作者简介：拜茹，女，华中师范大学公共管理学院博士研究生；尤光付，男，华中师范大学公共管理学院教授、博士生导师。
文献来源：《青海社会科学》2019年第1期。
摘要：乡村振兴背景下促进政府与乡村社会力量的协调合作是实现基层治理精准化的重要途径。依据政府与农村社会多元主体合作的紧密度，基层治理实践可归纳为政府主导的治理模式、弱合作治理模式和协同治理模式。政府主导的治理模式强调以党和政府为核心的外部组织单方面确定基层治理的目标，并依托行政权力以满足基层社会需求。弱合作治理模式强调基层政府以政策和资源下沉为手段，在与乡村治理精英合作中实现资源高效配置。然而，受到乡村社会自主治理能力较弱和政策科层化运行逻辑的影响，上述两种模式都在不同程度上偏离社会需求，导致资源分配不均衡。因此，构建在党的全面领导下，政府与乡村社会多元主体的协商共治的协同治理模式是提升乡村治理精准度、实现乡村振兴战略的可行路径。
关键词：乡村振兴；基层治理；单向度治理；弱合作治理；协同治理
一、秩序结构“双轨化”与乡村振兴中基层社会治理的逻辑
在基层治理秩序建构的过程中一直存在着双轨运行机制，即乡村社会内生的自律机制和政府主导的他律机制。两种运行机制的协调互动是推进基层治理精准化、实现乡村振兴战略的重要途径。在社会治理中基层政府本身具有多样化的行动取向，在与多元社会力量的互动过程中逐渐呈现出不同的治理模式。
（一）治理秩序结构的“双轨化”与基层社会治理逻辑
在乡村振兴背景下推进基层治理首先需要关注国家与社会之间的关系问题。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出，“国家是社会在一定发展阶段的产物，国家是表示：这个社会陷入不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面却又无法摆脱这些对立面。需要有一种表面上凌驾于社会之上的力量，把冲突保持在秩序范围内”[1]。依据马克思主义经典作家的论述推断，在基层治理秩序建构和完善中一直存在双重运行机制：一种是外在于乡村基层社会、由党和政府对乡村社会治理施加影响而形成的他律机制；另一种是内源于乡村基层社会、在多元主体互动博弈中维护基层社会秩序而衍生的自律机制。由此，在基层治理实践中乡村社会秩序结构呈现出“双轨化”特征。
关于自律机制与他律机制的关系，学术界有几种权威解释范式：公民社会、法团主义、行政吸纳社会和行政吸纳服务。公民社会范式主张国家与社会的冲突和对立，公民社会依托民间组织发展来反抗政治国家的侵害，这与中国大陆基层治理中政府与社会的协调不符。法团主义范式修正了公民社会范式中国家与社会零和博弈的假设，强调国家与利益集团的沟通和合作，以实现国家与社会的协同发展。然而，张静认为，法团主义包含了对权利分立的承认，而在我们的传统中这不仅不是讨论秩序的前提，而且可能被视为有悖于秩序建设的东西[2]。福斯特则指出，在中国，法团主义只是其形状，而没有其实质。因为大多数垄断性组织并没有代表组织成员的利益，而更多的是代表政府的利益[3]。贾西津认为，法团主义强调的国家与社会关系是建立在发达的利益集团博弈的基础上，这一基础在中国并不存在[4]。“行政吸纳社会”范式强调政府通过培育可控的民间组织体系，并利用它们满足社会需求，消除“自治”的民间组织存在的必要性，以避免社会中出现独立于政府的民间组织[5]。唐文玉修正了“行政吸纳社会”中过于强调“控制”的假说，围绕“支持”与“配合”提出了“行政吸纳服务”范式。所谓“支持”是指政府培育和促进民间组织发展，并为其提供场所、资金、技术和信息和合法性等资源。而“配合”则是作为“支持”的交换，民间组织需要配合政府的工作，响应政府的组织、号召[6]。
显而易见，“行政吸纳服务”范式注意到了社会治理中国家与社会的融合趋势。但是由于将视野停留在社会对国家的“依附性合作”，而忽视了社会自主性能力对国家行动的作用。此外，上述诸范式多关注中观层次的社会组织与国家的关系，而忽略了非组织化的个体与国家互动的问题。基于此，本文提出新的解释框架，即“行政吸纳合作”。“行政吸纳合作”的核心互动机制是“支持”、“配合”与“互惠”。所谓支持是指政府为农村社会中分散的非组织个体和包括村两委、合作社在内的组织化力量提供资金、技术援助、信息、社会资源动员等方面的资源。所谓配合是指作为“支持”的交换，农村组织化与非组织化力量自觉主动与政府合作，支持政府政策的推行，响应政府的行动，提升政府政策的效能。所谓“互惠”是指基层政府与民间社会双方在互动中都会使彼此获益。基层政府得益于社会自主力量的合作而很快完成自上而下的科层制任务，而基层社会自主力量则在政府的帮扶下获得可持续发展能力。由此，基层社会自主力量配合政府行动能力的强度直接决定政府资源分配的走向和政策执行力度。
