基层政府是国家权力与基层社会间的稳定纽带，基层政府的行为不仅影响国家大政方针的执行，而且塑造着基本的社会秩序，是解释基层社会问题与政府治理现象的关键变量。已有许多研究分析了基层政府在不同制度情境中的行为逻辑。近年来，学者们敏锐地发现，县乡两级政府普遍陷入激烈的印象政绩竞争，这些竞争以基层治理领域的亮点工作为基础，高度依赖资源密集型的工程项目进行视觉呈现，以获取上级政府的认可为目标。这种高投入的政府竞争行为，不仅出现在经济发达的东部地区，且随着国家资源下乡规模的扩增，中西部县乡政府也深度参与其中，甚至表现得更加积极，并引发了伪创新泛滥、资源浪费、制度软化等严重问题。印象政绩已经成为基层形式主义与财政损耗最严重的领域之一。

当前有关印象政绩的讨论尚属于新兴研究领域，与政策创新、形式主义、项目制等议题存在较为密切的理论关联，相关论述往往嵌套在这些领域的讨论之中，针对印象政绩本身的系统性分析较少。已有研究主要沿着两个方向展开。一是从政绩转型角度，阐释印象政绩的形成逻辑。在国家治理转型的背景下，各级政府的核心职能从经济建设向公共服务演变，这一领域的绩效评估很难量化为清晰的指标，向上进行印象管理成为新的竞争方向。同时，政绩转型也与地方政府面临的创新压力密切相关。为了应对经济社会的快速变化，改革创新被视为有为政府的重要体现，增加了各级政府的创新压力。打造印象政绩是地方政府常规化地实现“创新”、应对改革压力、获得独特竞争优势的基本手段。二是从政府竞争策略角度，呈现印象政绩的具体实现过程。一个比较典型的研究是强调印象政绩的核心是向上释放政策信号，这驱动县乡政府不断增加资源输入，以科层运作替代社会组织，以此提升政策信号的识别度。此外，语词创新、经验移植、局部包装等方法也能达到释放政治信号的目的。另一个典型研究是从资源投入角度指出，印象政绩高度依赖项目资金的捆绑与整合，县乡政府需要通过财政资源整合，把多种项目打包形成综合工程，进行集聚式投入。此外，也有学者从条块关系角度呈现了地方权力与资源的再分配，对政绩生产的组织路径展开了分析。

既有研究充分意识到基层政府政绩竞争转型的突出现象，并始终强调印象政绩对财政资金投入的高度依赖，但很少有研究真正从财政角度展开系统分析，打开印象政绩生产的“机制暗箱”。项目制研究虽然对此有所涉及，不过，在政绩竞争模式变革的总体背景下，激烈的印象政绩竞争正在对县乡财政与治理体制产生更加强大的扭力，超出了“项目打包”的传统分析。与经济发展竞争的财政逻辑不同，印象政绩主要关涉财政分配领域。当前，借助县级财政统筹权的扩张，由县级政府主导、服务印象政绩竞争的县乡财政双轨分配结构正在形成。双轨结构既是一套财政资金的分流机制，影响着县乡财政资金的配置方向；也是一套在资金动态化分配中贯彻特定财政关系的动员机制，能够作用于县乡之间治理关系的调整。正如有学者指出的，“财”与“政”同时包括了经济和政治两方面，它使县级政府能够为印象政绩的稳定生产提供关键性的资金支持和治理支持，其在县域的形成与实践也正是基层印象政绩获得体制性支持、嵌入基层治理体系的重要过程。近年来，基层财政资金紧缺与财政资金滥用并存、消极任务执行与积极政绩争取并存的各类悖论现象也均与此密切相关。

基于此，本文将从财政的视角出发，依托对县乡财政双轨分配结构的分析，呈现县级政府如何实现印象政绩的稳定生产，以应对新形势下的政绩竞争环境。具体结构安排如下：一是阐释县级政府在印象政绩生产中占据的主导地位、立足的财政制度基础；二是从“财”与“政”两方面呈现县级政府建立的双轨分配结构如何在资金分流与分配的具体运作中实现印象政绩生产；三是分析印象政绩生产带来的实践后果。为了研究的展开，笔者于2021年对湖北省T县展开调研，此后以线上访谈方式对该县进行持续关注。T县位于湖北省东南部，属于普通农业县，县乡财政的收入与支出特征都具有典型性，能够代表中西部地区的普遍情况；笔者与T县政府有着长期的交流与互动，也有助于实现调研的真实性与完整性。

（一)县级政府主导的印象政绩生产

地方政府的政绩竞争形式与国家治理目标的调整密切相关。在国家治理重心下沉的背景下，基层公共服务与社会治理的重要性日渐凸显，大量自上而下的重点任务都围绕着乡村的发展与治理展开，这构成了当前印象政绩竞争的主要领域。印象政绩一开始出于基层政府自发性的政绩诉求，但在各级政府的普遍认同与鼓励下，这种以亮点工程为载体的政绩形式逐渐融入科层体制的常规运转，成为基层政府需要面对的强制性压力。这突出表现在它不仅成为上级政府推动政策的重要手段，越来越多政策依赖“亮点”进行政策传导、信息传递、压力生产，在亮点工程现场召开各类政策推进会、观摩会、现场会已经是十分普遍的做法；而且这种政绩形式也构成了政策执行评估的基本依据。“亮点”除了影响上级对下级的主观印象以外，逐渐被作为正式的考评内容与绩效评估指标，包含着较强的政治与行政激励。例如，各级政府纷纷设立各类“创建点”“示范点”激励基层政府积极争取，以“政策拉练”“实地观摩”等方式要求基层政府提供观察点，由上级政府在实地考察的基础上进行打分排名。由于各级政府都十分依赖这些亮点工程推动政策、评估政策、呈现政策效果，印象政绩的竞争与生产日益超出了基层官员的主观意志，成为新时期科层体制内部的制度化行为，它迫使基层政府回应体制性的总体需求，并以此为基础积极累积政绩优势与晋升资本。也正是在这个意义上，印象政绩需要实现稳定生产，并与资源密集型的亮点工程建立了更紧密的捆绑关系。

