作者简介：才国伟，男，1979年出生，经济学博士，中山大学岭南学院副院长、教授、博士生导师。黄亮雄，男，博士，现为华南理工大学经济与贸易学院副教授。

文章来源：《管理世界》2010年第8期

摘要：我国的经济发展离不开一个廉洁高效的地方政府，而提高地方政府的行政管理水平需要科学地设置政府层级。在我国部分地区，政府层级改革已经试行多年，主要措施包括：财政上的“省直管县”和经济管理上的“强县扩权”。那么，实施政府层级改革受到哪些因素的影响，改革的经济绩效究竟如何？本文使用2000-2007年我国县域数据，运用二值选择模型和系统GMM估计方法对此进行了定量分析。实证结果发现：一个地区是否进行改革以及采取何种改革措施，要受到人口规模、经济水平、信息化水平、财政赤宇、教育负担、全融发展水平等因素的影响。政府层级改革显著提高了地方财政支出和经济增长速度，但是两种改革措施的作用程度是不同的。财政上“省直管县”对财政支出的促进作用要强于“强县扩权”；而“强县扩权”对于经济增长的促进作用要强于财政上的“省直管县”；两种措施共同使用，对于财政支出和经济增长的促进作用会更大。

关键词：政府层级；影响因素；经济绩效；省直管县；强县扩权

一、引言

发展是第一要务，尤其是科学发展观指导下的经济发展，离不开一个廉洁、高效、有责任的政府。我国市场经济体制基本建立，政治体制改革已经提上了议事日程。提高地方政府的经济、社会管理水平，使其能够更好地服务于经济发展，需要科学地设置政府层级结构。

新中国成立初期，我国实行的是“中央—大区—省—（地区）—县”管理体制，之后政府层级几经调整，但基本上延续着“省管县”、“地市并存”的格局。改革开放以后，以地市合并为主要形式的“市管县“体制逐渐兴起，即实行“中央一省—市—县一乡镇”5级政府层级结构。截至2003年底，全国除港、澳、台和4个直辖市以外的大部分地区，都普遍实行了这种行政管理体制（汪宇明，2004)。然而，近年来“市管县“体制的消极因素和负面影响逐渐显现，社会舆论把这种体制的弊端概括为三大＂漏斗效应＂：财政漏斗、权利漏斗和效率漏斗。政府层级过多，增加了管理层级和管理成本，降低了行政效率。市对县产生了经济学意义上的“挤出效应”，导致了城乡差距越来越大（张占斌，2009)。而且，现行“市管县“体制有悖千我国宪法所确定的政区层级原则。我国宪法规定全国大部分地区（直辖市、港澳台除外）实施“中央一省一县一乡镇”4级政府层级结构，也就是说市和县应是平行的行政区划。为了提高行政效率，发展县域经济，精简政府层级的呼声越来越高。从 2002年起，浙江、湖北、河南、广东等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县气力图在经济管理方面减少1个政府层级。2004年以来，湖北、安徽、吉林等省在财政领域开展了“省直管县”的试点工作，力图在财政体制上较少1个政府层级。2009年6月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，称到2012年底前，力争全国除民族自治地区外  ，全面推进“省直管县”的财政体制改革。因此，近来越来越多的地区开始试行财政体制上的“省直管县”改革。

从趋势来看，政府层级改革的大体思路是分两步走：第一阶段在经济管理和财政体制等方面减少政府层级；第二阶段将因地、因时、逐渐减少行政管理上的政府层级。目前的改革大都还处于第一阶段，主要改革措施包括：经济管理上“强县扩权”和财政上“省直管县”，而且不同省份采取的改革措施、改革范围、改革步骤是不同的。然而，并不是所有的声音都支持这些做法。一种观点认为，“市管县“体制并不是症结所在，关键在于政府职能转变的滞后，不能单纯以调整行政区划的办法来解决问题。另一种观点认为，“省直管县“财政体制改革有可能会抽空中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程，而且会大大增加省级政府的监督成本（郑风田，2009)。政府层级改革也遇到了各种各样的难题，例如扩权和放权的落实到位情况不容乐观，地级市对改革的支持力度减弱等。当前，摆在我们面前的首要问题是，政府层级改革还要不要坚持下去，该如何看待前期改革实践的成果？

