作者简介：栗伊萱，中共中央党校（国家行政学院）国家治理教研部；毛寿龙，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师
文献来源：《农村经济》2024年第12期
摘要：如何举全党全社会之力全面推进乡村振兴是建设农业强国的一项重大议题，厘清基层政府在此过程中的角色作用具有重要的理论与现实意义。本文基于安徽、江西、福建三省三镇案例的比较分析，呈现了党建联动、政企合作、乡贤招引三种乡村振兴行动策略，借助基层自主性理论视角构建的“调适性激活”分析框架，旨在揭示基层政府驱动乡村振兴集体行动的实践逻辑。研究发现，基层政府会根据自身所处的治理情境调适乡村振兴行动策略，主要围绕组织建设调适、资源汲取调适、思想动员调适三重复合实践路径展开，以此激活乡村振兴集体行动的主体要素、资源要素与价值要素，从而因地制宜地将乡村振兴这一国家战略转化为基层实践。进一步研究发现，基层政府“调适性激活”的实践逻辑，表明其能够通过适当的自主性建构，一定程度上突破当下基层治理的结构性和能动性困境，形成宏观制度变迁与微观主体发力相协调的乡村振兴新格局。
关键词：基层政府；乡村振兴；基层自主性；基层治理
一、问题提出与文献回顾
党的二十大指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”从国际视野来看，乡村衰落是个全球性的难题，缘起于城乡发展的不平衡引发的劳动力从农村向城市的大规模流动。因此，中国实施乡村振兴战略，一个无法回避的问题就是如何克服大规模劳动力外流所导致的集体行动能力下降难题。实践中，乡村振兴所涉及的不同行动主体在“如何执行、如何参与”问题上存在张力，不仅影响乡村振兴的政策执行效果，还影响基层治理效能。党的二十届三中全会进一步明确，要健全推动乡村全面振兴长效机制。在此背景下，如何重建乡村社会的集体行动，从而形成全面推进乡村振兴的强大合力，成为新时代乡村振兴必须回应的重要命题。
基层政府作为国家政策执行的“最后一公里”，既是乡村社会的管理者，也是“三农”政策的实施者，这种“二重身份”决定了其在乡村振兴战略实施中扮演着不可替代的角色。当下，伴随着治理重心的下移与治理资源的下沉，处于乡村社会场域中的基层政府受到多重制度逻辑的约束与多重治理目标的驱动，其行为策略也呈现出多样化复合型的特征。那么，面对“举全党全社会之力全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化”的战略要求，基层政府采取了哪些乡村振兴行动策略？基层政府如何实现这些行动目标？其中又隐含了怎样的实践逻辑？
回顾现有研究发现，关于基层政府与乡村振兴的讨论主要从以下两个视角展开：其一，从外部视角来看，基层政府如何推进乡村振兴是国家与社会互动关系在基层治理领域的投射。一方面，基层政府扮演着国家政策执行者角色，中央政府通过顶层设计，统筹制定乡村振兴规划，基层政府作为国家行政体系的末端触角，通过自上而下的政策执行不断提升国家的整合能力，打造村庄共同体。另一方面，基层政府通过加强基层党建，完善乡村治理体系，重塑各方主体互动的制度规则。同时，通过产业发展、项目建设等途径培养农民的主体意识与发展能力，最终促成农民主体性“在场”的乡村振兴。但在这一视角下，由于治理目标多维与治理资源匮乏，基层政府角色出现了较为明显的“被动缺位”和“主动越位”的错位现象。乡村治理秩序需要进一步调适，以适应乡村振兴背景下基层治理现代化的转型需要。其二，从内部视角出发，作为国家与乡村连接的“接点”，基层政府受到科层体系与乡土社会的双重制约，从而形成了独特的治理模式。现有研究多将基层政府这一“双重身份”的特征概括为“经营者”角色，着重分析基层政府的发展性导向及其变化特征，通过不同的案例研究延伸出不同的“经营者类型”。在后税费时代，“资源下乡”和“项目进村”日益普遍化，特别是乡村振兴背景下国家资源源源不断输入农村，使得基层政府从以“经营市场”“经营土地”为对象的“约束型自主”到以“经营项目”“经营村庄”为载体的“依附性自主”转变。基层政府表现出“经营政治”的新动向，以进行体制内外有效的社会动员与资源拓展为核心，在政绩需要与社会回应之间寻找平衡，呈现为“执行经营者”的形象。基层政府能否根据治理环境的动态变化，组织起有效的集体行动将资源要素转换为发展动能，成为推进乡村振兴的关键所在。
