按照党的十九大报告“加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范、透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系”和党的二十大报告“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付制度”的要求，响应2023年中央经济工作会议“谋划新一轮财税体制改革”的指导精神，在此对深化分税制改革的基本思路和重点内容作如下建议。

分税制财政体制改革的总体思路应是：在合理定位政府职能、实现其转变的前提下，配合政府层级的扁平化和“大部制”取向下的整合与精简化，建立“扁平化”财政层级框架，合理划分中央、省、市县三级事权和支出责任，改进转移支付制度，在这种三级框架下，按“一级政权，一级事权，一级财权，一级税基，一级产权，一级举债权，一级预算”的原则，配之以中央、省两级自上而下的转移支付与必要、合理的横向转移支付，建立内洽于市场经济体制的财权与事权相顺应、财力与支出责任相匹配的财税体制，深化预算管理制度改革，实行促进“调结构、转方式”的税制改革，同时强化优化全面预算绩效管理。具体改革重点如下：

一、以政府“扁平化”改革为框架

积极稳妥地推进省以下分税制改革，主要通过省直管县、乡财县管和乡镇综合配套改革等措施，推动扁平化改革。这项改革的主要意义在于推动1994年以后始终不能贯彻落实的省以下分税制改革继续向纵深发展。我国省以下实为五花八门、复杂易变、讨价还价、弊病明显的分成制和包干制，其重要原因就是省以下政府层级过多，无税可分。一旦扁平化后，分税制可以在省以下贯彻，其他的配套改革都可望有实质性地推进。

二、以合理调整事权为匹配逻辑

按照国家总体改革的基本方向和思路，调整、理顺中央与地方事权划分的具体安排，主要包括中央事权、地方事权、中央与地方共同事权、中央委托事权、中央引导与鼓励事权等方面，在此基础上，按照政府事务的逻辑体系和办理规则，对政府间支出责任进行清晰、合理地划分，尽快启动中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的编制工作，可由粗到细逐步深化，并通过动态优化和加强绩效考评，强化激励与约束。建议尽快将基础养老金、经济案件审理的司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等，划为中央事权。地方政府应退出一般竞争项目投资领域，同时规范省以下政府的事权划分。

三、以税制改革为配合完善政府间收入划分改革

深化税制改革，打造地方税体系，逐步实现以税种配置为主体的分级收入划分制度。针对目前直接税比重偏低的情况，应进一步完善直接税制度，降低间接税比重，逐步实现间接税为主向直接税为主的过渡。完善个人所得税制度，健全综合与分类相结合的个人所得税制度，完善专项附加扣除范围和标准，优化个人所得税税率结构。大力推进资源税改革，在现有能源矿产、金属矿产和非金属矿产等税目基础上，逐步把资源税征收范围拓展至覆盖水资源、森林资源、海洋资源等兼具生态和经济价值的自然资源。扩大消费税征收范围、调整部分税目的消费税征收环节，将部分消费税税目收入划归地方。适时启动房产税改革试点扩围，积极稳妥推进房地产税立法。进一步完善增值税改革，减少其税率档次。

四、以规范的转移支付制度体现事权优先原则

完善一般转移支付稳定增长机制，逐步将一般性转移支付中属于中央委托事权或中央地方共同事权的项目转列专项转移支付，属于地方事权的项目归并到均衡性转移支付，建立以均衡性转移支付为主体、以老少边穷地区转移支付为补充并辅以少量体制结算补助的一般性转移支付体系。完善优化转移支付的均等化公式，对服务成本、功能区定位、人口、地理等支付因子构成和权重，进行适时重检和调整，保障欠发达地方政府公共事务开支需要；逐步减少专项转移支付所占比重，归并、整合专项转移支付中的相似或可归并项目；原则上取消转移支付中 “地方配套资金”要求，将中央的年度转移支付计划下达时间提前，以便地方政府统筹编制本地区预算收支计划。此外，还应积极探索“对口支援”和“生态补偿”等地区间横向转移支付制度的进一步完善。

五、以建立现代公共财政预算管理制度为基础性支撑

按照建立现代财政制度的要求，从中央级开始，试编3—5年全口径中期滚动预算；深化单一账户国库集中收付制改革，实现“横向到边、纵向到底”；以“金财工程”“金税工程”为依托，充分发挥现代化管理信息系统的数据分析处理作用，为优化预算编制方案，提高社会公共资源配置的效率提供决策支撑；贯彻新《中华人民共和国预算法》关于地方债管理的相关规定，加快推动地方阳光融资的公债、市政债制度建设，稳妥地置换和替代规范性、透明度不足且风险防范难度大、成本高的各类地方债务；结合国有资本经营预算制度建设，积极推进地方的国有资产管理体系建设。

