其参与农业产业融合发展。
综上，在现代农业经营体系中，家庭农场、合作社、农业企业能够在不同的场景发挥优势，为投资经营者提供多种可以利用的工具，这为投资经营者的主体工具化实践奠定了基础。
二、农业现代化进程中主体工具化的实践形态
伴随市场和政策环境的变化，农业投资经营者在实践中不断发掘新型农业经营主体的功能。在与政策制定者的互动中，投资经营者逐渐探索出主体工具化的发展路径，并结合各类主体的工具性特征，根据自身实际需要灵活使用各类工具。
（一）主体成为实现规模经济的工具
在政策引导下，新型农业经营主体成为投资经营者实现规模经济的工具。各类经营主体通过土地流转、优化资源配置，并通过内部组织运作降低交易成本，成为适度规模经营组织。就投资经营者而言，主体是在发展初期降低交易成本、实现规模经济的工具；就政策制定者而言，主体的发展能够解决“谁来种地，地怎么种”的难题，为主体的工具化提供支持。
在此阶段，农户积极响应政策，基于自身需求选择适宜的组织形式，积极组建、加入各类新型农业经营主体。主体的工具化表现形式包括农户成立家庭农场、农户联合成立合作社、经营者投资创办农业企业等。处于发展初期的新型农业经营主体，经营能力较弱，政策依赖性强，尤其是家庭农场和合作社，需要在政策扶持和引导下规范发展。同时，投资经营者未能充分发掘主体的潜力，各类经营主体间利益联结机制不完善，且与小农户合作往往采用“订单农业”模式，合约风险较高，带动农户程度有限。
课题组在调研中发现，处在发展初期、规模较小的新型农业经营主体，往往更加依赖政府的资金补贴和优惠政策，主动适应市场竞争的能力较弱，组织的管理人员缺乏创新意识。此时，主体工具化处于初级阶段，主体的工具化尚不充分，为了更好地适应市场竞争，应当拓展升级主体的功能。
（二）主体成为适应市场竞争的工具
在面临外部环境迅速变化、农业现代化转型的背景下，投资经营者积极开发主体的功能，在主体实现规模经济的基础上进行组织制度创新，将主体改造成更加适应市场竞争的工具，这也是主体诱致性变迁的结果。就投资经营者而言，在市场和政策环境变化下，需要将主体改造成更加契合自身实际发展需求的工具；就政策制定者而言，主体可能会偏离原有的制度规范，但部分主体也能顺利实现农业目标，需要平衡工具化过程中的创新与规范。
在此阶段，投资经营者在主体原有制度设计的基础上进行主体治理结构的调整和组织形态的创新。这一阶段的工具化表现形式更加多元，其中，合作社由于自身特性，更容易因为灵活的制度创新而偏离原有组织规范；企业适应市场能力较强，工具化过程更为顺利，各主体的管理模式也倾向于参考企业。首先，为拓展经营范围、延伸产业链，经营主体的全体成员或核心成员在原有基础上创办新的农业组织，进行诸如“合作社办企业”的实践；其次，成立、成长阶段和盈利阶段所依托的关键要素不一致时，主体会在发展中进行适应性调整，可能出现经营类型与其实际不一致的“异化”现象，如家庭农场、合作社的“企业化”等；最后，部分主体并未实现其应有功能，可能会成为响应上级政府要求、获取税收优惠和政策倾斜的工具，如“挂牌合作社”和“空壳社”等。此时，主体和产业链上下游的组织协作较为简单。同时，主体提升了生产效率，间接提升了小农户收益，但异化可能导致农业大户和精英主导利益分配，使得小农户利益边缘化。
在调研过程中，课题组发现部分经营主体对外声称的主体经营类型是合作社或家庭农场，但内部管理趋向于企业模式，并积极创办企业。例如，湖北省天门市拓丰农机专业合作社的经营业务是自产花生以及为农户提供托管服务，其核心成员在花生主产区建立现代化加工企业，提升产品附加值。其中，企业是合作社核心成员拓展经营业务、提升收益的工具；而合作社出现企业化管理趋势，成为内部管理更加高效的工具形态。
此时，主体工具化处于中级阶段，主体功能被逐步开发，但与政策目标产生张力，给监管带来挑战。这一阶段的工具化往往发生在主体内部，而通过与外部主体的协作，主体参与更多利益联结，可进一步拓展主体的功能。
（三）主体成为推进融合发展的工具
