作者简介：赵晓峰，男，西北农林科技大学人文社会发展学院教授、博士生导师。
文献来源：《求索》2019年第6期
摘要：沿着发展国家基础性权力的思路，改革开放以来的国家制度建设强调用现代公共治理规则替代因地而异的非正式制度。受此影响，县域治理中的制度建设也在不断加快。但从当前精准扶贫政策的落实情况来看，行政体制科层化改革和普遍主义逻辑的制度建设遭遇乡村社会的反制，并没能取得理想的实践效果，某些地方政府陷入形式主义和文牍主义的泥潭。为此，各级党委利用中国特色社会主义政治制度的比较优势，把精准扶贫工作确定为特定阶段的重点工作和政治任务，以动员式治理等看似非制度的实践方式，破解科层制的内在弊端，推动扶贫政策落地。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，县域治理中制度建设与非制度实践并存的现象将会长期存在，且具有实践的必要性和客观的合理性。
关键词：县域治理；制度建设；非制度实践；精准扶贫；制度自信
一、县域治理中的制度建设诉求
中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，到我们党成立100年时，要在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立100年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。为了实现全会提出的制度建设“三步走”的总体目标，必须加强对中国特色社会主义制度实践展开研究，解读中国经济社会发展的成功密码，并通过古今、中西制度比较分析明晰中国的制度优势，找准短板且不断加以完善，从而推动国家治理体系和治理能力的现代化。
“郡县治，天下安。”县域治理是国家治理的重要组成部分，是承上启下的关键接点治理，也是推进国家治理体系与治理能力现代化的重要一环。经过新中国成立70年来，尤其是改革开放40余年来的发展，县域治理逻辑正在发生质的变迁，突出地表现为制度建设快速推进，政府试图以制度整合实现对乡村的规范化治理。随着制度建设的持续推进，不仅行政体制科层化改革取得显著进展，而且现代公共治理规则逐步替代民间非正式规则成为县域乡村治理的基本制度资源。
20世纪80年代，中国政府开始开展法制宣传教育活动。起初，“送法下乡”在乡村社会遭遇较大阻力，农民习惯于用民间法等非正式规则处理日常纠纷、指导生活实践。因此，从20世纪90年代开始，法学界就提出中国的法制建设需要从中国社会文化中汲取本土资源，实现现代法律与中国历史文化传统的有机衔接。进入21世纪以来，随着互联网的快速发展，手机、电脑等现代媒介工具的日益普及，法律法规、规章制度和政策文本的透明度越来越高，农民离“法”的距离空前缩短，越来越多的人知“法”、懂“法”，会用“法”，正式制度与乡村社会的亲和性得到加强。
但是，以法律法规、规章制度和政府政策为主要内容的规则中心主义的改革取向在某些方面也出现了未曾预料的实践后果：以文件落实文件，以会议落实会议，事事留痕为证等形式主义在基层治理中较为普遍，部分地区甚至呈现出积重难返之势；基层政府和村级组织陷入“新办法不会用，旧办法不能用”的治理困境，一些人遵循“不出事”“不(积极主动)干事”“不得罪人”的行为逻辑，缺乏积极行政的动力；乡村社会的小矛盾很容易被“拖”成大矛盾，原本村民小组内部可以解决的矛盾上移到行政村，甚至是乡镇和县级政府，加重了地方行政的荷载，导致简约治理、半正式治理等传统治理方式逐渐失去存续空间。
