作者简介：李若凡，西北农林科技大学人文社会发展学院博士研究生；何得桂，西北农林科技大学人文社会发展学院教授、博士生导师
文献来源：《西北农林科技大学学报(社会科学版)》2025年第5期
摘要：农业农村现代化是建设农业强国的根基。凝聚农业农村现代化的治理合力要超越统合型治理的既有实践，基于各方的利益诉求和价值取向，行动主体在纵横交织的网状结构中谈判博弈，加强正式和非正式联系，从而科学配置资源,聚合治理优势，达成行动共识，促进合作网络治理。案例实践表明，为增强“三农”发展活力，合作网络治理经过“激活-运作-稳固”三个阶段构筑扁平网状的体系机制、完善共同缔造的组织机制、强化主体联结的纽带机制和健全专业分工的功能机制，协同发力形成结构驱动、组织驱动、信任驱动和优势驱动的叠加机制，以加快推进农业农村现代化，从而实现农业高质、农村宜居、农民富裕和城乡融合发展的治理目标。
关键词：农业农村现代化；合作网络治理；主体联结；驱动机制
一、问题提出
改革开放以来，我国城镇化进程加速，但是由于城乡之间生产要素配置不均衡，致使农村老龄化、空心化、土地粗放式经营、农业比较效益低下、城乡收入差距较大等问题突出。“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。”马克思主义城乡关系理论指出，“人们只有在消除城乡对立后才能从他们以往历史所铸造的枷锁中完全解放出来”。促进新型城镇化与农业农村现代化发展，要注重用先进的科学技术装备农业、用现代生活方式改造农村落后的生活方式、以现代科学文化知识提升广大农民生产技能，构建工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。
推动农业农村现代化具有复杂性，必须坚持党建引领的协作共治机制，走中国特色农业农村现代化道路。从实践看，国家顶层设计和基层创新探索双重发力形成了“千万工程”、强村公司、现代农业产业示范园区等有效模式。从理论看，学界已从整体性治理、协同治理、优势治理等视角分析了农业农村现代化的集体行动。但是推进农业农村现代化不仅要依靠多元主体在场，更要回答利益相关方如何通过有效协作构建合作网络从而发挥治理效能。如何突破层级治理的局限性以构建正式与非正式兼顾的网状互动结构？行动主体谈判博弈时如何强化彼此信任以产生最佳合作方案？回答这些问题有助于实现国家权力对农业农村现代化治理空间的有效覆盖和社会自主力量的有效参与。
农业农村现代化议题在国家建设中地位突出，长期以来是学界研究的热点。既有研究成果主要探讨其历史演进、科学内涵和实现路径等内容。
关于农业农村现代化的历史演进研究。新中国成立初期，我国农业农村现代化基本学习前苏联“技术为主”的模式，以合作社为主，推进农业生产机械化、水利化、化学化和电气化。改革开放后，农业农村现代化坚持“走自己的路”，逐渐形成以家庭联产承包责任制为主，开启科技化、市场化等“多化并举”的历程，并步入中国特色新型工业化、信息化、城镇化协调发展道路。农村税费改革之后，以城乡融合为核心的农业农村整体推进思路正式突破了以往农业现代化思维范式，结合经济发展与人的需求，开始重视农村公共服务供给，建设社会主义新农村。党的十八大以来，农业农村现代化从市场化农业的单维范式向系统化、协同化的多维范式转型，推动基础设施、生态、经济、人才、民生服务、文化等全面现代化。
关于农业农村现代化的科学内涵研究。从治理要素看，农业农村现代化是“物”的现代化、“人”的现代化以及乡村治理体系和治理能力的现代化。从构成上看，农业现代化是农业农村现代化之“根”，农村居民生活品质的现代化是农业农村现代化之“本”，农民现代化是农业农村现代化之“魂”。从治理领域看，农业农村现代化被视为农村产业、农村生态、农村文化、乡村治理和农民生活现代化的有机整体。从内容看，农业农村现代化是在中国式现代化统领下，以乡村振兴战略为牵引，以现代科学技术发展和治理体系建设为推动力，保护和增进农民利益，实现城乡融合并适应现代世界环境的发展过程。
关于农业农村现代化的实现路径研究。基于物本主义、人本主义和生态主义发展理念，从所需的构成要件出发，实现农业农村现代化要完善基础设施建设，促进农业提质增效，加强乡风文明建设，强化人才支撑。从农业农村现代化有效路途出发，要以加强党的领导为根本，以治理体系和治理能力现代化为支撑，以科学技术现代化为牵引，以城乡融合为重点，以人的现代化为核心，以乡村振兴战略为依托。此外，基于推动农业农村现代化的治理视角，既要发挥党建引领在农村集体中的主导作用，也要打造农村数字经济高地，释放数字经济红利，数字赋能农业农村现代化。还要推进多元主体合作式治理，党和政府扮演引领者角色，广大农民是直接需求者和参与者，企业、合作社和城镇居民等作为市场型支持主体，社会组织起到辅助型作用，他们融合互动和优势互补。
