作者简介：苏州大学政治与公共管理学院副教授、硕士生导师。
文献来源：《上海行政学院学报》2022年第4期。
摘要：县域治理是国家治理体系的重要组成部分。本研究通过半结构式访谈以及参与式观察的方法研究了苏南Z市县域社会治理现代化的改革过程。地方政府探索部门协作以有效回应社会治理的联动式改革，建立起了对社会事务的分类和归口处理机制，并形成了闭环式管理办法，在一定程度上强化了部门之间的协作以及回应社会治理需求的能力。研究发现，尽管地方政府通过越来越细密的治理体系建构起了全能型的治理网络，以联动平台为抓手，完善了部门横向之间的协作能力，但也产生了新的问题，即作为社会治理中枢的联动中心在科层体制中的权威不足与高位协调依赖、治理负荷的增加与回应能力的不足、政府中心工作的频繁调度与部门条块归属的张力。从优化路径来看，要探索继续为联动中心赋权，加强其对社会治理问题的统筹调度能力，但也要避免走入治理规则复杂化所造成的治理绩效内卷化陷阱，治理现代化的关键在于回归治理本身，实事求是、量力而行，扎实做好群众工作。
关键词：县域治理；联动治理；网格化；治理现代化
一、问题提出与既有研究
县域治理是国家治理体系的重要组成部分。县级政府在国家政权结构中处于承上启下的关键位置，在经济发展、民生保障、社会稳定等方面发挥着重要职能。然而，在高速城镇化背景下，大量人口从乡村转移到城市工作和生活，城乡混合的样态使得县域社会治理的丰富性和复杂性不断增加。保持县域社会的和谐稳定和健康发展，不仅是实现人民对美好生活向往的基本要求，也是国家政权建设的重要目标。然而，从当前县域治理的实践来看，突出存在以下两个方面的问题：
一是剩余事务治理缺乏明确主体。一方面转型期社会诉求的多元化、利益矛盾的尖锐化复杂化客观上产生了大量复杂的治理事务，另一方面由于行政体制改革相对滞后，一些新生的治理事务超越了原来条块部门的职责边界，存在于部门缝隙的事务在实践中容易出现责任推诿等问题,与此同时叠加部门由于自利性考虑回避复杂矛盾等因素，客观上产生了行政惰性，导致回应社会治理问题的能力相对较弱。
二是部门之间的信息孤岛问题长期存在。发现问题方式的多样化、碎片化使得部门之间在应对转型期复杂矛盾时存在职能交叉重叠、重复建设等问题；条块之间缺乏联动，条块之间权力交叉点多、相互协同不足、权责关系失衡；除此之外，条块分割的行政管理体制还造成了部门林立、本位主义等问题，最终导致信息割据。
解决上述问题不仅是回应转型期社会治理难题的重要选择，而且也是深入推进县域社会治理现代化的关键路径。从党的十九届四中全会正式提出“市域社会治理现代化”目标后，如何有效推进县域社会治理现代化也被列入了各地政府探索的政策目标。由于县级政府的职能相对完整，在县域内处于总揽全局的地位，负有组织、协调、管理辖区内各项事业的重大责任，而其面临的问题则具有较强的综合性特征，即问题的产生和解决很难由单一部门彻底解决，既要发挥部门解决问题的专业特长，也要从总体进行协调沟通，否则就容易出现头痛医头脚痛医脚、按下葫芦浮起瓢等治理困境。如何构建有效的治理体系以解决复杂的社会矛盾并满足发展需要，如何推进职能转型及机构改革以回应县域社会治理现代化的基本要求则构成了本研究的核心问题意识。从县域治理改革及学界研究的总体思路来看，县域社会治理的转型路径主要从以下三个层面展开：
一是技术赋能。技术赋能不仅可以有效降低信息不对称，而且还能够拓展多元主体参与公共事务的空间，促进主体间互动，重塑治理结构和治理体系。近年来，地方治理改革的主要路径就是依托技术手段的应用，利用互联网平台进行在线协作，建立协调沟通机制，可以在不改变部门分工的背景下对其相对分散的职能进行有效整合，从而降低政府部门间的合作成本。浙江省近年主推的“最多跑一次”改革，核心经验在于运用技术革新推动行政整合，从而与传统的自上而下机制形成互补。虽然建立在信息技术应用基础上的跨部门协作机制能够在一定程度上克服科层制弊端，但是从实践效能来看，这种协同模式也会产生新的条块矛盾，责任模糊化、目标偏差、条线“程序主义”与基层“结果导向”的张力等制约着跨部门协同绩效。
