作者简介：朱华东，西北农林科技大学经济管理学院硕士研究生；张蚌蚌，西北农林科技大学经济管理学院教授、博士生导师
文献来源：《农业经济问题》2025年第9期
摘要：中央“一号文件”已成为中国“三农”发展政策的顶层设计和综合体现。本文以1982—1986年、2004—2024年发布的26个以“三农”为主题的中央“一号文件”为研究对象，运用质性研究和政策文本量化分析法，系统考察中国农田建设政策的演进脉络和经验启示，为政策完善与优化提供参考。研究结果表明，（1）农田建设在“一号文件”中的词频数量经历了低频次到高频次再到低频次的过程，并长期关注农田水利和高标准农田。（2）农田建设政策涉及工程建设、地力提升、产权调整和科技服务等方面，涵盖内容趋于系统全面。（3）农田建设政策在发展历程上经历了群众自主、试点探索、规范完善和全面实施4个阶段，具有逐步推进、深化拓展以及改进完善的阶段性特征。（4）政策工具分析显示，供给型政策工具使用较多、环境型政策工具次之、需求型政策工具相对弱势，农田建设政策体系的构建正在从“直接供给、环境短缺、全能包办”向“上下联动、环境创造、多元参与”转变。最后，本文提出在永久基本农田全部建成高标准农田的进程中，应坚持“上下”贯通、为用而建、科学推进、全链思维、“建管”并重的深化改革方向。
关键词：农田建设；农田水利设施；高标准农田；中央“一号文件”；量化分析
一、引言
粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。农田建设作为补齐农业基础设施短板、提高耕地质量的重要手段，对保障国家粮食安全和重要农产品供给具有重要意义。国家高度重视农田建设政策的顶层设计，党的二十大报告提出要“逐步把永久基本农田全部建成高标准农田”，党的二十届三中全会强调“完善高标准农田建设、验收、管护机制”，2024年中央农村工作会议提出“高质量推进高标准农田建设”。截至2023年底，全国已累计建成超过10亿亩高标准农田，有效灌溉面积达10.75亿亩，建成各类田间灌排渠道1000多万公里、小型农田水利设施2700多万处，但规划不合理、“建用”脱节、重“建”轻“管”、监管不到位等问题层出不穷。可见，高标准农田建设的相关政策体系还有待进一步完善。中央“一号文件”作为当前农业农村发展的导向性和纲领性文件，回顾其关于农田建设政策的演进脉络，总结其经验，展望下一步深化改革方向，对当前和未来高标准农田建设具有重要的理论意义和实践价值。
政策文本量化研究是以政策为研究对象，将非结构化的政策文本转化为抽象、系统、定量的结构化数据，不仅能降低对政策文本分析的不确定性和主观性，还可以最大程度诠释政策内容的变迁及扩散程度、政策工具的选择与组合、政策主体的合作网络等，对解读政策文本具有重要意义。政策工具分析作为一种政策文本量化研究方法，兴起于20世纪80年代，其核心是通过政策文本的分类和特征概括，对政策工具的选择、组合和绩效进行全面评价，以推动政府理念与战略意图转变为实际操作。Dahl 等（1953）首次提出政策工具理论，国内外学者对该理论进行改进、优化和创新，提出了各具特色的政策工具分析方法。其中，最为典型的是Rothwell 等（1985）按照“三分法”思想，将政策工具划分为供给型、环境型和需求型，该方法淡化了政府介入的强制性，更加强调政府在政策实施过程中的环境营造，有利于凸显政策供给和需求在推动政策发展中的作用，为深入理解和系统分析农田建设政策提供了研究方法。
中国政府高度重视农田建设工作，实施了世界上覆盖规模最广、持续时间最长、投入力度最大的农田建设项目。现阶段关于农田建设政策的研究多从内涵特征、建设成效、实践模式和发展困境等方面进行后端评估，仅有少数学者从农田建设政策前端制定的视角进行了初步探索。一是政策阶段演进划分。对土地整治、国土综合整治等演进过程进行了阶段划分，例如中国近40年的国土综合整治可以划分为重规划期、重协调期、重工程期和重统筹期。二是政策工具分类。匡兵等（2018）从环境型、需求型和供给型政策工具3方面对耕地轮作休耕政策进行分类；林国栋等（2023）将黑土地保护政策归纳为绩效考核、科技创新、耕地质量治理、农业支持保护补贴和耕地数量保护等五种类型；汪晓帆等（2018）认为1991—2018年中国耕地生态管护政策中能力建设和劝诫工具运用过多，激励型、权威型和系统变革工具需要加强。三是政策建议优化。龚剑飞等（2022）提出从顶层设计、资金渠道、管理体制、科技赋能和长效化管护等方面协同推进农田建设；于法稳等（2024）认为农田建设必须坚持系统观点，健全管护机制和评价机制。综上所述，现有关于农田建设的政策研究已取得了一定成果，但仍存在以下不足：一是研究样本多局限于土地整治政策、黑土地保护政策和轮作休耕政策等某一类型的专门文件，样本范围较窄；二是研究视角缺乏国家战略层面的关联；三是研究内容偏重于定性分析，不能较完整地体现农田建设政策的发展特征及政策供给的系统性。
