作者简介：刘灵辉，电子科技大学公共管理学院教授，博士生导师；张迎新，电子科技大学公共管理学院硕士研究生；傅鑫艺，电子科技大学公共管理学院硕士研究生。
文献来源：《当代经济科学》2023年第2期
摘要：“省直管县”改革作为中央深化县制体制改革的政府分权举措，其对试点县域经济增长的改革效应以及影响机制需要得到科学的理论判断与实证检验，这关乎政府分权理论的适用情境与县域体制改革的深化方向。以政府分权理论为研究视角，构建“省直管县”改革影响县域经济增长的理论框架，探讨改革对县域经济增长的内在影响机制，基于河南省103个县域2000—2020年的面板数据，应用双重差分法(DID)对所提出的理论判断进行实证检验。研究发现：第一，静态DID结果显示，改革显著促进了试点县域的经济增长，对试点县域经济增长的平均年回报率为7.2%;第二，动态DID结果显示，由于改革的渐进性，改革的经济增长回报率呈现出明显的阶段性特征，“常规省直管”模式并未产生改革效应，而2014年“全面省直管”模式实施后县域发展自主权的全面强化，正是改革效应开始凸显并保持强势增长态势的根本原因；第三，影响机制检验表明，县域发展自主权的提升通过弱化吸纳效应而非强化激励效应实现了对经济增长的促进效应，主要表现为财政与招商引资方面的资源获取水平。
关键词：政府分权；“省直管县”改革；经济增长；县域经济；发展自主权；激励效应；吸纳效应
改革开放后，中国行政管理体制基本采用五级政府结构，即中央—省（自治区、直辖市）—地（市）—县（市）—乡（镇），各级政府在行政和财政上都隶属于上一级政府直接管辖，并且上下级政府之间采取的是任务层层下达、考核指标层层分解落实的行政发包制的工作模式。在国家治理体系中，县级政府连接城乡、沟通条块，承上启下，是央地关系的关键。当前的“市管县”体制始于1982年，旨在发挥地级市对县域的引领作用。然而，中国传统社会“差序格局”的特点，在地方政府之间同样适用，地级市政府更加关注市辖区或者主城区的社会经济发展，而基于行政层级所形成的决策权力使得地级市在竞争发展资源上具有天然的优势。因此，“市管县”体制不仅成为县级财政的“抽水机”与“吸血虫”，而且对新兴产业、高层次人才、高新技术等高端要素也产生“虹吸”效应。对于“市压县、市刮县、市吃县、市卡县”等突出问题，一些学者将其归咎于“市管县”体制所存在的城乡悖论、财政悖论、效率悖论。“市管县”行政体制并未展现出预期作用，反而成为限制县级政府自主性和创新性、阻碍县域社会经济高质量快速发展的重要制度性因素。因此，中央政府围绕县级政府不断开展行政管理体制改革，重要举措之一就是“省直管县”。2010年，中央机构编制委员会办公室（以下简称“中央编办”）在河南、河北、江苏、湖北、云南、安徽、黑龙江、宁夏等８个省份选取了30个县（市）进行“省直管县”体制改革试点。
目前，关于“省直管县”改革对县域经济增长的影响，学界已经进行了较为深入的探讨，积累了丰富的研究成果，但是在学术观点上仍然存在争议。综上所述，中央编办在全国选择30个县域作为“省直管县”改革试点的时间已超过10年，这项改革与县域经济增长之间的内在因果关系亟须得到一个科学的理论判断与实证检验，以作为后续深化县制体制改革的参考依据。基于此，本文选择中央“省直管县”改革的试点大省——河南省作为研究对象，重点围绕改革对河南省10个试点县域经济增长的促进效应进行实证分析。
相较以往研究，本文主要有以下贡献：第一，基于中央指示河南省所开展的较长时期改革，应用双重差分法（DID）对改革的经济增长回报率进行了静态维度的估计；第二，应用动态DID验证了试点县域经济增长产生的根本原因，明晰了从“常规省直管”到“全面省直管”这一政策变迁对试点县域经济增长的边际贡献；第三，依据政府分权理论构建了改革促进县域经济增长的理论框架，并为影响机制提供了经验证据支持；第四，进行了多方面的稳健性检验以排除干扰因素，在更大程度上确保了改革评估结果的真实可信；第五，对于长期以来有关政府分权能否促进经济增长的争论，明晰了促进效应得以产生的重要条件，即分权的内容与程度。
一、理论框架
