作者简介：夏柱智,湖北黄石人,社会学博士，武汉大学社会学系副教授,武汉大学中国乡村治理研究中心研究人员。
文章来源：《北京工业大学学报（社会科学版）》2019年第2期。
摘要：农房抵押贷款是农村小微金融供给的创新形式，无抵押的信用贷款仍然是其基本内核，农房抵押是其外在形式。农房抵押贷款政策依然审慎的原因在于宅基地依然是作为社会保障而存在的，农民流动不改变这一性质。在实际运作中，农房抵押贷款对农村金融需求和供规模影响不大。农房抵押贷款嵌套在“无抵押”的小额信用贷款模式中，嵌入乡村社会网络的贷款管理模式是关键。在乡村振兴背景下，应当考虑农民和农村社会的整体利益，注重挖掘长期以来支持农村经济发展的小微金融经验。
关键词：农房抵押贷款；宅基地制度；无抵押；小微金融；土地制度改革
一、问题的提出
农村金融是中国农村制度的重要部分，在促进农村经济发展、缓解农村金融供给困境和增加农民收入发挥了重要作用。在深化土地制度改革背景下，农房抵押贷款作为一种创新的信贷模式，成为最近几年农村研究的热点问题。较之农村林权、土地经营权抵押，国家在推进农房财产权抵押贷款要审慎得多。然而作为农民主要的财产形式，我国部分县市很早就允许农村房屋抵押贷款，形成实践中差异颇大的地方性政策［1］，也成为各种理论和政策主张的经验基础。2010年7月，中国人民银行、银监会、证监会和保监会联合下发了《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出要探索退出农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款。2013年，党的十八届三中全会后，为了防止各地自行其是，科学、有序和准确地推进改革，国家开始统一部署农村土地制度改革，农村住房财产权抵押是其中重要的内容之一。2015年年底，国家明确允许59个县市区为试点地区，同时，试点地区暂停实施《物权法》和《担保法》部分条款的规定，赋予农村宅基地和住房金融的属性。
在理论上，学界的共识是农村面临贷款难问题，影响了农民财产性收入和农村农业现代化，重要原因是农民缺少有效的抵押物［2］。因此，我国农村改革对策应当是农村产权制度改革，赋予农民完整的财产权利［3］。土地由于具有可靠的安全性、持久的自偿性、确定的增值性、证券化的流动性等特征，被认为是非常理想的信贷抵押品［4］。尤其是农户住房——这一拥有较高经济价值的资产在现行法律下难以实施其抵押权，被认为是造成城乡居民收入差距的重要原因。而农村主要制约因素是农村宅基地制度，宅基地上的房屋虽然是农民个人财产，却由于宅基地的非财产属性制约了房屋自由地流转和抵押。主要表现为房屋抵押贷款前置条件严格，抵押物处置变现仍然受限［5］。制约的根本因素是宅基地保障农民住有所居这一基本福利属性。对此，学界认为可以通过人为剥离农村宅基地的社会保障功能，由其它制度来承担，从而顺利发挥农村土地的财产功能［6］。
学界现有研究总体上是规范研究逻辑，注重对农房抵押贷款所需配套法律制度的探讨，把农房和农村宅基地使用权自由流转作为制度改革的落脚点，忽视农村金融实践和农房抵押贷款政策在农村试点进展的实践逻辑。任何社会均有一套满足其自身运转的调节资金余缺的制度和机制，这就是“金融”。我国改革开放40年来，在农村经济快速发展的条件下，农村金融制度不断规范化，正式金融制度逐渐建立。农村金融不仅受到自上而下的政策的影响，而且受到自下而上的农村社会结构性质的影响，农房抵押作为一项新制度也不例外。作为一种外来的制度规则，农房抵押贷款政策如何进入农村，如何回应农民金融需求，形成了什么样的实践机制。这些值得学界进行研究。