既有研究取得重要进展，但至少还存在以下限度：一是既有研究重点关注农业农村现代化的历史演进、科学内涵和实现路径，而较少从社会治理的视角分析；二是既有研究剖析推进农业农村现代化过程中党领共治的重要性，但对超越统合型治理局限性的其他视角及内在机理关注不足；三是既有研究关注推进农业农村现代化的宏观视角，但是解释异质性主体通过合作网络驱动农业农村现代化的微观研究较少。有鉴于此，本文构建理论分析框架并结合实践案例，从微观上探究差异化主体达成合作网络治理的过程机制以及合作网络治理驱动农业农村现代化的实践机制。
二、分析框架与研究案例
为回应公共事务复合化趋势，统合型治理坚持党领共治，既发挥制度优势又推动意见达成，但仍然难以满足社会发展需求。合作网络治理基于“成本-收益”的考量，主张由党政部门扮演元治理（Meta-governmence）角色，构建具有正式和非正式联系的多层次网络结构，推动主体协商谈判、科学安排资源和确定最终方案，从而迈向善治目标。
（一）理论视角：从统合型治理迈向合作网络治理
源于20世纪70年代统合主义的统合型治理，积极发挥党组织的统领功能并吸纳其他主体协同，完善国家力量和主体多元、利益分化、功能差异的利益集团之间的权责分配机制，借助“党委统筹的项目制”“基层党组织体系扩展”和“党员骨干下沉”等机制增强治理能力，从而促进集体行动，驱动农业农村现代化。
但是统合型治理推进农业农村现代化的限度在于：一是它注重党领共治，但关于阐释主体之间如何互动的微观机理偏少；二是统合型治理重在发挥党组织的统领功能，并建立垂直结构，但随着自治主体的治理意识觉醒，构建庞大的网状结构更能拓展合作；三是统合型治理注重党组织的领导，党政部门与其他主体合作时的平等协商体现不足；四是统合型治理强调治理过程的后端环节，即合作结果，而较少关注主体在网络空间中如何谈判博弈以达成合作的前端环节；五是在合作动因上，它重视走群众路线的政治吸纳，而较少关注相关方对合作收益和交易成本的考量（见表1）。
合作网络治理构建由政府面向全社会的网状结构，促使主体谈判博弈、科学安排资源、产出最佳行动方案并执行此方案，进而迈向善治目标。就中国的治理情境而言，一是改革开放以来，我国公共行政更加强调公共意识的培育和公民主体的参与，需要开放包容的合作网络模糊公私边界，吸纳非公共部门互动、磋商以及深度融合。二是合作网络治理更好地满足治理事项专业化和多元主体差异化需求，适应具有关联性、模糊性和跨组织特征的中国式治理。三是面对我国公民日益提升的高阶性治理需求，合作网络治理在承认主体有限能力的基础上，聚合各类主体的优势能力和资源禀赋，以更合适的身份推动资源配置和优势互补。但是合作网络治理并非适应所有治理情境，对于主体异质性强、利益关系复杂、价值诉求多样、治理目标复合、区域及领域发展不平衡的复杂型治理事项，其易于发挥价值功能。相反，主体同质性强、价值观念及利益诉求易于达成一致的简单治理对象，或者治理资源丰富、运行机制较为成熟的治理事项，合作网络治理的运行成本高、组织难度大，难以体现其重要性。
农业农村现代化作为复杂型治理任务，与合作网络治理具有较高的契合性。一是农业农村现代化是一项涉及多主体、多部门、多项权力分配和资源配置的复杂事业，成为党政部门难以单独完成的治理内容。合作网络治理已是改革创新的行进方向。二是适应性强、灵活度大和敏捷性高的合作网络能够迅速应对变化的农业农村现代化的外部环境。三是面对农业农村现代化这样治理难度高的对象，需要相关主体发挥好自身禀赋和专业所长，打造分工合作的网状格局。四是推进农业农村现代化过程中，党政部门已采取超出公共部门“实施结构”的公私合营等形式。合作网络治理的形态已然存在。
（二）分析框架
1.合作网络治理的激活阶段。激活阶段重点在于选择性激活（selective activation），即识别合作网络治理的必要参与者，并根据合作动机判断其是否愿意加入合作。若他们发出投入资源的动作，则启动合作。其一，识别必要参与者。合作网络治理通过引入或排除主体的方式选定必要参与者，包括国家行动者、市场行动者和社会行动者。其中，以党政部门为代表的国家行动者是合作网络治理的核心行动者，扮演着召集人基于明确角色定位和权责关系，召集人动员各方主体参与以保持合作完整性。、调解者为化解主体冲突，调解者充当经纪人角色促进协商，并仲裁各方主体的具体表现。、催化剂催化剂角色通过创造价值和收益以激励各方。和桥梁建设者桥梁建设者扮演着党政部门与其他主体沟通协调的角色。四种角色。其二，激发合作动机。合作动机取决于预期收益。预期收益指必要参与者的获得值，包括集体性收益（collective benefits）和选择性收益（selective benefits）。前者指通过提高生产服务效率、规模经济等方式产生的公共收益；后者指具有机会主义特质的行动者所追求的职务晋升、知名度、报酬等个人利益。预期收益与加入合作网络治理的可能性呈正相关。其三，投入资源以示加入合作。是否成功激活相关方要根据其是否投入资源的行动予以判断。如果投入资源，则加入合作网络；反之，拒绝合作。治理资源涉及两种：一是“物质-制度资源”，它是合作网络可以随机且不受约束使用的人力、信息、资金、技术和制度等资源；二是社会结构资源，它是指三个及以上的行动者持续互动时，调动的非随机且持久发挥作用的结构性资源。
