一、引言

党的二十届三中全会提出，要“进一步全面深化改革，推进中国式现代化”。农村改革作为全面深化改革的重要组成部分，不仅关系到乡村振兴的有效推进，更是夯实中国式现代化农业农村基础的重要推动力。回顾我国农村改革历程，从1978年家庭联产承包责任制的确立到近年来的农村土地制度改革、农村集体产权制度改革，再到“十四五”以来的城乡融合发展，农村改革始终在中国现代化进程中扮演着重要角色，有力推进了农业农村高质量发展。

步入新发展阶段，面对“三农”工作的新形势和新任务，在统筹发展与安全中深化农业农村重点领域和关键环节的改革，进一步健全、优化体制机制，不仅是当前迫切需要解决的问题，更是有利于长远发展的关键举措。围绕农村改革关键问题与路径选择方面的研究，已有文献主要集中在以下几个方面：一是农村土地制度改革，特别在宅基地退出政策的设计与执行上，如何平衡政府、村集体和农户之间的权益分配；二是如何有效促进城乡资源的优化配置与要素的双向流动；三是探索产业结构调整和新型农村集体经济发展的新模式。然而，尽管已有研究在上述领域取得了重要进展，但在系统阐述“十四五”农村改革的原创性理论贡献及“十五五”农村改革的路径设计等方面，仍存在进一步探索的空间。本文基于“十四五”时期农村改革的成效经验，结合党的顶层设计与基层探索的良性互动，重点梳理和总结农村改革的主要成就及历史经验，提出“十五五”时期深化农村改革的关键问题与重要任务，并对具体行动路径作出战略构想。

二、深化农村改革的理论逻辑与现实价值

农村改革聚焦于产权制度完善和要素市场化配置，推动乡村资源优化与效率提升。习近平总书记关于“三农”工作的重要论述为深化农村改革提供了科学的理论指导。通过土地制度改革和市场机制优化，农村改革不仅提升了资源配置效率，还为乡村振兴和共同富裕提供了有力支撑，具有重要的理论价值和实践意义。

（一）深化农村改革的理论基础

1.习近平总书记关于“三农”工作的重要论述

习近平总书记从战略全局的高度对“三农”工作作出的重要部署，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为深化农村改革提供了根本遵循和行动纲领。相关论述结合马克思主义乡村发展思想与中国国情实际，凝聚新时代的最新理论成果，蕴含深刻的哲学思考，是回答和解决新时代“三农”工作重大理论和现实问题的指导思想。它不仅为深化农村改革提供了明确的方向指引，也为推进农业农村现代化提供了坚实的理论支撑。在全面推进农业农村现代化的进程中，习近平总书记的重要论述为相关工作提供了系统性、前瞻性的理论框架和实践路径，有力保障了农业农村现代化事业的快速发展。

2.基于产权理论的农村土地改革

土地资源的本质属性决定了土地制度改革工作的方向和重点，农村土地改革的核心在于对现有土地制度的产权结构进行优化和完善。基于产权理论，产权明晰化是提高资源配置效率的前提条件。根据科斯定理，当交易成本为零时，资源的最优配置完全取决于产权界定和产权制度实施效果。然而，尽管农村土地集体所有制为农村集体经济提供了坚实的制度保障，但当前土地使用权的流转机制仍然存在诸多问题，如产权界定模糊、市场交易成本高、信息不对称等，制约了土地资源的市场化流动。因此，深化农村土地改革的理论逻辑在于通过完善确权、颁证和流转机制，逐步减少信息不对称问题，降低制度性交易成本，从而释放土地资源的潜在价值。通过确权颁证，农民的土地权益获得了法律保障，增强了其在市场中的话语权和收益预期。同时，建立健全规范化、透明化的土地流转定价机制，将有助于突破土地要素流动的制度性壁垒，推动土地资源的优化配置和高效利用。

3.市场机制优化的制度经济学逻辑

从新制度经济学的视角来看，市场机制的完善是深化农村改革、提升资源配置效率的重要路径。市场经济作为一种制度安排，依赖明确的产权界定和有效的制度设计。通过建立健全土地流转市场和其他要素市场，能够大幅提高土地、资本和劳动等生产要素的市场化配置效率。新型农村集体经济组织正是由于其产权制度的创新性和经营机制的灵活性，才能够在资源配置中发挥重要作用，从而推动城乡要素的双向流动。然而，市场机制有效发挥作用的同时必须警惕和防范市场失灵风险，需要政府能够及时有效地进行干预。根据新制度经济学理论，政府的作用在于通过制度建设和政策调控，弥补市场在信息不对称、外部性等方面的缺陷，提高市场的公平性和透明度，防止垄断和权力滥用对市场的干扰。通过有效市场与有为政府的和弦共振，农村资源能够实现效率优化和效益最大化配置，为深化农村改革奠定坚实的制度基础。

