强国必先强农，农业产业化自 20 世纪 90 年代中期以来逐渐成为中国农业从传统经济转为现代产业的重要途径。同时，中国农业产业化经历了从“一村一品”到“一县一业”的发展转向。其一，关于农业产业化的实践，各个地方曾经长时段提倡“一村一品”“一乡一业”，实际中以村、镇为单位的产业发展却缺乏足够多且有地区影响力的成功实践。目前中国农业产业化和国家地理标志农产品主要是以县域为基本单位，一些农业品牌的形成甚至以更大的地域范围为支撑，比如烟台苹果、赣南脐橙、北京烤鸭等。缺乏资源环境、规模优势以及相应层级地方政府的支持，农业产业化难以在全国形成市场优势和产业竞争力。其二，中央三农政策的倡导转向。2006 年中央一号文件首次提出“积极发展品质优良、特色明显、附加值高的优势农产品，推进‘一村一品’”。从 2016 年到 2017 年间中央一号文件多次复提支持发展“一村一品”、发展各具特色的专业村、推进“一村一品”强村富民工程。不同于“一村一品”，2018年中央一号文件《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次明确提出“一县一业”的政策表述，“培育农产品品牌，保护地理标志农产品，打造一村一品、一县一业发展新格局”。近年来，中央一号文件对“一县一业”实践进一步聚焦，2022 年提出，“推动形成‘一县一业’发展格局”；2023 年进一步提出，“实施‘一县一业’强县富民工程”。同时，2022 年起农业农村部以县市为单位在全国积极推介农业生产的“三品一标”典型案例。全面推进乡村振兴背景下，相比较“一村一品”，“一县一业”的发展战略具有产业规模大、农民就业增收多、产业链条长、农业功能范围广、品牌影响力大等叠加效应，也是壮大县域富民产业、促进乡村振兴的重要举措。中国老少边区多具有革命老区、少数民族、边疆、生态脆弱、经济基础薄弱、社会发育迟缓等特征，往往在产业发展要素上有短板，它们如何在脱贫攻坚向乡村振兴的征程中培育和发展县域农业品牌尤其值得关注。

2017年第十五届中国国际农产品交易会组委会推选出了中国百强农产品区域公用品牌，看似有些悖论的是，“百强品牌”中老少边区特色农产品占据过半榜单，如赣南脐橙、和田大枣、黔阳冰糖橙、昭通苹果、百色芒果、盐池滩羊和锡林郭勒羊肉等。至 2023 年，中国地理标志农产品品牌数量已超过3000个，据不完全统计，其中过半农业品牌也来自老少边区。在国务院扶贫办、农业农村部向全国总结推广的农业产业扶贫经验中，广西百色芒果、陕西洛川苹果、江西赣南脐橙、宁夏盐池滩羊、四川苍溪猕猴桃等老少边区的典型范例被认为“立得住、叫得响、推得开”。但同时也应注意到，部分地方政府的农业产业开发行为模式表现为频繁更替产业结构，“只见新人笑，不闻旧人哭”，陷入一种“积极的惰性”。有田野观察发现全国400多个脱贫县调整农业产业结构的目录趋同化，往往是茶叶、柑橘、猕猴桃、枇杷、苹果、西瓜、桃、梨、荔枝、蔬菜、食用菌等。地方政府试图通过农业产业开发解决农民脱贫问题，却可能造成国家支农资源的浪费，而且让农民受到不应有的损失，酿成好心办坏事的结果。

中国农业经济开发的“一县一业”实践呈现3种过程性差异性发问：（1）同样是县域农业产业结构调整，为何有些成功了并获得高质量发展，有些却“一哄而上、一哄而散”，还有些则在不断的折腾中“想作为，而又难作为”；（2）同一县域内部有些农业类型在差异化竞争中脱颖而出发展成为区域“单项冠军”，而有些农业类型则在探索中被扔进历史的“垃圾箱”；（3）中国老少边区的“穷鸟窝”何以频频飞出“金凤凰”，成功培育出在国内外具有产业优势的“一县一业”农业品牌。

现有文献是否对上述谜题给出了答案？受经济发展的制度研究启发，相关农业产业化的案例研究多聚焦政府与市场的互动模式。然而，一方面制度经济学构建的“官场+市场”理想模型不仅难以直面部分地方政府主导的农业产业化事与愿违的尴尬，还时常陷入产业发展“成也萧何、败也萧何”的经验分歧和悖论解释中，甚至发展为因果关系的循环论证。另一方面既有经济发展的制度研究多关注农业产业开发的政府与市场互动模式，却对社会基础的研究缺位，因此亟需引入农业开发的社会基础视角。与此同时，一种路径依赖的观察有意将欠发达社会陷入发展陷阱的根源归结为历史的惯性作用，以至于演化为社会基础和人力资本的“文化贫困论”。以历史视角看，中国老少边区通常存在自然生态较为恶劣、交通不便、社会发育迟缓、人力资本匮乏等限制，同时独特的地理资源禀赋条件也时常孕育出地方农业特色产品。