鉴于此，本文选取1982—1986年、2004—2024年发布的26个中央“一号文件”，运用质性研究和政策文本量化分析法，对政策内容进行全面梳理、高度概括与归纳总结，系统分析中国农田建设政策供给特征及演进脉络，并提出经验启示与深化改革方向。与已有文献相比，本文对长时序中央“一号文件”中的农田建设政策进行多维度、定性与定量结合的动态分析，系统解答了中国农田建设“建什么”“怎么建”以及未来“如何优化”等关键问题，既丰富了农田建设政策相关研究，也为新时期中国高标准农田建设政策的完善与优化提供参考借鉴。
二、理论框架、研究方法与材料来源
（一）理论框架
中央“一号文件”在农田建设的功能定位、目标规划、任务体系等方面发挥着举足轻重的作用。农田建设政策通过影响政府、村集体、农户与新型农业经营主体等多方参与主体，作用于农田建设中的关键环节，进而影响农田建设成效（见图1）。具体而言，中央“一号文件”中的供给型、环境型和需求型政策工具分别推动、影响和拉动农田建设的实施与开展。其中，供给型政策工具主要指政府通过加大资金投入、工程建设、技术支撑、空间布局优化等直接扩大供给，是保证政策高效、有序推进的基础。环境型政策工具主要指政府部门通过制定目标规划、法律法规、财税补贴等政策为农田建设营造良好的外部环境，间接推动农田建设工作实施；需求型政策工具主要指政府以试点示范、推广应用等方式影响农田建设主体或区域农业生产系统需求来拉动资本和社会力量的参与。
基于此，本文参考相关文献，将政策内容分析和政策工具分析结合起来，将政策文本横向分析与政策演进纵向分析结合起来，建立“政策内容—政策工具—政策演进”系统分析框架（见图1），从工程建设、地力提升、权属调整和科技服务4个方面考量中央“一号文件”中农田建设政策内容，主要回答“建什么”的问题；通过供给型、环境型和需求型3个方面梳理农田建设政策工具，主要回答“怎么建”的问题；政策演进角度主要是纵向分析政策内容和政策工具的阶段特征。
图1基本政策工具与农田建设的逻辑关系
（二）研究方法
1.编码与分类。本文利用质性分析软件Nvivo11对中央“一号文件”中农田建设政策具体条文进行编码和分类，从政策内容和政策工具两方面对其进行特征分析。具体步骤如下：首先，收集中央“一号文件”中出现“农田建设”一词的标题与内容段落作为分析样本，对政策文本内容进行词频分析；其次，对政策文本进行编码，按照其体现的政策内容和使用的政策工具进行分类，再进行频数分析；最后，从政策演进的视角对政策内容和政策工具进行检索统计，以分析中国农田建设政策的演变特征。
2.词频及语义网络分析。本文采用Rost Content Mining软件作为文本分析工具，具体分析步骤如下：首先，将所收集的中央“一号文件”中农田建设政策文本导入软件进行分词，过滤无效词汇（例如无意义的代词等），提取高频词，并分阶段比较及总体评价前20位高频词汇的名称及数量；其次，对分阶段文本展开分析，提取行特征值，构建共词矩阵，同时将处理后的数据进行可视化表达，从而进行语义网络分析。
（三）材料来源
为明确研究范围，确保文本分析的代表性和准确性，本文在参考《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）和相关文献的基础上将农田建设定义为：为消除主要限制性因素，采取工程、技术、法律、行政和经济等手段，从工程建设、地力提升、权属调整和科技服务等方面对农地利用状况进行综合整治、调整改造，直接或间接地改善农田系统，从而优化农田的立地条件、利用条件和生态条件的活动。本文将中央“一号文件”中提及的关于土地整理、土地整治、农田水利、农业综合开发、中低产田改造、高标准农田建设等对农地利用状况进行直接或间接改造的项目，统称为“农田建设”。基于此，在数据可得原则下，选取1982—1986年、2004—2024年发布的26个以“三农”为主题的中央“一号文件”，运用文本挖掘、语义分析以及归纳总结等方法对政策文本进行研究。为了更好地研究“农田建设”的话语特征，本文将文本中直接或间接体现农田建设的标题与内容段落（遵照中央“一号文件”自然段落内容进行选取）汇总成以“农田建设”为关键词的语料库。
三、中央“一号文件”中农田建设政策内容的演进脉络
（一）农田建设词频分析
1.“农田建设”频次分析。政策文本分析可以发现（见表1）：第一，在大多数年份，基本农田建设与农田水利建设是农田建设政策的主要内容，少部分年份仅涉及农田水利建设。第二，2004年中央“一号文件”提出，“建设高标准基本农田，提高粮食综合生产能力”。此后几年的中央“一号文件”先后就建设“高标准基本农田”“基本农田”“标准农田”“高标准农田”等作出部署。2009年以后统一表述为建设“高标准农田”。第三，多数年份，高标准农田建设与农田水利、土地整理、农业综合开发等项目同步推进。从中央“一号文件”中“农田建设”主题词分析可以发现，农田建设是历年“一号文件”的重要内容之一。