2.合作网络治理的运作阶段。经过激活阶段后，参与方随即在合作网络中积极运作。他们基于自身拥有的信息谈判协商，达成一致方案，为落实承诺而制定高度灵活的合作网络以适配复杂的治理事项。其一，明确信息。充分信息有助于畅通主体交流。作为合作网络治理重点工作的权力分配，是基于信息而不是权威展开行动。这意味着并非根据地位的高低分配权力，而是为追求合作收益最大化，依托掌握信息的饱和程度分配权力。其二，行动主体谈判协商。它既有上下级之间的纵向协调，也包括同级的跨部门协调以及党政部门与其他行动者之间的横向协调。经历了“争议→僵局→建设性方案→相互理解→创新公共价值→继续合作”的谈判过程，致力于创造“共同解决问题的文化”。其三，参与方落实承诺。承诺作为“自我约束”机制，意在表达网络参与者对合作的支持度，包括非正式约定以及签订公约、合同协议和设立官方组织等正式形式。其四，形成灵活适配的合作网络。“网络治理比层级管理‘更轻松’”。不同于科层体制的办事固化、形式固定和流程僵化，合作网络治理基于治理事项的内容和属性，灵活调取治理要素，并将其排列组合形成适配性强的网络结构。
3.合作网络治理的稳固阶段。经过运作阶段，相关方已达成共识，下一步重点是稳固合作。差异化主体落实合作方案的关键在于领导力、共同目标以及相互依赖性三者的合力。其一，发挥强大领导力。强劲领导力使参与方更好地流动资源和协调行动，进而创造互信氛围并落实方案。它取决于合作网络治理的主要行动者，并要注意通过“软指导”代替“命令-控制”以协调网络领导者与其他合作者关系。其二，强调共同目标。目标契合和排斥同时存在时，要采取“求同存异”的方法寻找结合点，使参与合作更具利好。如果目标完全排斥，那么要鼓励参与者放弃原有立场，重新界定问题，追求对各方皆有利的新目标，从而打破僵局并寻找可行方案。其三，强化相互依存。由于资源、能力的稀缺性和非均衡性，合作网络要整合分散于各个主体的资金、人力、知识、技术和权力等资源以提升合作关系的稳固性。
合作网络治理经过“激活-运作-稳固”三个阶段以突破集体行动困境（见图1）。在激活阶段，它完成了识别必要参与者、激发合作动机和投入治理资源以示合作的步骤。在运作阶段，合作网络治理经过明确信息、主体谈判协商、各方落实承诺以及形成灵活适配的合作网络的过程。在稳固阶段，通过发挥强大领导力、强调共同目标和强化相互依存，最终达成合作网络治理。为实现良政善治目标，行动方要确保三个阶段顺畅进行，否则将陷入集体行动困境。
（三）案例选择与研究方法
位于陕西省关中地区的宝鸡市陈仓区，辖11个镇和3个街道办事处，有157个行政村和20个居民委员会，总人口约45万人。本文选择陈仓区农业社会化服务作为研究对象主要遵循如下原则。一是案例具有代表性。“陈仓探索”体现出政府部门、涉农企业、村集体经济组织、合作社、农户等多个节点的互动关系，有助于揭示合作网络的过程机制。同时，注重发挥异质性主体显著优势的“陈仓实践”，鼓励联合共治，搭建差异化的优势组合。政府主体负责统筹安排、市场主体主动经营以及社会主体提供自然资源与人力资源，通过功能互补最大限度提升农业农村现代化收益，发挥出合作网络治理的优势聚合功能。此外，陈仓区农业社会化服务集中全区的政策、人才、信息、技术、资金、资产等关键资源以提升生产服务质量，正体现合作网络治理灵活调取治理要素的价值。二是内在机理具有可推广性。“陈仓探索”既反映多元主体建立合作网络的过程机制，又体现合作网络治理推动粮食丰产、农业增效和农民增收的作用过程，有助于揭示合作网络治理驱动农业农村现代化的内在机理。与此同时，陈仓区于2021年11月被农业农村部批准为全国农业社会化服务创新试点区。该项工作受到上级组织的高度重视，在全区推行且成效显著，不少做法可推广可复制，对同类地区推进农业农村现代化具有引领示范作用。
2024年1月底，通过半结构访谈法和小组座谈会，课题组围绕陈仓区农业社会化服务的组织架构、运行状况、主要做法和实施效果，与陈仓区乡村振兴局干部、乡镇领导班子成员、服务组织工作人员、村干部、农户等访谈，收集了不少一手资料访谈资料命名规则为：访谈对象姓名首字母+访谈时间。。作为陈仓区重点工作的农业社会化服务，受到社会各界重视，在学习强国、陕西日报、宝鸡新闻网等多个平台已经有较丰富的媒体报道。笔者整理了这部分二手资料。通过一手资料和二手资料的相互补充、验证，共同构成文章的研究资料基础。
三、推进农业农村现代化的实践探索：陈仓区农业社会化服务