这种独特的政绩形式以乡村治理与公共服务为内容，但普遍以县为单位展开，由县级政府主导。这与县域越来越成为国家政策执行与基层治理的完整单位密切相关，但更重要的是，印象政绩的打造高度依赖县级政府的财政统筹能力。显然，省、市两级也有生产印象政绩的需求，且会提供一定项目支持，激励基层政府进行竞标。但上级政府的项目分配具有很强的择优逻辑，一般只选择极少数基础条件好的“点”投放资源，并普遍采取“先建后补”或“以奖代补”的方式配套资金，因而，基层政府在争取项目前期就需要大量投入本级公共财政资金，且只有少数在激烈的竞争中胜出的项目才能获得上级的资金支持。在更多政策中，上级政府一般只给予创建点、示范点等荣誉称号激励基层政府进行争取，配套的专项资金十分有限，大多也采取“以奖代补”的资金分配原则。一般来说，要争取到这些荣誉，基层政府投入的资金规模远超专项配套资金。T县获得省、市荣誉的印象政绩大多属于这一情况，例如，2017年与2024年该县有村庄分别获得省级人居环境示范村与省级美丽乡村称号，但上级政府给予的奖补资金远远低于这些村庄的建设投入。事实上，基层打造的大量印象政绩都无法直接与上级资源对接，有些仅仅作为引起领导关注的一种方式，有很多甚至无法在横向的竞争中得到上级认可(见表2)。这就导致绝大多数亮点工程都需要基层政府自主投入大量财政资金。在中西部地区，县乡两级政府的财政自给能力较弱，乡镇政府更是长期处于财政“空壳化”的困境中，这意味着，除了少数积累了较大声誉以及有“硬关系”的明星村与明星乡镇，乡村两级很难绕开县级政府独立完成印象政绩的生产；它们高度依赖县级政府对县域的财政资金进行整合，才有机会打造出具有凸显度的亮点工程，并获得上级政府分配的稀缺性荣誉称号与项目资源。

可见，在政绩转型背景下，县级政府处于十分关键的位置，对县级政府而言，要实现印象政绩的稳定生产必须解决两个重要的财政问题。其一，为政绩生产提供资金保障，这是最直接的问题。相比经济增长的“单赛道”竞争，印象政绩具有显著的“多赛道”特征，公共服务与基层治理涉及的政策众多，在当前国家不断强化治理压力的背景下，这些政策大多被赋予重点工作的定位。因此，必须在多个领域进行“亮点”打造，才能应对纵向压力与横向竞争，这就进一步强化了县级政府进行资金整合、改变县乡财政分配结构的必要性。其二，在“乡财县管”的财政制度体制中，乡镇政府的财政自主性较弱，并受此影响长期处于较为消极的治理状态。但为了确保印象政绩生产，县级政府必须调动乡镇政府的积极性，乡镇更了解基层社会的状况、有着较强的能动性，这对印象政绩的策划与推进至关重要。因而，县级政府需要通过财政体制调整建立更加紧密的县乡关系，推动乡镇政府走出消极协调者角色以及形式化完成任务的治理状态。因此，印象政绩生产在一开始就与县乡财政体制有着十分紧密的关联。

(二)扩大化的县级财政统筹权：印象政绩生产的制度空间

自2000年初期，省以下“以县为主”的财政体制建立以来，乡镇政府的财政权就被整合到县一级财政，这使得纵向与横向的财政资金得以在县一级汇聚，并赋予县级政府一定的财政统筹权。在国家治理重心下沉与资金形态变化的背景下，县级政府的财政统筹权出现了持续扩张的新趋势，这为印象政绩的生产提供了制度运作的空间。

首先，国家治理重心的调整伴随着财政资源与财政权的下沉，县级政府在这一过程中获得了更大规模的专项资金以及财政资金的整合权。由于国家对乡村建设的高度重视，县级政府获得的转移支付规模持续扩张。例如，2022年，中央预算安排一般转移支付达82138.92亿元，专项转移支付7836.08亿元，且主要向中西部地区与基层倾斜。T县的情况十分典型。2017年，该县一般公共预算收入7.37亿元，上级补助收入13.31亿元，到2019年一般公共预算收入为8.26亿元，上级补助收入达到20.98亿元。此后，上级补助收入就一直维持在20亿元以上，成为县级最主要的财政收入来源(见表1)。在项目制背景下，这些财政资金具有较强的专项化特征，但自精准扶贫以来，针对传统项目制导致的资金分割问题，国家持续强化了县级政府的项目整合权。2016年，为了推动精准扶贫战略，各级地方政府的财政统筹权得以强化，国家明确提出了建立“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。随后，乡村振兴战略延续了精准扶贫的政策基调，再次强化财政资金的整合水平，并要求地方政府建立更长效的统筹协调机制。由于县级政府是财政资金在乡村落地的核心执行主体，这两项战略的推动直接带来了县一级财政资金整合权的制度化扩张。更重要的是，由于国家对基层治理的高度重视，县域中心工作大幅度增加，这些政治化的中心工作，为县级政府强化部门整合提供了重要的政治势能与合法性支持，在财政上就突出表现为县级政府对部门资金控制能力的大幅度强化。因此，尽管正式制度对财政资金的整合范围仍然有明确限定，但在具体运行中，借助执行中心工作获得的政治势能以及精准扶贫以来形成的制度惯例，县级政府的财政统筹权因治理任务政治属性的凸显得到显著提升，客观上弱化了专项资金的规范约束力，上级政府为了推动工作也大多对此类做法保持默许或支持态度。