作为佐证，相对于学界，商业银行作为农房抵押贷款的供给方的态度就比较审慎。商业银行作为“市场主体”能够站在风险防控的角度客观地审视农房抵押政策，避免学界抽象的保护和扩大农民土地权利的讨论。同时，银行也敏锐地意识到国家对农房抵押贷款仅做了原则性规定，不同地区的地方政府则实行了差异化的制度安排，农房抵押的政策性风险仍然较高。即使法律赋予银行合法处置农房的权利，然而由于社会文化因素的制约，农房仍然难以处置变现。因此，商业银行提出应当对借款人的信用状况、还款能力、抵押财产权的归属等重要情况进行调查，降低银行风险［7］。
有别于从银行如何合法有效处置抵押物的角度出发，一些社会学者意识到农房抵押贷款本身的风险。农房抵押贷款的标的物是农房，农房是和农村宅基地联系在一起的，农房抵押意味着宅基地使用权一并抵押。农村宅基地制度的立足点是满足农民最基本的住有所居的要求，是农户的社会保障，这是不应当交易的［8］。当国家无法提供替代性的社会保障时，农房抵押贷款可能损害农户基本权利，增加农村社会风险，这是政府不愿意看到的。这就是国家政策依然比较审慎的社会根源。本文进一步实地调查表明，农房抵押在实践中的运转机制和理论预期差距甚远。国家政策极力避免把农房作为自由市场的“抵押物”，表现为政策的审慎。同时，农房抵押的实践也表明，农房抵押是小额信贷市场的一部分，农房抵押并没有改变传统的银行和农户之间信用联结方式，其内在的机制是“无抵押”。上述发现有利于反思学界流行的观点。所谓的农民“贷款难”问题是相对而言的，现行制度规定农村房屋不能自由处置，并不构成阻碍农村金融和农村经济发展的因素。
基于以上分析，本文主要研究土地制度改革背景下的农房抵押政策的进展，并从基层经验出发，讨论农房抵押贷款的实践过程、机制和后果。笔者认为，围绕农房抵押贷款的讨论不应当限于意识形态和法律规范的方面，而是分析农村社会和农村金融的有机关系，借鉴相对成熟的小微金融的经验，得出符合实际的结论。
二、农房抵押政策的特征及进展
(一)突破和审慎：农房抵押贷款的政策特征
法律一直限制农村住房通过抵押方式流转。因为房屋是特殊的财产，它必须依附在土地上才能完整地存在。抵押房屋实际连同土地一起抵押，这就必须有一个前提，抵押人必须对房屋拥有完全的处分权，对房子附着的土地同时拥有可转让的使用权。而根据我国《宪法》和《土地管理法》等相关法律，宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。既然农村宅基地不得抵押，而宅基地上的房子又不能离开土地而单独存在，所以一般来说农村房屋不是合法的抵押物［9］。
为了突破现有法律限制，国家探索相关改革举措。党的十八届三中全会之后，中国人民银行等在2016年3月15日出台了《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。该文件对农房贷款立法的目的、农房房地的定义、申请条件、风险防控等进行初步规定，作为地方政府制定政策的依据。对该项贷款可能形成的风险，《暂行办法》有三条规定值得注意。这三条规定表明国家政策依然严格限制农房通过抵押方式自由流转，保障农民基本居住权益。《暂行办法》第四条规定，申请农房贷款的前提条件之一是“除用于抵押的农民住房外，借款人应有其它长期稳定居住场所，并能提供相关证明资料”。第十二条规定了关于抵押物如何处置。“变卖或拍卖抵押的农民住房，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内，即在限于本集体经济组织内部符合条件的农户。”由此可知，农村住房流转范围仍是受限的。第十三到第十五条，要求地方政府对农户和银行配套优惠政策，包括设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿基金，对农民住房财产权抵押贷款给予适当贴息，通过政府性担保公司提供担保等。政策仍然强调地方政府在农户参与农房抵押贷款的主体责任。