4.农民权益保障的政治经济学逻辑

农村改革的出发点和落脚点在于切实维护和保障农民权益，这深植于政治经济学关于分配正义和社会契约的理论分析框架。分配正义原则要求资源的分配应当反映社会成员的基本权利和需求，而社会契约理论强调政府和社会成员之间的契约和责任。改革应以农民的切身利益为主导，坚持完善法律和政策框架，保障农民在决策过程中的知情权、参与权和监督权，增强农民在改革过程中的话语权和主导权。参与的广泛性和有效性可以增强农民的改革认同感和积极性，提高政策执行的效率和透明度。与此同时，政策设计要注重公平合理的收益分配机制，避免农村改革陷入“精英俘获”陷阱，让广大农民能够共享改革发展成果，更好地实现以人民为中心的分配正义，为改革提供持续动力和合法性支持。

（二）深化农村改革的现实价值

深化农村改革以夯实农业基础为出发点，以助力乡村全面振兴为动力，以构建共富格局为目标，探索形成了环环相扣、层层递进的战略体系，有助于保障人民安居乐业、社会安定有序和国家长治久安。

1.深化农村改革是夯实农业基础的关键路径

深化农村改革是推动农业强国建设的重要举措。当前，全球粮食安全形势日益严峻，我国面临着提高粮食自给率、缓解产需平衡关系等战略压力。深化农村改革的现实价值日益凸显，尤其是对夯实农业基础具有重要意义。第一，深化农村改革通过推动土地制度创新，打破了传统农业用地的局限性。农村土地“三权分置”改革的实施，逐步实现了土地承包权、经营权和所有权的分置，提高了土地流转的效率和农业适度规模经营水平，有效提高了农业生产效率，减少了土地撂荒现象，吸引了更多资本和技术进入农业领域，从而助推农产品市场竞争力的提升。第二，改革为农业科技进步创造了基础条件。通过农村改革推动了农业技术的推广普及，特别是在智能农业、绿色农业等领域。政府出台的支持政策和技术补贴鼓励了农业技术的创新应用。例如，无人机施肥、精准灌溉等技术的发展和应用，提高了土地利用率和农业产出率，不仅能够增强粮食安全保障能力，还有效减少了对自然资源的过度消耗。第三，深化农村改革能够为新型农业经营主体营造良好的发展环境，相关主体通过创新农业经营体制和模式，能够大幅提升农业生产的组织化程度，实现农村劳动力的素质提升和有序流动，从而不断激发农业农村的发展活力。

2.深化农村改革是全面推进乡村振兴的必然要求

深化农村改革为乡村振兴提供了强有力的支撑，不仅影响农业生产的方式和效率，对城乡融合发展和资源有序流动也具有积极作用。具体来看，实现乡村全面振兴的关键在于统筹推进城乡协调发展，深化农村改革通过完善资源配置机制和优化制度安排，为这一目标注入了强大动力。首先，农村改革促进了城乡资源双向流动，有助于突破长期存在的城乡二元结构壁垒。通过土地制度改革和劳动力市场机制的完善，城乡间的要素流动变得更加畅通。例如，农村土地流转政策的优化使得土地资源能够在农村与城市间实现更灵活的配置，有效拓宽了城市资本和技术进入农村的途径。同时，农村改革也为农村富余劳动力提供了更多向城市流动的机会，形成了良性互动。其次，农村改革通过制度创新激活了乡村振兴的关键要素。乡村振兴不仅需要资金投入和技术支持，还需要完善的制度安排来确保相关资源能够有效利用。农村集体产权制度改革便是其中的典型案例，通过明确农村集体经济组织的产权归属，农村集体资产得以盘活，激发了农村经济发展的内生动力。最后，深化农村改革有助于推动医疗、教育和交通等领域的政策调整和资源投入，促进城乡基本公共服务均等化，兼具短期效应和长期效应，是实现城乡融合发展的重要支撑。

3.深化农村改革是实现全体人民共同富裕的现实需要

深化农村改革是实现全体人民共同富裕的现实需要，具有坚实的历史、理论和现实依据。从历史逻辑来看，改革开放以来的农村改革，通过家庭联产承包责任制和一系列惠农政策，极大地解放和提升了农业生产力，改善了农民的生活水平，为缩小城乡差距、推动共同富裕奠定了重要基础。从理论逻辑来看，马克思主义政治经济学强调生产关系应与生产力发展相适应，农村改革正是对土地制度、农业经营方式等生产关系的系统优化，以不断适应现代生产力发展的需要，确保农民能够公平地共享发展红利。从现实逻辑出发，城乡发展不平衡仍是共同富裕的主要障碍，深化农村改革通过推进土地制度创新、促进城乡资源双向流动、发展新型农业经营主体，能够有效提高农民收入，持续释放农村经济活力。同时，通过政策扶持和基础设施建设，农民的获得感和生活质量明显提高，增强了全社会的公平感和凝聚力，避免因差距过大引发两极分化的社会风险，进一步推动了共同富裕的实现。综上，深化农村改革既是历史经验的延续，也是理论支撑与现实需求的有机统一，是实现全体人民共同富裕的现实需要。