在产业融合深化背景下，不同类型的新型农业经营主体根据资源禀赋和政策导向高效分工协作，发挥各自比较优势，形成各类主体间合作和联合的组织形态。此时的投资经营者根据实际需求，将具有较强市场适应能力的工具灵活搭配使用，进一步提升收益水平，实现农业产业的融合发展。就投资经营者而言，通过创新利益联结机制，将各类主体作为共同推进融合发展的工具；就政策制定者而言，各类主体不断拓展创新利益联结方式，灵活实现农业多功能目标。这一阶段能够实现多方共赢，但较高的协调成本和复杂的利益联结机制，对经营者的现代化管理能力和政府监管水平提出更高要求。
在此阶段，主体参与融合发展的路径，包括产业链延伸的纵向融合、多功能拓展的横向融合等多种方式，主体的工具化具有多样化的表现。家庭农场、合作社可以是承接项目资金的载体或创办企业的跳板，也可以是企业进一步联系农户的桥梁；企业可以成为家庭农场、合作社等经营主体延长产业链的手段，也可以作为多方入股实现利益共享的组织，成为经营主体、农户、村集体等组织参与农业产业化发展的黏合剂。此时主体与外部组织的联结紧密度显著提升，进行了股份制合作、混合经营等实践。同时，农户能够深度参与产业链，共享增值收益。
在调研中课题组发现，在产业融合实践中的各类农业领域的组织，能够基于多维发展的需要，通过合同契约达成稳定的利益联结关系。例如，常德市锦绣千村植保有限公司与村集体展开合作，建立锦绣千村农业专业合作社，合作社将村内土地分片整体发包给“种植大户”，并以企业为经营主体统一提供社会化服务。其中，合作社作为平台，通过提供服务实现经济价值，是企业和村集体基于各自需求共同创办的工具，双方共享了农业产业化收益；企业拓展了自身经营范围，与农户结合更加紧密，在工具化过程中提升收益水平。
此时，主体工具化进入高级阶段，主体工具化的内涵更加丰富，作用更加多元。主体成为推进融合发展的工具，意味着能够突破自身适度规模约束，在适应市场竞争的基础上，在不同环节灵活选择最优组织形式，实现农业高质量发展。
（四）主体工具化实践的多维度比较分析
在中国新型农业经营体系中，农业投资经营者的主体工具化实践经历了实现规模经济、适应市场竞争、推进融合发展的工具化动态演进。在不同发展阶段，投资经营者对主体的功能开发程度逐渐提升。实现规模经济是主体工具化的初级阶段，此阶段通过资源整合实现规模化生产，以降低交易成本；为了更好地适应市场竞争，主体工具化提升至中级阶段，此阶段的主体通过制度创新以适应外部环境变化，主体的功能得以拓展升级；推进融合发展则标志着主体工具化进入高级形态，此阶段实现了农业产业融合发展，主体成为可以根据实际需要灵活使用的工具形态。
主体工具化的各阶段拥有不同适用情景，在主体工具化开发程度、政策制定者目标一致性程度、主体规范化程度与创新能力、外部组织联结紧密度以及带动小农户增收能力等多个维度呈现差异。表1是主体工具化实践形态的多维度比较分析，通过比较分析，可以明确主体的工具化发展路径，从而以主体工具化推进中国新型农业经营体系的构建。
主体工具化的过程，是投资经营者与政策制定者的互动过程，二者相互配合推动主体工具化进入更加高级的阶段。为实现规模经济，投资经营者积极组建、加入新型农业经营主体，主体工具化的方向与政策目标具有一致性；为适应市场竞争，投资经营者优化主体的内部治理结构，制度创新需求与组织规范约束产生张力；为实现合作经济，投资经营者不断完善利益联结机制，推进融合发展，以满足农业多元发展的政策目标要求。同时，在主体工具化过程中，新型农业经营主体与外部组织联结紧密度和带动农户能力逐渐提升，从而使得投资经营者能够深度参与农业现代化价值链。
主体工具化的过程，也是组织规范与创新能力平衡的过程。主体工具化初期，政策依赖性较强，有较高的组织规范性，但创新能力不足；在市场适应能力的制度创新中，主体工具化过程可能出现偏离制度设计的异化现象，导致规范程度降低、合规成本上升；在推进融合发展的过程中，政策鼓励创新合作机制，投资经营者也能在不同环节灵活选择合规的组织形式，实现农业高质量发展。