《暂行办法》体现了国家政策的审慎。一方面，改革要赋予农民更大的财产权，达到金融支农的改革目标；另一方面，改革要坚守底线，要保障银行的正当权益，更要保障农民的合法权益等多元目标。这体现为现行政策对借款人住房条件、农房处置方式和地方政府义务的相关规定。在土地政策上，国家一直是审慎的。因为允许农房抵押权自由实现，就有可能让农户失去唯一的房屋，流离失所。另外，银行如果成为农村房屋资产的主要所有者和经营者，有失基本的公平正义，违反中国作为一个社会主义国家的基本原则。当前，农村社会在主要由小农户构成的国情农情背景下，任何一个负责任的政策均必然保持宅基地制度的稳定性，优先满足农户基本社会保障的要求①。中国已经是一个工业国，同时仍然是最大的农民国家。虽然农民日益依赖非农收入，然而大多数进城农民依然未能融入城市，他们的生计模式表现为典型的以代际分工为基础的半工半耕的结构特征［10］，年轻劳动力进城务工，年老劳动力在农村务农，获得家庭收入的最大化。这种生计模式的制度基础包括农村承包地、农村宅基地、以及在宅基地上的自建房。有学者认为，国家应当剥离农民宅基地福利，建立类似于城市保障房制度的建议。宅基地的福利性质导致农村房屋产权不完整，阻碍了城乡房地产市场的统一。可以通过构建“产权农宅制度”，构建城乡统一的房地产市场的可能性②。这超越了我国现行的经济发展水平。我国城市住房市场化后，政府尚不可能建立覆盖全部贫弱群体的住房保障体系，更何况进城农民。国家应继续保持低成本的农村住房保障制度，这是社会主义土地制度的优势。如果农村房屋经过抵押、担保和转让自由流转出去，那么在大量农民进城未取得成效的情况下，就会造成农村社会的稳定问题。
(二)政策驱动：农房抵押贷款的试点进展
从实地调查看，农村住房抵押贷款是从自上而下推动的，是在长期成熟的农村小额信用贷款基础上建立一套类似于城市的抵押贷款机制。所谓小额信用贷款是自2000年以来形成的农村金融制度安排。这种贷款产品贷款额度小，按照目前农户需求，一宗贷款额度一般不超过10万元，周期短，一般为1年，适应农业生产周期。在实践中，包括农户小额信用贷款和小额信用担保贷款两种方式。前者不需要任何他人担保，针对银行优质客户；后者需要至少1位农村经济能人或有固定职业或稳定收入的公职人员提供还款担保。如农村公办教师、机关事业单位正式人员。
农房抵押政策的初衷是要盘活农村资源、资金和资产，加强金融对“三农”的有效支持，即认为原来金融对三农支持是不足的。在实践中，地方政府通过行政的方式推进农房抵押贷款政策，银行则配合地方政府参与农房抵押贷款。YC市是中部某省的农村宅基地制度改革试点，也是国家确定的59个农房抵押贷款试点之一。2016年，全市人口56万人，常住城镇化率为52%，全市地区生产总值270亿元，是中西部典型的欠发达的地区。在国家推动农房抵押贷款试点的背景下，YC市在2016年6月印发《YC市农民住房财产权抵押试点工工作方案》，正式开展农房抵押实践。该工作方案提出了地方政府推进农房抵押贷款的三项基本工作：一是建立健全农民住房财产权基础制度，加快推进综合信息(产权交易平台)建设。