作者简介：张克俊，四川省社会科学院农村发展研究所所长、研究员。杜婵，四川省社会科学院农村发展研究所助理研究员。
文章来源：《农村经济》2019年第11期。
摘要：从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展，是进一步重塑新型城乡关系的迫切需要、破解社会主要矛盾转化的重要选择、推进乡村振兴的首要路径。从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展，政府和市场的互动耦合作用更加凸显、乡村和城市成为互动共生的有机整体、要素流动从单向转向双向流动、工农城乡关系实现根本转变、农业农村将置于优先发展地位、更加注重改革探索的系统集成推进，但是城乡融合发展的基底仍是城乡发展一体化，城乡融合发展是城乡统筹、城乡发展一体化的升华，应在七个方面着力推进城乡融合发展。
关键词：城乡发展一体化；城乡融合发展；逻辑关系
城乡发展一体化是国家现代化的重要标志。在工业化、城镇化的基础上推进城乡一体化，是大多数国家实现现代化的重要特征和普遍路径。进入21世纪以来，我国深入实施城乡统筹、城乡一体化发展战略，取得了重大成就，也使我国的城乡关系进入了新的历史阶段。在中国特色社会主义进入新时代和经济发展进入高质量阶段背景下，在城乡统筹、城乡一体化发展基础上继续推进城乡融合发展，对于重塑新型城乡关系、破解社会主要矛盾转化、推动乡村全面振兴都具有极其重要的意义。顺着党中央对城乡关系的重要论述，可以发现一条由“城乡统筹”到“城乡一体化”再到“城乡融合”的动态演进过程。党的十六大报告首次提出“统筹城乡经济社会发展”；党的十八大报告要求“推动城乡发展一体化”；党的十九大针对新时代城乡发展不平衡、农村发展不充分这一突出矛盾，对城乡发展一体化战略进行了深化，提出了“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”的战略路径。
从城乡统筹发展、城乡发展一体化再到城乡融合发展，为什么会发生这种论述上的变化？城乡融合发展与城乡发展一体化是不是同一概念，亦或有所差异？城乡融合发展与城乡一体化之间是什么关系？这些都是需要澄清的问题。唐永超认为，城乡融合是城乡关系的最高境界与目标；[1]孔祥智、张效榕认为，城乡统筹、城乡一体化、城乡融合，是层层递进的关系；[2]邹心平对城乡统筹、城乡一体化、城乡融合概念的歧见进行了分析，发现城乡融合概念具有城乡平等互促、乡村价值多元等诸多优势，主张用城乡融合表述城乡关系的目标追求。[3]本文在此基础上，进一步阐述了新时代从城乡统筹、城乡一体化迈向城乡融合发展的必然要求及内在逻辑关系，提出了新时代我国推进城乡融合发展的实现路径。
一、从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展的必然要求
从城乡统筹、城乡一体化到推进城乡融合发展，体现了对城乡发展规律的深刻洞察，对我国国情农情的科学把握，也是对城乡统筹和城乡一体化战略的继承和升华，具有重大现实和理论意义。[4]
（一）进一步重塑新型城乡关系的迫切需要
城乡关系是我国现代化进程中极其重要的关系，处理得好，可以促进国家现代化的发展，处理得不好，则对国家现代化起着很大抑制作用。我国在工业化初期和计划经济时期，城乡关系表现为农业为工业提供剩余、农村为城市作出贡献，这种关系使我国在20多年的时间内建立了比较完整的工业体系和国民经济体系，但与此同时，农业农村还处于未解决温饱的状态，城乡发展失衡、城乡二元矛盾十分突出。改革开放后，我国在经历了短暂的以农村改革为重点的城乡协调发展之后，又开始了以偏向城市为中心的发展战略，在政府和市场化的推动下，农村廉价土地、劳动力、资金源源不断地输送到城市，在经济取得高速发展和城市不断外延扩张成就的同时，由此积累的“三农”矛盾已到了非常突出的地步，迫使我们重新调整工农、城乡关系。