（二）乡村振兴战略与基层社会治理逻辑的张力
对农村社会的单线控制思维曾经一直占据政府行动的核心位置。革命战争年代，中国共产党凭借对基层社会自治空间的整合来拓展自身的行动空间。一方面，党组织在强化基层组织建设的同时积极培育具有革命倾向的工会组织、农民协会、妇女组织等。“支部的工作不能仅限于教育党员和吸收党员，并且在无党群众中宣传，帮助他们建立俱乐部、劳动学校、互助会。”[7]另一方面，党组织并没有排斥传统社会中存在的自治组织，而是以合作的形式与内生自治组织开展互动，以图将农村自治组织团结在党组织周围，发展农村生产。1926年《农民运动决议案》中提到：“乡村中的迷信及宗族伦理道德关系，不可积极的反对，应该有办法的有步骤的去提高乡村文化程度。”[8]
新中国建立后，中国共产党通过“党支部下乡”，迅速在全国建立起从中央到基层的组织结构体系，改变了农耕时代“皇权不下县”的社会治理定势。人民公社制度的确立标志着国家正式权力历史性地下沉到基层社会，土地集体所有制基础上的集体生产分配体制，使国家无需同分散的小农直接打交道，而是将其整合为上下一体的计划经济体制的一部分，以服务于国家工业化建设和应对恶劣的地缘政治局势。基层自律机制被压缩生存空间的同时，民间的需求逐渐让位于国家建设的政治目标。20世纪80年代的农村改革将农民从组织化的生活中释放出来，基层社会的自治空间逐渐扩大。但为了支援国家建设，国家权力依托乡镇一级和基层社会力量以村提留、乡统筹的形式继续从农村汲取资源。
政府农村工作思维由“控制”和“汲取”转变为“服务”和“输入”发生在农村税费改革之后。2006年全面取消农业税彻底改变了国家与农民之间的制度性关系，国家行政力量正式退出乡村社会，基层组织也从农民生产生活中退出，基层社会瞬间出现一片权力真空。为了维护基层社会的稳定，国家通过瞄准农户需求的精准补贴、项目制推进公共服务、向基层组织转移支付等途径来维护农村基层秩序结构的稳定。这些权宜之计在面对日益复杂化的乡村事务和原子化的个体时很快陷入困境。由于乡村社会自主治理能力长期被忽略，政府资源下沉反而促生了基层政府与乡村精英之间的“庇护结构”[9]、“选择性治理”和“精英俘获”等问题，其结果是政府政策的执行与民众需求实现之间形成巨大鸿沟，这与党和政府提倡的乡村振兴战略的目标背道而驰。
在乡村振兴的背景下提升基层治理的精准化水平，需要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引优化政府行动逻辑。首先，政府需在坚持乡村主体地位的前提下，以精准满足农村社会的公共需求为指向，提升基层治理的效能。一是要强化和培育农民的自主发展意识。习近平总书记强调，要“坚持农民主体地位。充分尊重农民意愿，切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用”，并且坚持扶贫与扶志相结合，让贫困地区的民众树立“先飞”“先富”的意识。二是乡村振兴战略的实施要在“培育新型农业经营主体，健全农村社会化服务体系”的同时，“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”[10]。三是政府部门要紧密结合乡村实际条件和需求因时因地施策。其次，地方党委和政府要以有利于维护基层善治为导向来强化组织领导能力。一是消解个体化与组织化的张力。要整体优化和提升农村带头人队伍建设，积极吸纳村医、村教、大学生等进入基层党组织，强化党组织在基层社会的组织力和领导力，提升乡村的组织化水平以应对市场风险。二是明确界定政府与社会之间的行动边界，为乡村自主能力的培育提供空间。