从行政体制改革的国际经验来看，世界各国行政区划改革的主要目的都是为了更好地发展经济。因此，我国的政府层级改革要不要坚持下去，关键是看这种改革能否促进国民经济的发展，是否能够提高人民的生活水平？然而，对于这些问题的回答，不能仅仅停留在定性分析阶段，需要我们运用现代主流经济学的研究方法，并结合现实数据进行更为精确的定最分析。有鉴于此，本文将运用前阶段的改革实践数据，考察政府层级改革的影响因素，以及各种改革措施给地方经济等带来的影响。研究结论将有助千我们全面认识政府层级改革的成效，也为下一步体制改革政策的制定提供借鉴。

本文的结构安排如下：第二部分对现有文献进行简单综述；第三部分是变量和数据说明；第四部分论述政府层级改革的影响因素；第五部分实证分析改革对财政支出和经济增长带来的影响；最后是结语部分。

二、文献综述

（一）国外政府层级改革

从国际上来看，西方国家的政府层级大都以采用2级制或3级制为主。世界上实施1级制的国家多为微型国家，约占总数的1/4；约有60个国家实行2级制，这些国家要么是国土面积小，人口少；要么是国土面积大，人口较多，但地方自治完善。实施3级制的国家最多，共有68个，大多是中等规模以上的国家。美国实施的是3级政府层级结构：联邦政府、州政府和地方政府。在州政府以下，不论大小，都是地方政府，各级政府都有严格的财政预算（高新军，2007)。

许多发达国家都在不断地调整行政区划，而经济发展取向是影响改革的主要因素。例如，日本为了适应经济发展的需要，从20世纪50年代开始逐渐调整行政区划，80年代进一步推动“市叮村合并计划”。到1985年，市增加到1920年的8倍，盯增加了47%，而村减少了94%。为了适应经济发展，法国也实施了一系列的行政区划改革（张占斌，2009)。与此同时，西方发达国家也在不断地调整政府内部结构，主要涉及行政职能横向配置的改革，具体有两大调整：一是实行大部制，即将相似的职能尽可能集中到一个部门；二是实行分权化，即决策和执行的分离（薛刚凌，2006)。Scott(1996)曾经详细分析了20世纪70年代以来新西兰政府改革给经济结构、政府效率、人力资本等带来的影响，同时也总结了改革中的经验和教训。新西兰政府改革包括政策制定和执行部门分离，税收、支出和公共服务部门分离，公共部门的利益再分配等，涉及教育、医疗、住房、科技、运输等诸多领域。Albak等(1996)曾经对北欧丹麦、挪威、芬兰和瑞典兴起的自由镇(FreeCommune)计划进行了一系列的研究，对于地方政府的治理和改革提出了一些有意义的建议。从现有文献来看，有关政府改革的研究大都集中在政府内部结构改革上，而对于政府层级改革的论述较少。