为了消除制度建设带来的负面影响，运动式治理、群众路线等看似非制度的治理手段经常会被各级党委政府拿出来加以运用。由此，在县域治理中，制度建设与非制度实践并存的现象时常发生。那么，需要追问的是这种二元悖论的现象为什么会存在?如果非制度实践的存在具有必然性和合理性，缘何又要不懈地推进制度建设呢?这种现象暴露出的是治理体系的弊端还是优势?接下来，我们结合精准扶贫政策的落实对这个问题进行深入分析。
二、县域贫困治理中的制度建设与技术治理
本文中的县域治理指的是县域范围内的治理，包括县、乡(镇)、行政村及村以下的各种治理现象和治理行为。县域治理与乡镇治理、乡村治理有着紧密的联系，但却不限于乡镇或乡村两级的治理，还包括县级层面的治理。在县域治理中，县处于最为关键的位置，县级党委和政府是各种治理行为的发起者、推动者和监督者。根据《脱贫攻坚责任制实施办法》的要求，脱贫攻坚的工作机制是“中央统筹、省负总责、市县抓落实”。其中，第15条明确规定：县级党委和政府应当指导乡、村组织实施贫困村、贫困人口建档立卡和退出工作，对贫困村、贫困人口精准识别和精准退出情况进行检查考核。这指明了县级党委和政府在贫困治理中的位置，他们承当着脱贫攻坚主体责任，是推动县域贫困治理的主体力量。在县域贫困治理中，县级党委和政府主要负责落实精准扶贫政策，推进扶贫领域的制度建设。从各地的实践情况来看，县域贫困治理中的制度建设集中体现在两个基本要求上：一是政策落实要精准；二是治理技术有支撑。以精准识别政策为例，具体体现在：
一是按照“两不愁、三保障、一达标”的标准精准识别贫困户。国家政策规定的脱贫标准是两不愁、三保障、一达标。两不愁，即不愁吃(含安全饮水)、不愁穿；三保障，即义务教育、安全用房和基本医疗有保障；一达标，即农民家庭年人均纯收入达到国家现行扶贫标准。单以“一达标”为例，要科学精准地计算农民家庭年人均纯收入是一件不容易的事情。农民家庭收入包括四种类型：财产性收入、经营性收入、转移性收入和工资性收入。其中，工资性收入和经营性收入是当前农民家庭的主要收入类型，而这两种收入的核算难以客观测量。经过改革开放40余年的发展，农民家庭经济的主要类型是“以代际分工为基础的半耕半工型”，这使农民家庭经济收入多元化、分散化，且更加难以精准测量。就工资性收入来说，农村贫困群体进城务工从事的多为低端产业，收入本身较低。并且从家庭分工来看，进城务工的多为中青年一代，自身消费支出需求强，很多人常年不往家中寄钱，甚至也不告知父母每月具体收入。在精准识别时，县级党委和政府要求贫困户的收入测量要精准，但现实是乡村干部很难从留守村庄的中老年人口中得知其家庭具体的工资性收入情况，有时还会被告知需要家中父母补贴进城子女。再以经营性收入为例，农村贫困群体多以农业经营收入为主，而其掌握农业技术的程度不一，耕作水平差异很大，亩均产量和农产品质量都很难统一量化。因此，在精准识别政策实践过程中，乡村干部往往是依据一定的标准进行估算。然而，统一标准进行估算，虽然可以极大地降低政策执行的难度，却难以符合千差万别的分散贫困户的客观实际情况，从而可能带来政策执行的误差与偏差，加重了县级党委和政府抓落实的难度。尤其是对处于国家现行标准附近的农户，这样的识别容易引发他们的不满，引发界点效应。界点效应表现为，农户会因极少的估算收入而被区分为绝对贫困户和相对贫困户，绝对贫困户可以享受国家扶贫政策，相对贫困户则待遇全无，绝对贫困户会因享受相应的补贴或扶持而一跃超过相对贫困户的家庭年人均纯收入标准，从而引发相对贫困户的不满和质疑。