按照“渐进改革”模式和“建设法治国家”“强化公众知情权和参与权”的要求，切实增强服务改革大局的意识，积极、稳妥、理性地推进财税法治建设，处理好“在创新、发展中规范”与“在规范中创新、发展”的关系，既要强化优化顶层规划，又要继续鼓励先行先试，及时把成熟、稳定的规则以立法形式固定下来，不断提高财税管理的科学化、法治化水平。

六、以举债权和产权管理为组成要素

地方适度举债权，是市场经济条件下分税分级财政体制的必要组成部分，也是各级政府应有财权之一。多数市场经济国家都有较为成熟和完善的地方政府债券市场，这是地方政府融资的重要途径和资本市场的有机组成部分，在国家的经济社会发展中发挥十分重要的作用。新《中华人民共和国预算法》赋予地方政府适度举债权，允许地方政府在有透明度和受监督的条件下，通过规范的法定程序，以适当规模的举债，筹集必要的建设资金。这可以使地方政府应对市政建设等方面的高额支出，把支出高峰平滑化分摊到较长时段中，并借力社会资金和市场机制发挥提供准公共产品的职能，有效弥补地方政府收入的不足。现行的仅省级地方政府代表整体地方概念发行地方债的规定，有利于风险控制，但不排除未来在一些条件成熟的市县，也赋予有约束的地方债发债权。

产权管理是中央和地方政府之间事权划分的重要内容。混合所有制是“现代国家治理”的市场体系产权制度基石，为国有经济部门改革和国有资产管理体系创新打开了空间。基于“现代国家治理——现代市场体系——现代企业制度——混合所有制”的基本逻辑，在现代国家治理法治化背景下，各层级的国有资产管理，应与企业改革主打的混合所有制并行不悖，使任何一个市场主体内部的产权可以按照股份制框架下的混合所有制来处理，实现最大包容性和共赢、多赢，实质性地推进综合改革。

七、推进地方税体系（财源）建设

党的十九大报告明确要求：“深化税收制度改革，健全地方税体系”。这一改革任务也具有在中国改革深水区攻坚克难、啃硬骨头的典型特征。对于我国与分税制体制相适应的地方税体系，已研讨多年，但在实践中，其大思路与框架建设，还远未成型。自“营改增”使地方政府原有的唯一大宗稳定财源——营业税退出历史舞台后，这一问题上的矛盾纠结更为凸显。中国未来的地方税体系中，可形成大宗、稳定收入来源的地方税种，当推房地产税和资源税这两项。前者在建立框架、逐步形成成熟的制度安排之后，有望成为中国大部分地区尤其是工商业活动发达程度高、人居密集度高区域地方税中的主力税种；后者则可以成为中西部工商业发达程度不太高，但恰恰属于自然资源富集地区的地方税中的骨干税种。这两大税种，都是符合外溢性、信息复杂度和激励兼容三项考虑而适宜把税基配置在地方的税种。有待创造适宜条件启动试点扩围方案，以求为在“税收法定”轨道上推进房地产税立法工作，提供更为丰富的本土经验。资源税改革覆盖面从煤炭、石油、天然气，可望再扩大到更多的金属矿与非金属矿，并且应在河北等地推出水资源税改革试点后，争取将水资源税扩大到覆盖全国。除海上石油不易划清“属地”而规定为中央级的国税之外，其他资源税一般都可依属地原则，无争议地成为地方税体系的组成部分。