上述研究为分析乡村振兴的实践路径提供了有益参考，但仍存在可拓展的空间：其一，从外部视角来看，基层政府仍被置于国家与农民关系调整的分析思路之中，更多将其作为被动政策执行者角色，且讨论的重点是基层政府如何转型以适应乡村振兴战略需要，以基层政府为主位视角的分析虽有涉及，但全面深入讨论其自主性现实意义的研究较为缺乏。其二，从内部视角来看，现有研究多着重论述基层政府的“经营”逻辑，而对于其他多种实践行为及其逻辑缺乏整体分析，从而未形成一般性的分析框架。其三，从研究方法看，现有研究多为单一案例研究，但不同地域的乡镇在产业基础、人口规模、发展资源等方面差异较大，单案例研究未能充分呈现乡村振兴进程中复杂的基层政府群像及其实践逻辑。
基于此，本文将从基层自主性视角出发，通过安徽、江西、福建三省三镇的乡村振兴实地调研案例分析，重点聚焦基层政府驱动乡村振兴集体行动的实践路径及其内在逻辑，进一步在理论层面讨论基层自主性对于国家治理的意义，从而为国家战略在基层的贯彻落实提供理论参考与政策启示。
二、调适性激活：基层自主性驱动乡村振兴的分析框架
在现有研究中，基层自主性被较多包含在地方自主性的讨论之中，主要表现为基层政府的自主性。在国家治理中，基层自主性在本质上就是作为行动主体的基层政府依据其面临的行动情境及其自身利益诉求而采取行动的组织自主性。但长期以来，我国基层政府面临着治理负荷沉重、正式治理资源匮乏以及治理规则复合性的结构性困境，基层自主性运行面临着两个系统性难题。其一是由于国家治理转型带来的对上级政府的回应压力，其二是由于社会发展转型带来的对民众的回应压力。这一双重挤压的治理情境，使得基层政府被置于治理资源匮乏与压力型体制的多目标、高指标，以及乡村社会的治理需求扩大的矛盾中，导致基层自主性空间急剧紧缩。尽管面临双重挤压的自主性困境，但如果单纯地将基层自主性看作来自上级的授权而无须下级的争取，那么就忽视了中国政治场域中基层能动性的一面。
在众多基层治理研究中，均将基层政府视为有正常利益诉求的能动行为体，在国家政策执行和地方经济社会发展中展现出特有的能动性和主体性。现有研究从适应性理论视角切入，认为基层政府能够根据治理情境，在时间、空间和政策过程维度上发展出政策执行的各种调适机制，来缩小国家政策目标与基层治理实践的差距。为了达成政策目标，任何一项政策都要经历对治理主体和治理资源的有效激活过程。依据激活理论，乡村振兴作为一项国家战略，本质上是一种宏观的制度背景，与所有的制度背景类似地具有刺激组织与个体的作用，激活以农民为代表的乡村内生活力对于推进乡村振兴至关重要。例如有研究指出，基层政府能在不突破本级运行规则和权力边界的情况下主动构建出多样化的应对策略，通过激活乡村治理主体的能动性在一定程度上缓解基层资源不足带来的治理难题，回应社会和经济发展的需要。
基于此，本文借鉴“适应性理论”与“激活理论”的研究成果，构建基层自主性“调适性激活”的分析框架（见图1），以此分析基层政府驱动乡村振兴集体行动的实践逻辑。具体而言，乡村振兴不仅表现为国家资源与政策要求输入乡村社会，同时也会带来基层治理体系的重塑。有研究表明，基层政府虽嵌入于科层组织和所在的任务情境，但是却具备一定自主性执行能力，学者将这种政府拥有的自主性能力称为“嵌入性自主”。深入基层一线可以发现，面对上下挤压的治理情境，基层政府贯彻实施乡村振兴战略，并非是采取按部就班、有激励预期的行动策略，而是体现为特有的政策目标、政策工具“调适”与“激活”集体行动要素的策略选择。