二是要以数字化的技术治理方式为贫困户建档立卡。精准扶贫政策要求不仅要能将贫困户精准识别出来，而且还要能够对识别出来的贫困户进行精准管理。何以精准，唯有数字化才能真正实现。因此，精准管理就需要不断强化国家的信息收集能力。具体到精准识别政策的落实来说，就是要将贫困户信息数字化，进行建档立卡，并输入全国扶贫开发信息系统进行统一管理。国家期望通过“数字下乡”，建立“减贫大数据”管理系统来引导和监督扶贫资源在乡村社会的分配过程，规范基层治理的工作实务。但是，精准扶贫政策在实践中构建起的是一种分级落实的制度安排，县级政府是中间层，一方面作为国家的行政代理人，负责落实国家政策，推进制度建设，另一方面又要直面缺乏统一规则的乡村社会，接受乡村社会对制度建设的挑战，实现国家政策与乡村社会的有机联结。也就是说，县级政府在自上而下的信息收集中扮演着至关重要的角色，其作用发挥成效关系到数字信息质量。为了推进信息采集能力建设，县级政府下派驻村工作队和“第一书记”一起参与到精准扶贫第一线，直接参与信息采集工作。然而，要想真正实现扶贫对象精准化，扶贫资源、扶贫行动和扶贫效果数字化，以及数字技术逻辑化等精准管理的目标却非常困难。毕竟驻村工作队和“第一书记”都不是村庄内部人，对贫困户的情况并不完全熟悉。在工作中，他们还需要借助村组干部的力量，通过村组干部进行间接治理。村组干部虽然熟悉情况，对数字进行精准把握的能力更强，但是他们更关注项目资源的分配，也希望自身能够回避界点效应带来的矛盾，缺乏工作的主动性和积极性。由于得不到村组干部的真心支持，部分驻村工作队和“第一书记”在刚性考核压力下就会采取“统计加估计”的因应策略，这可能会导致数据在层层上传的过程中进一步“失真”，数字生产难以精准，造成精准扶贫政策的不精准执行。
三、县域贫困治理中的非制度实践
在县域贫困治理中，国家加强制度建设既是为了确立统一的规则，建立统一的最低贫困线标准，也是为了增强政府穿透乡村社会的能力，监督监控不同层级的代理人，使国家资源能够得到最大化利用，切实改善国家与农民尤其是贫困户的关系。但是，县域贫困治理实践表明，制度建设虽然取得了很大进展，“两不愁、三保障、一达标”的精准扶贫政策得到有效实施，却也客观存在诸多的非制度实践，并且这些非制度实践行为还有助于推进贫困治理目标的达成。
(一)开展动员式治理
动员式治理长期存在于中国的官僚行政体制中，它通过暂时性地以政治动员过程替代原科层制的常规过程，试图超越科层制度的组织失败，达到纠偏和规范边界的意图，是应对常规组织机制失败的重要应对机制。在县域贫困治理中，从2014年起，在中央和省级政府的推动下，很多县级政府都发起过多轮针对贫困户的精准识别工作。以Y省为例，到2017年7月，Y省已经第六次开展精准识别“回头看”工作。在Y省F县，实际清退1943人，其中整户清退496户1284人，单人清退659人；整户新增82户310人。后经过上级政府部门的技术处理，F县清退家庭人数仅为49人，新增55户。这意味着，经过3年先后6次的贫困户识别工作，精准识别的政策效果仍然不理想。而其原因，可以追溯到科层体制内部。从F县实际情况来看，暂且不论该县掌握的真实数据是否符合当地的实际情况，单是从其上报数据和上级政府反馈的数据来看，就有较大的出入。在精准扶贫政策落实过程中，地方政府力图避免数据出现大的波动。同时，由于国家扶贫资源的分配跟贫困村、贫困户的规模往往有着紧密的相关关系，地方政府为争取扶贫资源，客观上又存在层层加码扩增数据的现象。在多次“回头看”活动中，地方政府对政治形势的估量和认识不同，上报数据跟实际情况也会存在较大的差异。每次“回头看”都出现数据不清的现象，自然会加深上级政府对下级政府执行精准扶贫政策不力的印象，而且也给政府在社会上留下了扶贫工作开展不力的痕迹，从而迫使上级政府不得不再次以高位驱动的方式发起新一轮动员式治理，以有效应对科层制的弊病，回应社会的关切。动员式治理是一种高位驱动、政治动员的国家治理现象，本身具有反科层制的典型特征，其被频繁运用，恰恰说明制度建设仍需找到合适的推进路径。