从内容上看，“省直管县”改革的本质就是政府分权，将市级政府在财政收支、转移支付、公共物品提供、治理外部性等方面的政府职能向试点县域转移。改革将原来归属于地级市政府的权力下放给县级政府，弱化了地级市政府的干预权，强化了县级政府的自主权。县级政府发展自主权的强化不仅体现为财政权力的独立，而且更体现在行政权力的扩大上。这可能会通过弱化吸纳效应、强化激励效应这两种机制对试点县域的经济增长产生影响。
首先，弱化吸纳效应。由于区域经济发展中“增长极”现象的存在，大城市往往对外围地区存在吸纳效应，使得经济落后地区的各种经济资源向大城市集中，导致经济发展利于大城市而牺牲外围地区的局面。地级市相较于县域而言经济发展水平更高，具有一定的吸纳效应，而“市管县”体制更使得地级市可以名正言顺地支配县域的经济资源，加剧了“市卡县”“市刮县”等问题。“省直管县”改革正是为了解决当前存在的市县发展矛盾，弱化地级市对县级政府的吸纳效应，从而促进县域经济的健康发展。一方面，通过行政权力的下放，切断县级政府与原属地级市政府的上下级行政级别关系，扩展了县级政府的自主决策权限，这减少了地级市对县域社会经济管理权限的干预，利于县域充分发挥自主性和创新性以提升发展资源的获取水平；另一方面，通过财政权力的独立，简化地方财政层级，改变了此前地级市对县域财政的“盘剥”和“侵占”，使得县域的财政困境得以缓解，财政自主性的提升将刺激地方政府的资源竞争，并使得其在与其他县域乃至地级市竞争发展资源时具备更多的优势。
其次，强化激励效应。在中国当前的“政治锦标赛”模式下，地方官员的晋升机会直接与政府绩效考核相挂钩，而GDP增长率成为地方政府绩效考核的核心指标。这就导致地方官员对促进本地区的经济增长具有强烈的个人意愿和内在动力，并构成了地方官员的核心利益。而地方官员必须具备支配一定资源的经济决策权力，拥有较大的行动空间，才能真正对地方经济发展承担行政责任，这是激励效应产生的前提。“省直管县”改革为县级地方官员的晋升激励提供了制度支撑。一方面，高配县域党委书记的行政级别提升了他们的行政地位与决策权限，使得他们具有比其他同层级建制的县域领导更大的话语权和工作协调力度，其主政县域在争取政策优惠与资金支持方面也就具备了竞争优势；另一方面，提升县级政府的发展自主权可以使其突破地级市资源钳制，根据自身的社会经济状况独立自主地决定社会经济事务的管理方式，“为增长而竞争”的积极性得以提高，从而保障县域发展的动力与能力。
据此，本文提出理论判断：“省直管县”改革对行政与财政等政府权力的下放强化了县级政府的发展自主权，进而通过对吸纳效应的弱化以及激励效应的强化，促进了试点县域的经济增长。
二、研究设计与结论
本文依据政府分权理论，构建了“省直管县”改革影响县域经济增长的理论框架，探讨了二者之间的内在因果关系，从而提出理论判断。而后基于河南省103个县域2000—2020年的面板数据，在验证平行趋势假设后，将“省直管县”改革视作一项自然实验并应用评估外生性政策冲击的DID进行实证分析。研究发现：
（1）静态DID结果显示，改革显著促进了试点县域的经济增长，对试点县域经济增长的平均年回报率为7.2％。
改革净效应0.072意味着与93个未试点县域相比，10个试点县域的GDP平均而言每年多增长了7.2％，换言之，“省直管县”改革对10个试点县域 GDP的平均年回报率为7.2％。中共河南省委办公厅课题组全面走访了河南省10个试点县域，发现“省直管县”改革整体运行向好，取得了显著成绩，县域社会经济发展的质量和效率得到了有效提高。对试点县域而言，虽然改革并没有在短期内促进技术进步，但是体制创新促进了资本积累以及劳动水平的提高，从而释放出新的制度红利。
（2）动态DID结果显示，由于改革的渐进性，改革的经济增长回报率呈现出明显的阶段性特征，“常规省直管”模式并未产生改革效应，而2014年“全面省直管”模式实施后县域发展自主权的全面强化，正是改革效应开始凸显并保持强势增长态势的根本原因。
“省直管县”改革对10个试点县域经济增长的边际贡献在时间上存在明显的异质性，并大致与改革的两阶段相吻合。“常规省直管”模式实施时期（2011—2013年），改革效应并未显现。“全面省直管”模式实施时期（2014年之后），改革效应呈现出节节攀升的态势，并在2020年达到顶峰18.3％。“全面省直管”模式下县域发展自主权的强化，很可能便是“省直管县”改革对10个试点县域经济增长的促进效应从2015年开始显现并逐渐攀升的根本原因。首先，在“常规省直管”模式下，单一的“扩权强县”与“财政直管”改革并不彻底，缺乏行政、财政、人事等权力在内的全面下放，难以从根本上克服制约县域经济增长的阻碍。其次，“全面省直管”模式使得试点县域发展自主权得到空前的强化，县域的党委、纪委、政府、人大、政协及相关部门均直接与省级部门建立工作联系，党政正职也都由省委进行直接管理。
