作者简介：李永涛，辽宁大学经济学部经济学院副教授，陈 硕，复旦大学经济学院教授；彭耀辉，复旦大学经济学院博士研究生。
文献来源：《经济学报》2024年第11卷第3期
摘要：对改革开放以来我国取得的经济成就，现有文献主要围绕财政分权展开。除了财政分权，我国央地关系的调整也包括管理权下放，即行政分权。虽然改革开放后已积累了非常多行政分权实践，但致力于检验其作用的研究并不丰富。本文试图在一个统一框架下检验两种分权方式对经济增长的作用。基于2000-2010年间“扩权强县”改革样本并采用空间配比和双重差分方法，我们发现“扩权强县”改革能够显著促进县域经济增长。具体而言，在整个改革期间行政分权可以解释当地实际GDP增长的3%~5%。就作用机制来说，行政分权主要是通过扩大地方基本建设支出及提高财政支出效率来实现对经济的推动作用。
关键词：行政分权；财政分权；经济增长
改革开放以来，中国经济取得了长期高速增长。对此，学界普遍将其称之为“经济增长奇迹”。现有理论对其解释主要围绕财政分权框架展开，并强调财政分权是推动中国经济增长主要原因。在作用机制上，文献主要强调财政激励和硬化政府支出约束。就财政激励来说，已有研究认为财政分权增加了地方政府财政权力，使其财政收入不再依赖中央政府而取决当地经济发展状况。该设置降低了中央对地方政府的控制，也改变了地方政府财政激励。地方政府一方面会减少低效率财政支出，优化支出结构；另一方面也为经济增长而展开竞争：积极建设基础设施，吸引企业投资以推动当地经济发展。就硬化政府支出约束来说，财政分权让地方政府收入分配受到限制，使其面临严格预算约束。这就要求地方政府需要将更多财政收入用于承担支出责任。
90年代，特别是分税制改革后，财政分权仍然受到关注，但探讨其内在作用相关文献数量明显减少。分税制是财政分权理论解释改革开放以来中国经济增长的最大挑战。中国财政分权趋势在80年代末达到顶峰后被94年这次改革所代替。通过这次改革，中央政府顺利收回在改革初期转移到地方政府的大部分财政收入权力。同时，此次改革并没有扩大原先政府财政收入基础，而是显著改变了中央地方间财政关系。但中国经济增长趋势并没有因这次改革而放缓。在实际操作中，我国分权实践除了财政分权之外，还包括管理权下放，也就是行政分权。行政分权一般是指上级政府将具体经济管理权下放到下级政府，使下级政府拥有管理和决策本地区经济事务权力，比如投资决策权、土地管理权和金融管理权等。无论改革开放初期设立经济特区、沿海开放城市，还是90年代后期实行的撤县建市、省直管县和扩权强县等改革，尽管它们的具体改革内容不尽相同，但都涉及一定程度行政分权改革。在改革开放之后我国已经积累了非常丰富的行政分权实践，现有研究行政分权的文献主要是从省直管县改革的角度进行的。但省直管县本身不仅涉及行政分权改革，也涉及到财政体制改革，如转移支付、财力分配和财政结算等。这就使得以省直管县作为研究样本无法干净地识别出行政分权的作用。我们认为现有研究行政分权改革的文献相对财政分权而言较少主要是有以下两个原因：第一，理论上，对中国财政分权与经济增长关系的研究一般被纳入财政联邦主义文献中。与之相比，行政分权则更多体现中央地方间权力收放具体实践。与财政联邦主义文献相比，这方面文献较为缺乏，这也进一步造成对行政分权及作用机制理解较为有限，使我们无法在一个统一框架下讨论行政分权与财政分权对经济增长影响及作用机制；第二，方法上，财政分权可以用较为统一方法测量，比如支出指标、收入指标和财政自主度指标。与之相比，行政分权大多以具体且彼此独立分权实践存在，其所涉及行政分权内容及强度均存在较大差异。我们很难建立一个与财政分权指标类似行政分权指标。这也造成当前行政分权相关研究主要以针对具体实践政策评估为主，鲜有涉及理论分析。因为信息成本和不确定性，中央和地方政府间无法通过完全契约方式来落实政策。因此，我们借鉴组织理论中的不完全契约理论来探讨央地关系调整——不同类型分权对经济发展的作用。由于现实中任何契约都无法将组织内部诸多关系考虑在内，不完全契约理论强调任何达成契约都应由资产所有者持有剩余控制权。即资产所有者掌握契约规定之外资产使用权。若我们将不同等级政府间组织架构看作一个不完全契约组织形式，财政分权类似于央地间收益权划分，行政分权则相当于央地间剩余控制权分配。那么，上级政府作为委托方掌握绩效评估等权力，并将推动经济发展这一目标委托给下级政府。委托方将多少剩余控制权赋予下级政府将会对激励机制产生重要影响。当下级政府掌握更多剩余控制权，其将会放大激励机制作用。我们认为财政分权将会赋予地方政府较大财政激励，行政分权将会使得地方政府剩余控制权增加，激励增强，进而更有效推动地区经济发展。不过，尽管行政分权下放可以提高激励效率，但同时也会提高任务风险。这意味着行政分权可以调动地方政府积极性，有效推动经济发展，但也可能会以降低经济发展质量——牺牲生态环境和降低公共品供给为代价。
二、研究方法
利用2000至2010年的扩权强县作为管理权下放实验，本文试图在一个统一框架下实证检验行政分权和财政分权对当地经济增长影响。扩权强县改革主要是指在现有体制不变前提下将省、辖市部分或者全部经济管理权和社会管理权直接下放县级政府。和其他管理权下放实践不同，扩权强县只涉及到行政分权，这为我们廓清两种分权方式对经济不同影响提供了难得机会。在研究设计上，这次行政权下放可能存在非随机性，我们利用空间配比来克服由此产生的遗漏变量问题：改革县作为实验组，那些和改革县空间接壤且未实施改革的县作为对照组。
三、研究结论
基于双重差分模型，本文发现行政分权改革会显著推动县域经济增长。具体而言，在整个改革期间行政分权对当地实际GDP贡献为3%-5%。就作用机制来说，行政分权改革主要是通过提高地方政府财政支出效率和增加基本建设支出来实现推动经济增长。就经济增长的质量而言，我们发现行政分权改革虽然提高了改革县的经济增长速度但没有在经济增长质量方面带来显著的提高。对于该现象，我们认为这可能是因为我国现有官员考核制度以经济绩效为主要标准，在行政分权赋予地方政府更多自由裁量权的背景下，地方官员可能会更重视经济增长速度而忽视了经济增长质量。
在后续改革进程中，一方面政府应该进一步推进分权改革以推动县域经济增长；另一方面中央政府应该完善对于地方政府业绩考核指标，将环境治理、社会福利等经济增长质量指标纳入对于地方政府官员考核中，以此实现县域经济全面均衡发展。 