基于基层政府与乡村社会多元力量合作的紧密度，由弱到强可以将基层治理实践归纳为政府主导的治理模式、弱合作治理模式及协同治理模式。政府主导的治理模式强调在农村社会自主治理能力非常低的条件下，基层政府单方面确定治理目标，并依托权力和资源下沉以促进基层社会治理有序化。弱合作治理模式强调在基层社会较高自主治理能力的条件下，农村社会力量依附于政府资源而与政府展开互动合作，政府则在获取基层社会需求信息的基础上确立治理目标。协同治理模式强调在党组织的全面领导下，基层政府、市场主体、农村社会组织和公民围绕公共事务，以广泛协商互动的方式就公共目标达成共识，并协同参与基层公共事务治理。
二、乡村振兴中基层社会治理的模式及运行机制
乡村振兴战略赋予基层治理的重要战略目标之一在于化解农村群众对美好生活的需求与不均衡、不充分发展之间的矛盾，提升乡村的自主发展能力，而政府与农村社会力量的协调行动是实现这一目标的关键。因此，在乡村振兴条件下优化基层治理既不能缺失政府的支持作用，也不能缺少农村自主力量的合作。
（一）政府主导的治理模式及运行机制
1.个案介绍及意义。CY县地处湖北省幕阜山集中连片特困地区，属亚热带季风气候，是长江中游众多支流的发源地，水资源充足，但由于河流分散，流量多变，水资源的可利用率非常低。该县物产资源丰富，腊米、油茶、柑桔、意杨、楠竹、雷竹等非常有名，但由于产业发展的启动资金不足，加上没有龙头企业带头搞培育和研发，该县农产品一直处于低端层次，市场竞争力不足。此外，该县较为偏远的农村基础设施较差，大部分地区的水库、水渠和供水管网基本建立于上世纪六七十年代，由于缺乏资金常年失修，防洪、灌溉、抗旱等功能明显弱化。在国家将武陵山、秦巴山和大别山山区纳入区域发展与扶贫攻坚规划后，湖北省将该县所在幕阜山确定为省级连片特困区。CY县农村地区丰富的自然资源储备与孱弱的经济发展趋势形成的强烈反差不禁让人产生疑问：政府行动与该地区基层社会治理之间存在何种联系，其运行机制是什么？
2.治理目标的外部嵌入。受经济发展环境的制约，CY县很多村庄青壮年几乎都去东部沿海务工，村两委班子成员只能从“矮子里面拔将军”，导致村两委班子的人才队伍储备严重不足。此外，这些流动的精英每年只会在春节期间短暂向老家回流，农村传统的关系网络和价值规范对他们的规约力逐渐下降。正因为如此，上述呈现个体化趋势的村庄的治理很容易陷入“怪圈”，即越穷的村庄精英流失越严重，精英的流失进一步降低村两委的领导能力和乡村自主发展的能力，加速乡村的凋敝。要摆脱这些“怪圈”，就需要政府扶持以激活乡村治理。
从基层治理行动的目的看，低组织化、低自主发展能力村庄的治理目标由政府基于乡村实际状况而由外部嵌入。第一，不同的挂点帮扶单位对乡村治理进程的影响不同。县国土局从2015年开始定点帮扶GH镇A村，扶贫政策一开始国土局就为A村脱贫攻坚订立了产业发展计划。国土局不仅以土地规划整治为由设立专门项目为该村疏通了河道，加固了防洪岸堤，消除了每年一次的大洪水对村民生计的威胁，而且国土局还注资扶持村民创办养猪、蔬菜种植和花卉等农业合作社，鼓励村民入股参与合作社经营。不过，A村的扶贫发展却潜藏隐忧，即由于缺乏民众广泛的参与和脱离市场需求，该村的蔬菜、养猪项目并不为市场青睐。不得已该县国土局只能以单位名义将这些蔬菜和猪回购分销。与之相比，邻村B的扶贫效果就明显有些停滞不前了。该村的驻村帮扶单位是市公安局，除了每年过年会有工作人员例行慰问之外，平常很难看到有帮扶工作队工作人员进驻村庄。CY县虽然委托第三方评估组织对该县扶贫效果进行考核，但涉及到B村的扶贫绩效考核却也显得无能为力，因为CY县无法对市公安局的帮扶工作进行监督。第二，压力型体制间接促发了驻村帮扶单位的应付行为。为了保证精准扶贫工作沿着党中央的政策设定目标发展和加强对政府官员政策执行行为的监督，党和政府将精准扶贫战略的实施纳入党的中心工作来考核从而实现自上而下的加压。CY县政府部门日常事务本就很繁杂，还要抽调一大部分人力去定点帮扶村辅助发展生产，人力资源捉襟见肘。调查发现，部分驻村帮扶单位会临时抽调本部门即将要退休或者普通干部入驻村庄，然而由于这些驻村干部本就缺乏发展市场经济的能力，他们驻村的作用也仅限于应对上级和第三方扶贫考核小组的检查，对乡村长远的发展贡献非常有限。此外，逐层加压还会促使基层政府为短期内增加农民收入而出现“个体化扶贫”取向，增加了扶贫效果的脆弱性。第三，外部嵌入的脱贫标准与民众的现实需求之间存在很大张力。2017年我国贫困标准为农民年人均可支配收入达到3535元，到2020年农民人均可支配收入达到4000元。