“农田建设”在中央“一号文件”中出现的频次是反映农田建设政策重要程度的直接体现。据统计，“农田建设”在中央“一号文件”中直接或间接出现229次。其中，在文件标题中出现1次，为2008年《中共中央 国务院关于切实加强农业基础设施建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》。“农田建设”在一级标题、二级标题中分别出现8次和27次，在正文中出现193次。整体上，各年度文件中“农田建设”出现的次数具有一定的起伏变化且阶段性明显（见图2），具体表现为4个阶段：1982—1986年次数较少，为1～4次；2004—2011年次数大幅度上升，年均达到16次，其中2005年出现频次最高，达22次；2012—2018年次数有所回落，为4～13次；2019年以来趋于稳定，年均频次为6次。
图2中央“一号文件”中“农田建设”相关词频统计
2.高频词汇分析。不同时间段高频词汇分析如表2所示。“农业”“建设”“试点”“规划”等是文本中体现政策推进程度的词汇，在4个时间段中的排名均处于前列。“农田水利”“高标准农田”“节水灌溉”等是体现农田建设政策内容的词汇。1982—1986年，“基本建设”“农田水利”“基础设施”等内容突出；尤其在2004—2011年，“病险水库”“水土流失治理”“高标准农田”等新内容词汇突出，体现了农田建设政策内容广泛，综合性增强；2012—2018年，进一步聚焦于“农田水利”“高标准农田”“节水灌溉”等内容；2019—2024年，“高标准农田”在4个时间段中出现的频次最高，达25次，并向“盐碱地改造”“病虫害防治”“耕地占补”等词汇延伸，表明农田建设政策内容涉及的领域和范围越来越广。
中央“一号文件”中农田建设相关词频云图能够反映出文本内容和政策的注意力分布，显示出农田建设政策的重点。其中，较为明显的高频特征词有“农田水利”“高标准农田”“基础设施建设”“农田建设”“基本农田”“水利工程”等（见图3）。
3.语义网络分析。农田建设政策内容的中心性及关联特征如图4所示。1982—1986年，文件中“建设”与“农业”“发展”“基础”等词汇直接关联（见图4a）；2004—2011年，文件中“建设”的中心性较强（见图4b），与“水利”“工程”“农田”等形成语义网络，并呈现出更多的词汇关联、更广的政策内容，包括“政府”“资源”“制度”“基础”“农业”等；2012—2018年，文件中“建设”的中心性最强（见图4c），文件对“试点”“生态”“保护”的重视程度开始显现；2019—2024年，文件中“建设”的中心性相对转弱，但网络性增强（见图4d），与“发展”“保护”“强化”“健全”“高标准”等形成关联网络，该时段政策话语力度转向“强化”“高标准”，体现对农田建设提出了新的更高要求。
图3中央“一号文件”中农田建设相关词频云图
（二）农田建设内容解构
根据农田建设的基本内涵，本文从工程建设、地力提升、权属调整和科技服务等4个“初级范畴”，整理出7项“二级范畴”：（1）土地平整与田块整治；（2）农田水利设施；（3）田间道路、输配电等基础设施建设；（4）农田防护和生态环境保护；（5）土壤改良；（6）权属调整与连片经营；（7）农业科技服务，并以此分析中央“一号文件”中农田建设政策内容的演进特征及其转变过程（见表3和表4）。
图4中央“一号文件”中农田建设相关内容语义网络
1.土地平整与田块整治。2008年中央“一号文件”提出“加大坡改梯、淤地坝建设力度”；2011—2012年、2020年、2023—2024年中央“一号文件”中提及坡耕地整治、农田宜机化改造等。中央“一号文件”中涉及土地平整与田块整治的内容相对较少。究其原因，以往按照“先易后难”的原则，优先在粮食主产区建设高标准农田，优先安排已划为永久基本农田、水土资源条件较好、开发潜力较大的地块，这些地区土地平整、田块整治等工程需求少，但随着农田建设的重点从平原区向丘陵山区推进，土地平整与田块整治的相关要求将会不断增加。
2.农田水利设施。农田水利建设在历年中央“一号文件”中均有涉及，具体包括农田水利设施建设、病险水库除险加固、节水灌溉等。典型的如2007年中央“一号文件”提出“搞好末级渠系建设”；特别是2011年中央“一号文件”《中共中央 国务院关于加快水利改革发展的决定》，以全文的篇幅对水利工作进行全面部署；2018年中央“一号文件”提出“建设高效节水灌溉工程”。从建设效果看，农田水利建设实现了从有灌无排到灌排配套、从粗放灌溉到节水高效的升级，显著保障了高标准农田旱涝保收、高产稳产。
