作者简介:贾晋,西南财经大学中国西部经济研究院研究员、博士生导师;高远卓,西南财经大学经济学院讲师、博士后流动站研究人员
文献来源:《社会科学研究》2025年第3期
摘要:当前,中国县域经济发展表现为区域发展不协调的时空差异、城乡发展不均衡的多维度差异、头部县域经济产业结构的转型升级、老少边穷地区县域经济快速增长以及经济区域一体化发展和跨区域的开放合作等特征。与此同时,县域经济也面临着“收缩型”县城和“空心化”乡村并存导致的人口困境,培育县域经济增长“新兴引擎”和优化“传统动能”难以兼顾导致的产业困境,县域财政支出刚性增长与有效收入退坡递减并存导致的财源困境,保持县域经济稳增长与资源环境约束趋紧引发的转型困境以及上级事权压力层层加大与基层矛盾问题汇集导致的治理困境。应从以新质生产力为牵引推进县域产业优化升级,以要素双向自由流动为驱动实现县域城乡融合发展,以人的城镇化为抓手推进县域新型基础设施投资建设,以产业金融为要点创新县域投融资模式以及以数字治理为关键提升县域高水平治理能力等方面优化政策逻辑,促进县域经济高质量发展。
关键词:县域经济;发展逻辑;共性问题;未来进路
党的二十大报告指出,“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。县域经济作为国民经济的基本单元,也是中国式现代化的底部支撑。县域经济高质量发展的底色,直接决定着中国现代化建设的成色。2024年4月,习近平总书记在重庆主持召开新时代推动西部大开发座谈会强调:“发展各具特色的县域经济,培育一批农业强县、工业大县、旅游名县”。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)指出,“壮大县域富民产业”。这实际上进一步明确了以产业发展带动县域经济高质量发展的思路。《决定》还指出,“因地制宜健全发展新质生产力的体制机制”,强调通过相关规则和政策促进各类先进生产要素向发展新质生产力聚集。这为县域经济突破“县域不经济”窠臼,步入高质量发展赛道提供了根本遵循和行动指南。
站在新时代新征程的新起点,有必要重新审视县域经济高质量发展的历史演进,厘清制约高质量发展的现实困囿,在理论和实践上厘清行动逻辑转置的方向,为县域经济高质量发展和特色发展提供行动方案。
一、问题的提出
县域经济建立在“县”的行政区划范围基础上。自秦以降两千余年,县一直是中华文明史上稳定设置的国家行政和经济单元。截至2023年末,全国共有县级行政区划2843个,其中,县1299个,县级市397个,市辖区977个。从更具有指向性和现实性的角度看,由于市辖区属于市(地级市)的直接管辖范围,且经济形态更多指向城市经济的范畴,因此狭义的县域经济发展主要讨论县和县级市的经济发展。 但由于近年来我国在城镇化过程中实行的“撤县(市)设区”引致的城市规模扩张,一些市辖区实际上也包含城市和乡村的混合经济形态且存在城乡二元结构问题。所以广义的县域经济发展也包含市辖区的经济发展问题。
县域经济作为中国所独有的区域经济形态,如何看待其特殊性?首先,县域经济以县城为核心,乡镇为纽带,农村为腹地,兼具城市经济、半城郊经济、农村经济的多元经济形态,是城乡二元结构在区域经济中“最小公倍数”的直观呈现形态。因此,县域经济也必然成为破解城乡二元结构的试验载体和最优场域。其次,县域经济包含完整的生产、流通和消费的资本循环过程,以及一、二、三产业结构,是较为完整的国民经济基础单元。同时,县域经济又普遍依赖于资源禀赋和区位特点,具有十分鲜明的区域特色,是全面发展和特色发展“最大公约数”的特殊发展形态。因此,县域经济是兼具完整经济结构和独特区域特色的经济形态。最后,县域治理是国家治理体系的重要环节,既包括国家宏观经济调控和产业政策的执行,又涵盖财税、土地等资源配置的决策以及辖区公共品的生产。同时,县域身处国家和社会的前沿,承担促进社会多元市场主体充分发展的重要任务,是政治、经济、社会和文化等领域“治理范式融合”的特殊功能场域。因此,县域经济是兼具间接调控和直接参与的特殊经济场域。