为建立适应现代农业的生产经营服务体系，陈仓区探索农业社会化服务的项目管理运行机制，其中体现了合作网络治理的“激活-运作-稳固”的演进过程。“陈仓实践”完善由政府面向全社会的多个网络结构以聚合力量，融合多元主体的专业优势以优化配置，尊重相关方的“成本-收益”考量以强化利益联结，从而推进农业农村现代化。
（一）满足治理需求：农业社会化服务的实践动因
一是基于中国特色农业农村现代化的客观要求推进农业社会化服务。随着工业化和城镇化水平提升，小农经济呈现出经营规模小、劳动生产率低、竞争力弱等问题。大国小农的国情农情难以应对竞争激烈的国际市场以及满足巨大粮食需求的国内市场。农业社会化服务坚持家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，既鼓励适度规模经营又推动小农户发展，对保障国家粮食安全和农产品供给具有重要意义。它还把现代生产要素导入小农户，发展现代农业和智慧农业，提升农业经营集约化、标准化和绿色化水平。此外，农业社会化服务拓宽小农户的增收渠道，维护和发展他们的根本利益，进而巩固党的执政根基。
二是为回应“谁来种地”和“怎么种好地”的现实难题推动农业社会化服务。新型城镇化进程中，大量农村青壮年外出务工，农村劳动力短缺。“谁来种地”的问题表现为老龄化、兼业化和副业化趋势，威胁粮食安全。与此同时，小农户的分散型、粗放型经营方式显现出土地零碎化程度高、经营成本居高不下、粮食品质偏低和抵抗风险能力弱等问题，难以回应现代农业发展要求。“怎么种好地”问题有待破解。农业社会化服务在不改变土地经营权的前提下，支持市场主体聚焦农业生产的薄弱环节，通过专业化、集约化和机械化服务，解决一家一户干不了、干不好、干起来不划算的难题。
（二）合作网络治理：农业社会化服务的过程分析
1.项目规划阶段合作网络治理的“激活”。项目规划阶段，合作网络治理完成了识别必要参与者、激活合作动机和投入资源以示合作的“激活”任务。
其一，基于治理事项确定必要参与者（见表2）。国家行动者以陈仓区党政部门为代表。区一级包括财政局、发改局、供销联社、农业农村局及下属的农业技术推广服务中心、种子工作站等。镇一级有各镇（办）及其农机、农技、农经等站、办、所。市场行动者是以营利为导向并追求利润最大化的企业主体，涉及农民专业合作社、家庭农场、农村集体经济组织等多家经营主体，包括利民秸秆机械化加工利用专业合作社、齐垂孝家庭农场、郑家山土地托管有限公司等。社会行动者是基层群众性自治组织、非政府组织和专家学者等构成的集合体，主要有农业专家以及油坊村、太子沟村、营子头村等村级组织和农户。
其二，基于预期收益激发合作动机。国家行动者的合作动机既有发挥制度优势、彰显以人民为中心的价值导向的集体性收益，还有科层体制压力下追求“谋上”和“自保”的选择性收益。“陈仓探索”的市场行动者在行业竞争中致力于扩大规模经济和增加利润的选择性收益。作为农业社会化服务对象的村集体和村民，把壮大新型农村集体经济、打造美丽乡村、促进治理有效的集体性收益和推动农民增收的选择性收益融为一体。提供专业知识技能的农业专家追求现代农业发展的集体性收益，也注重提升知名度和个人收入的选择性收益。三者的合作收益叠加互补并嵌入国家总体目标，迈向合作治理。
其三，基于投入资源以示加入合作。一是国家行动者通过政治资源、权力资源和财政资源，提供政策支持。例如，农业农村部办公厅、财政部办公厅出台《关于进一步做好农业生产社会化服务工作的通知》，陕西省农业农村厅发布《于加快发展农业社会化服务的实施意见》以及陈仓区人民政府办公室印发《宝鸡市陈仓区农业社会化服务创新试点区粮食托管生产项目实施方案》。二是加强宣传引导。采取培训会、现场演示会和广播等方式，陈仓区宣传农业社会化服务的实施目标、内容和要求，公开服务主体、服务环节和补助标准，激发群众主动性。三是提供财政补助。以2023年为例，陈仓区对小麦的耕、种、防、收环节开展托管并予以补助，落实财政补助资金400万元。
市场行动者投入较多的资本资源用于建设场地、购买农资农技、完善农业设施和聘用员工等。另外，其投入丰富的管理资源积累经营经验，总结发展理念，尤其重视寻找规模经营的最佳平衡点，以求降本增效。一位家庭农场负责人表示：“我们农场土地流转面积控制在1 500亩，托管面积不超过4万亩，是因为如果面积过大，农场机械设备、人手都不够，会导致收割不及时产生芽麦，或无人捡拾麦穗，损失率较高。这就是说经营要讲究平衡。”（访谈记录：QK20240125）