到调查的2017年3月份，地方政府已颁发5000本宅基地和房屋产权证，政府优先为试点村农户颁发产权证，为需要贷款的农户颁发产权证，便利他们办理农房抵押贷款。二是创新金融信贷产品和服务手段，加大农民住房财产权信贷投入。积极开展农房抵押贷款的主要是地方性的农商行。在2000年以来随着农村人财物外流，农村金融网点随之日萎缩，农村金融服务日益集中到地方性的农商行，农商行由原农村信用合作社市场改制而来，目前有10个乡镇有8个支行、18个网点。三是建立农民住房财产权抵押贷款风险缓释保障机制，加强政策引导和激励。目前，地方政府提出了500万元的农房抵押贷款风险补偿金计划，市政府出资30%，镇政府出资30%，银行出资40%，用于降低贷款不能如期收回的风险。这是农村地区很少有银行执行抵押权的案例存在的真实原因。因为这笔补偿金将用于收购到期不能偿还债务的抵押农村房屋，这就把农房抵押贷款这种市场性贷款转为政策性的贷款。
农房抵押贷款是正式金融的一部分的，因采用了农房作为抵押物，涉及到农民的切身利益，国家要求的规范手续多得多，使得贷款交易成本大大增加。有许多干部和农户认为手续过于繁琐，不愿意农房贷款的形式也有一定的理由。而从银行降低风险的角度，按照国家规范进行操作，具有合理性。我们找到一份资料目录，贷款需要的资料手续有25项之多。涉及农房抵押贷款的规范主要有：土地和房屋财产共有人签字；村委会及村民代表大会同意其宅基地抵押及会议记录；国土资源局出具的抵押登记；价格认证中心出具评估报告；亲戚出具同意接纳证明；个人向村委会出具“不再申请宅基地”证明(及超面积部分一并处置承诺书)；超面积宅基地一并抵押协议；抵押合同等。由于农房及宅基地性质的特殊性，农户在农房抵押时受到很多外部因素的制约，下面择要说明。按照《暂行办法》的要求，申请农房贷款的前置条件之一是申请人有另外的长期稳定居住场所。在实践中，银行要求农户提供二套房证明或亲属同意接纳书。由于宅基地是集体土地，土地所有权在村集体，银行要求农房抵押过程中村委会主任和村支部书记签字同意处理抵押宅基地，之外还需要全体村民代表签字同意并留下会议记录。从农村宅基地管理的角度，政府及村委会要求贷款农户签订在抵押物转移后，“不再申请宅基地承诺书。”这源于土地管理法律对出卖农房后农户申请宅基地的限制。还有特殊的情况是农户普遍超面积占有宅基地。根据调查，YC市超面积户数为8.63万户，占总户数的81%，为了商业的审慎，银行要求农户签订“超面积部分一并处置承诺书”。
三、农房抵押贷款实践机制分析
学界对机制的分析的目的是为了能够深入事物内部的联系，避免理论预设或者理想的制度文本分析。已经有一些研究指出了农村产权交易的“陷阱”，指出了农村土地制度改革的内在矛盾［11，12］。农房抵押贷款也不例外，但是尚未得到充分的研究。研究表明，农房抵押贷款的功能相当于小额信用贷款，满足了农村经营大户的小额金融需求，只不过地方政府按照国家政策要求银行添加了一层农房抵押的外壳。作为农村金融的供给主体，银行虽积极地配合地方政府推进农房抵押贷款，却在实践中根本没有把抵押房屋作为降低风险的手段及其预期，银行和贷款农户的联结方式依然是传统的信用机制。它并没有如理论预期一样改变农村金融需求和供给结构，因为基础性的经济发展水平更为重要。就此问题，笔者结合经验重构了农房抵押贷款的理论逻辑。
(一)农房抵押的功能实现
从产品特征来看，农房抵押贷款贷款额度小、周期短、主要用于生产用途，农房抵押贷款和主导性的农村小额信用贷款并没有差别，属于农村小微金融市场的一部分。不同的地方在于银行和农户具有了新型的农房抵押关系(为此要增加很多规范手续)，在银行和农户之间还有地方政府这一提供风险担保的组织。