盐池滩羊是中国脱贫地区发展农业产业化的成功典范。课题团队在宁夏盐池县实地研究发现，作为边远革命老区和曾经的国家级贫困县，盐池滩羊自古是宁夏“五宝”之一，但当地农牧民长期守着“百宝箱”过穷日子。21 世纪以来，盐池滩羊在地方政府的积极干预下先后获得“中国滩羊之乡”（2003）、中国农产品地理标志产品（2008）、中国驰名商标（2010）以及中国百强农产品区域公用品牌（2017）、中国区域农业产业品牌十强（畜牧类第一）（2018）等名优品牌称号。同时，其发展经验先后入选2019年“一县一品”案例、2020年“中国精准扶贫优秀案例”和 2022 年全国农业生产“三品一标”典型案例等。这个“穷山沟”飞出“金凤凰”的发展故事有何独特和不独特之处？本文通过盐池滩羊的纵向单案例设计，并借助于案例内部的差异以及与外部“影子案例” 的比较致力于回答上述过程性差异性发问。本文试图表明，中国农业产业开发工作相对成功的地方不一定是自然禀赋最丰富、发展基础和区位条件比较有利的地区，而是社会基础、市场机制与地方政府三者共同演化机制结合比较完美的地方。

二、文献综述

（一）制度经济学的政府和市场互动模式

农业产业开发作为一种经济发展现象，“制度对经济绩效的影响是无可争议的。不同经济体的长期绩效差异从根本是受制度演化方式的影响”。什么是“好”的制度，如何借助制度演化促进经济发展主要体现在两类研究中。

第一，通过产业政策实现经济赶超。产业政策作为一种发展工具在国际被广泛采用，中国语境中经历了从“必要性”到“有效性”的研究转向。新结构经济学主张发展中国家或地区应从其自身要素禀赋结构出发发展具有潜在比较优势的产业，在有效市场和有为政府的共同作用下推动经济赶超和产业升级。例如，由于构建了政府有为与市场有效的衔接机制，赣南脐橙从农业上的自给自足到工业上的崭露头角最后升级为一、二、三产业融合发展。

第二，积极发挥中国地方政府的独特作用。与发展普适性理论价值的产业政策视角不同，一种制度主义观察将中国发展的秘方归结于地方政府的独特作用。改革开放以来，地方政府充分发挥蕴藏于其中的“企业家精神”来促进市场产业发育，由此形成的政治锦标赛是中国重要而独特的现象。中国“官场+ 市场”的双重竞争理想型揭示了政府与市场良性互动必备的3个条件：内部的政治激励、外部的市场约束和必要的信息反馈。洛川苹果的案例表明，对于产业基础薄弱的地区，县域特色产业崛起依赖地方政府的“官场＋市场”双重良性互动。

尽管侧重点不同，上述两种观察路径的共性是研究制度经济学的政府和市场互动模式。回顾中国地方农业产业化差异性发展的现实，不仅印证了制度经济学的理论洞察力，也面临着很多质疑。

首先，现实例外的经验挑战。许多田野观察揭示了部分地方政府的农业产业政策带来了重复建设、产业同构以及“运动式”发展、“形象工程”等问题。与此同时，地方农业扶贫开发滋生了“扶贫外包”、“骗补”、“扶富不扶贫”、“精英俘获”等政策执行偏差现象。

其次，理论逻辑的自洽困难。如何切实保障政府积极“有为”而不“乱为”？市场失灵仅仅只是为有为政府的存在提供了理念上的合法性，现实经济活动中它如何防止政府机构以及官员们以权谋私的“乱为”和避责的 “不为”。现代政府在理念上面临的一个重要悖论，即政府在保障权力有效的同时又要保障权利之有限。

因此，现有研究有哪些启发，又有什么理论缺口呢？一方面经济发展的制度因素在地方农业开发中确实扮演着举足轻重的作用。对湖北荆州和潜江小龙虾的最相似案例研究揭示，地方政府的产业发展战略如“抓典型”会塑造出地区农业产业化的差异和优势。“行政主导”、“家国一体”被认为是中国农业扶贫开发工作区别于多数国家的重要特征，“作为战略家的地方政府”等中国特色的社会主义制度被誉为中国脱贫奇迹的密匙。

另一方面，中国特色制度的经济优势发挥具有约束性条件，需要进一步探索。尽管许多学者注意到中国地方政府的角色已经突破了古典经济学家设定的职能范围，但他们对地方政府干预农业产业发展的过程和后果却褒贬不一。原因在于县域政府均有意发展农业产业化的制度背景下，不同地方的农业经济开发所产生的绩效差异巨大。倘若抛开经济发展的制度视角，强调自由市场的古典经济学理论又很难解释地方政府强介入下的农业产业化成功案例，尤其基于中国脱贫攻坚和乡村振兴的背景。

（二）农业经济开发的社会基础

本文试图将农业经济开发的社会基础和历史视角带回案例。一支经济史的“嵌入性”文献主张经济现象或者市场行为镶嵌于社会关系结构是人类历史发展的本质。经济行为的“嵌入性”有两类研究取向。一是以波兰尼为代表的“社会大于市场”的实质嵌入思想。它未给隔离于社会的自律性市场留下任何可能性，完全自我调节的市场经济是一个“彻头彻尾的乌托邦”。波兰尼从经济史的视角揭发了自律性市场的神话，作为一种纲领性宣言尽管被赋予厚望，却面临着相当艰难的实践困境。二是在波兰尼之后以格兰诺维特等为代表的关系嵌入思想。他们主张经济行为和制度虽然受限于运行中的社会关系，但在一定程度上给市场保留了社会因素无法进入、依自身逻辑运作的独立地位。格兰诺维特以关系网络为标志的嵌入性研究，直接催生了新经济社会学的兴起，即探究市场和经济行为是如何社会性地建构起来的，弥补了经济行为脱离于经验世界中丰富的人际关系的缺陷。

