作者简介：袁金辉（1972—），男，重庆巫溪人，研究员，博士研究生导师，从事乡村治理研究；乔彦斌（1984—），男，陕西铜川人，高级工程师，博士研究生，从事社会治理研究。
文章来源：《行政论坛》2018年第6期。
摘要：改革开放40年来，我国乡村治理经历从自治到共治的变迁轨迹，即，经过村民自治——乡政村治——乡村共治过程。目前，乡村治理改革仍面临多元主体参与不够，内容亟待进一步明确规范，体制机制需要不断创新等现实困境。在实施乡村振兴战略背景下，我国乡村治理改革既有机遇也有挑战。展望未来，乡村共治需要重构乡村多元共治新格局，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，加强乡村治理人才队伍建设，助力乡村振兴宏图早日实现。
关键词：乡村治理；村民自治；乡政村治；乡村共治
自1978年改革开放以来，我国乡村治理改革走过40年历程，经历从人民公社解体到村民自治、乡政村治，再到现在的乡村共治，顺应了农村经济社会发展，为我国乡村社会发展提供了坚强有力的保障，也丰富了中国特色社会主义治理理论和治理体系。新时代乡村振兴战略的实施，既为乡村治理改革提供难得机遇，也带来新的挑战。
一、乡村治理改革的演进历程
1978年党的十一届三中全会后，人民公社原有的体制在农村经济体制改革中逐步改变。根据1982年《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）中设立乡政府的规定，1983年中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，人民公社开始解体。到1984年年底，全国99%以上的农村人民公社完成党、政、经分开，撤销人民公社，建立起乡（镇）人民政府。延续了20多年的人民公社体制，随着包产到户的家庭联产承包责任制的推进最终瓦解，陆续出现村民自治、乡政村治、乡村共治的发展过程。
（一）村民自治的兴起
以包产到户为主要内容的家庭联产承包责任制极大地调动了农民的积极性，但原有的公社、大队、生产队体制由于包产到户的推行受到巨大冲击，而新的基层组织还在酝酿，难免在社会管理方面出现一些问题，例如，当时农村出现比较严重的党不管党的现象，许多农村工作处于无人过问的状态，农村封建迷信、赌博等活动重新抬头，农村社会治安恶化［1］，严重影响农村经济社会发展稳定。
在此背景下，群众自治组织在农村萌生。1980年2月，广西河池地区（今河池市）宜山县（今宜州市）果作村选举产生第一个村民委员会（以下简称“村委会”），讨论通过村规民约和封山公约，刹住赌博风，农村偷盗减少，社会治安大大好转。同时，村委会主动为群众办实事，例如，开展造林大会战、修建码头和机耕路、集资解决村民用电等。村干部推进民主协商，谨慎开销，账目清楚，定期公开公示，赢得村民充分信任，干群关系融洽［2］。果作村村委会的成立产生了示范效应，当地其他村庄也开始自发地成立各种类型、名称不一的自治组织，1981年春，这些自治组织被统称为“村委会”。这些自治组织在解决乱占耕地、维持社会治安、维护农村水利设施等方面发挥重要作用。
村委会的诞生不仅引起当地党委政府的高度重视，还引起党中央的高度重视并调研核实后给予充分肯定。1982年《宪法》明确规定，城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会（以下简称“居委会”）或村委会是基层群众性自治组织。居委会、村委会的主任、副主任和委员由居（村）民选举。全国各地据此展开建立村委会的试点。1983年10月发出的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，对建立村委会工作提出具体要求。此后，村委会的建立进入具体实施阶段。到1985年年底，全国共建立村委会948618个。在总结各地实践经验的基础上，1987年11月全国人大六届二十三次会议审议通过《村民委员会组织法（试行）》，对村委会的性质、地位、职责、产生方式、组织结构和工作方式以及村委会的权利和组织形式等做出全面的规定，从而使村民自治作为一项新型的群众自治制度和直接民主制度得以以法律的形式确定下来。