作为社会行动者的村级组织和村民，拥有丰富的自然资源和人力资源。为托管到关键的土地资源，在农村土地归集体所有的情况下，服务组织注重获取村集体支持。与此同时，农业社会化服务作为劳动密集型产业，需要基本的劳动力保障。“陈仓探索”根据时间、工资、技术等因素动员农户参与其中。“土地托管后，劳动力节省下来，他们跟着我们干活。当驾驶员一天给200到300元，干普通工给80到120元，根据工种决定金额。”（访谈记录：WJL20240126）农业专家供给专业知识资源，推广农业技术和新品种作物，帮助群众掌握农业科技知识。“我们向西北农林科技大学专家请教，农技站、农机站也经常请专家给我们培训，政府还推荐出去学习。”（访谈记录：QCX20240125）
2.项目建设阶段合作网络治理的“运作”。项目建设阶段，合作网络治理完成明确合作信息、主体谈判协商、各方表达承诺、匹配合作网络的“运作”。
其一，明确合作信息。全面准确的信息能掌握政策导向，发现市场动向，提高合作生产率。陈仓区相关镇（办）安排专人负责和推广中国农业社会化服务平台与中国农技推广信息服务平台，通过网页版、手机客户端和公众号，获取立体化、动态性的农情监测、农业资讯和市场信息。与此同时，结合在地化服务需求，当地因地制宜开发推广陈仓区农业生产社会化服务微信小程序，共享政策和市场信息，引导农户通过线上选择服务组织和质优价廉的农资农服供应商。
其二，主体谈判协商。纵向维度上，“陈仓探索”鼓励三级主体（区、镇、村）对话协商，组建工作专班上下联动，明确时间进度、路线图和实施方案，逐级压实责任。横向维度上，国家、市场和社会行动者沟通协调，界定主体责任，确定利益分配机制，构建主体明确、范围明晰和层次分明的执行链。系统联动体系上，陈仓区调动政府工作人员、村干部和党员的宣传动员能力，在多维互动的治理空间中与各方主体谈判协商以整合土地资源。“最开始托管土地是自己谈，只能托管周边几百亩。慢慢村上去谈，扩大到1 000亩。整镇托管有个别村不愿意，但镇上介入后就全部托管。”（访谈记录：TMQ20240126）
其三，各方表达承诺。“陈仓探索”以签订合同的形式做出承诺并约束相关方。其中，项目制作为陈仓区农业社会化服务的主要方式，要求服务组织与当地农业农村局签订项目承诺书，理清责任要求，对项目质量、资金、安全做出承诺并明确违约责任。当地还要求服务组织与托管农户签订服务合同，明晰双方权责义务。如果托管农户较多且托管面积集中，那么服务组织可与托管农户所属的村民小组签订一份总合同，但该合同需附上托管农户签字确认的花名单。
其四，匹配合作网络。从主体类型看，“陈仓探索”形成“服务组织+农村集体经济组织+小农户”“服务组织+各类新型经营主体+小农户”等组织形式。从服务需求看，陈仓区灵活实施土地全流转模式由村集体负责流转土地，农民与合作社签订流转合同，村集体监督合同实施，满足全家长期在外农民的耕地流转需求，以解决土地撂荒问题。、“保姆式”全托模式村委会组织协调，村民小组签订托管协议，农户确认托管环节、面积及费用。把农户分散的土地统一集中管理，以满足主要劳力长期外出打工以及没有精力种地的家庭需求。、“菜单式”环节托管模式合作社与农民签订协议，群众点选单项或多项作业环节实施托管服务，满足家中无强壮劳力、妇女老人留守的家庭或机手机械不全、作业环节缺失的需求。。从托管类型看，它主要采用“全托管”“环节托管”“季节托管”等形式。“全托管是耕种防收都负责，都有标准。环节托管是其中某些作业环节实施托管。季节托管就是某些茬农户不种，把它托管过来也种上。”（访谈记录：QK20240125）基于以上合作网络的灵活选取，“陈仓实践”精准匹配服务需求。
3.项目落地阶段合作网络治理的“稳固”。项目落地阶段，合作网络治理以强大领导力深化合作、以共同目标凝聚共识、以相互依赖性紧密联结使治理更加“稳固”。
其一，以强大领导力深化合作。“陈仓探索”吸引主要领导干部的注意力，提升合作网络稳固性。其项目领导小组负责组织安排、考核验收及日常监管。其中，分管副区长为组长，政府办、农业农村局主要负责人为副组长，农业农村局、财政局、发改局、供销联社以及镇街的相关干部为成员。与此同时，基于区、镇及村三级体系，发挥党员干部模范带头作用，推动生产托管。“农户太多了，我们直接对接不现实，那样只能把周边几百亩全环节托管。现在托管的4万亩，没有镇上、村上的领导支持根本没办法推动。”（访谈记录：ZD20240126）
其二，以共同目标凝聚共识。通过落实农业社会化服务，陈仓区政府主体致力于带动规模经营，加快构建新型农业经营体系，促进现代农业发展。“理性经济人”特征鲜明的市场主体基于托管服务，整合土地要素，优化生产要素配置，从而追求利润最大化并发展壮大企业。此外，“陈仓探索”打破小农户传统生产方式的封闭性，通过整合零碎需求以满足村集体和村民为代表的社会行动者的耕地需求、就业需求并促进他们发展增收。这三类主体立场不同，但各自目标契合，并深度嵌入国家总体目标。