党的十九大报告提出高质量发展的战略任务,从经济增速、发展动能和发展模式上都对未来的经济发展提出了更高的要求。对于中国这样的超大规模经济体,经济发展方式转变必然需要一个渐进的过程。在此战略背景下,县域经济成为高质量发展的微观前驱,也成为试验和观察高质量发展的理想样本。在此期间,有几个重要的事件深刻地影响县域经济运行的外部环境,特别是激励约束条件:
一是“省直管县”和“撤县设区”政策。之所以将这两个看似“南辕北辙”的政策放到一起讨论,其原因在于“省直管县”实质上是赋予县一些市级行政和资源配置权限,“撤县设区”则通过城市管辖边界的扩展,进一步扩张市一级的行政和资源配置权限,两者共同构成“县(区)—市—省”的责、权、利配置框架。但现有研究并没有直接的计量经济证据证明“省直管县”政策可以促进县域经济发展。同时,“撤县设区”政策对经济高质量发展的实际效果也有待进一步观察。从理论分析和实践观察的结果看,县域经济高质量发展的关键还不仅仅在于发展权限,内生的发展动能和特色路径选择更为重要。
二是乡村振兴战略和新型城镇化战略政策。对于县域经济发展而言,乡村振兴战略和以县城为重要载体的新型城镇化战略意味着国家的项目、资金和资源投入进一步向县域倾斜,这无疑是县域经济高质量发展的重大利好。但是,现有理论和实践都证明,资源、项目的投入尽管能够促进增长,但并不意味着高质量发展,甚至一些项目建设还可能造成地方债务等短期机会主义行为。现有研究对高铁开通、农村改革、企业帮扶等政策实施效果做了评估,大都显示出异质性的政策效果。这也从另一个侧面说明,中国的县域经济发展已经进入了从要素投入驱动的规模扩张阶段转入创新驱动的质量效益提升阶段。是否能够实现内生的创新驱动发展,决定着好的外部激励政策能否转换为好的发展效果。
三是国土空间规划和环保政策调整。很长一段时间以来,县域经济的增长高度依赖于土地要素的高投入、自然资源的高消耗和高污染排放。这种不可持续的增长模式是制约县域经济高质量发展的关键因素。随着我国国土空间规划体系的建立,特别是“三区三线”空间限制性边界的划定以及各类土地用途变更管制的加强,县域工业化和城镇化可开发土地的“总盘子”和各类用地的“小盘子”逐步明确,土地要素投入的约束愈发刚性。同时,随着“绿水青山就是金山银山”理念日益成为全社会的共识,特别是连续三轮生态环保督察工作带来的问责压力,县域经济发展所面临的生态环保约束条件明显强化。转变经济发展模式,转向生态优先、绿色发展之路既是主观的能动选择,也是客观条件制约下不得不做出的选择。
从上述几个关键性的事件可以看出,县域经济发展的外部激励约束条件已经发生巨大变化。中国经济发展的历程和经验告诉我们,无论基层政府和官员晋升激励锦标赛理论是否成立,县域经济不仅是国民经济微观运行的基础载体,更是国民经济发展的能动主体,其内生的、创新性的能动选择,往往决定着高质量发展的水平。很多县域经济超常规发展的典型案例创造了许多“发展奇迹”。但是,对于中国这样一个区域和城乡经济发展水平差距巨大的发展中大国而言,县域经济的高质量发展很难延续一个或者几个统一的模式,也很难用典型案例或者数据实证的方式去证实或者证伪某几个关键因素或做法能够有效地促进高质量发展。因此,只有从规律和趋势的角度去探寻共性问题,研判内生逻辑,以期洞悉未来进路。
本文首先针对县域经济如何发展,构建一个理论分析框架刻画县域经济发展的系统运行逻辑。其次,描述县域经济发展得怎么样,基于全国县域经济发展的历史面板数据分析,探究其基本特征和关键制约;再次,分析县域经济应当如何转型,从逻辑层面分析县域经济高质量发展的转型思路。最后,探讨县域经济应该如何发展,提出未来的实践路径和政策重点。
二、中国县域经济发展的理论分析框架
中国的县域经济发展是一个复杂的经济运行系统,县域经济发展的质量和水平,取决于多元的、相互影响的市场主体的互动,也是市场和政府共同作用的结果。从体制机制和运行规律看,县域经济的发展和运行主要依赖于以下四个子系统:
一是县域经济运行的目标系统。县域经济发展的目标系统,主要由中长期发展目标和短期发展目标组成。中长期目标主要包括发展战略定位、重要发展目标和具体的发展指标体系,一般规定较长的时间周期,主要以五年发展规划、党委工作报告和年度政府工作报告等形式展现。短期目标主要包括上级党委、政府安排的年度内重点经济发展目标以及民生发展的重大需求。