在城乡统筹发展时期，国家大幅度增加了对“三农”的投入，在农村免除了农业税，建立农业支持和补贴政策，实行新农合、新农保等一系列政策，取得了重大成效。但在推进城乡统筹、城乡一体化发展实践中，仍存在城市和工业发展对农业农村发展空间的挤占，各地发展战略不同程度存在城市统筹农村资源要素，存在用城市理念、城市文明去统领乡村文明的现象，并没有把乡村放在与城市同等重要的地位，乡村处于被动一体化状态，对农村的差异、特色、历史和文化关注不够，在有些方面把农村变得与城市“同质化”，乡村的资源要素和生态、文化等多重价值并没有充分发挥出来。与此同时，“城市病”和“农村病”并行，“城市病”表现为大城市、特大城市畸形发展带来的城市建设盲目扩张、土地利用粗放、交通堵塞、房价虚高、环境污染、管理粗放、应急迟缓、基础设施和公共服务跟不上等问题，“农村病”包括农村空心化、农村人口老龄化问题，农村垃圾处理、人居环境恶化问题日益突出等。[5]
目前，我国人均GDP接近1万美元，产业结构演变为7.2∶40.7∶52.2，城镇化率接近60％，工业化、城镇化已经进入中后期阶段，这时的城乡关系再不走向平等、融合、共生之路，乡村继续衰退带来的后果将更为严重，纠正起来的难度更大。此外，工业化、城镇化新阶段，工农互促、城乡互动日益密切，乡村的经济、文化、社会、生态、景观等多重价值凸显，真正进入了城乡全面融合发展的窗口期，坚定不移地走城乡融合发展之路，让城市的资本、技术、人才、信息流入乡村，让乡村愿意进城的农业转移人口进城，“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系就可以更有效地建立起来。[6]
（二）破解社会主要矛盾转化的重要选择
经过改革开放四十年的发展，我国从解决温饱到全面建成小康社会，城乡居民收入水平大幅增长，人民群众对美好生活的需要日益广泛，不仅局限于物质文化生活方面，还包括民主、法治、安全、环境等方面，[7]如果仅仅把人民群众对美好生活需要确定在“物质文化生活”方面已经不合时宜。同时，我国经济总量稳居世界第二位，社会生产能力、主要工业产品产量在很多方面进入世界前列，如果再笼统地认为“我国的社会生产力还很落后”也已经过时，长期以来我国社会主要矛盾即“人民群众日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾”演变到现在这个阶段就不符合实际情况。当前及今后我国社会主要矛盾中更加突出的问题是发展不平衡不充分问题，已成为满足人民日益增长的美好生活需要的主要制约因素，由此“人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，[8]就成为中国特色社会主义进入新时代的社会主要矛盾，而“最大的不平衡是城乡发展的不平衡，最大的不充分是乡村发展的不充分”。仅从城乡收入继续缩小面临的挑战而言，由于农业生产成本不断提高以及农产品价格日益接近“天花板”，加之农业规模化经营越来越集中在少数的新型农业经营主体，对于一般农户而言，农业生产经营性收入占农民收入的比重不断萎缩，农民增收主要依靠工资性收入和转移净收入的增加。
2017年全国农村居民人均可支配收入13432元中，经营净收入占37.4％，增长6％；工资性收入占40.9％，增长9.5％；财产收入占2.26％，增长11.4％；转移净收入占19.4％，增长11.8％。而随着经济发展进入高质量阶段后的速度减缓、结构调整、动力转换，农民依靠务工收入的增长面临的难度越来越大，转移性收入因国家财力的负担也很难保持较高增长。
从未来全面建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的中国梦来看，随着科技突飞猛进发展、创新新动能的形成、经济结构转型升级成功，实现高质量的工业化、城镇化和经济发展，经过努力是可以实现的。毫无疑问，短板仍然在农业农村农民，这是由于我国的农业劳动生产率、资源利用效率比工业仍低很多，农村的人口素质、基础设施和公共服务水平与城市差距很大。我国将来城镇化率即使达到70％以上仍有4亿多农村人口，2018年城乡居民的收入比仍高达2.69∶1，今后农村居民如何实现共同富裕是一个极大的挑战。城镇和乡村是互促共进、共生共存的关系，只有把乡村与城市放在同等的地位，促进城乡要素、产业、空间、生态环境融合，促进城乡基础设施一体化和公共服务均等化，才能有效解决城乡发展不平衡、农村发展不充分的问题，进而实现全体人民的共同富裕。