由上，本文所述的“调适性激活”分析框架包含两个维度：(1)基层政府对乡村振兴政策目标与政策工具的调适。多层级是中国政府体系的一个重要特征，国家政策通过层层传递到达基层。作为政府体系末端的基层政府需要将政策话语进行在地化转译，调适政策目标使其与现实情况匹配，同时调适政策工具以达成政策目标。(2)乡村振兴的效果有赖于基层政府对治理资源的激活。现有研究表明，只有充分激活多元主体与多方资源，维持较高程度的主体自觉，才能更加有效地开展乡村振兴工作。这里不仅包括政策主体和目标群体的主动性激活，也包括乡村振兴所需的人、财、物等物质资源和思想、认知、理念等价值资源的激活，从而组织起有效的集体行动，赋能乡村振兴目标的实现。
图1 基层自主性“调适性激活”的分析框架
三、研究设计：研究方法与案例呈现
1. 研究方法与资料收集
本文试图通过多个案例揭示基层自主性驱动乡村振兴的实践逻辑，因此采用“嵌入性多案例研究方法”，即具有多个分析单位的多案例研究。相比于单案例研究，多案例研究的适用范围更广泛、研究结果更有说服力、更稳健。具体而言，本文通过重点关注基层政府不同行动策略的类型，聚焦不同基层政府发挥自主性推进乡村振兴的实践案例，同时遵循“原样复现”的“复制逻辑”，旨在从不同的案例中发现相似的结果，从而揭示其实践逻辑。借助中国人民大学公共政策研究院开展的“中国镇政府管理与政策实证研究”项目，笔者按照上述标准，从2018—2023年6年间调研的18个乡镇中选取了安徽Z镇、江西W镇、福建D镇三个典型案例作为研究对象，分别代表了政府主导、政企互动、社会为主的乡村振兴行动策略类型。
2. 三个不同省份的案例概述与比较分析
在基层治理中，乡村振兴是当前基层政府面临的重大“政治任务”。虽然乡村振兴战略确定了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，但目前多为宏观性政策指导，就“如何贯彻实施乡村振兴”这一问题，各个地方仍在进行探索。从实践层面来看，实务界与学术界基本就“产业振兴”达成了共识。产业振兴是五大振兴之首，本文调研的三个案例也是基层政府主要围绕乡村产业发展所展开的一系列行动，并通过产业振兴来助推其他乡村振兴目标的实现。
案例1、安徽Z镇的“党建联动”行动策略。安徽省Z镇地处皖江南畔，是铜陵市的东部重镇，拥有丰富的矿产资源，1994年便被列为全国500个小城镇建设试点镇，2017年又入选第二批中国特色小镇。在铜陵市乡村振兴规划中，Z镇定位为以文化旅游、休闲康养、现代农业、商贸服务为特色的现代文旅型乡镇。但在快速城镇化进程中，由于靠近长三角地区，Z镇人口流失严重。且随着矿产资源日趋枯竭、生态环境恶化以及严格环保制度的实施，Z镇一大批矿产企业被逐渐关停，产业发展乏力。为了破除这一困境，Z镇主动求变，依托当地知名下乡企业，创造了“党建联动”的发展模式。
首先，通过联合党委联动，全面加强对村企发展的领导与统筹。2018年5月，在向上级部门争取授权并获得政策性支持后，Z镇党委牵头成立了中共永泉村企联合发展委员会，以永泉旅游度假区为依托，带动周围金桥村、清泉村、水龙村和金山村四个村，以联合党委联动的形式带动村庄发展。由于永泉旅游度假区涉及上述四村辖区，之前在建设过程中四村的发展思路和利益诉求经常难以统一，各自为战不仅缺乏足够的议价能力，还可能损害到其他村庄的利益。在组织架构上，联合党委由W镇副镇长担任书记，镇工会主席和永泉农庄总经理担任副书记，四个村的村支书担任党委委员，通过党组织网络扩展的形式统筹规划和利用管理区域内的各类资源。
其次，以环境整治和生态修复为依托，着力衔接内外部发展资源。近年来，Z镇积极推进废弃矿山综合治理和植被恢复工程，以及各村集体资产股份制与“三权分置”改革，为乡村产业发展提供可用资源。Z镇与永泉农庄合作建立“党建+旅游+订单农业”，发展星级农家乐和民宿产业，培育特色化订单农业。以清泉村为例，该村曾有一个村属铁砂场，但在环保政策收紧之后被勒令关停，工厂随即闲置起来。清泉村通过联合党委与永泉农庄对接，将闲置矿场流转给对方进行景区开发，既实现了生态修复，又增加了村级收入。