表1 T县财政资金增长状况(2017—2023年)(单位：万元)

其次，县域经济发展与国家金融支持推动了政府债券与政府性基金收入的扩张，这些具有金融属性的财力也构成了县级财政统筹权强化的重要基础。借助县域城镇化快速发展的趋势，各地县级政府一度展开积极的城市经营，并阶段性地获得了大量国有土地使用权出让收入，增加了县一级的可支配财力。T县自2017年开始全面推动县域城镇化，2018年国有土地使用权出让收入就飙升到13.45亿元，直接超过一般公共预算收入；在2023年前，T县国有土地使用权出让收入就一直维持着较高水平(见表1)。土地价值增长也强化了县级平台公司的融资能力，在2018年至2020年的最高峰时期，T县平台公司累计融资贷款30.61亿元。近两年，土地财政收入收缩，但相比县域城镇化推动前，其仍然补充着县级财力。与此同时，为缓解地方财政危机，配合重大发展任务的完成，中央扩大了地方债券、专项债等金融资金的下放规模。县级政府可以获得省级政府分配的政府债券，也能依托项目争取专项债、特别国债或是政策性银行贷款。从2017年到2023年，T县的政府债券收入与专项债收入都呈明显上升趋势，构成了县级财政的重要补充。财政资金性质与财政自主权密切相关，政府性基金收入的灵活性一直都较大，相比土地财政收入，债券资金的规范化程度略高；但由于严格的管理体制尚未建立，通过灵活运作模糊专项债的资金投向在全国都是十分普遍的做法。这些财政收入无疑为县级政府更灵活地塑造县乡财政的分配结构提供了空间。

三、资金分流：县乡财政双轨运作的资金结构

为了进行印象政绩的有效生产，如何转变财政资金的定向目标与资金形态，为亮点工程建设提供财政保障构成了首要任务。总体而言，县级政府依托一体化的县乡财政体制，展开了三重运作，一是专项资金全域整合，二是政府性基金收入大规模调入，三是财政资金在不同轨道间进行非均衡分配。在这一过程中，大量财政资金在涌向乡村时被自然分流，使县乡财政逐渐呈现双轨化的分配结构。扩张的整合资金分配轨道与紧缩的常规资金分配轨道构成了相对分离的两轨，确保县级增长的财政资金不断被分流到特定的政绩工程之中。近两年，土地财政收入的收缩导致县级政府可分流的资金总量有所减少，但双轨运作的资金分配结构并未改变。

(一)资源吸纳与扩张的整合资金轨道

整合资金轨道由县级政府根据重点项目打造的需求进行资金的整体统筹与安排，这些资金来源广泛，涉及上级转移支付、县级公共预算收入以及政府性基金收入，但最终经过县级政府的整合与组织，被汇聚到特定的项目工程之中，构成超越常规方式的独特资金分配轨道。重点项目也包括改善乡村公共服务的重大民生项目，但当前这一轨道越来越多地服务于亮点工程建设，将印象政绩生产作为主要目标。以T县为例，2017年至2020年期间，该县在精准扶贫、乡村振兴、基层党建等领域建设资源密集型的亮点工程达到了16个，累积支出超过10亿元(见表2)。近两年，县级政府仍在乡村产业、省级美丽村庄、“千万”工程等领域进行亮点打造，亮点工程的数量有所收缩但仍采取一致的资金吸纳方式。

表2 T县打造的主要亮点项目(2017—2020年)

为了铺设这一资金轨道，除了压缩常规领域的财政支出，县级政府主要采取两种重要手段将大量财政资金汇入其中。

其一，对专项资金进行高强度、制度化的全域统筹。不同于早期阶段性、局部性的项目整合，当前县级政府普遍通过项目立项、行政考核、领导权威等多种行政与政治权力对所有条线资金进行高强度整合，制度化地减少职能部门的项目分配权。T县很典型地呈现了这一点，县级政府一般在年初的项目立项环节就实现对县域财政资金的总体控制，在发改委的协助下围绕重点建设项目进行项目资金的总体规划与分配，并“冻结”县直部门的项目分配权，要求其服从县级政府的总体安排。以T县农业农村局为例，该局的农林水等与基础设施建设相关项目均由县级政府统筹，2019年与2020年被整合的资金规模分别达到0.9亿元与1.3亿元，该部门只在农机补贴项目、畜牧免疫项目等资金分散且很难转换为建设资金的小项目中有较大的自主权。为强化专项资金整合力度，T县进一步采取两项措施，一是下达整合资金指标，将资金整合任务纳入部门考核，且作为衡量部门工作的核心指标，以激励各部门向上申请资金、服从县级统筹。未完成任务的部门年终绩效奖金核减且部门领导需在全县工作会议上做出公开检讨。二是强化领导挂点制度，所有亮点工程均由县委常委亲自挂帅，县委常委可以随时召开现场会、部门调度会，从而持续向职能部门施加压力，保障项目进行中的资金整合。可以说，县一级已经形成了一套完备的资金整合模式，以确保项目资金能够常规化地进入整合资金轨道。整合资金一般以两种方式与亮点工程对接。一是“项目打包”，例如，T县乡村旅游亮点一期工程9000万元全部由“打包”项目构成，整合了乡村公路、水利设施、高标准农田整治等40余个专项项目。二是“打时间差”，流动性地进行资金挪移与填补。一般做法是，将其他领域的专项资金挪移到亮点工程建设，优先进行财政保障，同时，延迟其他项目或资金的拨付，等新增财政收入到位后再填补资金缺口。这也导致很多常规资金无法按时拨付。T县干部对这套做法十分熟稔：“一个县有那么多项目，就有可利用的时间，财政局和发改部门就要做技术支持，哪些资金可以先用到别处，哪些可以填补进去，检查时又能一一对应。”