(二)坚持走群众路线
群众路线是中国共产党的生命线，也被广泛运用到县域贫困治理的实践当中。各级地方政府在推进精准扶贫工作中，纷纷走群众路线，创新群众路线工作机制。2017年7月以来，湖北省丹江口市(县级市)组织全市7432名党员干部开展“足印农家”活动，市委、市政府主要负责人带头遍访全市194个行政村，要求市级领导每月到包保镇村开展扶贫工作5天，工作队员驻村每周5天4夜，市直单位主要负责人驻村每周3天2夜，以此推动工作重心下移，使市镇村三级干部都能聚焦精准帮扶工作。“足印农家”活动主要围绕了解贫困户情况、宣传宣讲政策、交流感情、化解矛盾、出主意出思路想办法、激发内生动力、增进党群干群关系等方面展开，要求遍访农户，实现“五个到”，即按照“镇不漏村、村不漏组、组不漏户、户户见干部”的原则，组织市镇两级领导和扶贫干部进村入户走访调研，确保每户群众1年能见到走访领导不低于3次，且要求党员干部努力做到身到、心到、感情到、措施到、效果到。截至2018年5月，党员干部的足印已经遍及全市18个乡镇的3万多名贫困户，解决问题3132个。丹江口市委、市政府强调“足印农家”重点在贫困户，但是党员干部也要足印非贫困户，做到所包村庄的农户全走到。从实践成效来看，足印农家活动无疑是成功的，一方面使精准扶贫政策更好地得到落实，使党员干部能够掌握贫困户的基本情况，确保国家扶贫开发系统、扶贫手册填写信息和贫困户实际情况基本一致，致贫原因、帮扶措施和扶贫成效基本相符，做到结对帮扶情况、享受政策情况和家庭收入情况基本清楚；另一方面不仅有助于提高贫困户的满意率，而且有助于提高非贫困户尤其是相对贫困户对精准扶贫工作的理解和支持度，营造良好的氛围。非贫困户认为，“领导能到我家跟我讲政策，说明政府并没有忽视我”，极大地拉近了进村入户的党员干部与他们的距离。因此，类似于足印农家的群众路线活动，也是一种“缘情治理”方式，他虽然被视为“反理性的”“非正式的”治理技术，但却增进了干群关系，开启了国家与民众良性互动的窗口。非贫困户即便没能得到扶贫资源的帮扶，也会对进门了解情况的党员干部心存感激。
(三)发挥非正式组织的治理价值
非正式组织指的是由农民自愿成立，尚未能在政府相关部门登记注册的民间组织。非正式组织的治理资源是多元的，不仅包括国家法律法规、规章制度和政策文本等正式的制度资源，而且还包括人情、面子、常理、关系网、声誉等地方文化资源，且以后者为主要资源。因此，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，非正式组织应该转型、注册成为正式组织或逐渐被取缔。然而，在县域贫困治理中，非正式组织往往还发挥着非常重要的治理价值。在关中地区的麟游县，就成立有以村民代表为主体的点评委员会。点评委员会成立的初衷是为了解决少数困难群众缺乏脱贫主体性，习惯穷、甘愿穷，争当贫困户的治理难题。麟游县在全县66个村均成立有点评委员会，每季度召开一次村民大会，对贫困户各方面的表现进行评议，表现优秀的上“红榜”，表现太差的上“黑榜”。