虽然湖北省早在2015年就将贫困户标准提升至4000元，从表面上看该标准已明显超越了国家标准，但这一标准在基层却要面临另一种情景：现有标准忽略了农村因病致贫人口疾病属性对贫困的影响。现有农村合作医疗大病报销需要提供相应的住院就诊材料，但是很多贫困人口的致贫原因是慢性病，只能常年累月以吃药缓解病情，但这些在门诊或者在药材连锁超市购买的药品并不在报销范围之内。因此，不考虑疾病属性对贫困户生活的影响而确立的扶贫标准必然在基层社会遭遇困境，也不能根本上解决弱势群体可持续发展问题。此外，精准扶贫政策的实施一开始就以农村户籍为标准确立精准识别贫困户的依据。调查中了解到CY县拥有城镇户口人口中因病致贫、因学致贫和下岗职工低于扶贫标准线的不在少数，这些人群是否也应该被纳入扶贫范围目前尚未有相关政策出台。总体来看，无论是推进精准扶贫，还是大刀阔斧进行乡村振兴建设，其根本都是党和政府以政治压力的形式给政府自身自上而下加压。在政府部门缺乏培育乡村社会自主发展能力意识的条件下，单纯靠政治压力以驱动政府行动虽然可以在短期内看到农村产业遍地、扶贫项目层出不穷等热闹场景，但终究不可持续，一旦政治压力撤走，基层治理的成果可能不会持续。
从行动方式看，基层治理中政府主导的社会治理模式具有行政指令性的行动特征。在运动式治理的情境下，上级政府常以行政指令的形式将政策内容分解，并以量化指标来考核监督下级政府及官员，而基层官员为了向上表示自己的忠诚与服从则会严格按照文件要求贯彻落实上级指令，结果导致政策执行偏离社会真实需求。CY县山区村落交通闭塞，村民居住呈零星分布，村庄基础设施较差，加之青壮年大多涌向城市务工，留守村中的贫、病人口只得“傍山吃山，临水吃水”，根本无力发展新的产业模式。然而，现有扶贫政策规定被识别为重点贫困村的村庄要有支柱产业且利润要达到5万元，方可脱贫。为了保证被帮扶的贫困村尽快出列，村干部、驻村帮扶单位与乡镇“合谋”创办了一个个支柱产业。举例来说，TA村村民世代居住在深山峡谷中，饮用水主要以山泉水为主，青壮年基本常年外出务工，剩下的部分村民也已在临县就近买房，只有一部分村民留恋故土或者无劳动能力滞留大山中。为了能够完成考核任务，村干部、乡镇和驻村帮扶单位协议以村委会名义在山外租地养鱼，收效甚微。还有很多类似TA村的贫困村即使创建的支柱产业略有盈余，但利润却被截流在村集体，其目的不在于为乡村公共建设储备资金，乃是为了应付上级和第三方评估机构的考核。
（二）弱合作治理模式及其运行机制
1.个案介绍及意义。HX村地处江西省西北国家级贫困县XS境内，位于东津水电站下游，紧邻白土村、游段村、山口段村，辖15个村民小组、612户、2712人。全村耕地面积1326亩、林地面积3000亩。HX村三面环山一面临水，拥有丰富的自然资源，是省级湿地保护地。尽管如此，昔日的HX村仍然是人迹罕见之地，外来游客寥寥无几，大部分民众散居于山坳之中，经济发展非常缓慢。在2009年之前，虽然SX县给予了该村大量补助，但政府的帮扶行动最终陷入“个体化扶贫”的窠臼中，加之村两委班子成员一直由本土出生村干部担任，组织结构涣散，发展乡村经济的领导能力和积极性皆不强，帮扶资源不能有效被用于发展生产，村级债务负债严重，村干部甚至四年多发不下工资。HX村经济发展状况伴随2009年国际金融危机后大量体制外精英向乡村回流发生转变。回流乡村的精英在政府部门的支持和鼓励下担任村两委班子职务。在他们的带领下该村一方面寻找帮扶资金改善村庄基础设施，对深山坳的民众往开阔地搬迁安置，优化乡村投资环境。另一方面，发挥该村自然资源优势，利用政府和社会帮扶资金大力发展相关产业。截至2017年底，该村种植蚕桑800亩，公园式景观茶叶1500亩，蔬菜基地200亩，花卉苗木200亩。该村还建立了全省首个蚕种制种基地。2015年该村蚕桑产值增加到500多万元。全村人均纯收入由2013年的2730元增长到2016年底的4800元。该村前后两个时期发展轨迹的反差有力地印证了强化农村自主发展能力、促进他律机制与自律机制合作的价值。