家庭农场、合作社、农业企业等多种新型农业经营主体，均是农业投资创业、创造价值的工具，应当做好优势互补、相互转换、不断融合、协同发展，共同建设中国新型农业经营体系。
三、推进新型农业经营主体工具化面临的现实挑战
（一）工具化认知不清晰影响工具灵活应用
在农业现代化发展中，各方认识到新型农业经营主体可以成为灵活实现政策目标和经济效用的工具，是主体工具化顺利进行的前提条件。实践中，利益相关方可能对主体工具化的认知不清晰，影响主体作为工具的灵活使用。一方面，政策制定者和研究者对新型农业经营主体的期望过高，将其视为实现农业现代化的“万能工具”，未结合具体情境考虑主体工具化过程中的局限性。在各类经营主体类型日益丰富的情形下，各方往往未能充分认识到不同主体的工具性特征的差异，可能会过度赋能某类主体。例如，在地方发展中，政府部门仅依托家庭农场或合作社的组织形式，要求这类主体实现区域农业的产业化发展，这种期待超出了主体的能力范围。另一方面，部分投资经营者可能对主体的工具化理解不足，无法充分意识到主体在农业现代化中的角色和价值，缺乏现代化管理思维，未能主动参与主体工具化的实践。这类认知不清晰，不仅导致政策目标难以实现，而且使得主体在发展中缺乏明确发展方向，难以适应不断变化的市场和政策环境。
（二）制度合规成本较高阻碍工具创新发展
新型农业经营主体的工具化，是降低交易成本的创新过程，需要相应制度环境为其提供支持。实践中，主体往往会受到各种体制机制约束，总体上较为脆弱，较高的制度合规成本为工具的创新发展带来阻力。一方面，地方部门在执行层面往往重视程序合规，这使得主体在申请登记、制度调整、政策对接过程中，需要面对烦琐的程序和严格的监管要求。例如，合作社需要向不同部门提交报告和资料，接受多个部门的检查和评审。多头监管的局面使得合作社在实际运营过程中面临更多的行政负担和复杂的监管环境，增加了其运营成本和管理难度。这导致主体将过多的精力投入应对行政要求上，而忽视了提升生产效率和创新能力。另一方面，部分主体因为组织内部治理结构优化，可能发生异化现象，但这类发展方向未能得到各方认可和支持。地方部门往往将合作社等主体进行统一模板化的管理，忽视其资源禀赋差异和区域发展需求，增加了主体制度变迁的成本，阻碍了主体在市场中的灵活创新能力。
（三）主体发展陷入瓶颈导致工具跃迁困难
随着主体工具化程度的不断加深，主体在农业现代化过程中能够发挥更多作用，推动农业高质量发展。然而，部分新型经营主体在成为“实现规模经济的工具”后，往往陷入发展瓶颈，导致工具跃迁面临困难。一方面，部分主体发展水平较弱，难以充分适应快速变化的外部环境，存在生产经营规模小、自有资产少、抗风险能力弱、市场占有份额偏低等诸多制约，因而难以成为“适应市场竞争的工具”；另一方面，由于各主体利益诉求和经营目标存在差异，有时未能形成紧密的合作关系，这种互动不足削弱了主体之间的资源整合和优势互补。在农业产业化利益联结机制构建中，在利益调节、利益分配、利益保障等方面还存在诸多不足，导致主体进一步向“推进融合发展的工具”拓展存在障碍。主体的工具跃迁困难不仅影响了主体自身发展前景，还制约了农业经营体系构建。
（四）工具化发展过程中可能忽视小农户利益
在新型农业经营主体工具化过程中，主体带动农户的作用始终占据重要地位，有助于农户共享农业现代化创造的价值。实践中，在主体工具化过程中，可能会忽视小农户利益，使得利益分配向拥有更高资源禀赋的一方倾斜，这种分配模式可能导致小农户利益边缘化。首先，政策专项资源往往优先向规模化、标准化程度高的经营主体倾斜，可能导致小农户或中小型经营者因资质不足被边缘化。其次，在组织内部，由大户和精英主导的农业经营主体中，作为成员的小农户因缺乏资金、技术和信息优势，常常处于谈判中的弱势地位，导致利益分配不平衡。最后，在新型农业经营主体和小农户的联结中，由于小农户和企业等其他产业链主体之间存在天然的异质性，在利益联结过程中缺乏对小农户权益的保护机制。由于在利益联结时缺乏必要的中介组织、制度规范、行政监管及其他权利保障，农户往往“不能联结”“不愿联结”。