（三）推进乡村振兴的首要路径
乡村振兴战略是党的十九大基于对国情、农情和城乡关系演变规律的深刻把握，立足“两个一百年”目标而制定的重大战略。城乡融合发展是推进乡村全面振兴，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的首要路径。长期以来，乡村发展遇到的很多问题其实都和城乡开放和融合不够、不充分有关，如农村人口可以迁移到城市，但城市人口不能迁移乡村，乡村的消费市场培育不起来，这是造成乡村凋敝的重要因素，必须通过城乡人口的相互对流和融合，才能集聚乡村的人气。[9]在工业化、城镇化过程中，不少乡村要素大量流失，乡村空心化、老龄化状况突出、人才极度缺乏、传统文化消失、面源污染严重、生态环境退化，这决定了依靠乡村自身的资源、要素和组织力量很难实现振兴。乡村必须开放，通过城乡融合吸引城市外部资源要素进入，才能为乡村振兴提供新动能，激活乡村的内在活力。乡村具有丰富的资源、自然景观、经济文化历史生态等多重价值，但如果在政策上因担忧城市要素流入乡村占有资源、分得利益就排斥外部先进要素流入，仅在乡村内部实现资源和要素的整合和提升，显然推进乡村振兴的进程非常缓慢。乡村振兴的关键是盘活“人、地、钱”，让城市的人才、资金、技术流向乡村，改变乡村长期处于“失血”、“贫血”状态，因而必须破除城乡二元体制机制，建立健全城乡融合的体制机制和政策体系，以平等交换的制度环境促使要素自由流向农村，打通城市要素流入乡村的通道，激励各类人才返乡下乡创新创业，激励城市科技、信息、资金等资源优势反哺农村，形成城市要素源源不断地向农村流动的格局，唤醒农村巨量的“沉睡资本”，形成乡村振兴的内在持续动能。[10]
二、从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展特征上的变化
从城乡统筹、城乡一体化到城乡融合发展，具有如下特征上的变化：政府和市场的互动耦合作用更加凸显、乡村和城市成为互动共生的有机整体、要素流动从单向转向双向流动、工农城乡关系实现根本转变、农业农村将置于优先发展地位、更加注重改革探索的系统集成推进。
（一）政府和市场的互动耦合作用更加凸显
在城乡统筹、城乡一体化发展过程中，政府发挥了重要的引领和推动作用，在财政投入、规划制定、产业设计、基础设施和公共服务配置、要素配置、生态环境建设等方面发挥了重要作用，尤其是对“三农”的财政投入总量持续增长，从2003年的2144亿元增加到2012年的1.228万亿元，仅2003～2012年十年间中央财政“三农”投入就超过6万亿元。但是，城乡市场发育不均衡，农村市场特别是要素市场发育滞后、市场机制作用较弱，导致主体参与度不高、资源配置效率偏低，政府投资的引导和撬动作用并不明显，社会资本、民间投资以及农民主体对于农业农村投入的积极性不高。在城乡融合发展中，政府和市场的互动耦合作用都将更加凸显。为促进城乡要素双向自由流动，引导更多的资源要素流向乡村，要更加注重健全市场机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，同时要注意发挥政策的支持、激励和引导作用。而对于城乡公共资源配置和生态环境建设，更多地是要发挥政府的主导作用，通过加强对农村基础设施和公共服务的投入，创新公共服务供给方式，加强生态环境治理，补齐乡村发展的短板，促进城乡公共服务均等化。总体来讲，“市场决定、政府主导”是未来我国城乡融合发展的重要保障，两者作用的各自发挥及其相互配合是其中重要特征。
（二）乡村和城市成为互动共生的有机整体