点评委员会灵活运用“捆绑式、激励式、对比式、示范式”点评方式，引导群众采取“说一说、看一看、比一比、晒一晒”等不拘一格的办法，帮助贫困户找差距、定措施，有效解决了少数贫困群众宁愿苦熬、不愿苦干的精神贫困问题。近3年来，全县累计开展点评活动600多场次，共有400多个表现突出的贫困户上了“红榜”，30多个实绩较差的贫困户上了“黑榜”。点评委员会借助红黑榜，通过让村民参与进来，大家共同讨论，共同协商确定先进和落后典型，让部分习惯于“等靠要”的贫困户红红脸、出出汗，激发了他们脱贫致富的愿望，增强了他们主动脱贫共同致富的决心和信心。由此，点评委员会以非正式组织的身份，通过组织农民，挖掘传统文化资源的现代治理价值，在县域贫困治理实践中发挥出不容忽视的重要作用。
四、县域治理中的制度困境与制度优势
通过上文论述可以发现，在县域贫困治理中制度建设与非制度实践并存的现象客观存在，双方好像是一种二元悖论的关系，但也显示出较高的契合性，很多非制度实践都有助于精准扶贫政策的落实，有益于脱贫攻坚战略目标的实现。
作为制度建设的重要构成部分，精准扶贫政策在县域乡村治理中仍然面临着精准落实难题。县乡政府和越来越行政化的村级组织遵循事本主义的科层化逻辑来执行国家政策，会因权力和资源不足而陷入政策执行困境，典型地表现为部分地方形式主义、文牍主义的泛滥发展。精准扶贫工作中的形式主义集中表现为两个方面：内容形式化和形式内容化。前者表现为扶贫是政策落实的核心，但由于地方政府缺乏足够资源的支撑，既无法充分地输血以助贫困户脱贫，也无力帮助造血提升能力以助贫困户发展，只能将工作重心放在“帮扶过程”的留痕上，将扶贫精力集中在填表和拍照等扶贫形式活动上。后者表现为原本只应是作为形式存在的档案材料整理等工作日益取代帮扶活动占据精准扶贫工作的中心地位，内容被形式所取代，导致扶贫政策难以落实。因此，内容形式化和形式内容化的本质是相同的，都是形式主义在扶贫工作中的体现形式。
形式主义在县域贫困治理中泛滥发展是地方政府选择性行政的结果，有着深厚的经济社会文化根源。个别地方政府将扶贫精力放在形式的完善而非扶贫实效上，是一种典型的避重就轻的选择性行政行为。以产业帮扶为例，地方政府可用的财政资源是有限的，可扶持的帮助主体也是有限的。在县域范围内，贫困地区的产业发展往往相对滞后，企业和合作社等新型农业经营主体的盈利能力不足。地方政府将有限的财政资源投给新型农业经营主体，寄希望于通过他们带动贫困户发展。但是，政府投入并不能从根本上提升新型农业经营主体参与市场竞争的能力。并且，由于农业是一个弱势产业，资本投入农业需要经历一个较长时间的投入周期才能获取利润，这就导致在短期内，新型农业经营主体往往是赔钱赚吆喝，缺乏带动贫困户脱贫致富的实力和动力。在资源有限的情况下，地方政府只能集中投入资源以打造亮点工程。因此，在一些地方，产业帮扶可能是充当门面的，实效并不突出。经过不断的比对，部分地方政府逐渐就失去了积极推进产业帮扶的动力，使产业帮扶成为“雷声大、雨点小”的口号运动。再以精准识别工作为例，贫困不仅是一种经济现象，而且是一种社会文化现象。谁是贫困户?谁应该得到救济和帮扶?在乡村社会有着一套内部的运作规则。在精准识别过程中，“两不愁、三保障、一达标”成为基本标准，只要不达标即为贫困户。而在乡村社会中，好吃懒做的人就不应被评为贫困户，一些辛勤劳作、经济收入上达标但尚不富裕的相对贫困户更应该得到救济和帮扶。同时，在村庄熟人社会中，贫困户的遴选或评选还会受到人情、关系等非正式制度的影响。虽然国家政策、法律法规等正式制度可以根据情况变化而通过一定程序在较短时间发生改变，但是各种非正式制度的消逝和失去作用却要经历一个相对漫长的过程，社会文化的变迁速度要远远慢于正式制度。县域治理中的制度建设，会压缩非正式制度发挥作用的空间，但也无法在短期内完全取代。