依托当地丰富的土地资源，Z镇与铜陵梧桐树农业发展有限公司着力打造以“梧桐花谷景区”为主体的家庭体验式休闲农业，与永泉农庄相连接形成规模化集群化的文旅产业。该景区总面积22平方公里，耕地少，林地多。为了满足景区建设用地需求，通过联合党委对接，Z镇专门建立了土地流转协调小组与警察办公会机制，由一名政府工作人员和两名梧桐树公司工作人员组成，来全面协调景区建设中土地流转、矛盾纠纷等问题。
最后，通过广泛思想动员，培育农民的自我发展意识。笔者调研发现，企业下乡之初，农民对于土地流转与进企务工并不积极，主要源于农民的风险意识和对企业的不信任，以及企业对农民随意毁约而带来的额外成本的双重顾虑，这些因素进一步弱化了农民的自我发展意识。为了解决上述问题，Z镇一方面由政府做担保，增强村企互信。由联合党委进行宣传动员与现场见证，企业与农户进行签约。在双方看来，如果契约履行过程中出现问题，联合党委可以出面协调解决。另一方面，通过联合党委引导，增强企业与农民的互动。在鼓励农民参与企业合作外，也鼓励企业根据农民需求，充分发挥技术、信息和人才等优势进行农民技能培训，同时提高村干部致富、带富的能力。
案例2、江西W镇的“政企合作”行动策略。W镇处于江西省西部，拥有丰富的煤炭、瓷土、石灰石等矿产资源，资源型产业曾是W镇的主导产业。但随着矿产资源逐渐枯竭与生态环境的恶化，W镇的发展遭遇到瓶颈，在同级乡镇排名也逐渐下滑。加之W镇距离湖南省会长沙市距离较近，大城市的虹吸效应使得W镇人才外流严重。W镇所在的萍乡市作为全国首批16个海绵城市试点地区，计划通过打造海绵小镇为海绵城市建设探索经验。W镇希望通过竞得海绵小镇试点项目，发展相关产业，全方位推进镇域基础设施更新，探索新型乡村振兴之路。
首先，向外汲取资源，成功竞标海绵小镇项目。由于自身能力和资源有限，且海绵小镇建设缺乏可供参考的样板，为了能够在试点竞争中胜出，W镇党政领导班子主动求变，尝试通过政企合作的模式（Public-Private-Partnership，以下简称“PPP”）争取这一项目，并得到了上级政府的大力支持。要拿到试点资格，海绵小镇的项目规划方案便是重中之重。W镇发动全镇领导干部与乡村能人，积极向上对接资源，最终通过镇政府内部熟人关系网络联系到萍乡市规划设计院，成功邀请到中国美术学院风景建筑设计研究总院和中国联合工程公司共同编制海绵小镇规划方案，并邀请北京大岳公司作为PPP融资方案的咨询服务机构。最终，W镇凭借优秀完备的规划方案，在竞争性遴选中获得了海绵小镇的试点资格。
其次，发挥内外优势，解决海绵小镇运营管理和转型升级问题。虽然获得了试点项目资格，但PPP运营是一个专业性和政策性都非常强的知识领域，特别是涉及诸多项目资金运作的敏感问题。PPP项目运营的难点在于如何应对风险与计算收益，以及确定经营权转让周期，这些问题对一个从未有过PPP项目运营经验的乡镇政府来说是一项不小的挑战。针对这项“技术活”，W镇虽然聘请了专业咨询机构，但后者出具的报告也仅具参考作用，关键是W镇要自己学会如何处理PPP中的风险等技术问题。为此，W镇设立了海绵小镇建设项目领导小组，积极向上级主管部门争取专业性人才，派遣专职干部学习PPP项目管理运营，最后终于解决了项目融资、运营、管理等问题。
此外，调研中W镇领导谈道，海绵小镇并不能只是单纯考虑建设，还要把其他产业链带动起来发展特色小镇，因此后续的产业发展对政府是很大的考验。伴随着全域旅游逐步升温，W镇借助海绵文化产业的优势，建设思路开始从海绵小镇打造向“产城融合”建设转变。同时，借助中铁一局等大型国企的资金技术力量建成具有W镇特色的“海绵产业孵化园”，将镇域内更多村庄纳入发展版图。
最后，动员全民参与海绵小镇建设，提升群众的公共事务参与意识。由于海绵小镇在全国范围内都是“头一遭”，W镇意识到要完成这样的一项标志性工程，紧紧依靠自身力量必然难以实现。于是W镇通过“三会一课”、“中心户长”制、“小手拉大手”机制等评选制度，积极动员全镇干部群众进行基础设施、村容村貌、村庄特色产业发展的规划实施，鼓励村民与企业积极开展“乡村民宿”等多种形式合作。村民开始主动参与到政企合作打造的“不得不去”的特色景点、“不得不买”的文创产品、“不得不住”的网红客栈等项目之中，以此将现有的镇域活力海绵文化、红色电报文化、三湾乡趣农耕文化等进行串联，形成具有W镇特色的文化产业链条，W镇海绵小镇也荣获了江西省“2019年度省级优秀特色小镇”荣誉称号。