农业社会学的经验研究强调农业开发的社会基础，试图揭开“经济行动嵌入社会结构”的面纱。安徽六安茶叶、福建安溪铁观音、宁夏黄高县菜心等“影子案例”研究揭示，农业经营活动的得失成败与社会基础紧密相关。社会基础是一种特定地方性的、依赖于人与人之间关系发挥作用的“混沌”的力量，学者们一方面强调它的强大力量，另一方面揭示了它极强的隐蔽性，“不深入当地的田野很难感受到它的存在”。道格拉斯·诺思在现代经济活动中高度重视非正式约束的作用，例如“行事准则、行为规范以及惯例”，它来自于“连续性的文化渗透”。他认为制度演化中非正式约束“普遍”且“重要”的观点与本文的社会基础具有理论共鸣。

有趣的是，尽管社会学家勾勒出了许多农业经营活动中生动有趣的故事，却由于过于微观和寻常容易被产业发展的宏大叙事和量化模型所遮蔽。同时，什么是农业经济开发的社会基础？农业社会学呈现了许多微观的细节故事，也积累了许多深浅不一的经验研究，却始终难以给出明晰的界定，也少有经验研究指出它与产业发展的宏观勾连。受格兰诺维特的关系嵌入思想以及既有“影子案例”的启发，农业经济开发的社会基础主要是指农民的行动伦理、观念心态以及乡土文化传统和人际关系网络。不仅个体的农业经营活动受到农民观念心态、文化传统以及关系网络的影响，更大的农业产业化模式同样莫能例外。它不同于国家政权在场的地方政府，也不同于交易成本为核心的自律性市场，是这两者之外的第三种独立存在。

同时，农业产业开发作为一种经济发展现象具有显著的特殊性，它自身特点决定了经营活动具有高风险性。农业生产周期长、自然环境影响大，具有地域性、季节性和周期性的特性。特色农业是指在特定地理环境下、凭借独特资源条件所形成的具有独特产品品质的农业类型，不可替代和复制是其重要特征。中国老少边区独特的地理自然风貌时常适宜某类特定农产品的培育，但这些地方不仅具有交通不便、干旱少雨、土地零碎、自然灾害频发等资源禀赋总体欠佳的不足，而且其社会基础薄弱。一种路径依赖观察认为许多落后地区农业开发失败的关键起因就在于遭遇了糟糕的历史和恶劣的起点环境。路径依赖的观察视角提醒我们历史的惯性作用，却并没有指明走出历史惯性的道路。更加重要和有意义的是，观察一些地区起点糟糕且条件欠佳、后来却成功翻身的案例，探寻它们是如何激活传统、实现跨越发展的。

（三）研究述评

现有研究存在有待进一步探索的空间。其一，当前主流的制度经济学关注农业开发过程中政府和市场的互动模式，却对社会基础的关注不足。相关“影子案例”充分关注农业产业开发如何克服“市场失灵”和“政府失灵”抑或两者兼顾，却疏于关注农业开发可能出现的“社会失灵”问题。当农业开发的社会基础作为必选项时，地方农业开发中社会、市场与政府如何共同演化将有赖于进一步的探索与检验。其二，既有县域农业开发的案例研究多见于单案例的机制解释，缺少动态的过程追踪。这导致很难理解其案例内部差异，即那些“一县一业”工程是如何在内部规划中脱颖而出的，也很难看清欠发达地区脆弱的制度环境背后隐藏的发展潜力和开发过程。

针对上述理论与方法的研究缺口，本文一方面在既有制度经济学的分析框架中引入农业开发的社会基础视角，构建一个社会、市场和政府三者共同演化的分析框架；另一方面通过在盐池滩羊的纵向单案例研究设计中引入“影子案例”的比较视角，完成从过程性发问到差异性发问的探索。

三、研究设计

（一）方法选择

本文聚焦于老少边区特色农业“一县一业”发展格局何以形成，采用在县域单位的纵向单案例研究中引入 “影子案例”设计。首先，中国农业经济开发实践以县域为基本地域单位，适宜以县域为分析单位对理论进行拓展和构建。其次，纵向单案例研究通过时间序列的过程追踪和节点比较的方法，有望实现“准实验状态”，回答“怎么样”的过程性问题。最后，本文在纵向单案例研究中通过引入“影子案例”，增加差别复制机会来回答差异性发问。“影子案例”一般有两个来源：（1）内部影子案例。主要是案例内部的各种差异，例如过程差异和结果差异（见表 1、图 1）。（2）外部影子案例。主要有两类：一是来自于作者的前期田野观察和比较研究，它们并不一定细致呈现于文中，却是研究者写作的资料库存和知识储备；二是来自于既有相关文献的案例研究成果。它们与本文案例构成了多（跨）案例的差别复制机会，可以通过比较和对话回答“为什么”的差异性发问。

课题组对湖北潜江小龙虾、西藏朗县辣椒、江西赣南脐橙、瑞昌山药以及宁夏盐池滩羊等做了追踪田野调查和比较研究，提供了前期研究设计中的“影子案例”和差别复制的机会。作为“百强品牌”的潜江小龙虾产业始于“一水两用、一田双收、稻虾共作、生态环保”的养殖模式创新，是全国百强县后来居上的农业产业化。同是老少边区，朗县辣椒自古就是地方特色农产品，但至今并未形成区域产业优势；“赣南脐橙”则是 1971 年移植于当地的一个外来柑橘品种，它作为一个地级市单位入选“百强品牌”。根据理论抽样标准，盐池滩羊故事不仅匹配县域分析单位，而且吻合长时段的过程追踪视角，它既遵循了罗伯特·k.殷的纵向过程追踪原则，也契合其典型性原则——案例稀缺却可以模仿的样板。