3.田间道路、输配电等基础设施建设。2009年中央“一号文件”明确提出“重点加强机耕道建设”；2019年中央“一号文件”提出“实施区域化整体建设，推进田水林路电综合配套”。相较于其他内容，田间道路、输配电等基础设施建设在“一号文件”中提及较少，仅有部分内容对农村电网、道路建设和改造进行了描述。此外。由于输配电设施作为农田机井、泵站等水利设施的一部分，在历年的“一号文件”中较少被单独提及。
4.农田防护和生态环境保护。1982—1986年中央“一号文件”只是笼统地提出要加强农业资源保护，制止生态环境恶化；2005年中央“一号文件”明确提出“抓好防护林体系和农田林网建设”；2006—2015年中央“一号文件”强调通过修建农田林网、水土流失综合整治等方式推进农田生态保护；2016年中央“一号文件”提出“实施山水林田湖生态保护和修复工程”，随后更是将“山水林田湖”系统扩展至“山水林田湖草”系统。农田防护和生态环境保护的实施不仅提升了农田生态系统的稳定性和生产力，而且为农业可持续发展提供有力支撑。
5.土壤改良。1982年中央“一号文件”提出“实行秸秆还田”；2004年中央“一号文件”提出扩大“沃土工程”实施规模，并在2004—2009年连续6年强调继续推进“沃土工程”；从2015年起，中央“一号文件”围绕“东北黑土地保护试点”“国家黑土地保护工程”等方面展开论述；2015年中央“一号文件”提出“实施盐碱地改造科技示范”，随后2016—2017年、2022—2024年中央“一号文件”提出适度有序开发盐碱地。土壤改良作为农田建设的基础性工程，通过深耕深松、秸秆还田等方式，使土壤有机质得到显著提升。
6.权属调整与连片经营。2013年中央“一号文件”首次提出“结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题”，随后2016年、2017年、2023年的中央“一号文件”强调通过互换承包地块、“小田并大田”等方式来推进承包地权属调整，实现连片经营。这表明农田建设政策在聚焦于农田工程“硬件”建设的同时，也在引导农户权属调整、地块归并等“软件”建设，体现出中央对解决承包地细碎化问题的重视。总的来看，探索承包地经营权集中，能够释放农田建设工程项目效能，满足不同经营主体的多元需求。
7.农业科技服务。1982年中央“一号文件”提出“总结推广先进的灌溉技术和耕作措施”；2005年、2007年、2016—2018年、2020—2024年的中央“一号文件”从保护性耕作模式、耕地轮作休耕、水肥一体化等农艺技术推广应用方面进行了细化描述；2018年中央“一号文件”提出“实施智慧农业林业水利工程”；2024年中央“一号文件”提出“健全农业防灾减灾救灾长效机制”。总之，在农田建设过程中配套推广农业科技服务，推进数字农业、良种良法、防灾减灾等科技应用，以促进科学合理利用高标准农田。
（三）农田建设阶段特征
在参考已有研究成果的基础上，结合1982—1986年、2004—2024年中央“一号文件”政策内容和政策落脚点，本文将农田建设政策发展历程划分为群众自主、试点探索、规范完善和全面实施4个主要阶段（见图5）。
1.群众自主阶段（1982—1986年）：国家兴办重大工程，农民协作兴办小型设施。1982年国家在原农牧渔业部成立了土地管理局，原则上统一管理全国土地，但农田建设整体上服从于经济建设需要。1982—1984年中央“一号文件”提出有限的国家投资主要用于群众力所不及的重大建设项目，例如重点垦区开发、兴建大型水利、电力工程等，小型农田基本建设和服务设施依靠农业资金和劳动积累，同时鼓励农民个人或合股集资兴办。1985年中央“一号文件”着重要求地区性合作经济组织积极办好机械、水利、植保等服务项目。1986年中央“一号文件”提出建立劳动积累制度，以投工投劳的形式开展农田建设。这段时间各地通过开荒造田、土地平整、灌溉排水等工程措施，提升了耕地有效灌溉面积和综合质量，为保障粮食安全提供有力支撑。截至1986年底，全国有效灌溉面积6.63亿亩，拥有万亩以上灌区5299万处，粮食生产能力稳定在4000亿公斤左右，亩均粮食产量235.28公斤。这一时期中央“一号文件”中所论及的农田建设内容较少，且受制于当时的经济发展水平和财政状况，国家无力开展大规模、系统化的农田建设，小型基础设施以农民群众自主建设为主。
图5中央“一号文件”中农田建设政策演进及阶段划分
2.试点探索阶段（2004—2011年）：政策覆盖面逐渐扩大，但规划、标准不统一。进入21世纪后，中国的经济实力总体得到明显提升，农田建设中政府投资也随之增加，从而促进了大规模、多方式的农田建设项目开展。2004—2011年中央“一号文件”除继续强调农田水利设施建设外，还广泛推进增施有机肥、秸秆还田和实施“沃土工程”等地力提升项目。2005年中央“一号文件”提出农业综合开发新增投入集中用于粮食主产区中低产田改造。2009年启动全国首批高标准农田示范工程建设项目。2011年中央“一号文件”主要围绕小型农田水利重点县建设、中小河流域治理等方面提出了明确要求。这些政策措施有力推动了农田建设，耕地“数量”“质量”增长明显。2004—2011年，平均每年改造中低产田2500万亩，农业综合开发资金累计投入3136.51亿元。截至2011年底，全国耕地保有量保持在18亿亩，基本农田面积稳定在15.6亿亩以上。该阶段中央“一号文件”中的农田建设政策重点是对粮食主产区、产粮大县等地区加快建成高标准农田，呈现资金投入相对集中、重点区域试点探索的特点，但在建设过程中还存在各部门分头组织实施、标准不一致、缺乏统一规划指导等问题。