三、“十四五”深化农村改革的主要成就及历史经验

（一）“十四五”深化农村改革的主要成就

“十四五”期间，农村改革在许多关键领域和重要环节取得了突破性进展，展现出从制度创新到治理能力提升的全面深化。无论是在土地制度改革、保障粮食安全，还是在发展新型农业经营主体、促进城乡共同繁荣等方面，改革的系统性、协同性和长效性得到了充分体现，为扎实推进乡村振兴和农业农村现代化奠定了坚实基础。

1.农村土地制度改革持续深化

土地制度改革是农村改革的核心和主线。“十四五”期间，农村土地制度改革始终坚持稳中求进的工作原则，兼顾好农民的实际需求和农村发展的客观条件。在农村承包地改革方面，2021年中央一号文件提出，要“有序开展第二轮土地承包到期后再延长30年试点”；2024年中央一号文件明确“启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点”。在农村宅基地改革方面，农村宅基地涉及农村居民的居住权益和财产保障，是农村土地制度改革中最具特殊性和敏感性的内容。“十四五”期间，全国104个县（市、区）以及3个地级市开展了新一轮农村宅基地制度改革试点，2024年中央一号文件再次强调，要“稳慎推进农村宅基地制度改革”。“三权分置”的探索和实践进一步取得了阶段性的成就。在集体建设用地改革方面，2022年底新一轮深化农村集体经营性建设用地试点工作正式开启，进一步明确了其入市范围、入市方式和监管环节等，在明晰产权、盘活要素、农民增收等方面取得了积极进展。

2.粮食综合生产和重要农产品保供能力稳步提升

“十四五”期间，我国不断夯实粮食生产基础，农业综合生产能力显著提高，粮食安全形势持续向好。2023年，我国粮食产量达到1.39万亿斤，连续9年稳定在1.3万亿斤以上，粮食生产取得了“二十连丰”的历史性成就，展示了我国粮食生产强大的韧性，也标志着我国粮食综合生产能力不断迈上新台阶。得益于粮食产能的不断提升，我国的粮食供给保障能力也明显提升，为应对全球粮食供应链波动提供了有力支撑。我国农业基础设施建设成效显著。截至2023年底，全国累计建成高标准农田超过10亿亩，主要集中在粮食主产区，其中13个粮食主产省（区）的建设面积约占全国七成，极大地提高了土地的生产效率。值得一提的是，种业自主创新有力地支撑了粮食增产。当前，我国农作物良种覆盖率已经超过96%，良种对农业增产的贡献率超过45%。自主选育品种的应用范围明显扩大，种植面积占比已超过95%。通过广泛推广良种、良机，我国农业生产效率实现了大幅提升，粮食产量的稳定性明显增强。与此同时，北斗导航、智慧灌溉等现代农业技术的推广应用，进一步促进了农业生产效率和产出质量的不断提升。

3.新型农业经营主体保持良好发展势头

“十四五”期间，我国农村改革持续深化，农村基本经营制度的内涵和外延得到了进一步拓展，新型农业经营主体保持良好发展势头。截至2023年10月，全国共有176.5万个种粮家庭农场和54.2万家种粮合作社，占新型农业经营主体总数的37.5%，这些主体通过规模化经营和技术推广，不断推动粮油作物单产的提升。其中，家庭农场场均种粮面积为148.8亩，合作社社均土地经常权作价出资面积为460.1亩，稳粮保供作用凸显。在产业结构方面，新型农业经营主体主营业务包括粮棉油、肉蛋奶、果蔬茶等领域，88%的主体从事种养业，生猪产业和农机服务业持续增长，电子商务、休闲农业等新业态发展迅速，推动了农业产业多元化发展。在经营服务水平上，半数以上家庭农场年收入在10万至50万元之间，农民合作社年收入达到6309.2亿元，成员人均获得1460.4元盈余二次返还，合作社为成员提供的经营服务总值达到8773.5亿元。此外，新型农业经营主体的规范运营程度也不断提升。全国已有19.6万个家庭农场实行“一码通”管理，11.5万个家庭农场使用财务“随手记”软件，示范合作社和示范家庭农场的数量也显著增加，进一步提升了经营效率和服务能力。

4.城乡融合发展取得积极成效

一方面，农业转移人口市民化工作成效显著。全国常住人口城镇化率达到66.16%，300万以下常住人口城市落户限制基本取消，农村土地承包确权登记完成，农村宅基地和集体经营性建设用地改革稳步推进。另一方面，城乡公共服务均等化深入推进。超4000家县域医共体建成，义务教育教师“县管校聘”改革逐步深化，社保、养老等保障体系覆盖城乡居民。同时，城乡基础设施一体化迈出新步伐。农村自来水普及率达90%，卫生厕所普及率超过73%，超过90%的行政村对生活垃圾进行收运处理；行政村宽带实现全覆盖，快递网点覆盖全部乡镇。2023年城乡居民收入比降至2.39，农村居民收入持续快速增长且结构不断优化，人均可支配收入突破2.1万元。此外，县城城乡融合的纽带作用不断增强，县域商业和特色产业蓬勃发展，综合承载能力持续提升。