从2016年5月启动到2017年3月，YC市金融办报告农房抵押贷款已经达到600万元，一共40宗(其中有大约200万元是原企业联保贷款转成的，真正服务于农户的农房抵押贷款为400万元左右，具体多少宗不详)。笔者搜集了3个乡镇贷款农户的案例，共有11宗，案例同质性程度很高。典型的案例是，2016年10月，农商行在流水镇刘台村实施的3宗贷款。这三宗贷款利率为1年期7.83%。三户的情况分别是：刘建国，农资经销商，房产评估31.5万元，房产在集镇上，贷款10万元。李承堡，棉花收购商，房产评估19.9万元，房产在集镇上，贷款10万元。张功年，耕种10公顷(150亩)土地，房产评估22万元。房产在普通农村，他最高可以贷到11万元，只需要4万元。从已有案例来看，农房抵押贷款满足的是农村经营大户的需求，贷款额度一般在10万元左右。
很多人论证农房抵押贷款的合理性在于，农房抵押贷款解决的是小额信用贷款解决不了的较大量的资金需求［13］。而从农房评估价值及贷款比例来看，农房抵押贷款难以达到上述目标。按照规定，农房抵押贷款额度最高不超过农房评估价的50%，农村房屋的价值一般在20万元，贷款额度约10万元，少数集镇房屋价值较高，贷款额度也不会超过20万元。否则农房就和城镇商品房无异了，就不存在农房抵押贷款了。另外，如果贷款人的资金需求大于20万元，则也不再是我们所说的“农民”“农村经营大户”了，其经营性质是“企业”。比如，农村大型的粮油加工厂，在收购季节需要大额周转资金；下乡的大型工商资本，种植数百亩大棚蔬菜，建设种苗加工厂。这些企业一般使用大型农机具、工业厂房、城市商品房等抵押物，或者采取企业之间相互担保申请贷款。如果是重点农业龙头企业，地方政府一般使用贴息机制协调银行提供优惠贷款。大型粮油加工厂、下乡工商资本或农业龙头企业，这些经营主体的金融需求和供给就不再和农民无关，不再属于农村小微金融市场的范畴，而是城市金融的一部分。
(二)嵌入乡土社会的银行贷款管理模式
相对于学者及舆论，希望获得经营利润、规避风险的银行是最为理性的。从调查来看，农房抵押贷款的实际运行中，银行最为重视的不是有关房屋和宅基地产权及抵押处置的协议，而是三项关乎农户还款能力的资料。
一是经营项目相关资料，一般来说银行最倾向于生产性贷款，首先是农村个体工商户(如农资大户、农机大户)，其次是农村种养殖大户。据信贷员报告，生产性贷款占比达80%以上。二是农户经济调查，信贷员对农户进行详尽的调查，获得农户经济能力信息。农户家庭的土地、房屋、务农、务工和经商收入，均需要详尽地展示出来。三是是社会信用报告及正规的个人征信报告。社会信用指的是农户在村庄中的口碑，这需要通过访问村干部等获得，正规的个人征信报告则来源于金融机构的记录，看是否有不良记录。以上手续是最近10年来农村小额信用贷款一直实践的，可称之为“贷款管理模式”，农房抵押贷款也延续了这些传统做法，因此农房抵押贷款的实现机制仍然是“无抵押”。无非是在国家自上而下要求试点农房抵押贷款政策推动下，传统小额信用贷款产品被人为加上了一层农房抵押贷款的外壳，而联结银行和农户贷款关系的机制仍然是传统的。有银行将这一贷款管理模式总结为“三看三不看”的风险识别技术。即“不看报表看原始，不看抵押看技能，不看公司治理看家庭治理”，更加重视农户个人的本质特征［14］。