3.规范完善阶段（2012—2018年）：政策体系更具规范化、标准化、系统化。进入新时代以来，国家连续出台《高标准基本农田建设标准（试行）》《全国土地整治规划（2011—2015年）》等一揽子政策文件，从国家层面形成了统一的农田建设细则，标志着中国农田建设进入了一个崭新阶段。2014年中央“一号文件”提出“以奖代补、先建后补”的方式探索农田水利建设。2016年中央“一号文件”提出统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库等，规范了农田建设考核评价体系。2017年中央“一号文件”提出支持社会资本以特许经营、参股控股的方式参与农田水利、农垦等项目建设运营。同时，为进一步强化农田建设效果，2016—2017年“一号文件”提出通过互利互换、互换并地等方式开展权属调整，推动承包地集中连片。农田建设实现从“数量”“质量”并重向高标准农田建设跨越。截至2018年，全国改造中低产田和建设高标准农田累计约8亿亩，约占耕地面积（19.18亿亩）的41.71%。全国粮食生产能力突破6500亿公斤，亩均粮食产量达375公斤。这一阶段，形成了较为完整的政策体系，并开始以权属调整等方式解决耕地细碎化问题，政府“自上而下”与农民“自下而上”相结合开展农田建设。
4.全面实施阶段（2019—2024年）：政策全方位覆盖，“建、管、用”一体化推进。2018年国务院机构改革后，形成了农业农村部牵头抓总、各部门分工协作的农田建设新机制。2019年中央“一号文件”提出加强资金整合，创新投融资模式。2020年中央“一号文件”提出促进高标准农田建设与智慧气象、数字技术等集成与应用。2024年中央“一号文件”提出鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体等直接参与高标准农田建设管护。此外，农田建设资金投入逐年提高，截至2024年，中央财政对高标准农田建设的亩均补助标准由1300元提高到2400元。随着农田建设合力不断增强，农田建设“数量”“质量”“生态”三位一体协同推进。截至2023年底，全国累计建成超过10亿亩高标准农田，高效节水灌溉面积4.1亿亩，耕地质量监测点2.8万个。这一阶段围绕高标准农田建设，中央和地方有关部门相继打出“建、管、用”政策组合拳，建立多元主体参与机制、强化农业科技配套与应用、健全后期管护等，同时鼓励创新农田建设模式，例如“联耕联种、按户连片”、“一户一块田”、“一户一田、一组一田”、“小田并大田”等。
四、中央“一号文件”中农田建设政策工具的演进脉络
（一）政策工具维度分析
政策内容分析解构了农田建设政策的具体内容，回答“建什么”的问题，但施政主体采用了哪些政策工具开展农田建设，即“怎么建”的问题还有待分析。本文借鉴Rothwell 等（1985）“三分法”思想，从供给型、环境型和需求型3个层面总结概括农田建设政策工具（见表5）。
从政策工具维度来看（见表6），中国农田建设政策工具总体使用不均衡，供给型和环境型是主要的政策工具，使用频次在总样本量中占比达75.26%，其中“工程建设”“法规管制”“推广应用”和“资金投入”是农田建设政策工具的重点，占比达55.33%。这表明农田建设多以政府为主导，主要通过由上到下、由点到面、由内而外的实施手段和路径展开，并依靠政府的强制力推动。
1.供给型政策工具占主导地位。从表6可知，供给型政策工具共计221条，占比为39.32%，供给型政策工具是由政府主导的最直接的政策工具，对政策推行起到重要作用。具体来看，“工程建设”占比最高，占供给型政策工具总数的50.68%；其次是“资金投入”和“空间布局优化”，占比分别为21.72%和20.36%；使用最少的是“技术支撑”，占比为7.24%。农田建设多属于公益性建设，以政府直接供给为主。随着农田建设的持续推进，政策实施和建设更加注重“空间布局优化”，对粮食主产区、黄河上中游、东北黑土区等重点区域的建设力度逐渐加强。