（二）国内政府层级改革

新中国成立初期，我国实行的是“中央—大区—省一（地区）—县”管理体制，当时地区属于省政府的派出机构。1954年撤销大区，形成了“省一县“管理格局，在财政上当然也是属于“省一县”管理格局。1958年，河北省撤销天津地区，设立省辖的天津市，将其所辖的武清、静海等12个县划归天津市领导，首次改变了我国“省一县”管理格局。1959年，第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制做出了法律上的规定，直接推动了“市管县”体制的发展。随后，由于大跃进、“文化大革命”等历史原因，行政体制改革基本终止。改革开放以后，为了改变地市并存造成的机构重叠、条块分割、城乡二元化的经济格局，以地市合并为主要形式的“市管县“体制再度兴起。20世纪80年代初期，基于实现城市带动农村经济发展的设想，中央决定改革地区体制。1982年，“市领导县“体制首先在江苏省试点，之后改革在全国各地全面展开（张文君，2009)。截至2003年底，全国除港、澳、台和4个直辖市以外的27个省和自治区，都普遍实行了“市管县“体制，即“中央—省—地级市—县一乡镇”等5级层级。从2002年起，浙江、湖北、河南、广东等省先后开始了“强县扩权”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放到一些重点县，力图在经济管理方面减少1个政府层级。2004年开始，部分省份先后开始在财政领域实施了“省直管县”的体制改革，如湖北、安徽、吉林、河南部分地区等。此次改革的主要目的是改变过去市对县的＂盘剥”和＂侵占＂，主要内容包括：改变市管县的财政管理模式；省对县的各项转移支付、补助直接分配下达到县；省财政直接与县财政结算；明确划分市县财政收支比例等。2009年6月，财政部发布《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，称到2012年底前，力争全国除民族自治地区外，全面推进“省直管县”的财政体制改革。近来，越来越多的地区开始试行财政体制上的“省直管县”改革。然而，只有几个直辖市实施的是真正行政意义上的4级政府层级。

（三）相关研究述评

学术界对于我国实施政府层级改革的看法并不一致。赞同改革的观点认为：从发展地方经济来看，“强县扩权”改革扩大了县级政府的权利，有利于发展县域经济，更好地解决“三农”问题（张占斌，2007)。从财政上来看，“省直管县“财政使得基层财政收入不易＂跑冒滴漏＂，直达中央。财政拨款减少了一级跨度，在时间和效率上都有优势，可以减少不必要的成本，使财政拨款不易被层层截留，更快到达基层（陈伟、方哗，2009)。从政府治理来看，压缩政府层级，减少了信息传递环节，有利于提高政府效率，防止官僚和腐败，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，更好地完善现代经济社会条件下“社会治理结构＂（薛刚凌，2006)。

反对政府层级改革的观点认为：＂省直管县”有可能抽空我国中等城市发展成长的血液，严重阻碍我国的城市化进程。“省直管县”有可能延缓我国经济规模的集中度，阻碍区域经济的分工与合作。对于那些有一二百个县的大省来讲，实行“省直管县”其监管成本也将是“天量”的。而如果监管不到位，将给本已问题多发的县域带来更多难以预料的问题。因此，不能一刀切地全盘实行“省直管县”，否则会走向另一个极端，带来更大的问题（郑风田，2009)。原有的“市管县“体制之所以难以适应区域经济一体化的发展要求，关键在于政府职能转变滞后，而不能单纯以调整行政区划的方法来解决。

要不要推进改革，关键还是要看改革的经济绩效。现有文献大都从统计学的视角来评论政府层级改革对地方经济的影响。张占斌(2009)的调研发现，湖北省实施政府层级改革对地方经济产生了积极影响，全省县域经济整体实力明显增强，县域经济发展的质量和效益大大提高。吉林省的县域经济发展也比较迅速，2007年的GDP比2002年翻了一番，财政收入增加了1.4倍。然而，我们并不能把这个时期的经济快速发展全部归结到政府层级改革上，单纯的统计分析往往会忽略共同趋势、外部环境等因素的影响。因此，有必要借助于更为精确合理的计量经济模型进行实证分析。在实践中，我国的政府层级改革试点改革已经开展了一段时间，而且初具一定的规模，这些为定量研究提供了很好的分析基础和数据资料。国际上，大都使用虚拟变量(DummyVariable，也称哑变量）来研究政策改革对经济带来的影响。从理论上来看，不同地区的经济水平、城市化程度、人口规模、基础设施、信息化水平是不同的，因此体制改革对千不同地区的影响也应该是不同的。这就需要我们进一步研究哪些地区更适合进行政府层级改革。