以村委会直接选举为标志的村民自治制度从此在全国逐步展开，到1987年全国绝大多数农村地区普遍建立村委会［3］。1998年11月，全国人大九届五次会议修订通过正式的《村民委员会组织法》（以下简称《组织法》）。《组织法》总结吸收了十年来全国各地村民自治的经验，修订、补充了村委会直接选举程序、村民代表议事制度、实行村务公开等条款；健全了农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等规定和程序；明确村委会的性质是基层群众性自治组织，农民通过村委会实现自我管理、自我教育、自我服务；强调党在农村基层组织中的领导核心作用；标志我国农村以村民自治为主要内容的社会主义民主政治建设进入一个新的阶段。村民自治在探索中发展，在前进中完善，在实践、认识、再实践中开辟一条党领导下的建设有中国特色农村社会主义民主政治的成功之路，为乡政村治、乡村共治的发展奠定了坚实的基础。
（二）乡政村治的发展
所谓乡政村治，是指国家在乡镇一级设立乡镇基层政权，依法对乡镇进行行政管理，乡镇以下的农村实行村民自治。以落实农户土地经营权为核心的家庭联产承包责任制，揭开农村经济体制和政治体制改革的序幕，出现乡镇一级设立的基层政权依法对乡镇进行行政管理与乡镇以下的村实行村民自治的“乡政村治”治理格局，解决了因人民公社解体导致的农村组织瘫痪状态，加强了基层政权，维护了国家权威和农村社会的稳定，在农村形成一种新的治理模式。乡政以国家强制力为后盾，具有高度的行政性和一定的集权性；村治则以村规民约、村民舆论为后盾，具有高度的自治性和民主性。
“乡政村治”在围绕土地经营权下放、农民民主权利回归的农村改革中兴起，符合当时中国农村政治、社会、经济发展方向，促进中国农村经济社会的发展，巩固了我国基层民主政治建设成果，对革新人民公社体制、促进农村基层政社分开起着决定性作用。但是“乡政村治”体制也存在一些发展困境，主要表现在“乡政”与“村治”之间发展不协调，“乡政”压倒“村治”，村委会成为乡镇政府和部门的“腿”，越俎代庖地办理政务，无法真正发挥村民自治的作用和功能。故而“乡政村治”必须完善，在适当收缩乡镇行政权力的同时，加强村委会自身建设。
在乡政村治背景下，乡镇政府应该只在村际之间和涉及全乡镇的公共事务、公益事业和公共工程中发挥组织和协助作用。村委会一方面协助乡镇政府推行国家在农村的各项政策；另一方面，统领农村各种社会组织和能人乡贤，自主开展村民自治活动。“乡政”和“村治”二者在法律规定的限度内建立一种平等互动的民主合作关系，使乡政村治成为良性的互动体，达到“善治”，成为体现良好的国家和社会互动关系的范式［4］。
（三）乡村共治的形成
所谓乡村共治，就是在乡镇党委政府的领导和指导下，以农村两委会为基础，由村民、村办企业、农村社会组织、外部企事业单位及社会组织等多元主体共同参与，充分调动村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的主动性和积极性，以德治为支撑、以法治为保障、以自治为核心，构建乡村政治、经济、文化、生态文明、社会和党建等方面治理体系和治理能力齐头并进的良好局面。
2006年，党的十六届六中全会提出要进行农村社区建设，作为开展农村社会建设、推进新农村建设的有效举措，对弥补村民自治的现实缺陷具有重要意义。其主要作用表现在三个方面：一是村委会管治任务减少，服务性、组织性任务增强；二是乡镇政府和村委会工作产生合力，形成良性工作互动；三是乡村合力推动乡村治理体系和治理能力建设。随着农村社区建设深入开展，乡村管理模式发生显著变化：在管理主体上，村委会、村民、社会组织不再被动地参与公共治理，而成为乡村治理的多元主体；在管理内容上，村委会在履行村民自治功能的同时，也承担部分公共管理职能；在管理结构上，由纵列式朝着扁平化、条块式方向发展，乡镇政府让渡部分权力使得管理重心下沉。
