作者简介：马翠萍，管理学博士，中国社会科学院农村发展研究所副研究员、土地经济研究室主任，硕士生导师。
文献来源：《中国农村经济》2025年第2期。
摘要：地方政府的创新实践为完善农村集体经营性建设用地制度提供了重要的决策支撑。本文以国家33个农村集体经营性建设用地入市试点县（市、区）为研究对象，在归纳总结地方政府有关土地入市制度创新实践的基础上，从激励约束视角探讨地方政府制度创新的行为逻辑。研究发现：地方政府在中央政府顶层制度框架内，通过因地制宜扩展土地入市范围、创新土地入市模式、扩大土地入市用途、探索入市土地增值收益分配方式等举措，积极响应中央政府有关农村集体经营性建设用地入市的决策部署；制度创新是地方政府对中央政府激励机制作出的能动响应，其动力既源于对制度变动多元目标的追求，如提高土地资源配置效率、降低产权交易成本、促进区域平衡发展，也源于地方政府期望获得政治荣誉及晋升。进一步分析表明：中央政府在构建顶层制度框架的同时，也为地方政府制度创新预留了空间；地方政府具有制度创新的主观能动性，但制度创新的空间要视顶层制度的可变通余地而定；地方政府更倾向于采取边际调整的方式拓展既有制度边界。据此，完善农村集体经营性建设用地入市制度应推动国家顶层制度设计同基层探索有机结合，在国家层面尽快配套出台农村集体经营性建设用地入市具体指导意见或办法；加快地方各级国土空间规划审批和实施，防范随意调整规划和借规划调整改变耕地用途；强化农村土地改革的系统性和协同性，激发土地要素活力。
关键词：农村集体经营性建设用地；土地制度改革；地方政府；制度创新
一、研究背景与选题价值
党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出有序推进农村集体经营性建设用地入市改革。允许农村集体经营性建设用地入市，是党中央立足中国基本国情和发展阶段做出的一项重大制度性安排。该项改革对中国构建城乡统一的建设用地市场具有里程碑意义。农村集体经营性建设用地入市工作是在中央政府直接领导下，以地方试点形式推进的。其间，试点县（市、区）政府（以下简称“地方政府”）在贯彻执行党中央有关土地入市方针政策下，结合自身实际，积极因地制宜探索入市制度。其中的一些创新性政策举措不仅引发了社会和学术界的广泛讨论，也引起了中央层面的高度关注和相关政策调整。那么，很自然的一个问题就是，地方政府为什么会主动对中央顶层制度安排进行制度创新，其行为背后蕴含的经济学原理是什么，其制度创新的行为逻辑又是什么？显然，回答这些问题对未来持续深化农村集体经营性建设用地入市改革是迫切且关键的。
就笔者掌握的资料，专门研究农村集体经营性建设用地入市制度创新的文献并不多见，少量研究分散于土地入市制度体系研究中。从制度供给视角探讨土地入市制度创新的研究更是少之又少，而这类研究对深化农村集体经营性建设用地入市改革、完善农村集体经营性建设用地入市制度是不可或缺的。这是因为：首先，创新性的制度研究成果是成文法的重要来源。试点工作结束后，一些成熟的创新举措不断被总结并提升为制度性成果，上升到国家政策、制度乃至法律层面，以文本形式得以追认。其次，地方政府的创新性举措很容易被模仿并产生制度溢出效应（可能是负的溢出效应）。实践表明，由于创新性制度安排更接地气，很容易被其他试点地区借鉴模仿，因此，实践中可以观察到，试点地区的创新性制度安排具有很强的传播性。最后，创新性探索对未来深化土地改革走向有着深远的影响。 例如，2022年国家启动深化农村集体经营性建设用地入市试点工作，随后对试点地区一些创新性的制度探索作出专门的回应。如“三项负面清单”，即不能通过农用地转为新增建设用地入市、不能把宅基地纳入入市范围、符合入市条件的土地不能搞商品房开发。种种迹象表明，对农村集体经营性建设用地入市创新性的制度进行专门研究是非常必要的。
二、主要内容和边际贡献
（一）主要内容
本文以国家33个农村集体经营性建设用地入市试点县（市、区）为研究对象，归纳总结了地方政府在扩展土地入市范围、创新土地入市模式、扩大土地入市用途、探索入市土地增值收益分配方式等方面的实践创新举措。继而从激励约束视角，沿着“为什么要进行制度创新→制度创新的着力点在哪→选择什么样的方式进行制度创新→制度创新向着什么方向收敛”的思路，运用产权经济学和政治经济学理论分析地方政府制度创新的行为逻辑。在此基础上，总结了文章的主要结论、研究启示，并提出了相应的对策建议。 （二）边际贡献 第一，丰富已有研究内容。本文并不是对试点地区农村集体经营性建设用地入市一般性制度的归纳或梳理，而是聚焦试点地区创新性的制度探索，是对已有研究内容的补充和丰富。 第二，拓展一个较新的研究视角。相比以往基于制度需求视角研究制度创新问题，本文立足制度供给者视角，分析地方政府制度创新的行为逻辑，能够提高顶层制度安排与基层制度需求的匹配度。 第三，从激励约束层面构建地方政府制度创新行为的分析框架。在这个框架下，本文更注重经济学理论与实践的互动。同时，本文具有较强的实践意义，对地方政府制度创新内容及其创新行为背后的逻辑加以分析和研判，不仅可为全国其他地区开展农村集体经营性建设用地入市工作提供经验借鉴和启示，同时也能为进一步深化农村集体经营性建设用地入市改革、建设城乡统一的建设用地市场提供决策支撑。