其二，大规模调入具有经营属性与融资属性的政府性基金收入。在经济增长竞争中，民生公共服务资金通常被用于生产性公共服务的供给，而在印象政绩竞争中，具有经营属性的政府性基金收入开始涌入乡村建设领域，成为整合资金的重要组成部分。首先是土地财政收入。县级政府对土地财政收入有较大的自主支配权，但这些收益依托城市经营，一般仍然需要投入城市建设，以维持城市经营的资金循环。当前，这部分资金从生产性的城市建设领域被调入非生产性的乡村亮点工程建设，由此催生出“城投公司下乡”的独特现象。县一级通常采取两种做法。一是由县级政府直接调拨平台公司的资金，分拨给相关职能部门或乡镇政府，定点投放到特定项目。T县的美丽乡村建设就属于这一类，该项目2亿元的建设资金中，有1.5亿元直接从县级平台公司调拨。二是由平台公司作为项目建设主体承担建设成本，由县级政府对平台公司负债，或是直接由平台公司作为资产的投资与运营主体。例如，在党建示范带建设中，沿线的村级大楼统一由平台公司承建，县级政府对平台工作负债；在乡村旅游亮点工程中，平台公司成立子公司运营该景区，并作为投资主体投入1.9亿元资金。其次是各类专项债。为了控制财政风险，这类资金在申请阶段一般都会要求对项目的经营属性与盈利能力进行严格评估。县级政府普遍通过项目“包装”打造“盈利点”，将非生产性的项目包装为盈利项目，以扩大向上争取资金的规模，并将这部分资金输入乡村。例如，T县的美丽乡村项目与乡村产业项目都争取到了产业类专项债，但项目的盈利能力有限，特别是美丽乡村建设主要服务于乡村公共设施提升，这些村庄缺乏基本的旅游资源，但普遍被包装为乡村旅游项目，以此申请上级政府的专项债，事实上，即使是产业类项目也大多属于基层政府“包装”的产物。

(二)资源挤压与紧缩的常规资金分配轨道

整合资金轨道的资源吸纳对常规资金轨道产生了挤压。因而，在县级财政资金总体扩张的背景下，进入常规资金轨道的财政资源反而更加紧缩。常规资金是指通过常规渠道进行分配的资金，除了保障乡镇政府基本运转的经费，也包括乡镇通过常规途径从部门申请到的各类项目资金。在中西部地区，这部分资金一直以来都较为有限，当前这种紧缩正在变得更加刚性化，即财政资金的规模已经处于难以再压缩，只能维持基本兜底甚至无法兜底的状态，T县明确将此称为“差额财政”，即县级政府不为乡镇政府提供足额的财政资金支持，要求乡镇政府自行想办法解决。进入常规资金轨道的主要有三类资金，均呈现刚性紧缩状态。

一是保证乡镇政府运转的一般公共预算收入，包括保工资的“人头经费”和保运转的工作经费。“人头经费”是县级政府需要保障的基本经费，T县近年来只保证干部的基本工资，年终奖金要求乡镇政府进行自筹，事实上，很多地区都出现了更严重的工资拖欠、奖金被扣的情况。更大的裁量权表现在工作经费的分配上，当前T县乡镇政府的基础工作经费仅15万元，在此基础上按编制内实有人数追加经费，标准为每人8000元。该县15个乡镇，每年常规预算收入基本不超过500万元，除去人头经费，工作经费仅在50万元到60万元之间，需要承担乡镇政府的日常运转，已经处于十分紧缩的状态。

二是配合特定政策与任务执行的专项工作经费。在县级政府的紧缩下，通常仅有极少数上级政府明确要求配套的工作才有资金保障，在T县，一般只有拆迁工作才能确保工作经费执行到位。这些经费在县乡财政体系中属于弹性的、可压缩的部分，即使是县级政府明确允诺的经费也经常出现拖欠、缩减、不了了之的情况。例如，2020年T县所在市确立了集镇整治的重点工作，县级政府明确承诺提供经费支持，激励乡镇政府大胆去干，但至今仍未发放。一些国家重点任务也很难得到配套，例如，在人居环境整治中，县级政府也只承担全县垃圾清运的费用，乡村两级的整治费用需要乡镇政府自行解决。在国家的大量政策需要高强度执行的背景下，作为执行末端的乡镇政府并未获得充足的资金保障。

三是从部门常规申请的项目资金。项目资金一直以来都是乡镇政府化解财政收入不足、解决基层紧迫问题的重要资金来源。在职能部门掌握较大项目分配权力的时期，乡镇政府通过常规化地向上申报、部门安排或进行非正式的“化缘”都能获得一定量的项目资金，以此化解乡镇政府财政收入不足的困境，也能够为村一级解决部分基础设施的建设问题。但近年来，随着县级财政统筹权的强化，乡镇政府到部门“跑项目”的空间收缩，而县一级进行财政保障的项目大多属于重点项目，乡村两级很难通过常规渠道进入“重点盘子”，一些紧迫的需求同样无法得到县级资金的支持。T县M镇镇长对此很不满，“我们镇好几处主干道都破损的很厉害，村干部和农民找了多次，乡镇和村干部也争取了几次，跑了好几个部门，都没有结果，这几年项目越来越难申请，留给乡镇的‘粥’越来越少了”。这事实上意味着，乡镇政府利用县级条块关系的间隙获得项目资金的能力已经明显弱化。