近十年来，随着社会管理体制改革和治理理念的不断深入，村民大会制度、村民代表大会制度、村务监督委员会工作制度等逐步完善，一些地方还建立村民主恳谈会制度、乡村重大事项协商制度、乡贤参政制度，初步形成多元主体参与乡村治理的体制机制，为多元主体参与乡村治理提供制度化平台。特别是党的十八届三中全会提出全面推进国家治理体系和治理能力现代化，为新时代乡村治理提出更高目标和更高要求。过去单向度、一元化的管理方式不再适应农村的客观形势，应该由管理向治理转变。新的乡村共治框架体现了治理理论的思维视角，治理理论所强调的社会自治、公共服务、民主参与、主体多元化和权力双向互动运行应该在乡村治理中得到充分体现［5］。
党的十九大提出要实施乡村振兴战略。坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系［6］。进一步强化“三治合一”的共治理念，为推进乡村共治提供坚强的政治保障。总之，乡村共治初露端倪，尚需不断努力探索和推进。
二、乡村治理改革的现实困境
改革开放40年来，我国乡村治理取得巨大成就，治理主体从一元走向多元，治理模式从村民自治转向多元共治，治理内容不断丰富，治理形式不断创新，但从全国不同地域的乡村治理来看，还存在一些需要重视的问题。
（一）乡村治理多元主体参与不够
乡村治理需要多元主体共参共治，但长期以来我国乡村社会各类治理主体的积极性、自主性等没有得到很好的发挥，治理主体发展不充分、不平衡、不协调并存。
1.乡镇政府职能转变不到位，仍然存在职能越位、缺位和错位情况。乡镇政府组织承担过多的管理职能，但因财力不足导致教育、医疗卫生、环境维护等公共服务供给不足，不能满足振兴的需要。在乡镇改革中，政事不分、效率低下等通病依然存在，计划经济印迹犹存，这与当前经济社会发展需要和人民群众的需求还有较大差距。
2.农村两委会作为乡村振兴的关键，其作用发挥有待增强。村党组织是政治领导机构，村委会是村民自治组织，它们肩负乡村振兴的领导组织职能。但从实际来看，有的农村基层党组织涣散，领导核心作用发挥不够；有的村委会形同虚设，自治作用发挥不到位，个别地方党组织和自治组织均未能发挥应有作用。农村两委会之间职能交叉、矛盾冲突依然存在。
3.农村社会组织发育比较滞后、组织化程度比较低，发展很不充分。在农村产生的社会组织最了解基层广大农民群众的愿望和要求，在向基层党组织和基层政府反映群众诉求方面具有天然优势，在农村经济社会生活中发挥越来越重要的作用。据统计，目前中国农村有各类社会组织200多万个，但我国农民组织化水平还不能适应新时代乡村治理的要求，组织活力未被激活，农民组织参与乡村振兴的积极性和主动性不够。
4.乡村干部参与乡村治理的素质和能力难以满足新时代需要。农村干部是乡村振兴战略的实施者和组织者，但当前农村干部队伍整体素质不高、工作能力不足、工作方法简单甚至粗暴，农村干部的待遇较低、干部尤其是后备干部匮乏，难以满足乡村振兴的要求和新时期广大农民群众的期盼。
5.新型农民作为社会治理主体参与不足。农民是乡村振兴的真正受益者和实践者，农民自身科技文化素质的高低直接决定农村社会经济发展，并最终影响乡村振兴战略的成败。但作为乡村治理最大主体的农民参与乡村振兴的动力不足，特别是农村能人乡贤参与治理不够，必须大力培养懂管理、懂技术、会经营、有文化的新型职业农民，特别是要“加强农村留守劳动力培训，实现农村留守劳动力由体力型向技能型转变”［7］。
（二）乡村治理内容亟待进一步明确规范
改革开放以来，我国乡村治理重点经历发展农村生产力解决农民温饱，强调发展经济，经济社会全面协调发展，强调发展农村社会事业，到党的十九大提出乡村振兴战略等阶段，其内容不断扩展，乡村关系日益复杂，需要对乡村治理的内容进一步明确规范。
1.乡村治理的内涵更加丰富、范围更加广泛，导致乡村治理关系更加复杂。当前，农村基层党组织和村委会等除了完成党和政府的政策宣传与贯彻落实以外，还必须参与乡村的政治、文化、经济、生态、社会等方面的建设和发展，任务越发繁重。基层政府不仅要向乡村社会提供公共产品和服务，还要注意协调和处理不同利益主体之间的关系。基层政府既要妥善处理乡村之间的政治、经济、文化和社会等方面的利益关系，也要处理好与农村基层党组织、村委会、村民以及其他主体之间的关系，对乡村治理能力提出新的更高要求。