（二）“十四五”深化农村改革的历史经验

“十四五”时期深化农村改革取得了诸多积极成效，积累了一系列宝贵经验。首先，改革始终在党的坚强领导下有序推进，确保了改革的方向正确和执行有力。其次，坚持稳中求进的工作方针，在创新探索改革路径的同时，有效防范和化解各类风险隐患，确保改革步伐稳健有力。再次，改革注重因地制宜，根据各地的实际情况灵活调整政策和实施路径，提升改革的精准性和实效性。最后，通过提高统筹协调水平，各项政策实现了良好的协同联动效应。

1.把党的领导贯穿改革各方面、全过程

农村改革的成功经验表明，党的领导是推进农村改革的根本政治保证。在中国共产党的坚强领导下，农村改革始终坚定着正确的政治方向，确保各项政策能够全面有效地贯彻执行。通过党的全面领导，农村工作目标明确，改革路径清晰、措施具体。党的政策不仅提供了强大的政治保障，还紧扣时代发展脉搏，使得农村经济社会发展能够不断开创新局面。特别是在政策实施的过程中，党的领导确保了决策的科学性与精准性，不仅通过制度性安排推动各项改革措施落地生效，还通过对基层治理的严格监督与指导，有效防止改革偏离方向或陷入僵局，确保改革稳步推进并不断取得突破性进展。

2.坚持稳中求进的改革工作总基调

农村改革是一项涉及广泛利益的复杂系统工程，必须有效把握改革时序和发展节奏，在“稳”与“进”之间保持动态平衡。既要敢于突破常规，发扬创新精神，积极探索新的农村发展模式和体制机制，又要密切防范改革过程中可能出现的社会风险。随着农村改革进入从“自上而下推进”到“农民需求倒逼改革”的新阶段，改革牵动的利益调整和面临的不确定性上升到了新的高度，要求在推进改革时必须采取更加审慎的态度。“十四五”时期的农村改革尤其重视这一方面，通过顶层设计的精细化和分阶段、分步骤的政策实施，有效规避了大范围的潜在风险。同时，通过以试点试验为重要支撑，在部分区域先行先试，总结成功经验后再逐步推广，有效降低了政策实施的不确定性。地方政府的创新实践被及时纳入中央政策制定的框架中，实现了地方实践与中央战略目标的有效协同，显著提升了政府在政策创新方面的适应能力与执行绩效。

3.注重把握因地制宜的方法论

在深化农村改革的过程中，因地制宜始终是宝贵且成熟的经验之一。我国不同区域农村发展的绝对差距仍然较大，各地在经济社会发展和自然资源禀赋等方面存在较大不同。因此，改革举措需要符合当地实际情况，杜绝“一刀切”等不切实际的做法。“十四五”期间，针对不同地区的自然条件、经济基础和社会发展阶段，因地制宜地制定相应的改革措施，不仅提高了政策的适应性和有效性，还确保了资源的优化配置与改革效益的最大化。例如，在经济发达地区，改革往往侧重于推动农业产业化和现代化；在欠发达地区，则更注重解决基本生产生活问题。我国农村改革的许多政策措施都源于基层的实践探索，在进行充分的试点试验总结后再因地制宜逐步推广，为各地提供了可复制、能推广的可行模式，增强了改革的科学性和合理性。

4.加强改革的整体谋划和系统布局

“十四五”期间，农村改革始终以国家顶层设计为引领，在国家现代化进程中统筹农业农村发展。改革不仅突破了粮食生产的传统框架，还坚持全局性谋划和系统集成，强调与其他领域改革的协同配合，特别是在处理城乡关系上，注重通过强化政策协同联动，实现顶层设计与基层探索的良性互动，避免政策执行中的矛盾冲突或交叉重复。上述系统性谋划的背后反映了农村改革作为一个复杂而全面的制度创新过程，不仅涉及土地制度、市场机制和乡村治理等多个领域的协调推进，还要求各领域改革形成联动效应。根据制度变迁理论，在多重制度因素的共同推动下，系统性改革能够产生协同效应，实现整体效益的最大化。党中央始终坚持全局观念和系统思维，推进改革的同时破除可能存在的体制机制弊端，在公平、效率和可持续三大价值间寻求平衡点。通过培育新型农村集体经济组织、创新乡村治理模式和推进农业产业化，改革呈现出明显的渐进性和包容性。

四、“十五五”深化农村改革的关键问题与重要任务

“十五五”时期，农村改革将面临更为复杂的利益博弈和制约因素，改革任务愈发艰巨。随着新型城镇化的不断推进、农村基本经营制度的日益完善、强农惠农富农支持体系的建立健全，以及农村土地制度改革的逐步深化，未来农村改革涉及的利益关系将更加复杂，如建设用地指标等公共服务资源错配、农民土地权益保障不足、资源流动不畅等问题（见图1）。此外，改革目标也从农业支持政策拓展到农业农村发展的各个方面。因此，要确保改革稳步推进，必须明确未来的关键问题和重要任务，以系统化的制度设计和政策保障为基础，深入推进农村重点领域改革。