可见，依托财政预算权、项目分配权、考核权等正式行政权力，县级政府实现了对县乡财政分配结构的重新塑造。在国家高度重视乡村建设的背景下，下乡资源大规模增加，但这些扩增的财政资金在县一级就完成了分流，并按照双轨结构进入乡村。由此，一方面是进入常规资金轨道的资金日益紧缩，另一方面是整合资金轨道实现了财政资源的集聚。从印象政绩生产的角度，这一双轨分配结构缓解了县级政府在常规支出领域的压力，将扩张的财力进行最大限度地整合，为亮点工程的打造提供了资金基础。

四、分配动员：县乡财政双轨运作的治理结构

双轨分配结构不只是一种资金结构，更是对财政关系的调整，而政府间的财政关系从来都内含着形塑政治关系的目标。被分流的财政资金还需要经历动态化的分配过程并驱动特定的治理结构，它强化了县级政府对乡镇政府的动员能力，推动县乡政府高度整合的新政绩共同体的形成，从而为印象政绩生产提供重要的治理基础。

(一)资金双轨分配与县级政府的动员能力

印象政绩主要围绕着基层治理展开，乡镇政府的积极谋划和参与对县级政府实现政绩生产十分重要。因此，双轨分配结构在建立时就内含了整合县乡关系的目标，并通过特定的资金分配规则实现这一治理意图。财政资金采取两种分配策略：一是紧缺的常规资金进行平均分配；二是整合资金主要采取竞争性分配，但不同于早期的“增资跑项”，竞争的关键是乡镇政府能够提供契合县级政府意志的项目规划方案，有利于县级政府在向上的印象政绩竞争中获得优势地位。这种紧缺与充裕并存、兜底与竞争并存的双轨分配结构产生了双重动员效应，它迫使乡镇政府积极争取整合资金，进入县级政府主导的印象政绩生产体系。县级政府对此有明确意识，T县主官多次提出“留缺口，发挥主动性”的口号，要求乡镇主官“不要‘守摊’干部，要干事创业的干部”，“‘差额财政’就是让你们去争去抢”。显然，“差额财政”就是指紧缩的常规资金，“去争去抢”就是通过项目规划竞争获取充裕的整合资金。

首先，整合资金与政绩生产紧密捆绑，能够强化县级政府动员乡镇政府的能力。在常规资金日益紧缺的背景下，由于缺乏必要的资源支持，乡镇政府很难在常规工作中做出成绩；相反，一旦进入整合资金轨道，他们就参与了县一级的重点项目，在县一级的财政保障下也更容易通过考核、出政绩。2019年，T县就调整了对乡镇政府的综合考评办法，将参与重点项目建设列为重要加分项，分值达到5分。在基层工作考核中，由于各项指标的分差较少，这些加分项能确保乡镇政府在考评中处于优势位置。相比常规考核中的优势地位，更重要的是，一旦乡镇政府参与的亮点工程获得省、市两级政府的认可，乡镇主官将获得更大的政治声誉，得到县级领导甚至是更上级领导的肯定，从而在晋升中获得突出优势，在当前这也被很多乡镇主官视为积累政治资本的重要途径。即使未能获得跨级认可，这些亮点工程也很可能服务本县的各类政策现场会、工作推进会，成为乡镇主官与县级主要领导进行密切互动、展现工作能力的重要政治平台，并有利于各项机会与资源的争取。例如，M镇的陈村是美丽乡村建设的亮点村，县长两次在该村召开人居环境政治的现场推进会，在这期间，该镇主职领导经常与县长沟通工作，并争取到了一定的项目资源，顺利推动了该镇村级办公楼、乡村道路等多项基础设施建设的升级。因而，进入整合资金轨道与获得政治优势日益成为一组“同义词”，在县域的政治评价领域，是否有能力争取到整合资金逐渐成为评价乡镇主官政治能力的核心标准。

其次，紧缩的常规资金产生了一种独特的“紧缺动员”，进一步强化了县级政府驱动乡镇政府竞争整合资金的动员能力。自农村税费改革以来，中西部乡镇政府长期处于收支失衡的状态，双轨分配结构的建立加剧了这一状况。由于常规资金紧缩，尤其是原本作为重要补充的常规项目资金的收缩，使乡镇政府面临更大的支出缺口，自上而下的各项任务的执行压力进一步放大了已经存在的财政困境。仍以M镇为例，该镇是T县的大镇，全镇3.21万人口，2020年的公共预算经费仅417.5万元，包括人员经费370万元，工作经费47.5万元。M镇政府维持运转必需的各项水电费、办公经费、公车费等支出就达到了70万元，镇域的公共政策执行与公共物品供给很难获得充足的经费支持。正是在这一处境下，整合资金的争取变得十分重要，这不仅有利于出政绩，而且能够极大弥补常规资金的不足，增加乡镇政府的财政自主权。事实上，通过争取整合资金保运转已经成为很多乡镇政府的共识。一方面，作为项目规划与执行的重要主体，乡镇政府能够将部分治理目标融入亮点工程，例如，利用整合资金整体性地改善个别村庄的基础设施，并产生一定的辐射作用，从而部分解决基层的公共服务需求或是作为各项政策落地的重要依托。另一方面，整合资金汇入扩大了乡镇的财政盘子，乡镇政府可灵活调用的资金流增加，就能够将资金暂时挪移到一些关键领域，缓解支出困境。按本地干部的说法，即“十个坛子，八个盖子，挪来挪去”，只有资金进来了才有资金的流动与运作空间。亮点工程实施周期相对较长，通常能保障乡镇政府在一两年内都有较大的财政资金流汇入，在这期间各项工作就比较容易开展，财政压力较小，也有利于塑造乡镇主官的政治权威。