2.市场化和国家现代化战略的深入推进促使农村朝着开放性、流动性、异质性、变化性等方向转变，导致治理结构体系难以把控。一方面，传统社会亲密无间、相互信任、守望相助、休戚与共的生活共同体的整合功能正在逐渐消退；另一方面，农村在人口结构、文化结构、职业结构、阶层结构等方面与城市相比仍处于相对落后的地位，创新乡村治理体系成为时代发展的紧迫任务。与城市社区仅是单纯的生活共同体不同，农村社区不仅是人们居于其间的生活场域，还是人们生产的场域，天然地具有发展经济、改善生活、提供服务等多层内涵。农村社区建设既要加强管理、推动生产生活的改善发展，又要完善服务、实现社区文明繁荣发展。
（三）乡村治理体制机制需要不断创新
乡村治理离不开制度，包括正式制度和非正式制度，且二者关系微妙。我国乡村治理的正式制度是村民自治。这是乡村治理的核心内容，要确保制度发挥推进治理的作用，需要按照正式制度的规范严格地执行相关的程序，切实树立正式制度的权威。但这些年来，我国乡村治理的正式制度仍然存在一些问题。一方面，乡政政治和管理职能过强。乡镇政权对下扩张有余，在对村委会进行指导时，更多地是将其当作下级政府机构使用，治理局限于自上而下的“行政支配型”运行机制。另一方面，村民自组织能力过弱。村委会既代表村民利益又代理政府职责的双重角色，使之不能很好地发挥自治功能，时常不能有效代表和维护村民利益。在乡村，除了村委会以外，体制内不再有其他自治性组织，民间组织的缺乏以及村民政治能力不强，使得村民自组织能力长期弱小。目前，除了民主选举落实较好以外，“民主决策、民主管理、民主监督”落实不够。村务公开由于公开中的种种不真实性也使村民失去热情。受此影响，极可能导致乡村两级关系紧张。个别地方农村两委会矛盾突出，争权夺利、内耗严重。
就非正式制度的乡村治理模式来看，精英治理模式的缺陷也逐渐暴露。从一些典型村庄的治理经验看，绝大多数村庄的发展都与村中的“能人”分不开，在很大程度上决定村庄的发展方向和发展模式，使乡村治理在一定程度上成为一种“精英治理”。不可否认，部分乡村精英依靠自身所掌握的资源给乡村发展注入活力，但在村庄行政权威弱化、公共权威缺失、基层权力空置的状态下，乡村精英治理模式还缺少有效的制度监管和权力约束，只能寄希望于个人的道德素质和自律意识，这显然不符合现代民主法治的管理理念；而且，很多乡村精英身兼村干部、乡企负责人或合作社理事长等职务，其多重身份使之在涉及乡村事务的管理过程中难免会带有一定的趋利性，倾向于更有利于某一团体利益的选择，尤其在面对外来资源输入时，乡村精英自然成为资源的首先承接者，在缺少有效监管的背景下，很容易造成乡村内部的“精英俘获”问题，使公共利益受到侵蚀。此外，农村精英治理模式还面临发展延续性问题，精英治理从根本上说还是一种“人治”，如果不能形成一套稳定的制度体系和发展模式，一旦精英离开，其所开创的发展局面可能很快就会陷入无序和困顿状态。
三、乡村共治的未来展望
乡村多元主体共治格局的形成，须重新建构乡村治理格局，完善乡村治理内容，健全乡村治理运行的良性体制机制，不断加强乡村振兴的队伍建设。
（一）重构乡村多元共治新格局
“乡政村治”作为我国农村主要的治理模式，对于维护乡村社会稳定和有序健康发展发挥了重要作用。随着形势任务的改变，特别是乡村振兴战略的实施，乡村组织结构必然顺势而变。
1.切实转变乡镇政府职能。乡镇政府是我国最基础的政权组织，是真正的执政之基。因此，要加快转变乡镇政府职能，增强基层政府的公共服务能力，为农村社会提供系统性、制度性以及可持续性的公共服务。特别是要建立以农民需求为导向的公共服务决策和供给体系，逐步基本实现城乡公共服务均等化，以更好满足农民对日益美好生活的向往和需要。政府应进一步简政放权，向市场、社会让渡更多的权力，激发市场、社会参与社会治理的动力，使社会治理资源配置更加合理有效，乡村社会治理效果更加明显。
2.加强农村党组织建设。农村基层党组织作为我国农村社会的领导核心，对乡村治理和振兴具有十分重要的作用。应以推进乡村振兴战略为契机，建设并壮大农村基层党组织，充分发挥其在乡村振兴战略中的领导核心作用。