（一）健全推进新型城镇化体制机制的关键问题与重要任务

1.健全推进新型城镇化体制机制的关键问题

第一，建设用地等公共服务资源错配问题。当前由于建设用地指标与人口流动方向不匹配，导致人口流入地区的发展空间受限，经济和人口承载力不足。此外，农村地区的公共服务规划与资金使用权力集中，导致其与农户实际需求脱节。与此同时，缺乏合理的复耕和减量规划机制，人口流出地区的闲置土地无法得到有效利用，造成了一定程度的资源浪费。第二，进城落户农民的土地权益保障问题。进城落户农民的土地权益保障可能面临各种纠纷，主要表现为权利划分不明、流转与退出机制混同等问题。农民在有偿流转时，土地增值收益分配不均，权能评估不足；在有偿退出时补偿费用有限，难以达到农户对土地权利的合理预期。农村集体经济组织倾向于增加自身收益分配比例，农民合法权益受到损害，进一步增多了土地纠纷。第三，发展要素和各类服务向农村有效流动问题。目前，我国城乡资源的平等流动的渠道尚未完全畅通，尤其是人、地、钱三大基本要素从乡村净流出的困境尚未得到有效破解，城市资金、管理、技术和人才等优质资源向乡村流动仍面临多重制度性障碍。

2.健全推进新型城镇化体制机制的重要任务

第一，完善农业转移人口市民化机制。为解决人口流入地区发展空间受限的问题，必须调整建设用地指标的分配方式，使其与人口流动趋势相适应。通过更加灵活的用地指标配置，增加人口流入地区的土地和公共服务供给。同时，优化农村地区的公共服务规划和资金使用，确保其与实际需求相符，避免资源浪费。对于人口流出地区，要合理利用闲置建设用地，通过复耕和减量规划，推动闲置土地资源的有效再利用。第二，保障进城落户农民合法的土地权益。在土地制度改革中，应明确进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权，确保其在城市安家置业时，不会被迫退出农村土地权益。通过建立健全权利结构和运行机制，解决土地流转与退出过程中的矛盾和纠纷。同时，要探索建立自愿有偿退出机制，为农民提供公平、透明的补偿标准和多样化的退出方式，增强其对土地权利预期的稳定性。第三，推动城乡要素双向流动。为缓解城乡资源流动不畅等问题，应以县域为切入点深化要素配置改革，推动城乡资源的平等交换和双向流动。具体来说，要通过完善制度设计，引导城市资金、技术、管理、人才等资源要素向农村地区有效流动。同时，通过政策引导，盘活农村闲置土地等“沉睡”资产，逐步打破人、地、钱三要素乡村净外流的局面，深入推进城乡融合发展。

（二）巩固和完善农村基本经营制度的关键问题与重要任务

1.巩固和完善农村基本经营制度的关键问题

巩固和完善农村基本经营制度的关键问题在于稳定土地承包关系、均衡新型农业经营主体的发展、优化农业社会化服务体系以及破除农村集体经济发展瓶颈等方面。第一，土地承包关系的稳定性问题。农村土地承包关系是农村基本经营制度的核心内容，但随着土地承包期接近到期，如何确保农民的土地承包权益不受侵害成为一大挑战。如果承包关系不稳定，农民的长期生产计划将受到影响，农业的可持续发展也将难以保障。因此，如何保持土地承包关系的长期稳定，成为制度完善和执行中的关键议题。第二，新型农业经营主体发展的不均衡问题。尽管家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体在部分地区发展迅速，但在全国范围内发展依然存在不均衡现象。部分地区的农业经营主体由于组织化和科技化水平较低，无法有效采纳先进技术，生产效率仍然偏低。此外，融资难、技术支持不足和市场对接不畅等问题也制约了新型农业经营主体的全面发展。第三，农业社会化服务有效供给能力不足。当前的农业社会化服务尚未形成统一高效的网络体系，服务覆盖面不够广泛，尤其在偏远地区，农民很难获得便捷的服务支持。此外，农业社会化服务的基础设施建设滞后，服务模式单一，综合性、全链条服务能力欠缺，难以满足现代农业发展的需求。第四，农村集体经济发展遭遇瓶颈。部分地区的农村集体经济较为薄弱，集体资源有限或利用效率较低，许多农村集体经济组织尚未探索形成有效的盈利模式，无法在农业现代化过程中发挥更大的作用。如何盘活农村集体资产，提高其市场竞争力和多元化发展能力，仍是探索完善农村基本经营制度的重要课题。