综上，“全面省直管”模式旨在弱化地级市政府对县级政府的社会经济发展的干涉和影响，扩大县级政府的经济和财政自主权、事务自主权，以促进县域社会经济发展。
如果“全面省直管”模式下县域发展自主权的强化确实是“省直管县”改革效应得以产生的根本原因，那么可以预计，一方面，“常规省直管”模式可能并未产生改革效应，另一方面，“全面省直管”模式不仅相较于“市管县”时期具备改革效应，而且相较于“常规省直管”模式时期也具备改革效应。本文的检验结果也为此猜想提供了经验证据支持，由此，“省直管县”改革效应产生的根本原因是“全面省直管”模式的实施得到了一定证实。
（3）影响机制检验表明，县域发展自主权的提升通过弱化吸纳效应而非强化激励效应实现了对经济增长的促进效应，主要表现为财政与招商引资方面的资源获取水平。
“省直管县”改革后，随着试点县域发展自主权的强化，地级市对试点县域的“盘剥”和“侵占”现象将得到一定的遏制，这意味着试点县域的资源获取水平将得到有效提升，即行政权力的扩大与财政权力的独立增加了试点县域引进、积累发展资源尤其是对经济增长有贡献的资源的机会。本文采取中介效应检验的思路进行检验，发现改革确实促进了试点县域资源获取水平的提升，同时资源获取水平都显著促进了县域经济增长，即改革所导致的试点县域财政支出分权水平、投资获取水平以及企业获取水平的提升，将进一步促进试点县域的经济增长。由此，本文关于“省直管县”改革通过弱化吸纳效应拉动县域经济增长这一影响机制得以证实，即试点县域的经济管理权限、财政自主权、行政人事权的全面下放，不仅避免了地级市截留财政资金的“漏斗效应”，还增强了县域凭借自身优势开展招商引资的规模与水平，从而为试点县域的经济增长提供了基础物质条件。
在“政治锦标赛”模式下，由“省直管县”改革所强化的县域发展自主权，将为刺激官员的晋升激励提供制度支撑。试点县域的党委书记都被配以较高级别待遇，相较以往会获得更多接触省政府的机会，从而产生一种“特殊经济优势”，使得他们获得“低职高配”的“政治激励”，在官场晋升激励机制下，这可以保证分权附带的灵活性能更好被用来促进县域经济增长。本文采取了调节效应检验的思路，发现改革虽然极大提升了对试点县域的发展自主权，但可能并未强化激励效应，即使试点县域党委书记的官员激励水平较高，改革效应也并未得到强化。由此，本文关于“省直管县”改革通过强化激励效应促进县域经济增长的这一影响机制得以证伪，即改革效应的产生并非试点县域官员晋升激励水平的提升导致的结果。这可能是因为党的十八大后国家治理的重大变革促使“政治锦标赛”激励模式遭遇了困境。
三、研究启示
（一）整体推进“全面省直管”模式，深化县域体制改革。充分的权力下放是发展活力释放的关键条件，“常规省直管”模式这种低水平的分权改革并不能满足县域经济增长的需求，而“全面省直管”模式则较好解决了此前阶段的过渡体制障碍。因此，从经济社会发展层面需要坚持“全面省直管”模式的深化与完善，通过赋予县级政府更大的发展自主权，进一步破除制约县域经济发展的制度因素。
（二）构建市县合作共赢的新型府际关系，打破吸纳效应对试点县域的发展桎梏。当务之急是改变以往的无序竞争关系，构建合作共赢关系，不仅要弱化吸纳效应，更要增强协同效应。试点县域应当利用所享有的经济社会管理权限，根据自身资源条件、地理位置与产业结构现状等因素做好战略定位、明确未来发展方向，与地级市的经济发展形成良性互补。
（三）加强对改革的考核关注与绩效评估，探索激励效应在试点县域的实现可能。虽然强化激励效应的影响机制并未获得经验证据的支持，但县域主政官员尤其是党委书记作为县级政府的掌舵者与决策者，对改革的成效起着至关重要的作用。因此，省级政府不仅要加强对改革试点落实效率的监督，跟进改革内容的执行进度，还要对试点县域的经济增长绩效进行定期评估，以作为官员考核与晋升的重要参考。