3.完善群众自治组织。在我国农村，由村民直接选举产生的村委会是农民群众自我服务、自我教育、自我管理的自治组织。截至2016年年底，全国共有村委会55.9万个，它们在乡村有效治理中发挥重要作用。面对新形势新任务，要抓住乡村振兴这个大好机遇，加大村民自治创新的力度和步伐，充分发挥各类自治主体特别是村委会在乡村治理中的作用。
4.鼓励乡村社会组织不断发展。各类农村社会组织作为农民利益的代言人，能将组织化程度低、力量分散的单个农民组织起来，为单个农民参与乡村振兴、利益表达等提供相应的渠道和途径，例如，鼓励农民自愿结合组成农业合作社和各种社会组织等，使这些社会组织成为乡村振兴过程中农民群众的代言人和组织者。
总之，乡村内部各种力量与外部力量共同构成了今日乡村治理中的客观现实。村两委、合作社、宗族组织、外部社会组织等各有优势、各有所长，但缺乏合作机制使他们通过功能互补共同实现对于乡村的有效治理。为此，要明确乡村多元治理主体各自职责，构建以乡镇党委领导、乡镇政府主导，农村基层党组织和村委会为基础，农民群众为治理主体，合作社等社会组织和新型家庭农场等经济组织为重要组成部分的乡村多元治理格局。要注意建构以关系网络为载体，以多元主体之间信任、互惠与合作为特征的社会资本，从而为乡村振兴营造良好的社会基础。
（二）健全自治、法治、德治“三治合一”治理体系
党的十九大报告提出，要“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”。第一次提出自治、法治与德治相结合的乡村治理思想，使乡村治理成为国家治理体系的重要内容，以期实现从民主管理农村到有效治理乡村的新跨越。自治是实行社会主义民主的基本要求，法治是建设社会主义现代化的基本要求，德治是传承中华优秀传统文化的基本要求，将三者结合起来构建中国特色社会会主义的乡村治理道路，是完善整个国家治理体系和提高治理能力的必然选择。
1.完善现有村民自治制度。基层群众自治制度是我国的一项基本政治制度。改革开放40年来，村民自治发展成为实现、发展和维护农民根本利益的坚强保障，成为农村改革和基层民主政治建设的重要内容，成为乡村治理的关键手段和主要方式。按照《组织法》和《中华人民共和国村民委员会选举法》的要求，应进一步完善村庄民主选举制度；以村规民约等作为农民参与民主管理的重要依托，确保村务的民主管理；要进一步完善村务公开、村民评议制度等，通过创新民主监督的方式，将农民享有的各项权利落到实处。同时，还可以在村民自治的基础上，借鉴国外相关经验，尝试扩大自治范围。
2.加强乡村法治的顶层设计。法律作为具有普遍约束力的特殊行为规范，在人情关系复杂的乡村，最具说服力和公信力。随着2014年全面依法治国战略实施，我国乡村治理法治化步伐加快，农民的法律意识得以提高，基层干部依法管理、依法办事的能力不断增强，但因农村法治基础薄弱，难以满足农业农村现代化需要，与科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的目标尚存较大差距。通过“法治”构建农村社会治理主体多元结构，通过乡村社会传统的乡村精英、村级组织、村民等主体互动、协商、对话等方式为乡村社会提供公共服务。大力加强农村法治建设，引导广大群众学法、知法、守法、用法，正确维护自身权益。建立健全农村执法监督体制机制，通过实施民主评议、绩效管理和村务公开，实现乡村治理的监督权、执行权、决策权的有效制衡。强化农村执法队伍建设，加强对生态治理、国土资源管理、农产品安全等领域的执法力度，尤其对脱贫攻坚中的腐败实行“零容忍”，坚决查处侵犯农民利益的“微腐败”，为农民致富、农村和谐、农业发展保驾护航。要充分利用手机短信、网络、微信等载体，创新法治教育方式方法，经常开展“送法下乡”，扎实跟进法律援助，引导依法维权和信访维稳相结合，培养村民自觉守法、遇事找法、办事依法、化解矛盾靠法、解决问题用法的法治意识，营造良好法治氛围。切实把“法治”和“自治”有机结合起来。