案例3、福建D镇的“乡贤招引”行动策略。福建D镇地处武夷山脉南麓，自然风光秀丽，生态资源丰富，先后荣获“国家级生态乡镇”“南平市文明乡镇”等荣誉称号，属于传统的农业型乡镇。但由于缺乏产业基础和建设资金，D镇的自然资源优势始终难以转化为经济发展优势。更重要的是，D镇主要以烟叶种植作为支柱产业，但大量年轻人外出务工，导致人才外流严重，传统优势农业发展难以为继。为了解决这一问题，D镇借助当地丰富的乡贤资源，通过招引乡贤回乡发展特色农旅产业，构建乡村振兴的内生发展基础。
首先，通过广泛的政策宣传和情感动员，解决“招得回”的问题。D镇丰富的乡贤资源主要分布在东亚、东南亚、北美等地区，形成了一张横跨多个地域和产业领域的乡贤网络。为了有效激活本地的乡贤资源，D镇政府大力推动“乡贤回归故土、助力乡村振兴”工程。调研发现，福建天苗有限公司董事长H便是归国乡贤的代表。H从福建做苗木生意起家，企业网络遍布东南亚和加拿大。他本人已拿到加拿大永久居留权，但其母亲一直在D镇生活，从未离开家乡。由于其母亲年事已高，H便有了回乡侍奉母亲的打算。D镇政府得知这一消息后主动与H对接，向其介绍乡村振兴的发展前景与政策支持，并发动广泛的乡村关系网络，促使H成为D镇第一批回乡创业的乡贤。
其次，向上争取优惠政策与向下进行乡村动员，解决“留得住”的问题。在D镇镇长看来，乡贤大多见过世面，接受过现代化经营理念的洗礼，对农村建设发展有想法、有见地，又有较强的管理能力，是推进乡村振兴的重要力量与发展资源。但要真正吸引他们安心回乡投资创业，情感动员只是第一步，最重要的还是能够给他们提供干事创业的发展空间。因此，从内因上看，乡土情结是促使乡贤回归乡村建设的重要驱动因素，但政府的政策支持和发展前景的外因更为重要。为了支持乡贤回乡创业，D镇一方面专门成立了由镇党委书记和镇长领衔的工作小组，积极对接上级政府，为乡贤回归提供各种便利和保障。另一方面广泛动员农民，参与回归乡贤的创业工作。D镇通过乡镇干部进村宣传、每周三集体义务下乡搞卫生、超市积分制等方式广泛动员，宣传乡贤回归对于扩大村民就业、提升镇域发展品质的意义。在D镇和天苗公司的带动下，许多农民转变了观念，将闲置的山地租给公司，自己则在公司的苗木基地务工赚钱，拿起“双薪”。近三年来，天苗有限公司助农增收300多万元，带动农户2000多户，户均增收2000余元。
最后，充分利用乡镇内外部资源，解决“发展得好”的问题。D镇积极推动回归乡贤担任村干部，并竞选担任上级人大代表和政协委员，为乡镇发展提供更多助力。通过将新乡贤纳入干部轨道，以此分享村庄公共权威，在为其提供有效激励的同时重塑村庄的治理体系。例如，作为市政协委员的H积极递交提案，为D镇乡村发展争取更多政策扶持；又利用自己广泛的商业网络，联系对接外地企业入驻落户D镇；还利用福建黄峭全球联谊会会长的身份，动员更多乡贤回乡创业。据H介绍，D镇与其公司合作打造的“樱花虹”景区已成为D镇的一张名片，D镇也成为福建省首个以“互联网+农业+生态休闲旅游业”模式建设的生态休闲旅游综合园。
上述三个案例中基层政府的治理情境与行动策略不尽相同，但是均呈现了共同的行动目标、实践路径与实践逻辑。其一，三个乡镇的行动策略均以发挥基层自主性推进乡村振兴为行动目标。其二，基层政府自主性的发挥，主要通过组织建设、资源汲取与思想动员三重复合实践路径展开，并伴随着政治统合、政企联营、情理感召等一系列正式与非正式的行动策略，激活了乡村振兴的制度合力效应、资源释放效应、集体行动效应。其三，基层政府“调适性激活”的乡村振兴实践过程，重塑了乡村集体行动，形成了新的乡村治理秩序（详情见表1）。
表1 三省三镇案例梳理与比较分析
四、调适性激活：基层政府自主性驱动乡村振兴的实践逻辑阐释