在城乡统筹、城乡一体化发展过程中，通常存在把城市放在中心和主导地位、乡村放在从属和被动地位的倾向。由于在思想上认为城市生产生活方式先进、农村生产生活方式落后，城市比较收益高、农村比较效益低，城市集聚辐射功能强、农村集聚辐射功能弱，因而实践中不自觉地用城市的理念和生产生活方式去改造乡村，用城市文化去占领农村文化，导致有些地方乡村建设与城市的“一样化”，如新农村建设赶农民上楼、仿照城市的公寓式农民集中居住等，乡村的肌理被肢解和扭曲、多元性被破坏。在推进城乡融合发展中，乡村与城市处于优势互补、平等交换的地位，更加强调把乡村与城镇的发展视作为一个融合共生的有机整体，充分发挥乡村的多种功能和主动性，充分体现乡村的自然生态属性、历史文化特征以及乡村特有风格，形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。这是我国新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的必然要求，也是新时期我国重构新型城乡关系发展思路的与时俱进。
（三）要素流动从单向转向双向流动
在城乡统筹、城乡一体化发展过程中，通过户籍制度改革（除特大城市外），农业转移人口落户城市的限制已经很少，城乡分割的局面已经打破，但主要表现为农村的要素向城市流动，而城市的人才、资本、技术、信息等要素向农村流动仍不足。在推进城乡融合发展过程中，随着人口管理制度、土地管理制度、农村金融体制改革、城乡管理体制改革的不断深化，城乡融合体制机制和政策体系的不断健全，乡村经济、社会、生态、文化、居住价值的不断提升和公共服务体系的更加完善，不仅是农民不断挤入城市实现市民化，而且城市人口也在向农村流动；不仅是农村的土地、劳动力、资金等要素继续流向城市，而且城市的先进要素不断流向乡村，真正形成城乡要素顺畅地双向流动格局。城乡人口、要素的双向流动趋势无疑为我国实现农业现代化、促进城乡融合、构建新型城乡形态创造了有利条件。
（四）推动工农城乡关系实现根本转变
在党的十九大之后，我国在构建新型工农城乡关系的内容表述上发生了较大变化。在党的十九大之前，提出的构建新型工农城乡关系是“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的新型工农城乡关系；在党的十九大之后则是“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系。同样是构建“新型工农城乡关系”，但在内容表述上发生了变化，由以前的“以工促农”向“工农互促”、由“以城带乡”向“城乡互补”、由“工农互惠、城乡一体”向“全面融合、共同繁荣”变化。由“以工促农”向“工农互促”转变，表明工业和农业的关系不是一个强、一个弱，一个主动、一个被动的关系，而是工业的发展有利于帮助农业的发展、农业的发展有利于支持工业的发展这种相互促进的关系，这就把农业与工业放在同等重要的地位。由“以城带乡”向“城乡互补”转变，表明乡村和城市之间不是主要和次要的关系，而是各有其功能、各有其优势和长处的互补关系，这有利于重新认识乡村的价值和功能。由“工农互惠、城乡一体”向“全面融合、共同繁荣”的变化，强调的是城乡之间、工农之间在保有自身特色的基础上要全面融合、在互动融合中实现共同繁荣，而不是乡村被城市一体化吞噬、被一样化失去自身特色。从这个角度分析，通过城乡融合发展所要构建的新型工农城乡关系的要求更高、内容更丰富。
（五）将农业农村置于优先发展地位
从偏向城市发展、统筹城乡发展到农业农村优先发展，是新时期处理城乡关系政策方针的重大变化。在城乡统筹、城乡一体化发展过程中，虽然国家公共财政对“三农”的投入总量大幅增加，但是农村居民所获得的机会和人均占有的公共资源、社会保障水平仍远低于城市居民。农业农村现代化明显滞后于工业和城市现代化的现实状况，只有通过乡村优先发展才能得到改变。在乡村振兴战略背景下，把农业农村发展放在优先地位，意味着要逐步落实“在干部配置上优先考虑，在要素配置上优先满足，在资金投入上优先保障，在公共服务上优先安排”的政策，这无疑为城乡融合发展创造了极为有利的条件。但是，乡村优先并不意味着要放缓或者抑制城镇化步伐，或者要用乡村振兴战略削弱城镇化战略。恰恰相反，乡村优先必须置于城乡融合的架构中推进，形成城乡之间的功能互补和融合发展，才能使乡村振兴取得更为突出的成效。