（二）案例特征

宁夏盐池县位于陕、甘、宁、蒙四省（区）交界，地处干旱半干旱过渡地带，辖区面积为 8661 平方公里。盐池历史上多数时期为游牧民族聚居区，抗战时期是久负盛名的革命老区、红色热土，“中国革命大后方在陕北、在延安，而陕北的大后方就在盐池”（S1）。它是自治区唯一的牧区县，当前农业人口 14.3 万人，约占全县总人口的83%，以回族为主的少数民族4000余人。由于地处鄂尔多斯台地向黄土高原的过渡地带，盐池日照长、温差大（平均温差20摄氏度左右）、雨水少（年降水量不足300毫米），曾经被联合国粮食开发署评为“不适宜人类居住的地区”。

宁夏自古有五宝：红（枸杞）、黄（甘草）、蓝（贺兰石）、黑（发菜）、白（滩羊）。盐池自古以畜牧为主，以产盐为资，发端《诗经》中的“献羊祭韭”，东周时期作为“戎狄居地”已经有“土宜产牧，牛马衔尾，群羊塞道”的记载。盐池独特的地理资源禀赋孕育出具有地域特色、品质独特的滩羊种类，盐池滩羊肉质细嫩、无膻腥味、脂肪均匀、含脂率低、营养丰富，被奉为羊中珍品。新世纪以来，盐池滩羊逐渐成为当地农业产业结构调整的“一县一业”品牌，辐射全县所有乡镇（见表1）。2017年滩羊产业产值占盐池农业总产值的80%以上，2018年盐池滩羊肉产量达到2.75万吨，产值达10亿元（徐晓军、陆汉文，2021）。2018年9月29日，盐池率先退出自治区贫困县序列。

由表 1 可知：（1）盐池农业产业发展格局曾经处于“小、散、乱、杂”状态，产业布局和发展规划进行了多次反复调整；（2）盐池农业产业结构调整经历了一个不断摸索的选优过程，市场比较优势不明显的种植业（如蔬果、马铃薯等）逐渐退出当地政府产业发展规划，而具有市场比较优势的畜牧业（滩羊）则逐步凸显出来；（3）20 余年间，尽管盐池农业产业结构调整涉及诸多种类，滩羊产业的资源优势使其始终占据当地农业产业发展的核心地位。最终盐池滩羊脱颖而出成为“一县一业”的“单项冠军”，发展成为中国知名农业品牌，不仅“人有我优”，而且“人优我强”。

（三）数据收集

本文数据收集主要通过直接和间接的多方数据来源形成资料的三角验证。（1）直接数据。本文案例的直接数据主要来自于课题组 2018年 11 月~2019 年 1 月承接国务院扶贫办“决胜 2020：中国县域脱贫攻坚案例研究”委托项目时对盐池滩羊产业的实地研究。课题组通过目的性抽样方式，实地观察企业、种养殖基地、合作社、滩羊艺术节等；半结构访谈对象包括各级政府官员、滩羊企业、一线扶贫干部、农户、合作社负责人等70余人，转录有效文本共计16万余字，访谈对象和内容见表 2。在后期写作过程中，课题组在 2022 年 10 月对所选案例进行了为期十天的田野追踪调查，并与相关业内专家交流沟通了论文核心观点。所有口述史访谈材料均做了技术处理。

（2）间接数据。二手资料数据主要有内部资料和外部资料，见表 3 所示。内部资料数据反映了滩羊产业发展历程与关键节点，提供了相关事件和项目的具体内容；外部资料数据呈现了盐池滩羊产业在市场与行业中的发展状况和品牌形象。此外，借助参与式观察机会，上述多种不同类型的资料来源互相补充、三角验证，共同支持数据分析和理论建构。

（四）数据分析

本文数据分析分三步完成。首先，为揭示盐池滩羊的跨越式发展历程，根据时间节点、关键事件和证据链，将案例的发展过程分为 3 个阶段（见图 1）。其次，在揭示案例发展过程的基础上，根据理论建构需要归纳式分析农业产业发展中社会、市场和政府的共同演化模型，运用数据编码揭示可操作性政策工具箱。最后，在 “数据—影子案例—与已有理论对话—数据”中不断反复穿梭，回应过程性差异性发问，总结研究结论、理论贡献和不足。

总体而言，盐池滩羊经历了3 个发展阶段。第一阶段为地方农业特色形成阶段（1949~2001年），经历了二次发展危机。一是1966年到1976 年间在“以粮为纲”的方针指导下，不顾地域自然环境差异，大量开荒，致使草原严重沙化、退化（沙化面积从 1962 年的 282 万亩扩大到 539 万亩），产草量下降，生态结构遭到严重破坏，再加上盲目追求牲畜规模和连年干旱，盐池畜牧业生产遭受极大损失。二是 1981 年以来家庭包产到户制度放开使得滩羊的过度放养给盐池脆弱的草原带来了极大的破坏，优质牧草供给不足，牧民只能望“羊”兴叹。这期间盐池滩羊经历了一次由裘皮到羊肉的发展转型。滩羊作为轻裘皮品种，自古以毛色洁白、光泽如玉、轻而且暖、花穗美观、并有九道弯的“二毛皮”为世人美誉。明清时期即被列入当时宁夏著名的五大物产之一。山西商人走西口，独爱滩羊“二毛皮”，称之为“西路轻裘”。陕甘宁边区革命时期，盐池三宝（咸盐、皮毛、甘草）对经济困难的缓解起了重要的物资保障作用。毛泽东起草的《经济问题与财政问题》中写到“应由政府从盐池买一批滩羊，发给羊多的农家配种，每一头公羊可配二十只母羊，这种羊毛很细软，且每只羊年产二斤。”（N1、SI）在毛主席的指示下，1944 年对裘皮进行加工的元化工厂开辟了盐池老区工业先河。建国后，1980年盐池国营毛皮厂获自治区“大庆式”企业称号。然而，好景不长，随着改革开放的深入，衣料生产加工技术得到迅猛发展，尤其是现代化纤工业带来的服装业变革，1993盐池国营毛皮厂资不抵债宣告破产。自此盐池滩羊经历了“皮主肉从”向“肉主皮从”的发展转型。