因此，进入整合资金轨道对乡镇政府至关重要。在发达地区，乡镇政府财政能力较强，它们可以相对独立地进行财政投入，与省、市乃至中央政府进行资源对接。但中西部乡镇政府缺乏打造亮点工程的初始资金，要获得上级的资金支持、政治荣誉都高度依赖县级政府。县乡财政双轨分配结构很大程度上提升了县级政府非均衡化资源分配的能力，使参与政绩生产的乡镇政府能够处于“赢者通吃”的局面，这就极大强化了县级政府的动员能力，其能够激励乡镇政府积极主动进入整合资金轨道，并处于被高度动员的状态。

(二)县乡政绩共同体：印象政绩生产的治理基础

整合资金轨道在确立之初就服务于印象政绩的生产，这些整合资金需要与具有政绩潜力的项目相结合，才能真正实现资金的有效落地。因此，在县级政府制定的分配规则中，乡镇政府的竞争围绕着提供可行项目展开；只有获得县级主官的认可，这些项目才能从一般项目转换为县级重点项目，赢得整合资金的大规模汇入。乡镇政府的积极竞争正是县级政府意志嵌入乡镇治理、县级政府向下整合乡镇政府的过程。

县级政府的整合能力突出表现在乡镇政府项目规划的竞争策略中，这些自主策略与县级政府的政绩竞争目标高度相契合。其一，乡镇政府最重要的竞争策略就是“吃透”上级政策与领导意图。在科层体制中，亮点工程被作为国家政策执行的典型代表，它并不以提升政策实际效果作为核心目标，而是通过打造呈现政策效果的景观化符号，以体现政策意图与领导意志为出发点。因此，乡镇政府在项目规划时，除了把握国家的大政方针，最重要的就是摸清县领导的政治偏好，通过有效的项目规划将县级领导的意图视觉化地表达出来。例如，T县主官着重在党建领域进行创新，打造党建特色的县域治理，乡镇政府这几年的项目规划一般都会加入党建“要素”，以获得县领导青睐。其二，另一个重要的策略就是提升项目的“亮点”与“创新点”。乡镇策划的项目服务于向上进行印象管理，其竞争一开始就以强化县级政府的竞争优势为目标，因此，这类项目规划也特别强调在更高层级区域具备首创性，并力图呈现政策执行的“地方特色”与“独特机制”。例如，T县领导在2019年确立了“党建示范带”的亮点工程，示范带沿线乡镇也纷纷策划项目，争取与该大型亮点工程相关联，获得县一级的资金投入。结果邻县也做了类似项目，且更快得到市级领导的肯定，该创新失去了首创优势，乡镇政府的项目策划竞争也就必须再寻他途。可以看到，乡镇政府已经深度进入了县级政府政绩生产的逻辑中，正如T县一名干部所说的，“要进入县里重点项目的盘子，必须与县领导的想法和目标保持一致”。

在这一过程中，生产印象政绩就越来越多地占据了乡镇主职领导的精力与时间，吸纳乡镇原本就十分有限的治理资源。与想象的文本策划不同，项目竞争需要乡镇政府在科层组织内部展开大量的协调与资源争取工作，十分耗时耗力。根据T县的经验，一个正式的项目规划一般都要经历以下步骤。一是乡镇主官在对各级政策进行慎重研判的基础上，不断领会县级主官在不同场合的讲话、表态，以精准把握领导意图，初步酝酿创新思路。此后，通过多次正式与非正式的班子会议进行研讨，确立初步方案。二是与本镇挂点领导、相关职能部门领导进行沟通交流，以争取他们的认可与向上推荐。这些干部掌握了更多资源，把握政策与领导意图的能力更强，可以提出较为可靠的意见，或提供一定的政策与资金支持。同时，也要向下与项目落地的具体村庄进行多次磋商，争取村干部与主要精英的支持，以增加项目的可行性。三是为了更好呈现项目效果，尽可能争取部分项目或动员村集体与社会资本进行前期投入，甚至举债完成部分前期工作。一般来说，项目只有形成较为完善的规划，做好了充足的前期工作准备，乡镇主官才会向县级主官进行全面汇报，并积极邀请他们来现场参观，展开最后的汇报与争取工作。最终获得县一级认可的项目，会在县领导的重视下进行进一步谋划，并进入整合资金轨道获得充裕的财政支持，从而转换为实体化的工程。

此后，县一级政府会通过各种方式积极与上级政府互动，依托这些亮点工程在县际间展开竞争，积极争取上级政府的认可。以T县的情况来看：一是参与市一级的拉练竞争，T县所在市每季度展开一次拉练竞赛，对各县的亮点工作进行排名评比，具体选点均由县级政府决定。二是代表县一级竞争各类示范、创建称号或竞标上级发包的重点项目，上级政府一般会在县一级提供的名单中进行评比。三是通过汇报工作的形式向上级政府与部门宣传亮点工作，争取主要领导与部门领导到现场参观或争取承办各类政策的推进会、现场会。相比乡村两级，县级政府与上级政府的互动能力显然更强，获得整合资金的乡镇政府需要始终配合县级政府，推进项目的实施，做好大量的迎检、参观、会议布置等工作。

可以看到，整合资金的竞争性分配撬动了乡镇政府大量的精力与资源投入，且很多谋划与沟通工作只能由党政主官亲自进行，这项工作已经成为很多乡镇党委书记投入精力最多的工作之一。更重要的是，乡镇数量众多，县级政府只从众多方案中甄选出少数最具“政绩潜力”的项目进行资源输入，但所有乡镇政府都被高度动员，并在乡镇政府间的横向竞争中投入大量时间、精力与资源，为县级政府提供“亮点”工程建设的备选方案，争取成为县级政府展开向上竞争的重要组成部分。这就意味着，亮点工程的谋划与争取已经不仅是县一级的重点工作，而且逐渐成为乡镇政府的核心任务。由此，在双轨财政分配结构的激励下，县级政府使乡镇政府摆脱了消极的配合状态，激发他们积极按照县级意志进行项目的前期规划与资源投入。乡镇政府越是积极争取整合资金，县级政府打造亮点工程的意志越能得到贯彻，乡镇政府已经成为县一级进行印象政绩生产的必要环节；两者密不可分地结合在一起，共同应对上级政府对于印象政绩的需求，并协力捕获印象政绩背后的项目资源与政治机会。