2.环境型政策工具次之。环境型政策工具占比为35.94%，其中“法规管制”使用最多，占环境型政策工具总数的41.09%；其次是“目标规划”，占比为21.78%；“体制机制”和“财政补贴”的占比相对较高，分别为14.85%和13.37%；使用最少的是“金融支持”，占比为8.91%。在政策工具的使用方面，工程建设的推进，需要相应的目标规划的跟进和法规管制的保障。“金融支持”工具使用较少，可能原因在于，一方面农田建设项目主要依赖于政府的资金投入，金融资本在农田建设中的参与较少，另一方面农田建设项目由政府直接供给和间接管理，造成市场和社会力量培育不足。
3.需求型政策工具相对弱势。需求型政策工具的占比最少，为24.74%，其中使用最多的是“推广应用”，占需求型政策工具总数的48.92%；其次是“社会力量”和“试点示范”，占比分别为28.78%和22.30%。农田建设政策在推广应用前，需要开展试点示范，也需要充分调动农民群众、涉农企业、新型农业经营主体等社会力量的参与，从需求型政策工具的使用情况可以看出，中央政府在“直接供给、全能包办”的同时，还应广泛动员社会力量共同参与农田建设与管护。
（二）政策工具阶段分析
1982—1986年、2004—2024年中央“一号文件”中农田建设政策工具的阶段变化趋势如图6、图7所示。从不同时间段来看，1982—1986年，这一时期政策工具的使用数量较少，种类比较单一；2004—2011年，各类政策工具数量呈现“井喷式”增长，其中供给型政策工具维持在较高水平，并于2010年达到峰值，环境型和需求型政策工具呈现波动式上升趋势；2012—2018年，环境型和需求型政策工具呈上升趋势，供给型政策工具变化比较平缓；2019—2024年，各类政策工具的使用趋于稳定。
从具体内容来看，1982—1986年，各类政策工具使用普遍较少，以“社会力量”为主，说明这一阶段中央对农田建设的统筹能力有限，主要依靠群众自主建设。2004—2011年，除了“工程建设”“资金投入”等供给型政策工具增长较为明显外，“法律管制”“目标规划”“财政补贴”等环境型和需求型政策工具也得到了国家高度重视，说明中央加大了对农田建设的投入和管理，并从法律、制度、规划等多方面指引落实。2012—2018年，供给型政策工具的使用频次下降，“财政补贴”“体制机制”“社会力量”等环境型和需求型政策工具数量增多，体现了政府政策角色的转换，正从农田建设的直接供给转变为策略提供、环境创造。2019—2024年，“法规管制”“目标规划”等政策工具使用频次较多，说明现阶段农田建设的阶段性任务已初步完成，中央对农田建设的安排更倾向于宏观引领。
图6中央“一号文件”中农田建设政策工具年度变化趋势
图7四个主要阶段中农田建设政策工具占比
注：根据政策工具编码数据统计绘制，比例为政策工具小类的使用数量占比
综上所述，通过对中央“一号文件”中农田建设政策工具分析可以发现，目前农田建设仍是以政府直接供给为主导，但已增加环境型和需求型政策工具的使用。中国农田建设在政策工具使用上经历了从“直接供给、环境短缺、全能包办”向“上下联动、环境创造、多元参与”的转变过程。
五、农田建设政策的经验启示与深化改革方向
（一）基本经验
从中央“一号文件”中农田建设政策的演进脉络可以看出，不同阶段的政策制定都在特定时期发挥着重要作用，尤其自2012年大规模、有组织地推进农田建设以来，取得了非常显著的成效，已形成一系列成功经验。
1.管理主体：从“五牛下田”到一家统管。改革开放以来，中国农田建设政策体系不断完善，管理体制不断健全。1998年成立国土资源部，并设立土地利用和耕地保护部门，农田建设工作更加专门化。新世纪以来，国家发展改革委员会、财政部、原国土资源部、水利部和原农业部等5个部门，根据各自职责和年度任务分别开展粮食产能提升、农业综合开发、土地整治、农田水利、地力提升等不同形式的农田建设（即“五牛下田”），导致农田建设存在标准不一致、缺乏统一规划、重复建设等问题。2018年后，农田建设管理职能整合归并至农业农村部，实行统一领导，为有序和系统管理创造了有利条件。
2.参与主体：从政府直接供给到联合参与。农田建设需要大量资金和人力投入，政府始终是农田建设的主导者。1988年国家设立土地开发建设基金，专项用于农田建设。1983年中央“一号文件”提出鼓励农民个人或合股集资兴办农业设施，在此后多次强调通过投资投劳、“一事一议”筹资筹劳等方式动员农民群众参与。同时，国家通过税收贴息、财政补助、参股控股等方式，鼓励农村集体经济组织、新型农业经营主体等直接参与日常运营管护。中央政府在“直接供给、全能包办”的同时，还广泛动员农民、企业、合作组织、新型农业经营主体等社会力量共同参与农田建设与管护。
3.建设内容：从单一工程到系统整治。改革开放以来，农田水利一直是农田建设的重点内容，特别是2011年中央“一号文件”，更是以全文的内容对农田水利建设进行了全面部署。随着农田建设的深化，国家在开展土地整治和农田水利建设的同时系统实施田、水、林、路、电综合治理。此外，为减轻耕地细碎化的影响，国家在鼓励和引导农民群众通过权属调整互换承包地，实现“小田并大田”，同时也持续强化现代农业科技赋能高标准农田。总的来看，农田建设经历了从偏重农田灌排、土壤改良、机耕道路和农田林网等“硬件”建设向包含工程建设、地力提升、权属调整、科技应用等“软硬兼备”的系统化建设转变。