（六）更加注重改革探索的系统集成推进
在健全城乡发展一体化体制机制中，我国通过建立国家统筹城乡综合配套改革试验区、专项改革试点区等先行试点区域，在许多方面取得了突破，但总体而言，改革的单兵突进比较突出，系统性、集成性不够，导致改革的效果有待提升，如集体经营性建设用地入市改革没有与宅基地制度改革、征地制度改革统筹，导致改革推进难度很大。一些改革试点地区只是在某一单向方面进行试点，缺乏与之配套的系统改革试点权利，导致改革的成效也不佳，如只授权允许进行单一的宅基地制度改革、集体经营性建设用地入市改革或土地承包经营权抵押贷款等。在城乡融合发展中，将更加注重各项改革的系统集成、全面配套，更重要的是，将更加注重先行试点区域改革探索对后发地区的示范推广带动作用，更加注重改革的成果在面上的全面推广。
三、城乡统筹、城乡一体化与城乡融合发展的逻辑关系
党的十九大之前，我国在城乡发展上提出的是“城乡统筹”、“城乡一体化”，党的十九大之后提出的是“城乡融合发展”，那么“城乡融合发展”与“城乡统筹”、“城乡一体化”这三者是什么样的逻辑关系，是需要辨别的问题。
（一）城乡统筹是实现城乡一体化的方式方法
党的十六大报告首次提出，“统筹城乡经济社会发展”。随后，在党的十六届四中全会上，胡锦涛同志做了“两个趋向”的论断，为统筹城乡经济社会发展的必要性和可能性进行了科学阐释。党的十七大报告提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。因此，城乡统筹思想的提出是对长期以来形成的重工轻农、重城轻乡思想及其政策的逆转，由农业、农村为工业和城市发展提供资本积累转向“工业反哺农业、城市支持农村”。“统筹城乡发展”更多体现了实现城乡一体化的手段和方式。
（二）城乡融合发展的基底仍是城乡一体化发展
城乡融合发展与城乡一体化发展总体上并无本质上的差别，这两者所包含的基本内涵、主要内容、推进路径和实现目标上基本上是一致的，并不存在城乡融合发展与城乡一体化发展是两个在基本内涵上截然不同、主要内容上相互排斥、发展目标上迥异的差别，也不存在城乡一体化发展是一个阶段而城乡融合发展又是一个阶段的划分。城乡一体化发展和城乡融合发展是重叠并行的，也就是说推进城乡融合发展的实质就是推进城乡一体化发展，推进城乡融合发展的过程就是推进城乡一体化发展的过程，推进城乡融合发展的主要内容就是城乡一体化发展的主要内容，推进城乡融合发展的最终目标就是实现城乡一体化。
（三）城乡融合发展是实现城乡一体化的路径
“城乡一体化”概念的出现与改革开放初期苏南地区发展模式得到中央和社会各界一致肯定有关。如果以目标和路径的关系角度分析，把城乡一体化作为一个需要长期努力才能实现的目标，那么可以这样说，推进城乡融合发展是实现城乡一体化目标的重要途径，也是新形势下城乡一体化发展的阶段性目标。[11]城乡一体化发展是一个国家现代化的重要标志，从国际经验来看，是需要较长时间才能完成的目标任务。对照党的十九大报告提出的决胜全面建成小康社会、分两个阶段实现第二个百年奋斗目标的战略安排，新型城乡关系的最终目标是实现城乡一体化，城乡一体化是一个直到我国实现全面现代化才能完成的目标任务。从我国城乡关系的现实出发，除一些发达地区、中心城市外，严格说来推进城乡一体化的条件并不是很成熟，而城乡融合发展则是一个更直接、更现实的路径和阶段性目标，无论在发达地区或是不发达地区，推进城乡相互开放、促进城乡要素双向流动、实现城乡融合发展的条件已经具备，因此，扎扎实实推进城乡融合发展，更有利于乡村振兴和重塑城乡关系，最终实现城乡一体化。
（四）城乡融合发展是城乡一体化的升华