正是在这一意义上，县级政府完成了对乡镇政府的高度整合，两者形成了新的政绩共同体。一方面，县级政府动用财政统筹权，处理复杂的条块关系，整合县域的职能部门与机构，推动资金的整合与分流，并根据“政绩潜力”自上而下选择优质项目，推动资金的竞争性分配；同时，县级政府也作为向上对接的重要层级，将县域的亮点工程推向更高层级的平台，最大化地放大这些亮点可能带来的政绩效应。另一方面，乡镇政府在县级政府的分配动员下积极争取整合资金，竞相贯彻县级政府意志，将乡镇政府能够支配的资源与精力大量投入其中，增加县级政府可选择的“亮点”方案，并在进入整合资金轨道以后，积极协助项目的落地。乡镇政府也能在县一级的政绩竞争中获得一定的资源增量与政治机会。在这一体系中，整个县乡体系都高强度运转，围绕着亮点项目的规划、竞争、分配、落地以及向上竞争形成强动员体系。

通过与项目制的资源分配与动员体系相比较，双规分配结构对县域治理体系的影响将得到更鲜明的呈现。从县域内部来看，基于条线结构建立的项目制，其资源分配与运作事实上始终充满缝隙与空子，多重主体基于不同目标对项目资源展开灵活运作。这一时期，县级政府能够进行项目整合，服务亮点工程打造或将项目转变为吸引其他资金的“融资平台”，但整合的力度尚未极化，职能部门仍然享有较大的资金分配权，并借此强化对乡镇政府的控制与动员。对乡镇政府而言，部门分散化的权力也使他们即使不成为项目输入的重点乡镇，也能够通过各类关系运作、项目包装等多种方式获得项目资金，弥补本级的财政缺口。这呈现的仍然是一种较为弹性的资源分配方式，条块关系的整合度相对较低。与之相比，双轨化的分配结构也借助对项目的整合，但它打破了原来相对弹性与分散的资金配置结构，建立了财政权力更加集中且具有笼罩性的资金分配体系，这一结构因为项目规模扩大与融资性财力的汇入具有更大的资源体量与动员能力，很大程度上消解了项目体制基于部门分工带来的缝隙。职能部门的项目控制权大幅度收缩，乡镇政府可利用的条块间隙不断窄化，受到的财政挤压更加凸显，职能部门与乡镇政府的权力都更多地聚集到县级“块块”之中。这就迫使几乎所有乡镇政府卷入这一结构，竞相进入整合资金的分配轨道，与县级政府整合为政绩共同体。因此，县乡财政的双轨分配结构对基层治理体制有着更强的改造与动员能力。

可见，县乡财政的双轨分配结构最终引发了县乡关系的变革，它在为印象政绩提供物质保障的基础上，进一步建立了相应的治理结构。在资金结构与治理结构的共同支持下，一方面，扩张的公共财政资金按照双轨结构被不断分流，持续流入整合资金轨道；另一方面，县乡两级政府形成新时期的政绩共同体，使分流的财政资金能够与具备政绩潜力的项目规划相结合，最终完成项目落地，基层印象政绩也就实现了常规而稳定的生产。

五、多重扭曲效应：印象政绩生产的实践后果

财政过程反映了政府行为的过程，县级政府通过塑造县乡财政的双轨分配结构，得以撬动与调整基层的财政体系与治理体系。财政过程与政府过程相互交织，使当前的印象政绩生产成为一种制度化的政府行为，获得了体制资源的整体性支持。这极大增强了县级政府常规化输出印象政绩的能力，以回应上级政府的需求，这一模式也成为当前中西部地区政绩生产的主导模式。然而，财政制度是保障基层治理有效运行的基础制度。这使印象政绩的生产导致了严重的后果，并表现为一系列的扭曲效应。这也是近年来基层治理绩效不彰的重要原因。

其一，县乡财政支出结构的扭曲，导致进入县域的国家财政资金陷于资金滥用与资金紧缺并存的失衡结构，显著降低了财政效率。国家的资源输入服务于特定的政治治理目标，但为了实现印象政绩的生产，县乡财政的双轨分配结构得以形成，这意味着近年来大规模输入乡村的财政资金事实上在县一级就被大量分流。一方面，诸多亮点工程往往需要投入巨额财政资金，其设立初衷，一开始就服务于向上的印象管理，很难真正提升基层的公共服务水平与治理效率。T县的亮点工程大多属于这一类型。以该县投入5000多万元的贫困亮点村建设为例，该村风景优美但海拔较高，农民自20世纪90年代以来就陆续搬到集镇居住，当前全村仅有70多人居住，高规格建设后，仅3户下山农民重新搬回。县乡财政收入的相当一部分被印象政绩所吸纳，但这些印象政绩真正得到上级政府认可的也较为有限，大量资源被无端浪费。另一方面，一些迫切需要治理资源的领域却难以实现资金流入。在国家治理重心下沉的背景下，大量政策需要依赖基层政府的有效运转进行落地，基层社会的公共品供给质量也亟待提升，但随着常规资金轨道的紧缩，乡镇政府持续面临着维持困境，政策执行与公共品供给难以常规化地获得财政保障。这就导致两个轨道的财政资金事实上均处于低效运行状态，扩张的财政资金难以流入真正紧缺的地带，以实现更高水平的优化配置。这也解释了为何基层常常处于资金紧缺却在某些领域“豪掷千金”的悖论状态，表现了国家财政资源在基层使用的低效困境。