4.建设区域：从试点示范到全面推进。2004年中央“一号文件”提出选择一部分粮食大县，集中力量建设国家优质粮食基地。此后，国家政策多次强调支持粮食主产区建设高产稳产基本农田，同时农业综合开发资金、土地复垦基金等向主产区倾斜。2023年中央“一号文件”提出制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的实施方案。农田建设在全国范围内全面推进，农业有较强的地域性，农田建设必须建立在当地资源禀赋和发展基础之上，突出区域特色、分区分类开展。因此，在全面推进农田建设过程中还应注重优化空间布局和时序安排，例如东北区重点加强黑土地保护、黄淮海区着力提高灌溉保证率、东南区重点改善田块细碎化等。
5.资金投入：从无到有、从一元到多元。政府是农田建设项目资金投入的主要来源，其他资金对保障农田建设也至关重要。1983年中央“一号文件”提出有限的国家投资主要用于群众力所不及的重大建设项目，例如兴修大型水利、公路干线等。2004年中央“一号文件”首次提出“确定一定比例的国有土地出让金，建设高标准基本农田”。在随后历年中央“一号文件”中都提及增加中央和地方财政对农田建设的投入力度，中央财政亩均投入上限标准从1300元提高到1500元，再到2400元，并将逐步达到3000元左右。此外，国家还鼓励和引导社会资本参与农田建设，通过项目收益权抵押、发行一般债券和专项债券等，创新投融资模式，建立多元筹资机制。
（二）深化改革方向
未来，中国持续深化农田建设政策应从“上下”贯通、为用而建、科学推进、全链思维、“建管”并重等方面协同推进，精准运用政策工具，优化政策供给内容，全面推进高标准农田建设，助力农业高质量发展。
1.谁来建：“上下”贯通，促进高标准农田供需匹配与多元主体协同。一是实施经营主体申请制，政府“自上而下”与经营主体“自下而上”相结合。根据建设需要，由经营主体向政府申请实施高标准农田建设项目，政府根据验收工程的数量和质量标准拨付“奖补资金”。二是强化经营主体全过程参与。充分尊重经营主体意愿，引导经营主体参与项目初期规划、工程施工监督、项目验收交付等全过程。三是建立多主体协同机制。一方面，强化农业农村部的统筹协调职能，由其牵头进行绩效考核，建立健全职责目录清单制度，自然资源、水利、电力等部门在建设选址、水源保障、电力配套等方面协同发力。同时，加强农业农村部门内部的产权改革、农田建设、种植管理等业务科室的有效衔接。另一方面，强化高标准农田的规划设计单位、项目施工单位、用地主体、管护主体等方面的协同，构建起权责清晰、协同高效的项目管理体系。四是加大环境型政策工具的运用力度。采取一系列税收、补助、担保等措施，为高标准农田建设创造良好环境，积极动员和引导社会力量参与建设及后续运营。
2.建什么：为用而建，同步推进权属调整、科技赋能与生态保护。一是权属调整、土地流转与工程建设同步推进。依托高标准农田建设项目、农村集体产权制度改革等政策实施窗口期，实施“小田并大田”“一户一田”等农田建设创新模式，将高标准农田建设与权属调整、土地流转相结合，更好实现农户和新型农业经营主体“大小兼容”的农地连片经营。二是提高科技运用水平。通过坡改梯、宽幅梯田等措施加强丘陵山区农田宜机化建设，同时运用农田智能灌溉、无人机植保、土壤地力监测等现代化农业技术，提升高标准农田智能化管理水平。三是加强应对极端气候能力建设。一方面，将气象监测预报能力建设列入各地农田建设内容，强化灾害应急管理，逐步构建农业防灾减灾机制。另一方面，在规划与施工环节，增强工程建设的区域适应性，尤其应综合考虑集中降雨对土石强度和路基稳定性的影响，加强山区高标准农田排水能力建设。四是加强农田生态景观建设。综合考虑农业生产规模化、生态系统健康和生态系统服务供给等多目标需求，对农田及其周边沟路林渠、草地、坑塘等合理布局。
3.如何建：科学推进，提升高标准农田建设质量与资金使用效能。一是分类分区制定精细化农田建设标准体系。根据《高标准农田建设评价规范》（GB/T 33130—2024），以“一平”（田块平整）、“两通”（通水通路）、“三提升”（提升地力、产量、效益）为基本标准，在平原、丘陵、山区选择典型区域实地开展农田建设，制定出台不同地区、不同作物、不同建设难度下高标准农田新建与改造提升的差异化建设标准和补助标准。二是打破行政界线，必要时协调城镇开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线，将高标准农田建设中的基础设施纳入区域规划内，提升设施间的匹配程度。三是抓好高标准农田建设工程时序。加强高标准农田建设施工规划，缓解施工时序与作物生长周期的时序冲突以及施工顺序工程组合的冲突。四是拓展多元化资金投入渠道，提高资金使用效能。加大“金融支持”工具的使用，有序引导社会资本参与高标准农田建设，支持地方政府发行高标准农田、全域土地综合整治等专项债券。同时开展高标准农田建设资金投入绩效的系统评价，确保资金使用效益最大化。