三、主要结论和政策建议
（一）主要结论
第一，地方政府制度创新的目标是多元的。如提高土地资源配置效率、降低产权交易成本、促进区域平衡发展，以及获得上级政府或者中央政府的认可。因此，地方政府无论是要完成上级考核任务、赢得上级政府认同，还是为获得来自中央政府的财政转移支付，抑或为获得更多的资源配置权，都会主动对自上而下推动的改革作出积极响应，进行制度创新。 第二，基层制度创新的方式更可能是渐进式的。试点实践显示，基层制度创新不是一蹴而就的，而是一个渐进的过程，因为相比于激进式改革的高成本，对既有制度进行边际变动或者有限调整，成本就小得多。究其原因，一方面，制度变迁本身具有较强的路径依赖性。另一方面，制度创新主体认知修正是需要时间的，这都意味着制度创新更可能以渐进式的形式推进。 第三，基层制度创新能力依赖于地方政府的主观能动性。地方政府在贯彻落实中央政府决策的同时，为谋求当地经济社会发展，能够积极协同微观主体（如农村集体经济组织）共同对顶层制度进行边际拓展，从而获得制度红利。 第四，基层制度创新空间取决于正式规则变通的余地。地方政府的创新探索受现有法律约束，现有法律变通余地越小，制度改革成本就越高，制度创新就越难以实施。 （二）政策建议 第一，在国家层面尽快配套出台农村集体经营性建设用地入市具体指导意见或办法。建议从国家层面明确存量农村集体经营性建设用地的内涵及外延，比如明确土地“存量”划分的关键时间节点，以保证政策口径的统一；构建农村集体经营性建设用地入市与成片开发土地征收范围互补的格局。建议现阶段将农村集体经营性建设用地入市范围限定为城镇开发边界外，城镇开发边界内仍以成片开发土地征收为主。当然，对于城镇开发边界内零散的、无法进行成片开发土地征收的集体建设用地，允许其调整入市或综合整治入市。同时，顶层制度设计应尊重不同地区的差异性，允许和鼓励不同地区因地制宜探索。例如，在入市土地符合国土空间规划、用途管制、依法取得且完成权属登记情况下，允许地方政府将依规有偿收回的宅基地、废弃公益性用地、未利用的建设用地等通过规划用途调整的方式入市，其间要统筹并合理安排土地入市规模、布局和开发时序等。 第二，强化国土空间规划约束和用途管制。依据全国国土空间规划，加快地方各级国土空间规划审批实施，经审批的村庄规划成果纳入国土空间规划“一张图”实施管理。允许中西部地区编制实用性村庄规划，高度重视村庄规划编制质量。在条件允许的地区，鼓励以片区为单元开展乡村国土空间规划编制工作。其间，要高度防范随意调整规划和借规划调整改变耕地用途。 第三，拓展农村集体经营性建设用地经营性用途，激发土地要素活力。鼓励引导农村集体经营性建设用地优先保障乡村振兴类项目（如农家乐、乡村民宿、乡村体验服务等）的用地需求；积极推进入市土地用于养老、教育、医疗卫生等经营性公服类项目；全面贯彻落实2018年住房和城乡建设部有关房地产市场调控的49号文决议，配合住房制度改革，选择在住房形势紧张的超大城市、特大城市、新一线城市利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房、限价房、共有产权房试点。保障性住房建设应优先使用城区、靠近产业园或者交通便利区域的土地，以解决新市民、青年人等群体的住房困难问题。
第四，强化农村土地改革的系统性和协同性。在战略层面，加强农村集体经营性建设用地入市与农村土地征收、宅基地制度改革、农村产权制度改革、租赁住房制度改革的协同性和耦合性。如持续深化农村产权制度改革，加快农村集体土地所有权确权登记成果更新，完成对集体经营性建设用地产权归属、合法性以及四至、面积等的清晰界定，为农村集体经营性建设用地依法登记奠定基础。在实践中，要充分发挥多项改革功能的组合效应。部分农村集体经营性建设用地入市试点同时承担着低效用地再开发试点、集体建设用地建设租赁住房试点、农村宅基地制度改革试点、全域土地综合整治试点等改革任务，地方政府应充分借助综合改革契机，盘活利用农村存量土地，提高土地利用效率，促进城乡高质量发展。