2.巩固和完善农村基本经营制度的重要任务

第一，稳定农村土地承包关系。为确保农民土地承包权益不受损害，必须坚持土地承包关系“长久不变”方针，有序推进第二轮土地承包到期后再延长30年的试点工作。在此基础上，还需继续坚持发展多种形式的适度规模经营，鼓励通过土地流转、耕地碎片化治理等方式提升农业规模经营质态，缓解土地分散经营带来的低效问题。第二，加快构建现代农业经营体系。持续推动家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体发展，通过组织化和科技化手段有效采纳和应用先进技术，提高农业生产效率。此外，政府应加大政策支持力度，缓解融资、技术和市场对接等问题，推动小农户与现代农业发展的有机衔接。第三，健全便捷高效的农业社会化服务体系。一是要充分发挥农民专业合作社等新型农业经营主体的引领作用，促进农户与社会化服务组织的有效衔接，健全产前、产中、产后全链条服务体系。二是要支持专业化农事服务组织发展，优化基础设施和服务布局，推动农业社会化服务高质量发展，持续有效降低农业成本。第四，多措并举发展壮大新型农村集体经济。一是要全面盘活农村闲置资源，通过对土地、资金和设施等集体资产的有序开发、合理利用，不断提高集体经济的盈利能力。二是要鼓励集体经济组织积极参与现代农业产业链条中的加工、流通等环节，推动农村集体经济多元化发展，持续增强其发展后劲和活力。

（三）完善强农惠农富农支持体系的关键问题与重要任务

1.完善强农惠农富农支持体系的关键问题

完善强农惠农富农支持体系愈发具有重要性和紧迫性。第一，所需支持资金的融资瓶颈问题。当前，地方财政收支平衡压力加大，尤其是在土地出让收入明显下降的情况下，未来乡村振兴所需的资金面临严重不足的困境。而农业农村发展需要稳定的资金投入，仅依靠传统的财政支持模式难以满足未来发展的实际需求。为此，如何突破资金来源瓶颈，已成为构建有效支持体系的首要难题。第二，补贴政策的精准性不足。现行农业补贴政策在实施过程中存在标准化、统一化的倾向，对不同地区和农业主体差异的关注度有待进一步提高。由于受客观条件约束，某些地区的农户未能充分受益于现行的惠农政策，导致补贴政策难以达到预期效果。同时，补贴资金分配方案不够合理，部分农业经营主体获得的支持与实际需求不匹配，制约了农业生产力的提升。因此，如何确保补贴政策能够有效满足地方实际需要，成为亟待解决的现实问题。第三，种粮农民收益不稳定的问题。市场价格波动和自然灾害频发使得种粮农民收入面临较大的不确定性风险。现行支持体系未能有效缓解农民在粮食价格波动和气候灾害中的收入损失问题，导致种粮农民对未来收益缺乏稳定预期。第四，粮食产销区利益失衡问题。粮食主产区和主销区在利益分配上长期存在不均衡现象。主产区通常承担着较大的资源消耗和环境负担，而主销区则能够从粮食流通中获得更多的经济收益。如何健全粮食产销区的利益补偿机制，确保双方的长期合作和协调发展，是强农惠农富农支持体系亟待解决的结构性问题。

2.完善强农惠农富农支持体系的重要任务

与传统单一强调农业支持保护的制度相比，完善强农惠农富农支持体系具有更广泛的内涵和外延，不仅突出对农业、农村和农民的全方位支持，更注重制度供给的系统化整合。第一，完善乡村振兴多元化投入机制。要强调资金投入的多主体性，部分地方财政增收困难问题凸显。2023年地方国有土地使用权收入5.8万亿元，较2021年下降31.8%。亟须加大社会资本投入力度，提升协同联动水平，从而提高资金投入和使用效率，充分释放“1+1＞2”的叠加效应。第二，优化农业补贴政策体系。当前的农业补贴政策需要更加精准、灵活，以更好地适应和满足现代农业发展的需求。首先，要根据不同地区的资源禀赋和农业生产特点，开展差异化的补贴政策设计，避免“一刀切”式的政策布局和执行模式，确保资金流向真正有需要的领域和群体。其次，进一步加强对新型农业经营主体的扶持力度，推动新型农业经营主体发展质量效益稳步提升。第三，加快健全种粮农民收益保障机制。粮食生产的核心在于保障农民收入的稳定性和可持续性。首先，应通过提高最低收购价和扩大农业保险覆盖范围等方式，降低农民在粮食生产中的市场风险和自然风险。其次，探索完善农产品价格保险机制，保障农民在粮价波动中仍可获得符合预期的收入，提高农民的种粮积极性。第四，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。粮食主销区可以通过购买粮食配额、资金补偿等方式，对粮食主产区提供必要的财政支持，调动其生产积极性。同时，利益补偿机制还应与粮食储备体系结合起来，确保在丰收时能够提高粮食收储能力，在粮食供应紧张时能够稳定粮食供给，提升国家粮食安全的综合保障能力。