《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号，以下简称“国办发20号”文件）虽然没有正面述及地方税体系建设相关的改革内容，但隐含了加快构建地方税体系改革以适应形势发展需要的逻辑导向，并在“合理划分省以下各级财政事权”和“明晰界定省以下各级财政支出责任”的要求之后，顺理成章地明确要求：“参照税种属性划分收入”。根据分税制的体制“自洽性”要求，该文件明确表述了如下要领：“将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例，将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。”这一段话所包含的内容，可理解为三大层次：其一，省以下税基配置的原则，表述上在原来的“三项原则”基础上，又有所丰富、细化和发展；其二，更为灵活和更强调因地制宜地由省以下两级共享的，是有网状背景特征的金、电、油、铁、高方面的特定税费；其三，除国有资本收益外，要最终取消按行政隶属关系划分政府间收入的办法，这属于巩固1994年基本制度成果的扫尾事项。紧随其后，该文件又专述了“规范收入分享方式”的要求，总体精神是正视省与市县两级，主体税种只能按比例分享的现实，要求“结合各税种税基分布、收入规模、区域间均衡度等因素，合理确定各税种分享比例”，并指出非税收入在以多种分成方式作分享的同时，发展方向是逐步走向规范化，同类税费收入在省内应逐步统一。这样，在深化省以下分税制体制改革的指导内容上，已从事权与支出责任划分，推进到财权、税基和非税收入的划分，也涉及了规范化的产权收入划分。再往下，则有关于完善省以下转移支付制度的指导意见。这使“财政—事权—财权—财力”的体制要素整体链条，已近乎在“国办发20号”文件中尽收眼底，其后在这一链条上，还应论及的，主要是债务收入及其相关的预算管理问题，已具体表现在“国办发20号”文件的收尾部分。

八、加强和优化地方分级预算管理对地方债“兴利防弊”

分税制框架建立后，随预算管理改革深化和预算管理体系适应经济社会发展需要而作出种种改进，终于在渐进过程中通过预算法修订而使地方公债的依法发行登堂入室。这就在既涵盖中央又涵盖地方层级的制度框架上，规范地确认了“政权—事权—财权—税基—产权—举债权—预算”的全要素体制链条。

我国地方政府以有偿方式取得债务资金来源，曾有一段时期实际上是主要借助地方融资平台的隐性负债方式。其利，在于调动地方政府体外资金支持贯彻各地方辖区经济社会发展战略；其弊，在于以隐性负债方式易形成融资风险的过度积累而触发危机。法治化建设轨道上“疏堵结合”的应对方略，引出了修订《中华人民共和国预算法》而“开明渠、堵暗沟”的地方债阳光化运作新机制。这一规范化管理机制，也合乎逻辑地纳入了党的十九大报告所要求的“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的重点任务之内。

“国办发20号”文件对于规范省以下财政管理，有两点指导意见是紧扣地方债务管理问题的。其一，是规范管理专章的第一条，要求“各地区要加强开发区政府性债务管理，保持与财政管理体制适应，强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量，合理控制政府债务规模，切实防范债务风险”。显然，这体现了中央管理层对于地方层面各类开发区所形成的政府债务如何规范管理的高度重视，对应于各地以“国土开发”为底盘往往形成本地政府债务负担主要组成部分的现实，形成相关的财政预算绩效管理的一大重点。其二，是文件“压轴”位置的最后一条要求，可大体按四层要领来掌握：一是地方各级加强地方政府债务管理的领导责任，按“属地原则”由省级到市县压实；二是以多种手段、方式降低债务风险与偿债负担，坚决查处违法违规；三是明确了地方政府债务限额分配机制的“两匹配”原则；四是强调完善专项债资金投向的负面清单和处罚机制。

世事并无万全之策，公共事务领域里财政分配的举债机制，必有利、弊两端。所以通观现代市场经济体，无一例外都必须面对市场，处理公债机制“兴利防弊”的相关问题。我国地方公债阳光化登堂入室的法定框架，是以预算法等法规为依据的“怎么发、怎么用、怎么还”的一套规范性准则，实践中还需与时俱进动态优化这套法规、准则及相关的政策与管理体系。在分税制深化改革路径上总结各级政府举债机制的已有经验，值得指出的是，地方政府在债务方面发挥其利、防抑其弊，有一条非常值得重视的要领，是援引大禹治水的古老智慧——疏堵结合，堵不如疏，疏导为上。地方公债作为投融资概念下政府对接市场的一种运作机制，必然伴随风险因素和可能的风险过度之弊，防范、抑制其风险因素，在中国仍处于经济社会转轨期、市场经济完善期的现实场景中，尤其需要注重以制度建设、机制创新，疏导公债资金债权方、债务方和资金使用相关各方基于利益考量的“驱动力（积极性）”和合理形成“制约力”两方面因素，以规范化的“明渠”来开前门，关好后门、修好堤坝（围墙），堵住“暗沟”，以实现公债、地方债机制的“兴利防弊”动态过程中的可持续健康发展。与地方财力，特别是与公债、专项债资金关联紧密的各地方辖区的重点建设项目，以及政府与社会资本合作（PPP）、产业引导基金等，都需要以制度创新为龙头，打开管理创新、技术创新的潜力空间，掌握好绩效预算框架下债务资金运用中“兴利防弊”的高水平思路和工作要领。