2.依附性合作：双重秩序结构互动机制。像HX村这样深处连片特困区的村落，由于受到自组织能力和自主发展水平较低的限制，依靠乡村本土力量来实现乡村振兴几乎是不可能做到的事情，此时就需要政府与乡村社会力量进行合作。第一，农村青壮年精英的外向流动会影响农村的治理能力。农民是乡村振兴的主体，而其中的乡村精英人才因占据丰富的人力资源和社会资源而在乡村振兴中发挥着更加重要的作用。2008年以前，由于村庄经济发展条件差，大量有知识、有经验的青壮年劳动力外出务工，农村精英群体向城市的单向流动造成乡村人力资源的匮乏，村两委班子干部储备面临青黄不接的窘境。全村1360多劳动力，超过900人选择外出打工，劳务输出成为村庄经济收入的主要来源。第二，村庄私性文化形式蔓延，留守村庄的劳动力沉迷于赌博、打麻将，弱化了村民发家致富的意识，也影响乡村秩序的稳定。2008年以前，该村麻将桌就有62张，每天将近300人在麻将中度过。有些村民甚至发展到不顾家、不干农活、不参与村集体活动。
在县乡政府与该村治理精英的合作下，该村治理秩序在2009年开始转变。首先，党和政府的政策扶持和资源下沉“撬动”乡村资本市场，促进乡村振兴扶持资源来源的多元化。一方面，政府政策扶持为村庄经济发展奠定基础。在HX村转型发展的过程中，先后获得政府移民扶贫、旧房屋改造等政策款项3000多万元，新建了一个接纳安置九个乡镇的深山与库区移民和本村整组易地搬迁建房户502户的中心村，其中2016年新建房屋的16户贫困户已全部入住；投资1685万余元新建休闲广场、便民服务中心、文化活动中心、弱势群体保障房等。在县乡政府的支持下，村两委带领群众先后硬化组级公路9公里，投资500万元新建黄溪大桥。政府的帮扶措施不仅改善了乡村的经济发展环境，也吸引社会资本参与乡村建设。HX村先后引进二级水电站、金樱子酒业等八家企业，引进资金上亿元。安排剩余劳动力就业近800人。另一方面，网络媒体的正向引导强化了村庄的良好形象，吸引外来资本向乡村流动。在HX村发展的起步阶段，诸如新华网、人民网、新浪网等媒体对该村做了大量宣传报道，增加了村庄与外部资本市场接触的机会。总体来讲，在连片特困区乡村振兴的过程中，在基础设施落后、自主发展能力不足等条件下，政府的政策扶持在“撬动”乡村资本市场、激发乡村发展活力中扮演了关键角色。其次，政府扶持政策的有效运行离不开乡村自组织力量的合作，只有二者合作才能够保证帮扶政策与社会需求的精准匹配。其一，村干部典型示范增加乡村社会的信任存量。该村村委会主任徐某为动员民众参与乡村振兴，不仅自己垫资为同村群众购买农业机械，还倡议其他村干部入股村庄发展项目。其二，资源结构重组提升乡村承接外部资源的能力。HX村两委不仅积极吸纳返乡创业精英进入乡村工作队伍，强化村庄领导力量，而且将重点放在如何利用这些治理精英的社会资本来吸引更多的社会资源。
3.有限合作条件下的治理资源供给。从行动目的看，政府帮扶部门与乡村治理精英存在“共赢”空间。在中国自上而下的科层制体制下，党和政府为了保证政策意图在基层得到贯彻落实，往往将政策目标进行量化，并以此设立基层政府及工作人员的绩效考核指标，有时甚至将政策目标纳入党的政治中心工作，以政治任务的方式自上而下地加压。面对如此巨大的考核压力，能否把有限的政府帮扶资源用来“办大事”“办有效益的事”自然成为基层政府的选择。因此，那些乡村治理精英资源富集的村庄自然成为基层政府及干部重点关注的焦点。以2015年为例，XS县在确定扶贫村的名单时进行了量化打分，相关文件规定量化指标为贫困发生率为12分，群众积极参与村庄整治及签名率为40分，贫困人户积极参与产业发展及签名率为40分，重点照顾老区、边远山区、少数民族和非重点移民村为8分。从上述数据看，贫困人口参与率高的村庄恰恰是自主发展能力较强的村庄。这些治理精英可以广泛调动社会资源来影响政府扶持资源的流向，HX村前后两个发展时期的差异正印证了这一问题。从行动方式看，政府帮扶部门与乡村治理精英的互动存在衔接“缝隙”。HX村获取政府帮扶资源的途径主要有两种，即来自民间自下而上向上诉求和来自政府自上而下的赋予。前者是乡村治理精英积极向政府部门反馈需求而获取的资源，更契合乡村社会的治理需求。后者则是政府部门单向度供给的资源，不免造成资源的浪费，如HX村同时是江西省财政厅、省委党校及市县多部门的定点帮扶单位，即使是该村发展富裕后，这些单位依然每年会采取各种形式对该村进行帮扶。
三、多元社会治理模式的失准问题及根源
乡村振兴情境下推进基层治理需要在以社会需求为导向的基础上，构建政府与社会协调配合的关系形态，只有如此才可以解决“不平衡、不充分发展的问题”。然而，由于政府与社会之间互动不畅等因素的影响，基层治理中政府的行动常常偏离社会需求，导致政府对基层社会整合能力下降。