（四）深化农村土地制度改革的关键问题与重要任务

1.深化农村土地制度改革的关键问题

构建统一的农村土地权利体系是缓解当前不同类型土地权利安排割裂、市场配置效率低下等矛盾的关键，也是推动土地制度改革和提升市场化水平的重要方向。第一，农地改革中的定价机制不完善问题。当前，农地流转市场存在定价机制不健全的现象，高价、低价甚至无偿流转并存，严重阻碍了农地市场的规范运转。例如，农业用地成本过高挤压了经营者的收益空间，增加了土地撂荒和非农化的风险。随着农民职业选择的多样化，农民对土地的依赖性逐渐减弱，进一步加剧了农地经营合作的难度。为有效应对上述问题，需要进一步完善进城落户农民依法自愿有偿退出土地承包经营权的配套政策，在保障农民合法权益的前提下，出台规范、合理的退出补偿标准和程序，探索多元化的补偿方式，化解退出过程中可能产生的风险和矛盾。第二，宅基地制度改革中的收费标准不合理问题。稳慎推进宅基地制度改革，关键在于优化宅基地权利分置和权能拓展。然而，部分地区宅基地有偿使用收费标准存在随意性大、起征点不一致、“一刀切”等问题，不仅影响政策的执行效果，也影响了改革的公平性。因此，有必要进一步依法依规优化宅基地有偿使用收费办法，确保收费标准公开透明。第三，集体经营性建设用地入市改革中的限制问题。当前，集体经营性建设用地入市改革取得了一定进展，但仍存在一些限制性问题。例如，入市的存量土地范围较窄，制约了土地资源的高效利用和市场活力的充分释放，阻碍了集体土地市场化配置的进程，影响了农村集体经济的发展潜力。

2.深化农村土地制度改革的重要任务

深化农村土地制度改革必须坚持需求导向和问题导向，不断凝聚改革和发展共识，为耕作者提供稳定的土地使用和投资预期。为实现这一目标，以下任务尤为重要。第一，健全土地流转价格形成机制。各地需要加强实践探索并总结成功经验，合理设定土地流转的价格区间，建立健全科学合理的定价机制。完善土地流转费用的最高限价熔断机制，防止价格过低损害集体经济组织或农户利益，同时避免土地流转费用不合理上涨，抬升农业生产经营成本。通过价格机制的不断优化，确保土地流转的公平性和合理性，促进土地资源的合理配置与高效利用。第二，稳慎推进农村宅基地制度改革。农村宅基地制度改革需要在明确的法律框架下推进，探索构建权属清晰、管理规范的宅基地制度体系。一方面，探索闲置宅基地的利用模式，建立全国统一的宅基地信息管理平台，提高基层治理水平和服务能力。另一方面，依法保障进城落户农民的宅基地使用权，探索建立依法有偿、自愿有偿退出机制，保障农民的合法权益不受侵害，有效减少政策实施障碍、降低扭曲风险。第三，优化农村集体经营性建设用地制度改革。建立健全城乡统一的建设用地市场是助推城乡融合发展的重要路径。建议在现行土地管理法的基础上，尽快制定和出台配套的法律法规和实施细则，明确农村集体经营性建设用地入市的程序、权利保障及收益分配等工作机制，确保相关政策规范化、合法化且具有可操作性。

五、“十五五”深化农村改革的行动路径

推动“十五五”时期农村改革的深入开展，关键要确保改革方向明确、措施有力、机制健全和治理有效。习近平总书记曾强调：“不管怎么改，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。”这一指导思想为深化农村改革的行动路径提供了清晰的政策框架。

（一）锚定中国式现代化和建设农业强国目标

“十五五”深化农村改革的行动路径应紧紧围绕中国式现代化和农业强国建设的总体目标，找准战略定位和主攻方向，聚焦处理好农民与土地的关系、解放和发展农业生产力两项关键议题，为农业农村现代化奠定坚实基础。第一，坚持农村土地集体所有制不动摇，确保耕者有其田的永久性制度保障。农村土地集体所有制是农村基本经营制度，既要有效保障农民的土地权益，也要为农业发展的长期稳定奠定基础。完善该制度的核心在于通过政策和法律的协同治理，确保土地承包关系的稳定性和长期性，为农民提供明确的产权保障和经营预期，提高农民参与农业生产的积极性，为深化农村改革打下坚实的基础。第二，进一步优化农民与土地的关系，推动土地承包经营制度的进一步完善，规范土地流转机制，推动新型农村集体经济高质量发展。通过完善的土地流转机制，农民可以更加灵活地挖掘土地价值，既可以通过土地流转拓宽增收渠道，也可以通过规模化经营提高生产效率。此外，探索新型农村集体经济发展模式，赋予农民更加充分的自主权、建立更加完善的收益保障机制，确保农民的收益更加稳定，农村新型集体经济发展更加包容和可持续。第三，着力解放和提升农业生产力，推动新质生产力发展。随着颠覆性科技创新成果的不断涌现，农业生产方式正由传统劳动密集型向技术密集型加速转变。因此，应强化科技创新与农村改革的统筹协同，促进先进农业技术、数字化管理和智能化设备的推广应用，实现农业机械化和信息化的转型升级。通过创新传统农业生产模式，打通科技成果转化为实际生产力的堵点卡点，提升农业生产效率和市场竞争力。