3.大力加强农村文化建设，培育良好家风、文明乡风和淳朴民风，充分发挥德治在乡村治理中的重要作用。乡村治理不仅依赖乡村自治基础、法治保障，还要靠德治作为升华，使德治成为村民利益代言人、政府工作好帮手、和谐乡村润滑剂。党的十八大以来，中央就加强农村精神文明建设、建设美丽乡村提出一系列富有创见的新要求、新观点、新思想，饱含中央对农民群众的深切关怀，成为新时代乡村德治的根本遵循。通过发挥乡村精英的榜样作用来加强德治，催生新型乡贤文化，激活传统乡村文化中的活性因子。“中国乡村乡土社会的淳朴民风体现出传统乡村的价值取向”［8］，因此，发挥乡村伦理、村规民约、风俗习俗等在乡村治理中的独特作用，它们既是乡村治理的重要载体和主要内容，也是乡村文化建设的重要手段。充分发挥村规民约在乡村治理中汇集民意、凝聚民智、化解民忧、维护民利的优势作用。
总之，乡村治理作为国家治理的重要内容，务必将传统治理资源与现代治理手段、理念相结合，用德治春风化雨，用法治定纷止争，用自治消化矛盾，让农村和谐稳定、农民安居乐业。自治、法治、德治既相对独立，又互为促进、密不可分，共同构成现代乡村治理的逻辑体系。自治、法治、德治的“三治合一”，以自治为主体，以法治与德治为两翼，在村民自治基础上践行德治、实现法治，用法治规范德治、保障自治，用德治滋养自治、支撑法治，最终达到乡村善治。
（三）加强乡村治理人才队伍建设
乡村振兴，人人有责。党的十九大报告提出，要“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”。人才队伍的素质能力将直接影响乡村振兴战略实施的效果。要采取各种超常规措施，动员一切可以动员的力量，积极参与乡村振兴战略。
1.加大新型职业农民培育的力度。新型农民有理念、有抱负、懂农业、爱农村、有文化、有技术、会经营、懂管理，他们是加快农业农村发展、解决“谁来种地、怎样种好地”问题的有生力量，是我国乡村治理和乡村振兴最重要的力量。要树立职业农民认同感，深刻认识农民是一份职业，从而培育出一代与新时代乡村振兴相适应的新型农民。要立足本村居民培养新型职业农民。采取切实措施留住爱农村、懂农业的青壮年农民扎根农村，建设家乡；同时要吸引农民工返乡创业就业，利用他们有资金、懂管理、有资源等优势带领村民致富。要规范新型农民职业培训。加大对农民职业教育培训投资力度，建立专项资金，广泛发动社会的力量，采取政府、用人单位、农民和社会共同承担培训经费的投入机制，创新新型农民职业培训的培养模式和方式方法。要为新型职业农民培养提供良好的制度环境。要在全社会营造职业农民光荣的氛围，不断完善相关法规，规范和发展农民职业教育培训事业。
2.多渠道培养和引进乡村专业技术人才。一是要挖掘培养农村本土人才，大力培养满足农技农机、乡村旅游管理、农村合作社经营等需要的实用性人才；二是要实施新时代知识青年下乡行动，制定引导大学生到农村工作的激励机制，既可以缓解农村专业技术人员不足的问题，又可以解决大学生就业难问题；三是要采取一定的措施有序安排市县两级教科文卫等专业技术人员到所属辖区乡村挂职或帮助工作，并将此作为其晋级晋职的必要条件；四是要加大对现有农村专业技术人员的培养使用和激励，用培训提技能，用激励让他们扎根农村工作。
3.加强乡村干部队伍建设。一是要加强农村两委班子尤其是党组织负责人的培养和使用。注重从乡村能人中选拔村党组织书记。可推动村党组织书记通过选举担任村委会主任，鼓励农村地区村两委成员交叉任职。二是要加强对驻村干部、大学生村官等人员的培养和管理，采取切实政策措施鼓励他们在广阔农村实现人生价值。三是要加强农村后备干部培养，发展乡村能人加入党组织，培养农村后备干部。四是要建立乡镇与村干部“双向流通互动”工作机制。采取相关措施选派乡镇干部尤其是年轻干部到村里挂职锻炼，同时加快建立健全从优秀村干部中选拔乡镇干部制度，完善村干部队伍的向上流动机制，激励各类人才到农村施展才华。
4.充分发挥农村乡贤和乡村能人在乡村振兴中的积极作用。农村乡贤和乡村能人是具有特殊品质和能力、在农村有影响力号召力的人，应充分挖掘其独特作用和潜能，助力实现乡村振兴战略。要弘扬乡贤文化，立足本地乡贤人熟、地熟、事熟、村情熟等优势，发挥他们在化解农村纠纷、维护农村社会稳定、关爱青少年成长和留守儿童等方面的作用；同时，通过发展农村乡贤组织，吸引流向城市的本村贤人能人反哺家乡、造福桑梓。既要发挥乡村教师、医生、退伍军人以及其他专业技术人员等农村能人在乡村振兴中的带头作用，也要引导农村致富能手、种粮大户、合作社等农村组织牵头人等农村能人积极参与乡村振兴。