综上所述，世界各国的政府层级是在不断变化和调整的，主要目的是为了适应经济发展的需要。我国的政府层级几经变动，当前经济管理上的“强县扩权”和财政上的“省直管县”改革对我国行政管理体制产生重要的影响。改革过程中也遇到了各种问题和阻力，部分人对改革的必要性和紧迫性产生了质疑。我们认为，改革要不要继续坚持下去，要看它能否解决实际问题，能否促进经济发展。然而，现有研究还存在一些不足，主要包括：（1）大都属于定性分析，无法排除外生环境和其他因素的影响。(2)在研究内容上比较单一，仅从体制改革本身看问题，而忽略了对地方经济发展的影响研究。因此，本文将运用改革实践数据，实证分析政府层级改革的影响因素，以及各种改革措施对财政支出和经济增长带来的影响。

三、变量和数据说明

（一）样本说明

本文主要定量分析财政上的“省直管县”与经济管理上的“强县扩权”两种改革方案的影响因素，以及它们对地方县级政府的财政支出和经济增长带来的影响，具体是对人均财政支出和人均GDP实际增长率的影响。本文采用的数据主要来源于《中国县（市）社会经济统计年鉴2001~2008》，样本区间为：2000~2007年。

为了降低样本的异质性，我们对现有数据进行了以下处理：（l）在对照组（没有实施改革的地区）的选择中，选取了与改革实验地区地理位置和经济发展水平较为接近的地区；（2）删除了在行政管理体制不同的北京、上海、天津、重庆以及海南省的样本；（3）不包含与县平行的县级市、自治县、区、旗等样本；（4）不包含西部样本，因为这些地区与改革地区的差距较大。最后剩下500个县，共4000个样本。

(二)政府层级改革变量

根据改革措施实施的时间和范围，我们构建了财政上的“省直管县”与经济管理上的“强县扩权”两种改革措施的虚拟变量(d1和d2)。如果某县某年实行财政上的“省直管县”,则d1=1；否则，d1=0。同理，如果某县某年实行经济管理上的“强县扩权",则d2=1;否则，d2=0。这些改革数据来源于各省有关文件,例如湖北省依据该省的《关于扩大部分县(市）经济和社会发展管理权限的通知》;河南省依据《河南省人民政府关于扩大部分县(市）管理权限的意见》等。d1和d2的简单统计情况见表1。

由表1可见，在4000个样本中，实行财政上的“省直管县"的样本有716个，占样本总数的17.9%；实行“强县扩权”运动的样本有220个，占样本总数的5.5%；同时实行两种政策的样本有62个，占总样本的1.6%。而且，不同地区的改革时间、改革方案、改革步骤和改革范围是不同的。

（三）其他变量说明

为了行文的方便，下面给出计量分析时需要使用的变量、符号及其简单统计，具体如表2所示。

四、政府层级改革的影响因素

我国各个省份在政府层级改革的步骤、范围以及改革措施的选择上是不一致的。那么，哪些因素促成一个地区成为改革试点，或者说哪些条件有利千实行财政上的“省直管县”或经济管理上的“强县扩权”呢？任何改革都需要考虑现实条件，一个地区的人口规模、经济水平、财政状况、金融发展、基础设施、城市化水平等因素都有可能影响到改革决策。然而，从结果来看，只有两种：要么进行政府层级改革(d=l)，要么不进行改革(d=O)。因此，本文使用二值选择模型(BinaryChoiceModel)进行回归分析，具体方程如下：

其中，Pr表示概率；d=dl或d2，为政府层级改革虚拟变量；x为影响因素，包括：人口规模(lpop)、农村人口比重(popb)、实际人均GDP(lr­cpgdp)、人均教育负担(popz)、人均贷款余额(lploan)、人均电话拥有蜇(lptel)、人均财政赤字(def)等，f3为回归系数；i代表地区，t代表时间。F是一个连续递增的分布函数，在计量回归时采用正态分布设定，即回归采用概率单位(Probit)模型，回归结果见表3。

从方程(1)-(6)的回归结果看出，人口规模(lpop)的回归系数显著为正，这说明一个地区的人口规模越大，越有可能实施“省直管县”的政府层级改革。一个地区人口规模的大小，体现了该地区的整体实力和政治地位，越是大县越能引起上级重视。另外，人口规模大的地区，更能够体现改革的价值和示范作用。因此，一个地区的人口规模越大，就越容易成为改革试点。