第二阶段为“选优”阶段（2002~2015年），转折点事件是2002年盐池率先在自治区实行封山禁牧，这是一场改变传统生产方式的巨大变革，千百年来自由放牧的羊群全部进舍入圈饲养。这一阶段，通过社会、市场与政府的互嵌机制逐步解决了盐池滩羊产业发展的生态保护、规模养殖、保种危机等问题。同时，盐池的产业规划经历了“摸着石头过河”的有进有退阶段，滩羊作为地方农业“隐形冠军”逐渐成为当地政府、企业、农户的共识。

第三阶段为“扶强”阶段（2016年至今），转折点事件是2016年盐池开始着手区域公用品牌规划，将发展眼光由区内市场转向区外市场。自 2016 年盐池滩羊荣获“一带一路”农产品品牌建设应用贡献奖和第十四届全国农产品博览会金奖并于次年成为中国农产品百强品牌以来，盐池滩羊在脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略中顺势而为，构建了社会、市场与政府的共振机制，发展成中国农业品牌的区域“单项冠军”。

四、案例描述与研究发现

（一）“选优”：社会、市场与政府的互嵌机制

农业经济开发不仅要适应地方的水土，而且要适应地方的“乡土”。费孝通说，农村的工业是从“农业里长出来的”和一个地方的乡村文化和传统经济有着很强的联系。案例复盘发现，盐池滩羊能够成为地方 “隐形冠军”并危中寻机、有效回应了产业选优阶段的多重风险，主要得益于社会、政府与市场三者相互补位的互嵌机制（如表 4 所示）。正如道格拉斯·诺思（1992）所言，“这些制度的——经济和非经济的——建立和破坏，并不是发生在真空里，而是人民在历史上归结的机会和从价值准则中所引导的观念的结果。

1.回应社会失灵

中国什么地方出好羊，往往取决于两个自然条件：水质和草场。最好的羊往往都产自半荒漠化的草原，原因在于环境严酷、气候干旱的半荒漠戈壁地区，羊需要储存更多能量，使得羊体内水分含量更少、干物质更多，风味更为浓郁。如果草场上有着贝母、党参、甘草、沙葱等珍贵的中草药类植物，那么更能提升羊肉的品质，人们也相信这更易达到食补保健的效果。盐池独特的大陆季风性干旱条件、富含无机盐的弱碱水质以及品种丰富的天然饲草，使得盐池滩羊成为中国公认的优质羊肉。

尽管“居民凭赖畜牧”的盐池具有自己独特的资源禀赋，然而，对某种相对丰富的资源的过分依赖未必一定是祝福，它可能是“资源诅咒”。十一届三中全会实行包产到户后，有着畜牧传统的盐池人几乎自发地户户放牧、家家养羊。滩羊的迅速繁殖和散养，却远远超出了天然草场的承载能力，大片的草场因为掠夺式的放牧迅速退化。“盐池一场风从春刮到冬”“出门不见家，上屋不用梯”，是当时农牧民对昔日家园积沙覆盖、草原退化的自嘲。再加上盐池是“中国甘草之乡”，20 世纪 90 年代农牧民因为巨大的经济利益对当地甘草进行了毁灭性挖掘，短短十年，大片的草场逐渐裸露出斑驳的黄土和沙地。“羊群挤草原”导致草场退化，农牧民也被风沙撵出了祖祖辈辈生活过的地方。

同时，特殊的地理环境也使得盐池的自然灾害频发，主要有干旱、风沙、霜冻、冰雹、洪灾等，其中以干旱、风沙对农牧业生产危害最大，民间有“三年两头旱，十种九不收”之说。根据自然灾害的发生情况来看，大部分是由于盐池自身的生态环境脆弱加上人为的不合理开发所造成的。也就是说，盐池为了生存不经意破坏了生态环境，使得生态环境更加脆弱；这又反向引发了健康危机，加之当地农牧民长期的“等靠要”扶贫依赖观念，从而似乎掉入一种刻印骨髓的“贫困文化论”，形成了贫困的恶性循环风险。

盐池如何开始激活传统遗产？转折点发生在 2002 年盐池成为自治区首批封山禁牧试点县，并由此开始了畜牧开发和生态治理并举的发展道路。这一年县畜牧局成立了牧场监管执法大队，开始同市场监督管理局、公安局、乡镇等多部门共同对农户的非法“偷牧”行为进行整治活动，试图走出“资源诅咒”。“散养又叫偷牧，一般晚上的时候出去，天亮前回来。当地的畜牧执法大队也经常白天、黑夜不定时的巡查，抓到会罚款，一般一只（羊）罚款 30 元”（F39、F42）。