5.动员社会各界人士积极参与乡村振兴战略。要发挥城里退休知识分子余热，鼓励城市退休教师、医生等专业技术人员携老伴到农村定居并从事相关专业技木工作。建立激励机制，以乡情为桥梁，吸引支持名人、企业家、律师等社会精英，通过下乡捐资助学、投资兴业、法律服务等方式助推乡村振兴。发挥地方高职院校教育培训资源，以需求为导向，创新培养模式，培养一批职业农民。此外，还要注重发挥社会组织、共青团、工会、科协、妇联等方面的优势和力量，动员一切可以动员的力量参与乡村振兴战略。
总之，乡村振兴关键看人气。让乡村留住人、吸引人、成就人，充分调动人的积极性和创造性，保护绿水青山，建设美丽乡村，实现乡村振兴。
四、结论
改革开放40年来，我国乡村治理经历人民公社解体、村民自治兴起、乡政村治发展、乡村共治格局形成等多个阶段，不断创新乡村治理新模式、新举措，推动我国乡村治理不断向前发展，取得了举世瞩目的成就。尤其是党的十八大以后，以习近平同志为核心的党中央始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，大力推动“三农”工作制度创新、实践创新、理论创新，使农村农业发展发生历史性变革，取得历史性成就。党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，让农业农村优先发展，制定了产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展政策体系和体制机制，加快实现农业农村现代化。因此，应不断创新、完善乡村治理机制，加强服务型乡镇政府建设，充分发挥基层党组织在农村社会组织、各类经济组织中的领导核心作用，形成充满活力、规范有序的乡村治理机制，完善村民自治组织民主制度，依法推进村民自治实践，探索农村基层党组织领导下的村民自治有效实现途径，深化建设农村社区工作，逐步完善多元共治的农村社区治理结构。
在治理主体上，要充分吸收各方力量，实现多元治理主体齐抓共管。要发挥党委政府在乡村治理中的主导作用，确保党对“三农”工作的领导，确保党始终总揽全局、协调各方，提升新时代党领导乡村振兴的能力和水平。要在继续完善村民自治制度的基础上，重视农村社会组织的发展和培育大力加强乡村振兴队伍建设，调动各类人员参与乡村治理的积极性和创造性。大力培育农民参与意识。促进国家、社会、群众之间的合作与互动，真正实现既发挥政府自上而下主导作用，又有农民自下而上的参与的乡村共治。
在治理内容上，要全面理解治理目标，实现乡村治理内容协同推进。农村社区建设必须坚持走协同治理的道路。党的十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，丰富了创新和加强社会治理的内容。要按照党的十九大精神，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。努力做到乡村社会道德约束和法律规制协同发力，以德治国与依法治国的治理方略贯彻落实；基层群众自治和乡村社会精英引领实现优势互补并相互促进，大力推进乡村社会治理能力和治理体系现代化。
在治理机制上，要不断创新乡村治理模式，探索构建乡村共治的长效机制。努力构建自治、法治、德治相结合的乡村治理体系：一是要继续完善村民自治制度，不断探索村民自治的新路径；二是要不断强化农村法治建设，提高乡村干部的依法办事能力和村民法律素养；三是要传承传统文化，培育道德模范和乡贤文化，形成乡村共治的强大合力。需要特别说明的是，确保多元主体协同机制有效运行的前提是将坚持党的领导始终作为一切农村工作的前提。在乡村治理中，党的作用体现在乡镇党委和村党组织身上，乡镇和农村基层党组织是党在基层的典型代表，更是党在农村各项工作的基础和战斗力的体现者，把握、引导、指挥着乡村治理各项事务。“多中心协同治理”的核心和精髓是治理机制协同融合，要善于将现代治理模式、手段、理念与传统资源结合，充分发挥人民群众在乡村振兴中的能动性和创造性，充分调动社会各方力量，努力构建德治为先、法治为本、自治为基的多维协同共治机制，合力构建乡村共治新格局。