因此，县域治理中的制度建设就是要用国家层面的法律法规、规章制度和政策文本去取代乡村社会中的非正式制度成为人们日常行为的基本依据。在精准扶贫工作中，即要使国家扶贫政策不折不扣得到执行和落实，使贫困户被遴选出来并经过帮扶而顺利脱贫。由于部分地方政府避重就轻，进行选择性行政，未能尽责而先想着如何免责，将工作重心放在扶贫程序、扶贫档案等形式性工作上，导致形式主义、痕迹管理的盛行。地方政府遵循把“政治问题行政化”的官僚体制逻辑，将扶贫纳入科层制中按部就班、照章办事予以处理，就会陷入形式主义和文牍主义的怪圈。这构成非制度实践存在和发挥作用的重要前提。
然而，非制度实践真的反制度了吗?从本文的论述来看，非制度实践主要是以非常规的方式，打破科层制的事本主义逻辑，打破用形式替代内容和用程序替代目标的行政导向，克服官僚体制的惯性，推动扶贫政策的落实。进一步地讲，动员式治理、群众路线工作法和发动群众、依靠群众的工作思路，都是理解中国政治的重要视角，他们能够存续并在关键时刻发挥作用恰恰说明这是中国政治制度的潜在优势。理解中国政治制度的关键是要理解中国共产党和国家的关系。党和国家的关系形塑了中国治理实践中特有的党政关系，中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，在县域治理中发挥着领导核心作用。由国家性质所决定，不能单向度地将科层制的运作逻辑视为正式制度，而将其他不符合科层制标准的运作逻辑视为非正式制度，更不能简单地将国家制度建设理解为用正式制度取代非正式制度，而要寻找一种基于实践的“现代传统”。为此，在县域治理研究中，欧阳静提出了“政治统合制”的分析概念。她认为政治统合制指的是在县域治理中，以党委为主体的政治主体，为了克服行政科层制的内在弊端，将重要的治理事务升格为阶段性重点工作，再通过政治动员，重构科层结构、整合科层资源，集中力量完成这些中心任务。因此，县域治理中的非制度实践并非是非理性的，而从某种角度讲恰恰是理性的，且能彰显出中国特色社会主义政治制度的比较优势。
进一步讲，自迈克尔·曼将国家权力划分为强制性权力和基础性权力以来，很多学者都从不同角度提出，在现代国家建构的过程中，关键是要发展国家基础性权力，减少和避免强制性权力的使用。发展国家基础性权力，就是企图用国家层面出台的法律法规、规章制度和政策文本等公共规则取代因地而异的地方性规范，以此强化国家对社会的控制能力。但是，从上述分析中就可以发现，行政体制科层化、规范化、标准化改革的快速推进，并不能从根本上化解精准扶贫政策与乡土规则之间的紧张关系，反而使某些地方政府陷入形式主义和文牍主义的泥潭。为改变这种状况，地方政府有必要运用中国特色社会主义政治制度的比较优势，通过将精准扶贫工作确立为阶段性重点工作和政治任务，以动员式治理等看似非制度的方式，破除科层制的内在弊端，推动政策的落地。
党的十八大报告提出要坚定中国特色社会主义制度自信，这对新时代的国家制度建设提出了新要求。发展国家基础性权力，确立现代公共治理规则在国家治理中的主体地位，是一个长期的过程，既需要进一步加强各个不同层面的制度精神和制度内容的建设，与时俱进构建与中国特色社会主义事业相匹配的正式制度，也需要持续推动乡村社会的变革，改造乡村社会文化，夯实制度建设的社会文化根基。并且，应该进一步加强对中国特色社会主义制度的深入分析和实践研究，加强经验总结和理论构建，为更好地认识中国和理解中国服务。