这一管理模式依赖于银行的“重心下沉”，依赖在基层的组织体系及其对农户详细的经济社会调查，本质上是在缺乏抵押物的乡村社会里“贷款管理模式”的创新［15］。比如，农商行在流水镇流水镇有4个网点，一共有6个外勤(也称为信贷员)，21个内勤。银行对信贷员考察采取“四包一挂”的考核模式，即银行通过考察信贷员经手放贷的笔数、金额、收息和还款率来考核信贷员。信贷员盲目地给农户放贷导致贷款难以回收是要负责任的。当缺乏类似城市的抵押资产时，银行看重的是贷款人本身，那么如何具体地去了解贷款人就非常重要。信贷员长期在农村社会，和各村村干部和经营大户打交道(有的村干部本身就是经营大户)，非常了解农村有金融需求的农户的经营及社会关系状况。基层银行还采取老信贷员带新信贷员的机制，熟悉本区农村社会的经营大户。这种建构熟人关系的经营策略是农村金融日常运作的基本机制。
我们搜集到一个信贷员向上级银行汇报的农户调查报告，非常好地说明了这一点。信贷员的报告这样写道：“流水镇刘台村刘建国以农房抵押10万元，用于经营农资，准备购买化肥农药种子，5万元用于购进农资，5万元用于周转资金。还款来源：第一还款来源，农资经营收入和农地经营收入，第二还款来源，在落花谭街道的住房(宅基地抵押贷款)，抵押物足值。调查结论：因该贷款抵押物为农房，处置时受一定限制。不过经实地调查和测算，刘建国信用关系较好，经常和我行发生业务关系，本次申请周转资金10万元，用于经营周转使用经营农资店，同时欧乐支行便于管理监督。”这份调查报告十分重要，它表明银行重视的是实质性的农户经营能力和信用状况，农房抵押仅仅是形式化的，是不重要的。调查报告充分反映了农户的基本情况、资产及负债情况、客户融资及资信情况、贷款用途、还款来源。这些信息充分地反映了农户个人信用和经营状况，为银行作出是否贷款的判断提供了客观的依据。银行优选的贷款农户一般是农村中的经营大户，脑子活、社会关系广、收入多元化等。这些经营大户往往同时具有务农、务工和经商收入往往是同时存在的，能够应对小额贷款产生的风险。总之，如果说在城市，银行着重挑选有价值的“标的物”降低贷款的风险；那么在农村，银行着重挑选的是有信用的和有经营能力的人来降低贷款风险。
(三)农村金融的需求和供给结构分析
学者流行这样一个假设：农房抵押贷款政策赋予农户住房融资权利，解决了农户“贷款难”的问题，为农民提供了抵押物，因而能够普遍的激励银行增加供给。从本文上述分析来看，农房抵押贷款不过是外部输入的带有政策属性的农村贷款产品，银行是配合地方政府完成试点任务的，农房抵押是否激励了银行实质地增加贷款需要深入分析，并可以回应相关理论问题。
从宏观的角度，银行供给贷款的规模是地方经济发展水平决定的。农村经济越发达，金融需求越多，银行供给也就越大；反之，则基层金融供给就越少。这和农村是否有抵押物无关，而和农场经济活跃程度和农户金融需求有关。在经济欠发达地区，不仅农村总体贷款数量很少，而且农房抵押贷款规模很小。如湖北YC市的情况。由此可以反思学界的相关论点。在竞争性的农村金融市场中，在农村剩余资本足够多的背景下，是农村金融需求决定了供给。有一些研究揭示了农村金融日益萎缩，农村信用社贷款与存款的比率从1984年的0.41，1990年的0.28，下降到1996年的0.19。农村信用社从农村“抽血”的局面开始出现［16］。2000年以来，农村流出资金比例更高［17］。笔者认为，农村资金的流出并不能说明农村金融就存在问题，因为这是生产和人口日益向城市集中的现代化过程必然存在的不可逆转的客观经济规律。农村向正规金融机构寻求贷款的主要是农村经营大户。农业生产虽然资本密集度在提高，然而相对于城市工商业是有限的，决定了贷款需求不可能很大。另外，在大多数农村，经营大户短期内不会迅速扩大。这是转型期农村“半工半耕”的社会结构特征决定的，农民完全融入城市是一个长期的渐进的过程［18］，土地流转和集中因此也是一个长期的过程。目前，农村经营大户在农村所占比例不超过5%，每年向银行申请贷款的比例不超过1%。从利润最大化的角度，银行及信贷员何尝不希望多向农村贷款获得利润，然而申请贷款的农户比例并不多，农户的金融需求不足。流水镇农商行报告说2016年1年存款余额为1亿2千万元，其中投入农村的贷款为700万元，贷款86宗。足见农村贷款需求严重不足。