中国县域经济发展的目标是一个多目标融合的目标体系,不仅普遍涉及经济、社会、民生、环境等多方面内容,还直接内嵌于从中央到省、市的发展目标体系之中。同时,由于中国经济社会发展处在转型升级的阶段,这种综合性的复杂目标体系还处在不断地动态调整之中,阶段性出现某一项或几项目标权重提升的情况比较频繁。此外,县域经济发展目标,除可以观察的统计数据和指标体系外,还存在大量非量化的正向(如各领域荣誉制度)和负向(如一票否决制度)目标内容。
二是县域经济的资源汲取子系统。县域经济发展依赖于可投入经济发展的各种资源,其所能汲取的资源数量和质量对于高质量发展至关重要。县域经济的资源汲取系统主要由内部可控的资源要素和外部争取的资源要素两个部分组成。其中,内部可控的资源要素包括县域内要素市场上存量的、可投入的经济发展要素资源。这部分资源要素最能够体现一个地方县域经济发展的资源禀赋特色。内部可控的资源要素还包括县级政府可控的财政可支配收入、年度可利用土地资源等,这部分资源要素某种程度上决定了县级政府资源配置能力。外部争取的资源要素一方面包括上级政府通过转移支付等方式给予县级政府的项目和资金投入,另一方面包括县级政府通过招商引资引入的外部社会资本。
县域经济的发展取决于生产要素的投入以及全要素生产率的提升。但是,县级政府能够掌控的主要是内部资源要素,特别是本级财政可支配收入、年度土地利用指标等确定的可预期的要素投入。由于对上争取项目、资金以及招商引资的复杂性,县级政府实际意图掌控且能够调控的生产要素投入存在着明显的不确定性。
三是县域经济的资源配置子系统。县域经济的资源配置子系统包括市场机制下市场主体资源要素的投入方向和强度,还包括县级政府可支配资源要素的投入方向和强度。县域经济包含了国有经济、民营经济、集体经济以及个体经济等多元市场主体,涵盖从高新技术产业到传统农业产业的多维度产业层次。更为关键的是,县级政府不仅通过各渠道的政策和项目资金间接地引导和激励市场主体的发展,还通过政府平台公司和产业基金,深度介入土地、资本和劳动力市场的要素配置,直接影响市场主体的发展行为。
同时,虽然每个县都有各自所定位的、明确的发展目标。但是在具体的财政资金和资源要素配置时,受基层治理能力、制度运行惯性以及领导干部个人行为偏好等众多因素影响,县域经济具体的资源配置又存在着复杂性和不确定性。
四是县域经济的治理能力子系统。县域经济发展,从科学的发展目标制定,到高水平的资源汲取,高效率的资源配置,都取决于县域经济的治理能力。县级政府治理能力的现代化决定着县域经济高质量发展的水平。县级政府的治理能力包含的内容比较宽泛,但主要包括县级政府的职能定位、营商环境的营造以及经济发展调控工具的运用三个重要方面。科学的职能定位和职能作用发挥是县级政府治理能力的基础。良好的营商环境是多元市场主体发展以及招商引资吸引外来资本的关键。经济发展调控工具和手段的运用则是充分发挥县域比较优势、加快产业转型升级和提升经济发展水平的保障。
上述四个主要的子系统相互依托、紧密关联,构成了“目标制定—资源汲取—资源配置—治理能力”为典型特征的县域经济运行系统。
三、县域经济高质量发展的基本特征和现实困囿
县域经济因地理区位、资源禀赋和发展基础等因素,在政策引导上强调因地制宜和特色发展。然而,中西部多数县域发展基础薄弱,城镇化、工业化、信息化和农业现代化水平均有较大提升空间。同时,县级党委政府换届周期及阶段性政策热点,导致各地在不同时期选择具有优势的政策重心,使得县域经济长期呈现全面发展思路,存在产业同质化和思路同质化问题。县域经济高质量发展需充分发挥本地资源禀赋,走基于“比较优势”的特色发展道路,同时利用新赛道实现“无中生有”的弯道超车,塑造多元特色的发展路径和增长模式。从实践趋势看,县域经济发展已呈现分类转型态势:身处都市圈的县域,以融入都市圈、实现城乡融合为主;文旅资源丰富的县域,聚焦农商文旅体融合发展;农业资源丰富的县域,围绕农业产业链延伸拓展;生态资源密集的县域,注重生态资源保护与价值转化;工业集群发展的县域,培育战略性新兴产业和未来产业,形成新制造优势。总之,探索特色发展的多元路径是县域经济高质量发展的关键。