（一）社会自主治理能力弱化与治理失准
第一，精英流动：乡村治理中的人才结构缺失。社会资本理论认为，个人所具有的资源有两种类型，即社会资源和个人资源。前者是指个体在所嵌入的社会关系结构中可能获取的资源，后者则指物质、符号等的所有权。由于所处关系网类型及关系网中所占位置的差异，个体可获取的社会资源存在很大不同。乡村精英因自身掌控的丰富的人力资源和社会资源成为乡村治理的重要力量，乡村精英的流动直接影响到乡村自主治理能力的培育及乡土自律机制与他律机制的协同。在政府主导的社会治理模式的情境中，由于受到基础设施建设、乡村可容纳能力限制，大量乡村精英涌向城市，使得原本贫瘠的村庄既无强权威的组织队伍，也无动员社会资源来辅助乡村发展的能力。此种境遇下只能依靠政府扶持或将山坳的民众易地搬迁安置在开阔地，或以提供贷款的形式帮助村民发展生产，有些基层政府干脆直接以政府名义发展出某一产业，之后再交由村民自己经营。然而，后者终会因为普通民众经营能力和扶持资源承接能力不足收效甚微。在弱合作治理模式的情境中，政府资本撬动和返乡治理精英的协作推动乡村振兴战略的实施走向集约化、高效化。在基层治理过程中，HX村的转型发展中，县乡政府不单纯依赖资本注入的方式来提升村民的收入水平，而是将重点放在如何促进乡村外流精英返乡创业、激发乡村精英创业积极性。在实践中政府与乡村精英合作推进基层治理进程虽提升了乡村社会的发展动力，盘活了乡村社会的资本市场，但也容易演变为个别治理精英独享利益而普通群众不能共享。比如部分合作社在政府政策出台之前就已成立，政府部门以为合作社提供贷款扶持为条件要求合作社吸纳村民参与并让村民在合作社务工以赚取劳务费。乡村精英不仅依托合作社赚取利润大部分，而且还获得政府诸多政策扶持，普通民众在其中获益有限。
第二，个体化小农与社会信任赤字复合降低了集体行动的能力。新时期随着中国社会结构的转型，农村社会由“熟人社会”向“半熟人社会”转变。大量的青壮年向城市流动，其中返乡的部分乡村精英又带来了新的价值理念和关系网络，整个乡村社会的异质化和多元化趋势在加强。如此一来，传统的社会关系结构及其价值规范对于村民行为的约束能力在下降。伴随村民从传统关系网络结构和价值规范的脱离，村民开始逐渐向更小单位意义上的核心家庭回归，村民对村庄意义上的公共责任意识出现下降势头，乡村难以仅靠乡村社会自律机制来实现和维护乡村社会运行的秩序。因此，需要以党和政府为主导的他律机制在乡村社会治理中发挥培育乡村自组织水平和自主发展能力的作用。在单向度治理模式的情境中，村两委组织结构的涣散和乡村精英的大量外流使得基层难以形成集体行动以承接政府扶持资源，县乡政府往往不得不单方面设定乡村发展的目标，或为贫困人口提供资助解决其生计问题，或由政府主导为该村庄设定一些乡村发展的项目。前者虽可解一时之困但终不长久；后者虽有长远发展规划但因没有良好的经营队伍，最终也难以走上可持续发展的道路。在弱合作治理模式的情景中，强有力的乡村经营队伍和完善的公共生活规则是基层治理善治的关键之所在。强有力的乡村经营队伍可将日益分散化的村庄重新聚合起来，在协商互动中促成集体行动，从而将政府扶持资源最大化利用。但强有力的乡村经营队伍中需有超凡魅力的领袖来引领，HS村前后转型正是在村支部书记徐某这样的魅力型带头人的主导下完成的，但问题是如此魅力几乎不可复制，如何促进这种魅力在村干部代际之间传递就成为难题。此外，良好的乡村公共生活规则不仅可以惩戒和约束“搭便车”者，还可以弥补政府无法解决的村庄公益事业问题，但公共生活规则只有在获得民众广泛认可的前提下才有生存的空间。
（二）科层化组织逻辑与治理失准
第一，压力型体制下基层政府的选择性治理行动取向。在压力型体制下，上级政府为了保证基层政府有效执行其政策意图，往往将政策内容细化并制定严格的考核指标，有时甚至实行一票否决制。与之相应，基层政府的行动具有很强的权宜性、变通性和短期性，似乎一切有助于基层政府完成上级的指令和任务指标的手段、策略和方法都可以为之所用。在具体的治理实践中，基层政府为了尽快完成上级政府“发包”的任务和指标而采取选择性的治理行动。其中，形式主义和营造“面子工程”成为基层政府的重要选择，结果出现富裕村落资源富集而贫穷的村落无人问津的现象。在单向度治理模式的情景中，由于乡村自主治理能力低下，基层政府很难兼顾上级指令执行与基层治理善治的关系。