其三，以相互依赖性紧密联结。从治理事项属性看，陈仓区农业社会化服务并非单一主体即可完成的事项。它需优势互补的主体整合资源供给体系，凝聚治理智慧。从治理资源互补性看，陈仓区政府提供政策支撑、制度保障和财政支持，塑造良好的宏观环境。市场主体基于生产托管整合零碎资源，供给专业化、科学化的农事操作、农事管理和农业服务。拥有丰富的自然资源和劳动力资源的村集体组织和村民，负责“陈仓实践”的基础保障。以上主体彼此依赖，形成共治格局。“服务组织负责统管来种，村上有地和人，我们有技术、经验，还有物质基础，政府宏观上能把控，政策上也能支持，这缺一不可。”（访谈记录：WJL20240126）
（三）互动性、专业性和人民性深度融合：农业社会化服务的实践逻辑
1.以双向互动为基础的治理导向。为构建适应现代农业的生产经营服务体系，“陈仓探索”形成自上而下的运作体系。首先由陈仓区出台项目实施方案，各镇（办）组织符合条件的服务组织申报，农业农村局协调财政局、发改局等部门专家和相关镇街工作人员选定服务组织。服务组织实施托管服务后，由农业农村局负责项目验收。最后，农业农村局和财政局根据验收结果对服务组织予以资金补助。在自下而上的运作体系中，服务组织通过“互联网+”及时向以农业农村局为代表的公共部门反馈作业面积、作业质量等信息，以确保服务质量。“陈仓实践”还保持开放性，政治系统外主体对政策解读、项目要求、利益分配等方面如有疑虑可及时向上反馈，获取最佳解决方案。
2.以专业能力为关键的标准导向。本质上是市场行为的农业社会化服务，激励服务组织彰显“专业的人干专业的事”。一是提供专业优质的服务。服务组织善于把优良的品种、先进技术和装备等现代要素导入农业生产，通过农资集采集购、机械化作业和数字技术支撑等举措，推动标准生产、品种培优和效益增加。“服务组织统一托管后，农资、农药、农时、除虫等都更好把控，使种田越来越标准化、专业化。”（访谈记录：WR20240125）二是推动服务标准化建设。基于专业化服务，陈仓区在服务标准制定、服务价格监测、服务效果评估等方面，探索行之有效的统一规范。例如，机耕标准要求上虚下实无根茬，地面平整无坷垃。机播标准是播行端直，行距一致，播深一致，落籽均匀，无明显缺苗断垄现象。机防标准规定化学药物的选用、剂量使用等要符合农艺要求。
3.以人民为中心的价值导向。通过实施农业社会化服务，陈仓区打造一批专业化服务组织，为小农户提供低成本、便利化和全方位的服务。一方面，基于项目带动，当地引导并扶持市场化服务主体，提升小农户生产经营水平，拓宽其增收渠道。截至2023年底，服务组织为6.6万个小农户开展小麦全部或部分环节作业，粮食生产托管服务面积约43.3万亩次，托管户数及亩数年均增长20%以上，小麦产量亩均增幅10%左右，亩均节本增效300元左右。另一方面，陈仓区以高效农业机械保障托管面积、以精心操作提升作业质量和以周全供给保障农事需求，鼓励相关方投入资金、技术、服务等要素，凝结治理优势，引领农业走向标准化、规模化和高效化。
四、合作网络治理驱动农业农村现代化的机制分析
作为一项复杂的国家建设工程，农业农村现代化依赖于公共部门与非公共部门的密切合作。通过扁平网状的体系机制、共同缔造的组织机制、主体联结的纽带机制和专业分工的功能机制，合作网络治理强化结构驱动、组织驱动、信任驱动和优势驱动，加快推进农业农村现代化。
（一）结构驱动：构筑扁平网状的体系机制
合作网络治理倡导根据治理事项属性适配差异化合作网络，通过纵横交织的网状结构推动资金、信息、技术、人才等要素顺畅流动，更好地整合资源和吸纳力量，促进治理体系迈向系统化、治理机制转向一体化、治理结构走向扁平化。
为强化结构穿透力，合作网络治理推动流程再造。科层体制易形成办事固化、形式固定和流程僵化的治理模式，难以应对迅速变动的农业农村现代化外部环境。合作网络治理主张治理流程从单一权力向度转向多维权力向度。在纵向上，它坚持自上而下的压力型体制和自下而上的动员型体制双向联系。领导干部参与农业农村现代化，主动联络和对接下级工作。基层也可把超出自身能力的疑难事项向上传递，寻求治理任务的逆向求解。在横向上，它深化条条、块块、条块、公共组织与私人部门的互动，激励差异性主体深入“三农”实践，承担相应责任，从而化解权责利集中化的治理风险。通过纵向吸纳与横向协调，塑造上下贯通、左右协同、系统联动的农业农村现代化格局。
为增强结构畅通力，合作网络治理激发联结点作用。纵横交织的网络结构中，线与线的汇合处构成多个联结点。联结点可实现不同要素的互动乃至融合，化解主体分歧，纾解行政体系与基层自治的张力，进而疏通合作关系。一是发挥沟通联系作用的联结点并不一定扮演同等重要角色。根据辐射的广度和强度，联结点规模不一且作用各异。其中，关键联结点的网络中心度极高，成为网状治理结构的重要载体，为农业农村现代化提供制度化沟通渠道。二是鉴于治理情境的时空变化以及治理事项的属性差异，联结点处于动态变化之中。合作网络治理善于改进网络结构和优化治理流程，因地制宜、因时制宜地调整联结点，从而精准识别并敏捷回应农业农村现代化的治理需求。