2.回应市场失灵

盐池滩羊产业开发长期面临 3 个市场难题：一是“羊群挤草原”的“公地悲剧”；二是羊种单胎稀缺性导致面临“保种”危机；三是“酒香”却穷乡僻壤巷子深，质价错位。盐池如何回应市场失灵？

第一，实行舍饲圈养回应公地悲剧。2002 年盐池政府推出由散养到圈养的转型规划，虽然县域政府三令五申禁止自由放牧，但依然难以改变牧民们传统散养方式的牢固观念和生计依赖。为此，当地政府一方面开始进行草场保护和“偷牧”整治，另一方面通过对农户养殖棚圈建设改造、羊饮水槽和饲草料加工机械等基础设施进行补助，财政扶持资金从 2010 年的 1000 万元逐年增加到 2015 年的 6100 万元，5 年累计投入近 2.05 亿元。到 2020 年底，全县共培育发展滩羊规模养殖场（小区）326 个，建设标准化养殖棚圈 3.1 万座，建设永久性青贮池 30 万立方米，年制作青黄贮饲草 10 万吨以上，让“羊把式们纷纷变成了羊老板”，从根本上实现滩羊舍饲圈养。同时，当地 260 万亩沙化草原由此得到有效治理，全县植被覆盖率也由原先的 30%提高到70%，从“沙逼人退”到“人进沙退”。

第二，应用农业技术回应“保种”危机。盐池能产好羊还受益于持续的品种研发和技术推广。滩羊是单胎动物，一胎一崽，传统散养模式是一年一胎，因为生产周期长、成本高、收益少，多次被“外来羊”挤压到需要“保种”。为此，盐池政府在中国科学院、宁夏农林科学院和宁夏大学等科研单位帮扶下，以优质滩羊种公羊培育为主，开展了一系列试验性研究。自 2002 年起，县农牧局每年组织指导和培训养殖户进行科学饲养管理，聘请养殖专家、技术人员推广舍饲养殖和杂交配种的农业技术，使滩羊实现了“一年二产”或“两年三产”的速度，并凭借缩短羔羊哺乳时间、杂交配种等举措，使滩羊年产羔率达到 142.5%~190%。

第三，成立县乡村三级协会回应质价错位。新世纪以来，在县政府的引导下盐池成立了滩羊产业的县乡村三级协会，通过规范三级协会管理，并加强与政府部门、滩羊龙头企业和合作社的对接形成了产业培育的市场链条。同时，盐池县乡村三级滩羊协会及时发布滩羊肉的指导价格，指导企业以高于市场 10%~15% 的价格收购滩羊肉，有力地保证了滩羊肉价格稳定增长。“每个入股企业签约几个贫困村，以略高于市场的价格收购老百姓的羊，老百姓没有后顾之忧，就一门心思按照企业的标准养羊，企业也有稳定的货源保障。有稳定的货源，养出来的羊也有销路，企业的利益和老百姓的利益通过三级协会也紧紧地连在一起，这个链条拉起来后就是多赢的格局”（F1）。

3.规避政府失灵

为何盐池政府积极干预滩羊产业的市场发展？地方政府积极干预产业发展有着深层的制度背景。新世纪以来，作为“中国滩羊之乡”盐池政府在产业规划中逐渐认识到以滩羊作为“人有我优”的特色产业培育，不仅降低了产业的调整试错概率，避免出现“干部一走、产业就散”的风险；而且有望将县域农业开发深刻嵌入扶贫攻坚、乡村振兴以及共同富裕的地方发展版图之中（见表 1）。对于农业经济开发的成效，地方政府所关注的政治效益同样显著。一方面盐池政府通过“双带双培”活动将党组织建在滩羊产业链、扶贫链，积极吸纳养殖致富带头人加入村干部队伍，鼓励村干部带领村集体探索多元化发展途径。另一方面盐池积极响应中央号召落实党政一把手脱贫责任制，县委县政府从各机关单位中选拔“驻村第一书记”“驻村队长” 及“队员”下乡入村，协助发展滩羊产业。

政府为何能够在产业调整中甄选出地方“隐形冠军”？盐池政府在滩羊产业甄选上不是另起炉灶，而是立足本地社会基础上的因地制宜和顺势而为，“政府是做加法，锦上添花扶上马送一程，而不是无中生有或者一厢情愿”（F2）。盐池在不断寻找地域社会基础与国家战略的契合点的同时，也在不断的调适中定位自己的产业发展规划，滩羊年饲养量从 2002 年的 86.1 万只稳定增长至 2017 年的 311.2 万只、2021 年的 322.7 万只，产值远高其它农业类型，最终演化成当地农业规划的“一县一业”亮点。当地的中药材（主要是甘草）、小杂粮、牧草、黄花菜等多种产业可以配合滩羊产业，为农户增收和产业创新留足空间，形成“1+4”的差异化农业产业发展格局（图 2）。

（二）“扶强”：社会、市场与政府的共振机制

地方农业经济开发过程中甄选出“隐形冠军”，只是为其成功提供了前提条件。如何具有全国市场竞争优势、实现农业产业高质量发展取决于社会、市场与政府的共振机制互惠共生，打造区域“单项冠军”。案例复盘发现，盐池滩羊通过有机社会、有效市场与有为政府的共振机制，最终将独特资源禀赋转化为产业优势和市场优势（如表5 所示）。