全面推进乡村振兴战略的顺利实施，有赖于各方行动主体的紧密协作与集体行动。但调研发现，乡村振兴面临三大集体行动困境：一是农民大量外流、留守农民素质偏低以及外来主体嵌入受阻导致缺乏有效的行动载体；二是城乡二元结构分割、多方主体利益冲突导致缺乏充足的行动资源；三是不同行动主体间由于价值偏好、思想认知差异等导致缺乏足够的行动共识。本节将根据“调适性激活”的分析框架，详细阐释基层政府如何发挥自主性破解上述集体行动困境，从而实现乡村振兴的政策目标（见图2）。
图2 基层政府自主性驱动乡村振兴的实践逻辑
1. 组织建设调适与重建行动载体：行动主体要素的激活
组织是行动的载体，为行动的开展提供了可供依托的基础。作为新时代中国特色社会主义农村发展的指导战略，乡村振兴提出了更高、更系统的发展要求和政策标准，这意味着作为政策执行者的基层政府需要面对更多不同的制度逻辑、更繁重的政治压力、更庞杂的参与者，以及更多不可预测的治理结果。换言之，乡村振兴作为一项重构乡村社会发展基础的国家行动，既包含了自上而下的国家意志输入，又包含了自下而上的农民诉求表达，还牵涉了市场与社会组织等主体的利益主张。基层政府处于国家和乡村连接的“接点”，天然发挥着“桥梁”和“纽带”的作用。在此意义下，基层政府对于激活乡村振兴的行动主体要素，发挥着不可替代的独特作用，前提便是重建集体行动载体。
首先，基层政府通过组织建设调适，发挥各类正式和非正式组织的网络联结效应，为多元主体互动提供具有开放性、参与性、包容性与稳定性等特征的行动载体。在此基础上，多样化的组织建设调适，既发挥正式组织的整合与约束作用，又发挥非正式组织的动员与凝聚作用，解决了外来主体嵌入性不足与内部主体外源式发展受阻的问题，重塑了内外主体间的互动模式与信任机制，形成彼此间的良性互动。例如，案例1中Z镇通过正式的联合党委组织形式，实现政企村强有力的联结。此外，通过党员代表和乡村能人的个人关系，将村民也纳入到联合党委的组织体系之中，实现组织网络的全面覆盖。案例2中的W镇则通过领导小组、PPP合作等组织将上级政府、主管部门、本级政府和所涉村庄联结起来，降低交易成本与信息不对称，顺利解决了海绵小镇建设的土地征用、运营管理等问题。
其次，基层政府建立了多样化的行动主体联结机制，通过党政干部嵌入、市场精英吸纳、乡村精英动员、村民群体整合等方式，重塑乡村治理的权威基础与乡村发展的关系网络。在此基础上，基层政府既强化了与其他主体的联结，又有效化解了乡村公共权威下降、动员整合与公共领导能力弱化等问题。例如，案例3中D镇利用乡镇领导联系机制、乡贤理事会等方式实现乡贤网络的充分扩展，不仅加强了对乡村治理工作的领导，还通过乡贤的政治和经济网络向上争取政策与招引企业下乡，进一步拓展了D镇的发展空间。
2. 资源汲取调适与重组行动利益：行动资源要素的激活
大量研究表明，共同利益是共同行动的客观基础，寻找共同利益是促进共同行动的有效方式和驱动力量。尽管乡村振兴作为一项国家战略，但在具体实践中多元行动主体的利益诉求并非总是一致，而是在不同情境下存在着复杂的分化和竞争博弈关系。乡村振兴中的任一行动主体，都有基于自身所处位置的理性考量，实现利益聚合便成为促成乡村振兴集体行动的关键，充分发挥各类资源要素的利益创造作用是破解乡村振兴难题的重要路径。本文案例中基层政府主要通过资源汲取调适，激活行动资源要素，形成乡村发展利益共同体。
首先，基层政府通过资源汲取调适策略，推动资金、技术、人才等现代生产要素由城镇向农业农村领域流动，实现对乡村价值的再发现和再利用。这就意味着基层政府既要利用好乡村原本就有的自然、风光、人文等各类“内部资源”，又要积极向上级政府或者市场汲取“外部资源”，最大限度地释放各类资源效应，实现乡村资源的价值再生产。本文三个案例，基层政府的行动策略均以整合内外部发展资源为核心，通过联结各方行动主体，建立资源价值共创与利益共享的实现机制，使乡村振兴集体行动真正运转起来。