（二）力量驱动：建设共同缔造的组织机制
农业农村现代化涉及多个行动主体、多重利益诉求和多元价值观念，制度设计成本高、治理复杂性强、落地执行难度大。这需坚持中国共产党领导，构建政府、涉农企业、村集体经济组织、农户、科研院所、行业协会等主体联系的动态网络，强化个体间、组织间、个体与组织之间的互动关系，增进共同缔造行动力。
为彰显组织凝聚力，合作网络治理加强政治系统内外的主体联结。国家行动者作为系统内角色，并不是合作网络的控制者，而是发挥元治理作用，动员相关方参与合作，制定可信服的行动方案，形成农业农村现代化的“共享型”治理形式。其中，党组织通过政治领导、文化浸融和群众动员等行动，履行政治承诺和约束合作行动。与此同时，合作网络治理重视组织动员政治系统外的异质性主体。随着公民精神和公共理性的培育，治理呈现出开放化和协同化趋势。合作网络治理顺应这一趋向，强化市场主体、社会组织、精英群体、民众等力量的责任伦理和主体意识，聚合治理优势，从而使其主动参与到农业农村现代化的生动实践。
为提升组织动员力，合作网络治理明确角色定位以划清职责边界。注重融合共治的合作网络治理，不主张模糊主体的身份属性和职责分工，而是要明确异质性主体的角色定位，打造优势互补、资源互享、发展互惠的共同体。其中，国家行动者从公共产品的直接供给者转向合作网络掌舵者，制定合作规则。以涉农企业为代表的市场行动者面向用户需求，提供农业产品和农事服务，促进农业技术应用和推广，扮演合作网络的主要划桨者。作为社会行动者的村集体和农户既是自然资源和人力资源的输出者，也是农业农村现代化成果的输入者，扮演资源供给者和成果受益者。而行业协会、科研院所、志愿组织等社会行动者承担合作网络的知识技术生产者。
（三）信任驱动：强化主体联结的纽带机制
信任作为处理关系的关键资源，指涉为在共同努力的事项中，行动主体承诺保护他人利益、扩大最终收益的期望行为。协商博弈时，高度信任有效增强网络掌舵者的政治信任度和体制外主体的公共感知力，降低交易成本。甚至当交易成本高于合作收益时，信任机制亦能使行动主体做出非机会主义行为，选择加入合作网络。
为推动信任向心力，合作网络治理融合人际信任和制度信任。人际信任指涉为个人或群体对另一方通过口头或书面陈述表示信赖，是非正式的情感表达。制度信任是行动方对于正式的结构、规则和法律表达信赖。农业农村现代化进程中，合作网络治理要激发党员干部、乡村精英、经营主体的自主性，根据政治、经济、社会和文化的非正式人际互动以联结各方，促进关系的生产和再生产，使主体联结由弱转强。鉴于制度信任比人际信任更稳定、更可靠，合作网络治理要鼓励主体通过持续性行动，构建稳定的行政规章、法律制度和运行机制等正式制度，并对这些制度表达信赖，使农业农村现代化迈向法治化、标准化。
为促进信任聚合力，合作网络治理整合内部信任和外部信任。乡村社会作为承担村民共同利益的载体，是农业农村现代化的重点运行场域。根据乡村社会的地理空间标准，信任可分为内部信任和外部信任。内部信任主张加强乡村成员间的信赖关系，形成“信任-合作-效益”的良性循环，降低应对内外部风险的不确定性和乡村治理的运作成本。外部信任强化乡土社会与外部主体的信赖，提高建立更多合作关系的可能性，从而为乡土社会输入政治、经济和文化资本。内部信任是核心，外部信任是支撑。但由于农业农村现代化的重点和难点在欠发达地区，在政治价值、利益联结和情感投射的综合作用下，要通过外部信任撬动内部信任以驱动治理有效。
（四）优势驱动：构建专业分工的功能机制
面对治理情境复杂化和治理事项专业化，由单一主体负责的政策方案难以取得成功。合作网络治理承认主体的有限能力，鼓励政府部门、私人部门和非政府组织的合作联合，聚合能力、信息、资源等要素的显著优势，以合适的身份和科学的排列组合合作共治，从而构成衔接有效和对话协商的开放型网络结构。
为增强优势驱动力，合作网络治理优化组合治理要素。它秉持谁有优势就由谁占位补位的治理理念，激活差异性主体的特色专长，排列组合出人、财、物、权、信息、技术等要素的最优解。其中，国家行动者善于高能级统筹，分类分阶段部署农业农村现代化的总体规划和政策设计，并提供制度资源、人才保障和财政供给。市场行动者擅长发挥比较优势，按照经济发展的客观规律，优化配置技术、资本、产业、规模市场等要素，融合企业资本与村庄资源，从而降本增效、提升效率和优化服务。村一级作为社会行动者，是乡村社会建设者和生产生活主体。它善于发挥主人翁精神，把个体化农民转化为组织化农民，夯实农业农村现代化的基层基础。