（二）坚持整体推进和重点突破相统一

随着农村改革逐步进入“深水区”，其面临的任务愈加复杂艰巨，相关改革问题不仅涉及经济层面，还拓展延伸到社会、文化和环境等多个领域，导致改革相互交织又彼此影响。因此，在系统谋划改革路径时，必须在明确总体战略目标的基础上，正确把握整体推进与局部突破的关系。第一，整体推进是确保农村改革全面深化的前提。农村经济、社会和文化等领域的改革不能局限于某一方面，需要全方位、多领域统筹协调。例如，土地制度改革、农业产业结构调整和农村基础设施建设等需要相互协调、相辅相成。此外，坚持整体推进能够确保改革成果惠及更广泛的群体。特别是在贫困或欠发达地区，通过协调资源分配和政策布局，能够促进区域协调发展。第二，重点突破是解决制约发展核心问题的关键。在推进农村改革的过程中，一些领域长期累积的深层次问题往往成为制约改革进程的重要瓶颈，具有突出的现实紧迫性和复杂性，迫切需要通过重点突破来发挥改革的引领作用。因此，必须优先解决这些关键领域中的深层问题，通过有针对性的制度创新和政策调控，力求先在重点领域取得突破性进展。第三，构建顶层设计与基层探索良性互动新模式。农村改革的顶层设计决定了改革的工作方向，而基层的实践探索则是改革能够顺利推进的重要保障，二者的良性互动能够提升应对改革风险挑战的能力。具体来看，顶层设计应充分考虑农村客观实际，兼顾区域发展差异，因地制宜制定符合地方需求的政策措施；基层实践中的创新探索为顶层设计提供了宝贵的经验反馈，有助于进一步提高政策供给的科学性和可操作性，逐步形成自上而下与自下而上相结合的政策互动机制。

（三）建立健全深化农村改革的激励约束机制

深化农村改革需要依托完善的激励约束机制，进一步增强改革的动力和勇气，不断厚植发展优势。第一，完善激励机制是调动各方积极性、推动改革有效落实的关键。通过政策支持、财政投入和制度创新，有效激发政府、市场主体和农民的参与热情。具体来说，政府应继续加大对农业农村发展的政策倾斜力度，拓宽新型农业经营主体的成长空间，加快先进农业技术的推广和应用。此外，还需注重因地制宜制定灵活且高效的激励政策，财政投入应重点用于农村基础设施建设、农民技能培训和农业科技创新等领域，确保长期发展资金的稳定性。第二，健全约束机制是改革措施有效落实的基础保障。法律法规的完善是防止在政策执行过程中出现偏差的重要手段，确保改革政策在实际执行中不被扭曲或滥用。通过健全科学的考核评价体系和规范地开展问责制度，有效纠正和防范政策执行中的懈怠等不当行为，确保各项改革措施能够有效贯彻落实。在资金使用方面，必须确保足够的规范性和透明度。为此，政府应设立常态化的监督机构，坚决遏制资金浪费等腐败行为。第三，推动激励与约束机制有机结合和良性互动。激励机制为各方参与改革提供了强大的动力支持，约束机制能够确保政策执行更加有效。通过有效平衡两者的关系，减少政策实施过程中的不当行为，为深化农村改革提供可持续的制度保障。此外，应切实提高农民群众的参与度，畅通渠道，有效发挥公众的监督作用，使政策执行更加公开、透明，提升政府的公信力。

（四）推进乡村治理体系和治理能力现代化

深化农村改革的广泛性和系统性对乡村治理体系和治理能力提出了更高的要求。当前，农村面临村庄空心化加剧、公共服务滞后等多重挑战，传统的乡村治理模式难以适应新时代的需求，迫切需要通过提升乡村治理体系的现代化水平，为农村改革成果的巩固和长效机制的建立提供强有力的制度支撑。第一，始终尊重和坚持农民的主体地位。通过制度设计和政策创新，充分发挥人民群众在改革中的主体作用，提高其参与的积极性。要进一步强化农民主体性的培育和发挥，通过激励政策保障农民在土地、资源分配和产业发展中的切身利益。赋予农民更多的改革自主权，提升其在参与治理过程中的获得感与积极性。第二，抓紧抓实基层党组织建设。基层党组织作为党在农村工作中的核心力量，需要充分发挥其在改革中的引领和示范作用，推动改革政策不断落细落实。通过健全基层党组织的领导机制，强化其在乡村治理中的服务职能，推动村民自治、村务公开和民主决策等机制进一步健全，为农村改革营造更加公平、公正的治理环境。第三，运用现代信息技术手段赋能乡村治理。现代信息技术能够有效提升乡村治理的科学化、透明化和精细化水平。通过建立覆盖全乡村的数字化管理系统，实现对土地资源、资金流向和政策信息等的实时监控和管理，提高农村事务处理的效率和透明度。此外，数字化平台能够提供更加便捷的公共服务，让农户能够及时地了解和参与相关决策，进一步增强乡村治理的民主性和公开性。