其次，调适资源配置模式，通过利益重新整合厚植乡村发展的物质基础。从产业振兴的可持续性来看，产业发展如果不能产生持续且稳定的收益，将会直接影响后续上级政府与下乡企业资源投入的稳定性，也会削弱农民参与的积极性，乡村振兴的集体行动便会不可持续。在有效的资源汲取后，对多元主体的利益整合便有了现实可能性。一方面是优化资源配置与利益分配机制。通过资源共享与优势互补，在创造共同利益的基础上寻找适应性的利益分配方式，不断增进彼此利益互嵌与深度整合。典型做法如案例1中Z镇与不同下乡企业建立不同合作机制。另一方面拓展资源汲取与利益共享空间。通过对上争取资源下沉（例如权力、财力、优惠政策），对外争取资源输入（例如资金、技术等），为乡村产业发展提供更多保障，更好获得其他主体的持续性参与，进而实现农民持续增收的目标。
3. 思想动员调适与重塑行动共识：行动价值要素的激活
思想是行动的先导，尽管基层政府在乡村振兴中扮演着主动性角色，但只有在多方主体价值目标实现有机契合，才能为达成自身的行动目标创造有利条件。调研发现，基层政府采取自主性行动，既要考虑上级政府的任务要求，又要考虑市场和村庄主体的实际需求。与之相适应，基层政府的其他调适性策略也会随行动共识的激活程度呈现动态变化特征。例如，当共识度较低时，可能出现上级政府不支持、农民不理解不配合甚至反对抵制，基层政府便会面临巨大的政治压力和社会压力，从而阻碍集体行动的实现。因此基层政府的思想动员策略并非是一成不变，而是根据不同主体的压力程度和不同任务的紧迫次序进行动态调适，形成多样化的政策工具箱。
首先，根据不同主体特征明确思想动员调适的侧重点，宣示其行动策略的政治意义、经济意义与社会意义等多重意涵。其一，将该行动策略与乡村振兴的政治任务挂钩，通过阐明该行动策略对于贯彻实施乡村振兴的意义，能够满足上级政府绩效考核与政策执行的要求。例如，Z镇通过向上级部门阐述村企联合党委在加强基层党建、完善基层治理、增进民生福祉等政治意义，成功获得上级政府授权。其二，将该行动策略与乡村振兴的发展要求挂钩，阐明该行动策略对于盘活乡镇内外资源、发展特色经济、促进乡镇发展转型等多重经济意义，符合“产业振兴”的发展趋势。例如，W镇从海绵小镇建设到“产城融合”思路的转变，最终得到中铁一局等众多企业的支持。其三，将该行动策略与民生福祉提升和生态文明建设挂钩，阐明该行动策略对于拓展农民就业渠道、促进农民增收、培育农民发展意识，以及对改善乡村生态环境与人居环境等多重意义，引导村民积极参与。
其次，将不同主体的行动目标相连接，形成体系化的思想动员策略以此强化共识。上述基层政府宣传策略并非是割裂的，而是相辅相成相互统一的。在具体实践中，基层政府会将政府的公共价值目标、企业的商业价值目标与村民的生产生活发展目标联系起来，以此凝聚共识。一方面，通过党建引领、政策宣讲等话语体系赋予行动策略“权威性授权”的意涵，引导多方主体对其行动策略的支持。例如，案例1中Z镇以联合党委为依托，释放“领导重视”的信息，阐述相关产业的多重价值效用，从而实现对乡镇干部的内部动员，再通过参与扩大化实现村民动员，实现内外动员的双向激活。另一方面，通过情理感召等非正式话语体系进行动员，发挥能人示范、村规民约、面子关系等催化作用，实现政策话语与乡土话语的“融合通约”。例如，案例3中D镇通过乡贤与乡村熟人网络，与村民就发展文旅产业达成一致，满足了下乡企业土地流转与劳务用工的双重需求。在此基础上，乡贤H的樱花园成为福建省首个以“互联网+农业+生态休闲旅游业”模式建设的生态休闲旅游综合园，这样的荣誉性宣传更进一步地发挥了典型示范和共识塑造的作用。
上述三个方面的路径调适相互关联、各有侧重：组织建设调适重建行动载体是前提，资源汲取调适重组行动利益是核心，思想动员调适重构行动共识是保障，三重路径相互赋能共同作用，激活了乡村振兴集体行动的不同要素，从而将宏观层面的乡村振兴战略转化为“适应性”的一揽子行动方案和“在地化”的行动策略，以此达成乡村振兴的行动目标。
五、结论与讨论
本文以安徽Z镇、江西W镇、福建D镇乡村振兴案例，阐释了基层政府“调适性激活”的实践逻辑对于乡村振兴集体行动的重要作用。本文所呈现的基层政府自主性“调适性激活”并非是一种固定的政策执行模式，而是基层政府政策执行方式的适应性演化与在地化转化的过程。案例研究表明，在推进乡村振兴中，面对国家科层体系和乡村社会体系双重约束的治理情境，基层政府会发挥自主性调适自己对政策目标、内容与工具的认知和判断，采用调适性的行动策略激活行动主体与治理资源，从而因地制宜地将乡村振兴这一国家战略转化为基层实践，形成相对稳定的乡村治理共同体，为持续推进乡村振兴提供源源不竭的动力。