其二，财政支出结构的扭曲进一步带来县乡治理体系的扭曲，基层的治理重心与领导注意力的焦点出现明显偏移，并引发基层政府常规治理能力的弱化。财政是调动政府积极性的核心机制，财政分配结构的扭曲对治理体系产生了深刻的影响。双轨化的资金分配意味着财政资金难以为常规治理提供有效的资金保障，从而无法激励基层干部的积极治理行为；而扩张的整合资金又吸引了过多的资源与注意力，这就不可避免地引发了基层治理重心的偏离，即县乡两级政府的治理焦点越来越多地从公共服务与政策执行转变为参与印象政绩生产。这种治理重心的偏移在县乡两级都表现得十分突出。在县一级，领导注意力与资源分配集聚在亮点工程规划与建设中，为了实现资源整合，不仅县级主要领导需要处理大量统筹协调工作，亲自挂点参与项目推进；而且各个职能部门也深度卷入，他们难以控制部门资源以服务常规职能的推进，且在考核与领导权威的压力下，将保障亮点工程的资金供给作为部门头等职责。在乡镇一级，乡镇干部也不得不将更多精力投放在亮点项目的策划与整合资金的争取中，这些工作对领导注意力与时间精力的吸纳，事实上正损耗着基层最重要的人力资本与治理资源，长此以往必然会削弱基层政府常规化的政策执行与公共服务职能，很多重要的治理任务反而被应付了事。可以说，县乡政绩共同体的形成，本质上正是基层治理重心偏移、基层政府基础职能弱化的体现。

其三，财政支出结构的扭曲过程，同样也是制度规范扭曲与治理风险累积的过程。早期亮点工程打造主要依靠项目资金整合，也存在资金使用不规范的问题，但在印象政绩常规化生产时期，县级政府不断扩张财政资金的整合范围，在财政资金整合、分流与使用的过程中，各种制度规避的策略手段被更普遍地使用。同时，随着具有债务性质的政府性资金收入被大规模调入乡村建设领域，基层的债务与治理风险也持续累积。不少亮点工程都宣称有经营属性，但真正能够提供收益、化解债务的项目少之又少。当前有些县级政府为建设高标准的亮点工程已经陷入债务风险。T县的情况也十分典型，截至2020年底，T县累积债务总量达72.9亿元，每年债务利息就高达7亿多元，大量债务都产生于亮点工程的建设。此外，常规资金的过度紧缩以及整合资金的激烈竞争，使得乡镇一级普遍存在拖欠债务、不规范使用财政资金的问题。在建设资金普遍匮乏的情况下，一些乡镇政府将压力传导至村级组织，迫使村一级通过集体负债的方式进行前期投入，进一步将村集体卷入债务风险。

地方政府的政绩行为是影响国家意志贯彻与基层秩序的关键变量，对印象政绩的研究具有重要意义。应当说，学者们充分注意到基层政府政绩竞争转型的突出现象，但很少从财政角度展开系统分析，也忽视了这一行为通过嵌入县乡财政体系对基层治理体系造成的巨大影响，从而限制了研究的深度。本文的研究表明，随着印象政绩越来越多地嵌入常规的政策执行体系，为了保证印象政绩的稳定生产，县级政府依托近年来扩增的财政统筹权，推动了县乡财政双轨分配结构的形成。这一结构不仅实现了财政资金的分流，使县级增加的公共财政资金不断被吸纳到亮点工程中；而且在资金分配中实现了政治动员，塑造了新时期的县乡政绩共同体，从而为稳定的印象政绩生产提供了重要的财政基础与治理基础。伴随着财政支出结构的扭曲，这一结构带来了财政效率低下、基层治理重心偏移、制度规范弱化等问题。本研究在两方面拓展了相关研究：一是从财政角度揭示了印象政绩的生产机制及其治理后果，这既深化了学界对基层政府政绩竞争行为的理解，呈现了基层政府在政绩转型时期的新财政行为，也为近年来基层治理效率不彰的问题提供了新解释；二是本文识别出了县一级分流财政资金的双轨分配结构，较为清晰地呈现了增长的县乡财政资金被吸纳消耗的过程与机制，且在与项目制的对比中剖析了这一现象对县乡关系产生的影响，为解释国家资源下乡的效率困境提供了启示。

基于以上分析，本文认为需要充分认识到印象政绩过度扩张带来的负面影响，并从政府考核机制与财政制度完善两方面进行治理与调控。一是积极调整科层内部的考核与评价机制，重视基层政府的常规治理能力建设，减少各级政府对印象政绩的过度激励，避免政策执行评估与各类亮点工程的过度捆绑。二是处理好县一级财政权力扩张与规范化的问题。在国家治理重心下沉的背景下，扩张县级财政统筹权成为保证各项重大任务落地的重要制度安排，但这也带来了县级财政自主权过大的问题，县乡财政双轨分配结构的形成与此密切相关。因此，需要匹配与之相对的监督机制，限制县级财政权力对正式制度的侵蚀，以实现资金使用自主性与规范性的平衡。三是处理好县乡两级政府的财政关系。“以县为主”的财政体制强化了县级政府对乡镇财政的规范管理，但经过多年运行，乡镇财政权萎缩的负面效应不断凸显。乡镇政府是乡村公共服务与公共秩序供给的重要主体，适当强化乡镇的财政自主性，能提升其公共服务的履职能力，又能在一定程度上约束县级财政自主性的过度扩张。