四、以主体工具化推进中国农业经营体系构建的策略
（一）加深各方对主体工具化的认知
主体工具化对于新型农业经营体系构建具有重要意义。应推动利益相关方更加关注主体在农业现代化中的实际功能，在实践中贯彻主体工具化的思想。一方面，政策制定者和研究者应当认清“工具”的本质，不要在解决农业发展难题时过度依赖某类主体，灵活搭配“工具箱”而不是使用某个“万能工具”。政策制定者应从主体功能出发，针对其具体适用场景和能力进行相应制度设计，使主体工具化路径与区域农业发展水平相匹配。作为工具的主体，只要能提高生产效率、促进农民增收，就应当给予鼓励，而不应过分要求工具实现超出其功能范畴的作用。研究者则需要通过进一步深入探讨主体工具化的条件和实现路径，为政策设计提供更加科学的依据。另一方面，政府部门应通过政策引导和宣传，鼓励农业领域的利益相关方，包括小农户、经营主体的管理者、村集体等，逐步认同并践行主体工具化的理念，从实际出发，明确新型农业经营主体所能发挥的作用。通过宣传教育、示范案例推广等方式，引导利益相关方灵活运用作为工具的主体，为构建中国新型农业经营体系奠定坚实的思想基础。
（二）降低主体工具化面临的制度化门槛
降低主体工具化面临的制度化门槛，为主体提供更加宽松的环境，能够激发主体活力，为工具创新提供支持。一方面，地方执行部门应简化新型农业经营主体的注册、认证和监管流程，减少不必要的手续和限制。同时，为面临经营困难的主体提供退出机制，允许新型经营主体在规定条件下将其资产、资源进行合理流转，避免退出过程中农户利益的损失。在监管过程中，可针对不同类型主体设计分层次的合规要求，对小规模家庭农场和合作社实行宽松的管理政策，而对大型企业和跨区域经营主体实行较高的合规标准。另一方面，重视组织规范与制度创新的平衡，顺应主体的诱致性变迁。各方应当为在法定框架内的主体治理结构和组织形态调整提供空间，对主体的适应性调整给予更多包容，并在研究层面探究这些变化的合理性。例如，合作社的异化与部分“空壳社”的形成是因合作社交易成本问题而产生理性选择的结果，具有一定的合理性，对“空壳社”的清理不能“一刀切”，而要根据实际情况进行具体分析。
（三）推动主体工具化能力的拓展升级
完善新型农业经营主体的支持政策体系，充分激发主体的内在活力，推动主体工具化能力的拓展升级。一方面，提升主体的市场适应能力，发挥各类主体的比较优势。政府部门应通过理论宣传和培训，帮助投资经营者清晰认识到其在农业产业链中的角色和价值，明确主体在现代化进程中的功能定位和发展路径，鼓励主体通过灵活制度创新更好地适应市场竞争。另一方面，要注重提升各类主体的协同合作能力。新型农业经营主体从事融合型产业的因素存在一定的属性差异，需要政策激励。政府相关部门应推动跨主体的合作平台建设，提供政策支持和引导，鼓励不同类型主体之间建立长期、稳定的合作机制，推动农业经营主体通过多元利益联结方式，形成产业集群效应，在提升经济效益的同时推进融合发展。
（四）重视主体工具化过程中的联农带农作用
实现主体的联农带农是主体工具化过程中重要的政策目标。应当通过政策设计，引导投资经营者选择对于小农户有利的主体工具化路径，将小农户纳入现代农业经营体系。首先，通过政策激励发挥主体联农带农的功能。针对合作社和家庭农场，政府部门可以设立专项资金，建立联农带农绩效评估指标体系，将带动小农增收的成效与政策支持挂钩；对企业提供一定的税收优惠政策，促使企业承担更多社会责任，保障农户能够从产业链增值中受益。其次，推动利益联结机制的多样化创新。政府部门可以积极在各地开展试点，探索“保底收益+按贡献分红”“土地入股+固定分红”等模式，为农户在低风险条件下分享更多的收益提供更多保障。最后，通过立法和制度设计为主体的联农带农提供法律保障。政府部门需要明确农户的土地入股权益、规范新型农业经营主体与农户之间的合同关系等，减少合作中的不确定性和潜在风险，为农户参与现代农业发展提供坚实的制度保障。