1.有机社会

一是农民观念心态从“等靠要”到“我要致富”的改变。盐池目前的常住人口在 17 万左右，其中有大约 2/3 的人所从事的职业与羊有关，“羊是摇钱树”、“全村发羊财” （S1、F7）。农牧业长期成为盐池农村家庭收入来源的主要组成部分，农户的收入渠道比较单一，且增长缓慢。2016 年盐池开启了滩羊区域公用品牌战略规划，盐池滩羊参与多项国际国内品牌推介会、文化旅游节、美食赛事等，由县主要领导多次推广、宣传产品，被媒体称为“滩羊书记”。这向当地农牧民和贫困户释放出加入滩羊产业大有可为的积极信号，因势利导他们自发加入到发展滩羊产业的队伍中。

盐池滩羊产业的根基是分散的家庭经营。“目前情况是散户居多。有趋势往大户或者公司方向集中，但是散户还是占主体。农户虽然一般养二三百只，比不上大养殖场和企业的成千上万只。但是一家一户的散户养殖人多啊，所以现在买羊主要是从农户那里”（F4）。当地农牧民积极加入发展滩羊产业是因为看到了致富的前景。育种和育肥是滩羊养殖的两道不同工序，前者主要是为了卖二毛羔子（吃母奶不吃草），可直接宰杀或进行育肥；后者主要是为了卖密齿羯羊，即将羊喂养长大卖肉，滩羊一般生长周期在 6~7 个月左右，活羊体重不超过 80 斤，养殖周期过长羊肉品质会逐渐下降。“农户喂养成本主要是玉米、牧草和饲料（多种草料加工制作）支出，一只羊的成本在 600~800 元，活羊销售大概一只 1200 元，扣除水电、疫苗、租金等，一只滩羊的纯利润大概在 100~300 元。农户养殖的规模大概在 200 只上下，年收入可达 20 万左右”（F32）。农户家庭养殖通常需要两个劳动力，以中老年居多，“养多了看管不过来，养少了不划算”（F43）。

二是重构农户关系网络，从分散到统一。盐池滩羊养殖目前以广大散户为主，但是当地生态脆弱、干旱少雨，分散小农经济受自然灾害、疾病等因素影响较大，因病、因灾、因意外返贫风险突出。为此，政府以滩羊产业为纽带，帮助养殖户建立了订单帮扶、产销对接、价格保底等利益联结机制，防止“扶富不扶贫”、“扶企不带贫”“扶大不扶小”等扶贫偏差现象。“在这里如果养滩羊，盐池滩羊产业发展集团会保底。淡季市场价格低落的时候，集团会以每斤 28~30 元（胴体）的价格进行保底收购。滩羊集团有巨大的冷链库，淡季的时候收购滩羊储存，待旺季出售，同时还可以调节市场价格。但是养山羊或者湖羊，就不在价格保险范围之内。政府有意识地保护滩羊养殖，养滩羊怎么都亏不了”（F16）。

同时，盐池政府全方位打造龙头企业、养殖园区、专业合作社和农户的带农富农联农的关系网络，通过市场的作用形成了龙头企业、城郊规模化养殖园区（场）与边远乡镇养殖户分工合作的利益共同体，在分散中实现统一。“育种和育肥，既分散又相对统一。养殖园区育肥为主，宏翔滩羊养殖园区、星月泰养殖园区等都在城市近郊交通便利的地方，每个养殖园区都聚拢了上百家农户形成规模，主要是卖肉。因为一个农户又养基础母羊，又下二毛羔子，然后又再去育肥的话，手续多，它的人工成本会非常高。偏远一些的乡镇有自己的草场，农户养殖行为更为灵活，养二毛羔子、育种就多一些，他们育种二毛羔子后会贩卖到养殖园区进行育肥”（F58）。

2.有效市场

地区农业产业化的实质是农户种（养）植经营权从分散到统一的过程，当地从标准化、技术化和品牌化 3 个方面缔造全国羊肉市场中的“爱马仕”。

一是标准化。为了确保滩羊质量安全，盐池先后制定了滩羊从养殖、屠宰到加工等关键环节的全程操作技术标准规范 27 项，并大力推行全流程无污染饲喂技术，打造从生产到餐桌的绿色通道。成立于 2017 年的宁夏盐池滩羊产业集团是国有独资企业，注册资本 1 亿，主要服务于盐池滩羊产业的生产标准和饲草使用、购销价格、市场开拓、品牌宣传和营销策略的“六统一”，形成了从饲草标准化、育种育肥屠宰标准化到加工销售标准化的产业链闭环机制。“有些龙头公司比如盐池滩羊产业发展集团建有大型育种基地，而且有生态牧场进行育肥，每年还会向当地养殖户低价提供大量优质基础公羊，对整个滩羊产业的发展起着兜底稳定的作用”（F16）。

二是技术化。盐池将“互联网+”运用于滩羊产品质量追溯系统，给羊定制“身份证”，通过“数智赋能”实现滩羊饲养加工每个环节可以数据化追溯进而确保滩羊品质。盐池溯源公司负责数据运营的人员说：“我们的大数据标准化已经进入到每一只滩羊了。只要是我们生产销售的滩羊，在耳标上都有‘身份证’。羊只从羊圈到加工的信息都会出现，饲养人、疫苗注射时间、出栏时间、屠宰时间全部都清清楚楚，购买的顾客绝对放心”（F19）。云端数字化管理，不仅实现了质量追溯体系监管无缝隙，让消费者吃上正宗滩羊，而且也保护了牧农的利益。“08024288，08024210，每一只出生的滩羊，都会有一个这样独特的电子芯片，把所有信息全部存入盐池畜牧兽医大数据平台数据库里面。这张电子芯片如同滩羊的身份证，伴随滩羊的终身”（S5）。