精准扶贫政策推进以来，湖北省在中央确定的扶贫开发目标“两不愁、三保障”的基础上，提出了“九有”目标，其中一条就是贫困村出列必须要有支柱产业且盈利达到5万元。然而，CY县很多农村地处大山深处，村民居住分散，加之村庄青壮年向城市流动，村庄的自主治理能力和承接政府扶贫资源的能力非常有限，根本无力兴办支柱产业。为了保证这些村落能够从贫困村名单出列，基层政府不得已实施应付行为，或者将村庄致富精英创办的合作社以集体资产的名义上报，或者干脆直接由政府部门出资来创办合作社再交给村集体，但后者往往忽略了对市场需求的关照而最终荒废。在合作治理模式的情景中，返乡回流的精英不仅带来了新的经营管理理念，而且将分散的村民凝聚在党组织周围，激活了政府与社会之间的互动机制。
第二，官本位与民众主体地位缺失：科层制逻辑延续的文化基础。官本位是指“官”在政治系统的核心位置，并将是否为官、官职大小作为衡量一个人社会地位高低的价值理念，民众在基层治理行动中扮演边缘角色和成为了被动的客体。其一，官本位思想给予个别领导获取社会需求信息以过高期待。在纵向的权力结构运行体制下，自上而下看权力逐渐缩小而责任愈大，所管辖事务也愈繁琐。基层政府部门及官员与群众有最广泛的联系，能够获取民众最真实的需求信息，但是限于其权限小且向上信息沟通不畅等缘故，社会需求信息不能尽被政府部门的决策所吸纳，才会导致政府决策与需求之间的脱节。在单向度治理模式中，上级政府部门会设计很多指标来考核和监督基层政府部门的工作，但由于不能最广泛获悉基层社会的需求，导致政府的决策既使得基层政府无力完成，也无法与社会需求接轨。在合作治理的模式中，虽然政府与社会力量并不常态化、无缝隙互动，但是社会需求信息的自上而下的反馈确实为政府部门决策的科学化奠定了基础。其二，“委托—代理”困境弱化了对基层干部行为的监督。在农民组织化低下、农民参与途径不畅通的条件下协调和整合多样化的民众需求需要很高的成本，为了尽快完成任务，一些基层政府部门及工作人员绕开民众直接决策，有些甚至向上传递虚假信息，以此蒙混过关。然而由于政府上下级之间、政府与社会之间信息的不对称性，上级政府部门和民众很难对这些行为进行有效监督和制约。这些行为虽然提高了政府政策的执行效率，但却以政策的科学性、适应性和回应性损失为代价。
四、乡村振兴中社会治理模式的限度及优化
受政策运作逻辑和乡村社会条件的制约，政府在基层治理中的单向度治理模式和弱合作模式都存在一定的不足，未来需要构建党组织领导下的政府与社会、政府与个体之间无缝隙对接的协同治理模式。
（一）基层社会治理模式的限度
第一，政府信息不完备与多样化社会需求之间的张力。乡村振兴中基层治理精准化的关键条件是信息，而信息不完备导致政府公共决策偏离社会需求。在科层化的官僚体制下，习惯于“自上而下”的公共服务供给逻辑，政府很难全面获取基层最真实的需求信息。同时，基层民众的低组织化也会影响民众与政府的互动，导致政府部门不能获取民众多元化的偏好。另外，公共服务的供给者、生产者和消费者的相互分离导致相互之间信息不对称。上述三者复合导致基层治理中自律机制与他律机制之间的不协调和冲突，不仅影响了基层治理的绩效，也降低了政府公共服务供给的效率。在单向度治理模式中，受到公共服务供给的科层化逻辑和乡村社会自主性低等因素的影响，基层政府部门和驻村帮扶单位并不能很好地获知各个村庄多样化的需求和民众多元化的偏好，而是将公共产品预设为同质化的，各村按照统一的标准、统一的要求来提供，有时甚至忽略了各个村庄自然环境、人文环境的差异，最终导致政府公共服务和产品的供给是低效的。在合作治理模式中，由于乡村治理精英较强的经营能力和社会资源动员能力，政府与乡村社会之间的互动是较频繁的，政府也更能获取基层社会的需求信息，政府公共产品的供给也更切合基层社会的实际。但是诸如HX村类似的村庄，政府与社会的互动更多地体现为政府与少数治理精英的互动，政府对于基层社会需求的把控是从整体意义上而言的，而对微观层面上个体民众的需求偏好的掌控能力是有限的。因此，需要进一步提升农村社会的自组织水平，促进政府与公众更大范围、更深程度的互动。