农村人口占城镇人口比重(popb)的回归系数显著为负，说明对实施财政上“省直管县”和经济管理上“强县扩权”均有显著为负的影响。反过来说，一个地区的城市化水平越高，就越有可能被选为政府层级改革试点。城市化水平较高的地区，在人力资本水平、基础设施建设以及行政管理能力等方面都具有相对优势。因此，这些地区适合于权利下放，发挥地方的灵活性和适应性，因此易于实施政府层级改革。

信息化水平(lptel)对选择实施两种改革措施与否也均有显著为正的影响，也就是说，政府倾向于挑选那些信息化水平较好的地区实行改革。信息化水平的好坏，反映出民间监管的难易程度（徐彩晶，2008)。一些反对“省直管县”的学者，如郑风田(2009)认为实行“省直管县”的监管成本非常大，如果监管不到位，将会给本已问题多发的县域带来更多难以预料的问题。因而，一旦实行“省直管县”，监管成本是亟须解决的问题。信息化水平较好的县，民间监管较易，信息传递较好较快，能节省监管成本。

人均财政赤字(def)对选择实施两种政策与否均有显著为正的影响，也就是说，人均财政赤字越高的县，越有可能被定为试点，这也是国家实施政府层级改革的初衷。当前，“省直管县”改革试点主要发生在财政领域，改革的目的就是消除市级财政对县级财政的盘剥，扩大县级财政支出规模和自主权，提高财政效率。

在方程(l)～(3)中，人均GDP(lrcpgdp)的回归系数显著为负，而在方程(4)~（6)中的回归系数显著为正。这说明，经济发展水平对选择实行财政上的“省直管县”有显著为负的影响，而对选择实行“强县扩权”运动有显著为正的影响。也就是说，较为落后的县倾向于选择实行财政上的“省直管县”改革；而较为发达的县倾向于选择实行“强县扩权”运动。从这个角度分析，较为落后的县，实行财政上的“省直管县”改革，更多地为了改善财政的问题，提高财政效率；而较为发达的县，实行“强县扩权”运动，更多地为了创新行政管理体制，维持快速的经济增长，而且经济发展水平较高的地区更具备“自治“资格和条件。

金融发展对于(lploan)政策选择的影响也是不同的。在方程(l)～(3)的回归系数显著为正；而在方程(4)～(6)中的回归系数显著为负。这说明，金融发展较好的地区倾向于选择财政上的“省直管县”，而金融发展较差的地区倾向于选择“强县扩权”。“强县扩权”运动，更多地为了维持快速的经济增长，而金融体制改革是“强县扩权”运动配套措施，也能够完善金融业的发展气因而，金融发展较差的地区倾向于选择“强县扩权＂。相反，金融发展较好的地区倾向于选择财政上的“省直管县”，可能是因为金融发展能够为财政体制改革提供一定的资金支待。

在方程(2)、（3)中，教育负担(popz)的回归系数显著为负，而在方程(5)、（6)中，教育负担的回归系数显著为正。这说明教育负担轻的地区倾向于选择财政上的“省直管县”；而教育负担重的地区倾向于选择“强县扩权”。人才、劳动者素质是经济的发展的重要因素，教育就成了关键之处。教育支出是财政支出的重要组成部分，教育负担轻的地区，采取财政体制改革的成本和风险较小，因此更容易选择财政上“省直管县”改革。另一方面，教育负担重的地区，最好是在现有状况下，争取更多的政策支持，因而倾向于选择“强县扩权”。

总之，人口规模大、城市化和信息化水平高、财政赤字大的地区，最有动力实施政府层级改革。经济水平高、教育负担重、金融发展水平低的地区倾向于实施经济管理上的“强县扩权”；而经济水平低、教育负担轻、金融发展水平高的地区倾向于实施财政上的“省直管县”。

五、政府层级改革的经济绩效