如果贷款农户例外地是农村的一般农户，那么银行就要求在农房抵押之后明确再加上小额担保贷款的内核，形成“双担保”模式。小河镇农商行一宗农房抵押贷款采用了这种操作方式。一个贷款农户是一位残疾人，也是农村的扶贫户。该农户在2015年养了20多头猪，赚了3万元。2016年，他借入2万元扩大养殖规模，赚了6万元。2017年，他希望再次扩大规模，希望借款10万元。养殖是一个高风险行业，农商行本来不愿意向他贷款，怕养殖亏损，收不回来，而且农房并不值钱，也很难处置变现，况且他又是残疾人。为了帮助他发家致富，村里做了很多工作，最直接的帮助是村支部书记同意担保。这个案例中村书记担保是决定性的因素，而农户的农房抵押是次要的。因为银行相信的是村书记的信用和还款能力，而不是相信这位残疾人及农房的价值。
在这一背景下，创新供给政策并不能激励基层银行更多地供给贷款。除非银行重复20世纪八九十年代的异常宽松的信贷政策，造成大量贷款无法收回的后果。这是已经市场化和规范化运行的基层银行不愿意看到的，也是目前贷款管理模式不允许的。农村自80年代建立了以农村信用合作社为主导的农村金融制度，然而管理问题使大量的贷款未能收回。这一段历史已经得到大量的研究［19］。2000年之后，农村金融改制为市场导向的基层银行，风险最小化成为其基本目标，贷款管理极大地规范化了。
四、结语和政策建议
农房抵押贷款正在全国试点，作为土地制度改革的重要部分，其进展状况需要研究者深入的调查研究。从理论上，本文初步从农村金融和农村社会的关系角度建构了一套初步的理论体系解释农房抵押政策的实践逻辑。国家关于农房抵押贷款的政策是谨慎的，农村社会稳定仍然是前提性条件，体现了农房抵押贷款政策的“政治性”。对农房抵押贷款运行机制的分析表明，农房抵押贷款本质上是“无抵押”的小额信用贷款，其机制主要体现为银行创新贷款管理模式，通过嵌入乡土的基层信贷网络来降低贷款风险，而不注重农户的“财产”。农房抵押贷款作为新增小额信贷产品，其特征是农房作为抵押物进入金融市场，改变了农村金融供给的方式，然而这并不改变农村金融供给和需求，这主要是农村相对于城市的经济发展水平决定的。
我们不应当妄自菲薄现行的农村土地制度。三项土地制度改革试点即将收官，它将对中国农村土地利用和农业农村现代化产生巨大的影响［20］。同样，配套进行的农房抵押贷款试点随之也应当接受严肃的调查研究。目前在学界和舆论推动下，农房抵押贷款可能滑向的危险之处在于它不是单纯的农村金融制度创新，而是从制度上把农村宅基地和农房“金融化”，从而根本改变现行农村土地制度。其后果是当国家难以用其它方式的方式来满足农户住房保障，传统的住房保障又不复存在，那么农村社会稳定就面临重大风险。因此，本文提出的建议是：要严格按照中央要求，运用“底线思维”的方式，慎重稳妥推进住房财产权“抵押、担保、转让”，正确地总结经验和教训，明确意识到制度变革的风险。对于农村经营大户的金融需求，要准确地总结银行在过去10多年实际上已经开发出的符合大多数农村实际的金融产品，如农村小额信用贷款，大力提升服务和管理水平。