为提升优势影响力，合作网络治理结合在地化治理情境配置资源。农业农村现代化具有多样化和个性化特征。为防止其“脸谱化”，合作网络治理坚持优化要素配置的总体观念，根据时空演化，关注当地治理情境和条件，具体问题具体分析，主张“谁更专业谁治理”，推动属地管理向属性治理转型。为发挥各治理要素的主攻方向，就要深刻回答在什么情境条件下，何种主体运用何种治理结构和治理方式，具体配置哪些资源才能契合农业农村现代化的发展规律和价值取向，使其更可持续、更加有效。在此基础上，合作网络治理形成适配性强、灵活度高、精准度好的优势治理组合，进而推动农业高质、农村宜居、农民富裕、城乡融合。
（五）城镇化进程中的治理有效和服务提升
基于结构驱动、组织驱动、信任驱动和优势驱动，合作网络治理能高质量推进农业农村现代化（见图2）。扁平网状的体系机制克服科层体制的局限性，推动流程再造和激发联结点作用，构建上下贯通、左右协同和系统联动的多维互动农业农村现代化格局。共同缔造的组织机制回答了合作网络治理加强政治系统内外的主体联结，并明确其角色定位以划清职责边界。其中，国家、市场和社会行动者分别扮演合作网络的掌舵者、划桨者和受益者等角色。主体联结的纽带机制分析了合作网络治理融合人际信任和制度信任、内部信任和外部信任以强化农业农村现代化的集体行动。专业分工的功能机制回答了合作网络治理基于谁有优势就由谁占位补位的原则优化组合治理要素，并结合在地化治理情境科学配置资源。这四个机制关系密切、相辅相成且融合提升，从而加快实现农业农村现代化，推动城市与乡村、城镇居民与乡村居民的深度融合。
五、基本结论与研究展望
农业农村现代化事关中国式现代化的大局。为破解“三农”领域发展难题，合作网络治理综合多元主体的行动意志和利益取向，基于党的领导，强化政府之间、部门之间以及公私之间的网状治理结构，紧密正式与非正式联系，从而提供精准且敏捷的农业农村现代化服务。
（一）主要结论
1.合作网络治理旨在超越公私二分法，融农业农村现代化的多元主体为一体。公私二分法认为公共场域和私人场域存在界限，进而探讨公共部门的独特研究领域和挖掘公共组织有别于私人组织的特性。然而，农业农村现代化既表现出公私事务的交叉重叠，也存在治理技术、手段、方法和资源的公私通约性，整合公共部门和私人部门已成为重要举措。为此，合作网络治理要统筹政府、市场、社会等主体，发挥正式权威和非正式权威的叠加作用，通过平等交流、协商合作和优势聚合，开展跨部门、跨主体、跨地区的合作共治，从而构建和完善政治系统与外部系统协同的公私合作网络。
2.纵横交织、开放包容的合作网络治理推进农业农村现代化的流程再造。为摆脱层级治理的等级严明、效率偏低的限度，合作网络治理融合条抓块统、顶层设计和基层创新、正式关系和非正式关系、直接联系与非直接联系，通过构建纵横交织的网络结构，使权力、信息、资本、人才等要素从自上而下的单向度流动转向系统联动的多向度流动，从而搭建权责利相统一的农业农村现代化的治理共同体。这既避免了国家与社会的对立，也克服了公共部门的行为惰性和行为惯性，增加政府回应性、信息透明度和治理有效性，助力农业农村现代化以推进中国式现代化建设。
3.注重专业分工的合作网络治理，构筑高度灵活的网络结构以匹配复杂化的农业农村现代化。立足大国小农的国情农情，农业农村现代化表现出区域之间、领域之间、上下游产业之间的不平衡。合作网络治理关注治理要素的突出优势，科学组合资金、人员、技术、政策、制度等要素，从而产生多种类别的合作网络。这有助于根据在地化治理情境匹配灵活机动的网络结构，以敏捷回应有所区别的农业农村现代化治理需要。它也有利于满足高质量产品或服务的专业化需求，激发主体的创新能力应对治理挑战，进而形塑灵活与专业兼备的农业农村现代化治理体系。
4.合作网络治理强化信任支持和利益联结以系紧农业农村现代化的关系纽带。重视信任导向的合作网络治理，通过人际信任和制度信任、内部信任和外部信任协同发力，克服主体间的过度博弈和机会主义行为，提升农业农村现代化的集体行动力。另外，注重利益导向的合作网络治理，寻找“收益-成本”考量下的选择性收益、集体性收益以及政治收益、经济利益和社会效益的契合点，摆脱合作收益的公共性与付出成本的私人性所导致的“搭便车”行为，从而化目标冲突为目标相容、个体理性为集体理性，更好推进农业强、农村美、农民富的农业农村现代化。
（二）研究展望
立足中国治理情境，注重增强主体联系、培育网状结构、强化集体行动的合作网络治理是国家治理现代化的发展趋势。今后该主题的研究要持续追踪其在其他治理领域的实践情况，以分析合作网络治理与中国治理场域的适配度。不同治理模式具有不同治理优势。今后要关注层级治理、市场治理和合作网络治理之间的比较分析，以及三者之间的互补性，从而增强动态性和包容性，更好地提升国家善治能力。基于尊重和凝结各方的利益诉求和价值取向，合作网络治理的相关方在纵横交织的网络结构中谈判博弈，从而科学配置资源、聚合治理优势和达成行动共识。为增强农业农村发展活力，通过合作网络治理的“激活-运作-稳固”三个阶段的深入分析，探索结构驱动、组织驱动、信任驱动和优势驱动的叠加机制以推进农业农村现代化和城乡融合发展，确保中国式现代化行稳致远！