党的十九大将“城乡统筹”、“城乡一体化”的表述改为“城乡融合发展”，其重要原因是为了更好总结和吸取在推进城乡统筹、城乡一体化过程中的经验教训。党的十九大提出“城乡融合发展”，更是着眼于新时代的历史背景、历史方位、目标任务要求，突出需要解决的城乡发展不平衡、农村发展不充分问题，着力构建“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型城乡关系而考虑的。从这个角度来看，城乡融合发展与城乡统筹、城乡一体化相比，有更深刻的时代内涵、时代蕴意和更需要强调的重点内容和关键领域，是对城乡统筹、城乡一体化的继承和升华，即城乡融合发展更加注重工农互促、城乡互补；更加注重城乡之间全面融合、共同繁荣；[12]更加注重把乡村和城市放在同等的地位；更加注重政府和市场的互动耦合作用；更加注重城乡要素的双向自由流动尤其是城市要素向农村流动；更加注重乡村的多重价值和特色；更加注重实现乡村振兴的战略目标。从城乡统筹、城乡一体化再到城乡融合发展，是新时代对城乡关系的一种新的描述。[13]
四、新时代推进城乡融合发展的主要路径
新时代推进城乡融合发展应建立在总结城乡一体化发展经验的基础上，改变城市统筹农村资源要素格局，把农业农村放在与城市真正互补互动的平等地位，以城乡要素双向自由流动和公共资源均衡配置为核心，协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略，推动城乡要素配置、空间布局、产业发展、基础设施建设、基本公共服务、生态环境等方面互动融合、共建共享，加快形成“工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣”的新型工农城乡关系，促进农业农村现代化与工业化、城镇化、信息化同步发展。
（一）推进城乡空间布局一体化
城乡空间是推动城乡融合发展的载体。城乡空间一体化不是把城市和乡村两种地域形态的差异和特色消灭，而是要统筹好农田保护、生态涵养、城镇建设、村落分布等，构建产田相融、城田相融、城乡一体的新型形态。针对目前农村生产、生活、生态空间布局混乱、功能不清的问题，优化城乡空间功能布局应将城市和乡村作为一个整体通盘考虑，将广大农村纳入统一规划之中，编制好城乡空间规划，实施城乡规划“全覆盖”，更好发挥规划对城乡发展的指导约束作用。应以主体功能区建设为抓手优化生产、生活、生态空间，打破行政区划界线，探索以主体功能区规划为统领，把城市总体规划、土地利用规划、国民经济和社会发展规划统筹起来的“多规合一”改革。加强规划技术标准、信息平台等的统一以及“多规合一”改革成果的巩固与保护。摆脱传统的政府主导的规划设计和实施模式，通过搭建社区平台等畅通民众参与规划的机制和渠道，使群众拥有规划设计和实施的知晓权、建议权、否决权和收益分享权，健全完善政府、市场和社会共同协商的规划民主机制。
（二）推进新型城镇化与乡村振兴双轮驱动
以新型城镇化战略和乡村振兴战略为抓手推动双轮驱动，是推进城乡融合发展的主要路径。新型城镇化和乡村振兴是相互联系、不可割裂的命运共同体，只有通过新型城镇化把更多的农业人口转移到城镇，才能为愿意进入和留在乡村发展的人提供更多的资源承载空间，为新型农业经营主体推进规模化、集约化经营创造条件。目前我国仍处于完成城镇化过程的时期，虽然速度有所减缓，但质量在提高。今后推进新型城镇化需要把握以下三点：一是不刻意追求城镇化的速度，把推进城镇化的高质量放在首位。二是坚持人口城镇化与土地城镇化协调，更加注重土地的集约节约利用，注重农业转移人口市民化。三是以建设城市群代替单个城市的孤立发展，构建大中小城镇协调、层次清晰、功能明确、分工合理的城镇化体系。
（三）推进城乡产业融合发展