进一步地，本文尝试讨论基层自主性对于国家治理的意义。研究结果表明，应该全面审视基层政府在国家战略实施中的角色作用，特别是要重视其自主性发挥的现实意义。基层政府自主性不仅使其能够以守土有责的方式消弭权威体制与有效治理之间的制度张力，还在于通过政策工具组合的“调适”来适配复杂的政策目标，提升政策执行的稳健性。一方面，当前学界对于乡村振兴的关注焦点主要在于宏观制度的变革，认为要从体制机制上破除城乡要素流动障碍，以制度性安排改变农村向城市的要素单向流动，为农业农村现代化建设提供充足而优质的制度供给与资源支撑。但不可否认的是，宏观制度的创新与变革是缓慢且渐进的，基层政府从微观制度发力仍是一条现实且有效的路径，能够有效弥补宏观制度支撑不足的缝隙。本文案例表明，上级政府的政策下乡和资源下沉可能无法直接满足乡村振兴中产业发展的需要和农民增收的诉求。从这个意义上来说，基层自主性的重要性不仅在于乡村振兴的资源汲取，更在于资源下沉后的充分利用，突破乡村产业发展的资源困境。此外，还可以为乡村自治主体的发展意识培育与自治能力成长提供物质基础，以保障乡村自治组织的正常运转。另一方面，当前基层治理正面临深刻转型，“权小、事多、责任大”导致的基层负担成为一个热点话题，一些基层政府越来越失去其应有的治理活力，以形式主义应付上级任务，导致国家政策目标在基层的扭曲甚至是落空。为了有效监控基层政府行为，在制度建设规范化的同时伴随着监督强化与问责泛化，进一步压缩了基层政府的自主性空间，也弱化了基层政府的议程设置能力。现有研究多从自上而下的视角提出推进基层减负，提升其执行国家政策的能力。本文研究结果表明，不管所处的运行环境和任务要求如何变化，基层政府仍可以借助自主性发挥提升其政策议程设置和执行的能力，即通过差异化在地化的行动策略调适，将不同行动主体、资源、价值纳入到政策执行网络，激活乡村的集体行动，重塑乡村的发展秩序，实现国家战略目标的分解细化与贯彻落地。
综上所述，在乡村振兴战略实施中，无论是国家的项目下乡，还是市场的资本下乡，其背后更为深刻的意涵是乡村振兴中国家、市场和乡村关系的深度调整。乡村社会的区域差异性和行动主体的异质性，将乡村治理置于复杂的时空条件，任何一方主导都不足以应对乡村社会的复杂治理情境，因而必须发挥各方合力达成乡村振兴的集体行动。除了继续推进宏观制度渐进性变革外，本文所揭示的基层自主性或可为解决这一问题提供一条可行路径。这种自主性的存在使基层政府能够探索出多样化、体系化、可操作化的政策执行方案，有效缓解权威体制和有效治理之间的冲突，形成国家意志与乡土诉求的良性互动，也有助于推进基层减负，不断提升基层政府的组织能力与适应能力，夯实国家治理的基石。
但要特别强调的是，尽管基层自主性对于落实国家战略有着重要意义，也应注意其作用范围的约束，防止基层“分利秩序”的产生。基于此，聚焦基层自主性，本文对于全面推进乡村振兴有三个方面的政策启示：第一，要注重顶层设计与基层实际相匹配，以提升政策实施的实际效果。在进行乡村振兴政策设计时，应该重视基层自主性的作用，征询基层干部群众意见，提高政策方案的合理性和可操作性，为基层的探索创新提供一定的行动空间。第二，引导基层政府发挥自主性，积极探索适合本地实际的发展模式。要鼓励基层政府结合国家战略要求与自身实际，积极向外汲取资本、技术、人才等资源，激活内外治理主体与治理资源，发挥乡村乡贤、能人等示范带富作用，探索行之有效的乡村振兴实现路径。第三，在推进资源下沉与治理重心下移时，要注重向基层匹配相应的治理资源。上级政府要积极探索落实权责清单制度，实现事权财权转移相匹配，为基层自主性的发挥提供有效的制度空间与治理资源，才能保障基层政府对上负责与对下回应的双重目标，真正实现国家战略在基层的贯彻落地，这也是进一步全面深化改革、推进中国式现代化的题中之义。