4.建后用：全链思维，坚持高标准农田种粮优先与农民优先。一是种粮优先，优化种粮激励和规制政策。一方面，建立健全粮食主销区对主产区的资金补偿机制，较大幅度地提高粮食种植的专项资金补贴，保障种粮农民收益。另一方面，推进高标准农田用途和效益的常态化巡查，对“非农化”“非粮化”等违法行为依法依规及时纠正。二是农民优先，促进高标准农田多元化高效利用。根据不同村庄劳动力转移程度和经济发展水平，合理划分高标准农田建后农户自种区、连片流转区和自种预留区，在优先满足农民种地需求、尊重农民意愿的前提下向新型农业经营主体适度有序流转。三是强化高标准农田建设与农业产业融合发展。新一轮高标准农田建设在巩固已有成果的同时，还应增强高标准农田与农业产业发展的适配性，为农业产业化和规模化发展创造条件。四是提升农业全链条利用效率。注重把高标准农田与良机良法、托管经营、加工延链、特色农旅、人居环境整治等有机结合，搭建农业全产业链服务平台，促进农业产业全环节提升、全链条增值、全产业融合。
5.建后管：“建管”并重，探索高标准农田常态化与长效化管护机制。一是明晰农田基础设施产权，明确主体责任。积极探索和总结推广成熟的农田管护经验和模式，鼓励有条件的地方把高标准农田建设所形成的资产及时移交农村集体组织（或国有农场），提高村组和农民的管护积极性。二是设立高标准农田建设专项管护资金。从高标准农田建设补助资金中，按一定比例计提一部分资金用于设立专项管护资金，省、市、县按一定比例提供配套经费。同时鼓励农村集体经济组织投入和经营主体自筹，多元化多渠道筹措管护经费。三是积极探索“县市负总责、乡镇为主体、村级抓落实”的建后管护机制，因地制宜创新农田管护模式。例如，以“网格化/田长制”为代表的政府主导型管护，以“大托管”为代表的政府市场协作型管护和以“上保险”为代表的市场主导型管护等形式，真正实现高标准农田“有人管，有人修”。四是加强审计、纪检监察等监督检查。各级审计部门持续加强对高标准农田建设的规划执行、工程进度、资金使用、招标验收等情况的审计，对发现的违法问题限期整改、依法处理。
（三）国际启示
纵观全球，德国、美国和日本等国家已经建立了较为全面的农田建设系统，包括农田工程、农地集中、生态景观保护等。越南、埃塞俄比亚等发展中国家的农田建设尚处在起步阶段，大多数建设项目仅以提高生产力和发展经济为导向，通过实施土地整理、细碎化整治等提升耕地质量和生产能力，生态保护方面并未得到充分考虑。相比之下，中国的农田建设已取得显著成效，工程建设在全国范围内全面推进，有条件的地区试点开展权属调整和生态景观建设。因此，中国农田建设经验的科学性与指导性已经得到大规模实践的长期检验，对其他发展中国家具有重要的启示意义。
第一，循序渐进开展农田工程建设。农田建设要量力而行，不同国家要根据自身经济发展水平和财政状况有计划、有步骤地开展。例如，在经济欠发达或财力薄弱的地区，有限的国家投资应集中用于重大农田建设项目，小型基础设施可鼓励农民个人或合股集资兴办。国家办，集体办，更要农民自己办，扶持和鼓励农业经营主体以“项目申请制”的方式自发开展农田建设，并由国家拨付“奖补资金”。此外，农田建设是一个复杂的系统工程，可以按照“先建设，后提升”的原则重点开展土地平整、田间灌排设施等亟需的基础工程建设，后期有计划地推进农田林网、数字农业技术等软硬件设施配套。
第二，积极推动农田集中连片经营。在实施农田工程建设过程中，同步推进农田连片经营，消除农地物理形态和承包关系的细碎化，引导农户从分散到适度规模集中，满足连片化、规模化生产需要。根据地区的经济环境、价值观念以及土地权属等差异，因地制宜开展农田规模化建设。主要途径包括：一是土地利用整合，相邻地块的农户种植相同的作物，以便在不交换土地的情况下合并农业生产活动。二是互换并地，不同地块的农户自愿流转土地，以形成更大的经营规模。三是权属调整，通过面积丈量、登记、收回等工作，将零散地块归并成大块土地，重新分配给农户，实现产权重组。
第三，合理开展农田生态景观建设。在农田建设整体规划和实施过程中，综合考虑农业生产规模化、生态系统健康和生态系统服务供给等多重目标，因时因地布局农田生态景观要素和农业基础设施，提高田园生态系统的复原力和生态服务功能。例如，加强生态路、缓冲带、生态廊道、生态沟渠等建设，优化农田及其周边草地、坑塘、灌丛等半自然生境结构和功能，避免农业景观过度集约化；制定农业环境保护政策，鼓励农民采取环保型农业生产方式，向农民提供耕地保护补偿、保护性耕作补贴等；统筹推进农田建设与生物多样性保护、土壤退化修复和农村人居环境整治相结合。