加强城乡产业融合发展，是带动城乡要素流动、实现城乡融合发展的关键。树立城乡产业融合发展的理念，优化城乡产业空间布局，城市以现代服务业、先进制造业为主要载体，农村以现代农业、都市农业、观光农业、乡村旅游业等为主攻方向，建设各具特色的产业功能区，积极打造城乡产业分工明确、产业链联系紧密、一二三产业互动的现代产业体系。以各类现代农业融合发展园区、田园综合体为主要载体，延伸产业链，促进一二三产业互动，打造城乡产业融合发展先行区和示范区。以特色小城镇为载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈；以实施一批城乡融合典型项目为手段，推动城乡要素跨界配置和产业有机融合，形成示范带动效应。充分挖掘农业的多功能和乡村的多重价值，大力实施“农业＋”多种产业融合发展工程，促进乡村旅游、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等新产业新业态快速成长。
（四）构建城乡要素双向自由流动机制
推进城乡融合发展就是要改变农村要素向城市单向流动的格局，破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，充分发挥市场对资源配置的决定性作用，引导土地、劳动力、资金、技术等生产要素在城乡之间自由双向有序流动，实现生产要素在城乡之间的合理配置和优化组合。在推进乡村振兴背景下，必须更加突出激励各类要素更多向乡村流动，重点应建立人才和外出农民工返乡激励机制、工商资本下乡促进机制、金融入乡服务机制、科技成果入乡转化机制“四大”机制，促进人才、资金、科技、信息的良性循环，为乡村振兴注入新动能。需要注意的是，各类要素下乡返乡不能主要靠政府动员，各类要素在农村也要获得同等的回报，也需要有一个良好的经营环境。必须把政府的政策支持引导与构建良好的乡村营商环境相结合，改变对农业农村支持政策不稳定、法制落实不够、诚信不足、契约意识淡薄、农村部分人员“吃、拿、卡、要”等不良行为，才能更有效、更持久的推动各类要素下乡。
（五）促进城乡公共资源均衡配置
促进城乡公共资源均衡配置，让城乡居民享受均等的公共服务，是体现城乡居民权利平等、共享发展成果的重要标志。推进城乡公共资源均衡配置，重点应健全城乡统一的社会保险制度和社会救助体系、强化城乡教育资源均衡配置、加强乡村医疗卫生和公共文化服务体系建设，推动城市医疗、教育、卫生、文化等公共服务向农村延伸、社会事业向农村覆盖，构建城乡一体的基本公共服务体系。推进公共服务均等化与人口流动结合，调整公共资源的分布，增强公共服务的瞄准性、精准性，既提高基本公共服务供给的效率，又最大限度满足人口对公共服务的需要。推进城乡公共服务均等化涉及公共财政投入的问题，必须科学划分中央和地方政府的财权和事权，尤其是要确保乡镇一级基层政府提供公共服务的财政保障能力。
（六）推进城乡基础设施一体化
长期以来乡村基础设施滞后，阻碍城乡融合发展、制约乡村发展。推进城乡基础设施一体化，必须把公共基础设施建设的重点放在乡村，不断加大农村基础设施投入，把推动农村基础设施提挡升级作为主攻方向，尽快补齐基础设施上的短板。推进城乡基础设施一体化，必须合理划定空间范围，以市县域为整体，推动市政公用设施向城市郊区、中心镇和广大乡村延伸，加快实现县乡村道路互联互通。[14]推进城乡基础设施一体化，必须明确乡村基础设施的公共产品定位，增强各级政府的投入责任，根据不同类型基础设施公共产品的强度，构建乡村基础设施分级分类投入保障机制，完善乡村基础设施权责分明的建设机制。同时，要加强城乡基础设施在规划、建设、管护三方面的统筹力度，切实实现规划、建设、管护“三统一”。
（七）推进城乡环境治理与生态保护融合
长期分割的城乡环境治理体系和重城市、轻农村的环境投入建设模式，导致城市污染下乡，农村环境问题日益突出。随着经济发展和人们对美好生活追求的不断提高，生态消费在人们消费中的地位越来越重要，加强城乡环境治理和生态建设保护更具有紧迫性。必须用城乡融合发展的理念和手段加强农村环境治理和保护，加大农村环境治理和保护的投入力度，强化农村面源污染治理，加强人居环境综合整治，推动城乡环境保护规划一体化、城乡环境保护机构无缝对接、环境监测城乡满覆盖，形成经济社会与环境保护治理、城乡环境治理与保护彼此支撑的良性循环。