三是品牌化。农业品牌是农业高质量发展的重要标志。盐池实行“三步走”打造农业品牌：“品牌战略” 实现“卖上价”、“科学养殖”解决“怎么养”、“规模发展”决定“养多少”。盐池滩羊从“吃饭农业”向“品牌农业”的转型过程中，最终实现了从地方特色农产品到中国名优品牌的跳跃式发展。“为了保护滩羊的统一品牌，我们请专家建设了追溯系统。在每只滩羊腿上打一个标，也有打耳标的，都有一个身份编号。无论是谁，养殖滩羊要进行申报，家里养 100 只羊，相关部门和协会就去给你认证，你有 80 只滩羊，20 只不是滩羊，那到收羊的时候，数据系统里就知道你卖掉 100 只，只能有 80 只滩羊”（F10）。

3.有为政府

为何盐池政府自 2016 年后着重开展区域公用品牌规划？事实上，中国牧羊区域极为广袤，从北方的草原、荒漠向南一直延伸到华北平原、江南丘陵、云贵高原乃至地处亚热带的海南岛，这使得中国羊品种类也很繁杂，主要种类是绵羊和山羊。由于自然条件的差异，其中，宁夏盐池滩羊、甘肃民勤大漠羊、新疆阿勒泰大尾羊、内蒙羊、贵州黔北麻羊、陕北榆林羊在不同区域版图上各领风骚。滩羊作为由蒙古羊经长期的自然和人工选择而形成的一个长脂尾、粗毛型的绵羊品种，沿明长城 200 毫米~400 毫米降雨带分布于陕甘宁蒙四省边区。然而，何以是盐池滩羊成为中国区域农业品牌的“单项冠军”，有为政府是如何做“加法”的？一是县域产业规划布局。盐池滩羊长期以羊羔皮珍贵而瞩目闻名。滩羊羊羔出生 35 至 40 天时，宰杀后获取的裘皮，即为“二毛皮”，俗称“九道弯”。21 世纪以前盐池滩羊产业发展离不开白羊毛、羊皮加工行业的兴起，但由于盐池滩羊加工行业的小作坊式生产无法适应市场变化，传统的羊皮皮装加工企业已经很难为滩羊提供更大的市场空间。“二毛皮的衰落跟这个工业的发展有关系。现在毛衣、绒衣、羽绒服以及一些新的服装加工业，它们使用现代化工材料和先进工艺又轻又便捷，肯定是买它了。纯皮的又贵，制造工艺还跟不上”（F5）。

盐池滩羊逐渐经历了一个由“二毛皮”到“羊肉”的转型规划。“滩羊吃百草、味道自然香”，但产量低、规模化晚，“酒香也怕巷子深”。2016 年 G20 峰会使用盐池滩羊媒体见面会在杭州取得成功后，盐池相继在三亚、北京、西安、天津、深圳、上海等地举办了盐池滩羊肉推介会、滩羊文化美食节等活动，持续开拓区外高端羊肉市场。农业独特禀赋决定发展思路。滩羊低产量特性决定了供给规模有限，只能走高端营销，讲好滩羊故事——“中国滩羊之乡”“吃的是中草药（甘草等），喝的是矿泉水（盐碱水）”“盐池滩羊、难得一尝”“羊肉中的爱马仕”。“物以稀为贵”也正是盐池滩羊将比较劣势转化为比较优势提升品牌价值的方向。

二是区外品牌市场推广。2016 年起，盐池滩羊产业开启区域公用品牌规划，将发展的眼光从区内市场转向区外市场。一项对盐池 13 家重点企业关于 2019~2021 年滩羊肉类销售市场的调查报告显示，3 年间盐池滩羊肉区内市场销售占比 14%，区外市场销售占比高达 86%，并且区外市场销售量以及线上销售比例还呈现逐年上升趋势（S3）。这份企业调查报告虽然不代表当前盐池滩羊的整体销售情况，但透露出重要信号。一是区内市场份额已趋于饱和。尽管盐池滩羊相较于其它羊只的口感较好，但是价格也相对较高，宁夏属于西北内陆地区，经济欠发达，普通居民消费水平及购买力相对较低，因此盐池滩羊在宁夏地区相比内蒙、陕西、甘肃的输入羊肉产品竞争力并不明显。二是滩羊肉类销售市场逐渐向区外发展。区外市场大多以南方地区及北京、上海、广州、深圳等一二线城市为主，他们更注重对产品品质和品牌的选择，此时盐池滩羊肉产品竞争力更能凸显。

“我们现在面对的市场是比较稳定的，即便没有扶贫产业政策、资金的扶持，我相信凭借滩羊品牌的力量，这个产业也会有长期的发展”（F2）。追踪调查时，当询问不同主体关于 2020 年春开始的新冠疫情 3 年来对滩羊产业的影响时，发现由于区外市场品牌价值的力量使得盐池滩羊展示了强劲的产业韧性。“最主要原因是品牌打响后，大家都晓得这里的羊肉好，品质值得信任，南方人可以继续下单”（F23）。“正常情况下，每年的 4~8 月是滩羊销售淡季。中秋以后，天气转凉，一到冬天尤其是春节南方人都想吃羊肉刷火锅煲汤，暖暖身子，这时销路、价格也上去了，旺季会持续到次年二月份”（F16）。

五、老少边区“一县一业”农业发展格局的过程模型