第二，政府的选择性治理行动导致资源非均衡分布。自上而下的科层制压力和村庄的自主发展能力是乡村振兴中影响政府部门决策和资源分配的两种力量。一方面，在巨大的行政压力和激励的府际竞争条件下，基层政府领导干部必须以有限的资源博取政绩，以求仕途获得晋升，资源如何能最大化取得效益是政府部门领导行动的重要偏好。另一方面，自主发展能力较强的村庄更契合政府部门“办高收益的事”的取向。在单向度治理模式的情境中，由于缺乏新型农村精英队伍和村两委组织结构涣散，外部注入的社会资源并不能够最大化被用于发展农村社会生产和公共事务治理，反而会流入消费领域。这类村庄在政府帮扶资源的分配中明显处于劣势。在合作治理模式的情境中，由于具备较强的自主发展能力和较高的组织化水平，这类村庄不仅与政府寻求政绩的偏好契合，而且村庄精英本身就具备很强的资源动员能力，可以通过政府和社会等多元化途径寻求支持。其最终结果就会出现富裕的村庄资源大量富集，而穷的村庄无人问津。
（二）基层社会治理模式的优化
第一，强化农村基层社会的自主发展能力是基础。从微观层面看，需要提升民众的自主发展意识。习近平总书记强调，在推进乡村振兴的过程中需要坚持扶贫、扶志与扶智相结合。在大力推进乡村振兴的过程中，少数基层民众中存在着“等靠要”或者已经达到脱贫标准却不想“摘帽”的思想观念，究其原因是少数民众对未来生产生活中的不确定性感到恐惧，乡村振兴中要通过提升这些民众的经营管理能力和务工技能来增加他们的安全感。从中观层面看，需要强化村落的组织化水平，提升村庄的凝聚力。在上文两种典型案例中，村庄青壮年劳动力涌向城市，不仅带走了村落中最优越的人力资源，还消解了乡村社会的社会资本，促使乡村社会网络开始断裂，滞留村落的民众也失去了村落中原有的强社会网络。要推进基层社会的善治，提升基层社会的集体行动能力，吸引外出务工的乡村精英回流，培育乡村社会的经营管理队伍是关键所在。从宏观层面看，需要完善乡村社会的公共生活规则和秩序。随着中国社会由传统的熟人社会向“半熟人”社会转型，农村社会的个体化趋势越来越明显，加之农村人口向城市的转移导致多元文化价值的冲击，维持乡村社会的传统的价值规范对乡村社会秩序的作用越来越微弱。因此，在乡村振兴的背景下探索基层治理的道路需要在社会主义核心价值观和习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下构建乡村社会的公共生活规则。
第二，提升农村基层党组织的领导能力和管理能力是保障。农村基层党组织作为领导乡村公共事务的核心和沟通政社关系的核心纽带在基层治理中发挥着关键作用。其一，以农村社会需求为导向调适基层党组织角色和功能。农村基层党组织发源于社会，天然地具有服务社会的属性。但是在现实中农村基层党组织往往肩负了来自县乡政府的行政事务，在某种意义上会导致政府科层制逻辑延伸到基层。为了重新激发农村基层党组织领导乡村经济社会事务发展、沟通政社关系的作用，需要在维护执政党组织结构整体完整的基础上鼓励基层党组织因地制宜、灵活定位其角色和功能。其二，协调基层党组织与上级党委之间的关系。基层党组织直接面对民众，对基层社会的需求也有最为深刻的感受，赋予基层党组织以自主的行动空间是激发党组织成员工作的重要条件，但是现有的组织管理制度对于基层的激励措施并不是很多。其三，要积极吸纳“懂农业、爱农村、爱农民”的乡村治理精英进入党组织，提升基层党组织的精英管理能力和社会资源动员能力，强化基层党组织的权威性。2018年全国“两会”期间习近平总书记参加山东代表团审议时强调：“乡村振兴一方面要发挥好本土人才的作用；另一方面，要通过第一书记、大学生村官、农村工作队等形式筑牢基层党组织。”
第三，建立政府、市场与社会的协作机制。在乡村振兴过程中，无论是政府、市场还是社会都无法完全满足基层治理的所有需求。在村庄扶贫开发的过程中，国家自上而下确立了企事业单位对口帮扶、政府工作人员结对帮扶的机制，并创制相应的指标体系对上述主体的工作绩效进行考核。然而，调查发现无论是驻村帮扶工作队、“第一书记”，还是乡镇驻村干部基本缺乏化解乡村社会矛盾、引领乡村经济发展的能力。这些外部嵌入的主体要么自解腰包给被帮扶者以资助，要么所提供的帮扶措施与农户的需求相去甚远。有些驻村帮扶单位由于无法准确把握市场发展行情，虽然投入了大量资源来发展乡村经济，但最终并不被市场青睐。因此，在基层治理实践中政府当践行专业化的工作思维：在经济发展领域，政府应当在向乡村注资盘活资本市场和改善乡村基础设施的基础上，吸引企业和社会资本进入村庄，发展乡村生产；在乡村公共事务治理和矛盾化解领域，除了要做强村两委班子，还需要政府以购买公共服务的形式吸纳社工组织等参与乡村治理。