二是结构调适。基层治理现代化转型的关键在于调适传统治理体制与社会民主化的结构性关系，从而形成多元主体共治的社会治理格局。党的十八大以后，“放管服”改革成为行政体制改革的核心，其关键步骤在于调适政府内部结构，从而降低制度性交易成本。受互联网思维的影响，新时期政府改革也沿着平台化道路进行探索，通过建设平台、流程再造，探索官民互动的社会治理新模式，例如，“不见面审批”等就是典型的平台化政府治理模式，呈现出信息传递数字化、组织结构扁平化、权责利明确化等特征。基于这种模式的改革可以为社会提供一站式的对接窗口，强化政府内部的协同治理，从而实现整体性政府的目标，孙荣等学者认为这种建立在微观结构改善基础上的政府治理改革，可以推动结构的渐进式改良，从而最终实现整体结构和功能的重塑。
三是部门推动。从改革创新的地方实践来看，当前各个部门都有着强烈的社会治理创新意愿，在缺乏总体有效统筹的情况下，一些创新实践在条块交错的行政体制中容易出现两个问题：一是源自多个部门牵头的治理改革难免互相交叉、重复建设，甚至在一定程度上造成内耗，部门主义易导致公共权力和公共利益部门化，降低行政效率，增加部门之间合作的成本和难度。二是在创新压力下，县域内块块和条条均有其优势资源和创新目标，其任务达成依赖于对方的优势资源，职能部门被频繁调动参与政治任务，容易造成资源耗费和业务疏漏。在全面推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，由于碎片化的治理改革难以有效应对转型时期的复杂问题，一些重要领域的创新改革往往由强势部门进行牵头和推动。具体到地方实践中，党委政府会根据事件的轻重缓急进行排序，将重要社会治理事务转化为中心工作，通过压力机制等重构科层机构，调配治理资源，欧阳静将其概括为政治统合制。
学术界对于县域社会治理改革路径及其不足也进行了较为深入的分析，技术赋能为结构调适、重塑条块关系，建立跨部门的协同治理机制提供了关键路径，而这一路径的发挥则离不开部门的积极推动和参与。伴随着公共事务治理的复杂性提升，政府部门之间的协调成本在不断提高，尽管有一些的新部门成立，或者是一些传统部门被赋予了新的治理职能，但是无法形成有效合力的话，难免就容易陷入内卷化陷阱。县域社会治理改革亟须系统化的联动治理，而学术界关于这方面的研究仍然存在较大的空间。
二、县域联动治理的分析框架
加强政府条块部门的协调与合作机制，从而形成有效合力是推进县域社会治理现代化的关键环节。然而，由于官僚制组织以纵向层级控制和横向职能分工为基础的特征不可避免地带来了层级过多、职能交叉、部门分割等问题，使得如何再造官僚制组织及其运作模式成为了新公共管理改革的重要内容。西方社会在解决这一问题方面提出了“无缝隙政府”的对策，即通过改革再造高效率的公共组织，用机动灵活的过程小组取代僵化的职能部门，过程小组要为实现具体结果的公众负责，完善用于支持无缝隙服务的基础结构，重新协调民选官员与行政机构的契约关系，从而用责任换取工作人员更大的弹性。“无缝隙政府”对于中国的政府治理改革具有较大启示，对于如何构建适合国情的县域治理模式仍然需要自主探索。
在中国的党政体制中，政法委员会的核心职能之一在于完善多部门参与的平安建设工作协调机制，从而维护社会稳定并进行综合治理。转型期复杂的社会矛盾亟须强有力的问题统筹解决体系，尤其是一些问题超越了部门职能和权限的边界，需要调配不同部门资源来协作完成。相比一般参与社会治理的部门，政法委在党政体制中的定位和权力配置，可以更好调动部门积极性和资源来回应社会治理中的难题。在县域社会治理现代化被列入地方中心工作后，就成立了以主要领导为组长的领导小组，通过领导小组的组织和协调，地方政府针对社会治理格局中存在的较为典型的部门主义、条块分割等造成的协同机制不足的问题进行深度改革，探索部门的联动机制。在此基础上，本研究提出了联动治理的模式来概括政府在推动社会治理重心下移过程中，整合部门力量回应民生诉求的机制。
联动治理是指在县域社会治理现代化背景下，地方政府通过职能改革以提升条块部门协调配合、应对复杂社会治理事务的一种治理模式，更加注重从总体上加强条块部门之间的联系和沟通，与一致行动能力的建设。在具体的机制设计方面，县域政府以联动中心为中枢，以网格化为抓手，通过建立部门协同配合的联动平台，构建以市、镇(街道)、村(社区)三级管理和市、镇(街道)两级指挥为骨架的综合治理架构和责任体系。值得说明的是，与前几年在很多地方轰轰烈烈推广的网格化社会治理模式不同的是，过去的网格化建设相对单一，仅仅是从形态上实现了社会治理网格的划分，即各个条线根据任务要求在网格中加载不同治理内容，部门之间还是单打独斗，并未实现有效联动。联动治理就是为了克服以上问题，通过加强内部的联动融合，实现部门横向之间的协作能力，即横向到边，将社会服务、资源下沉到基层，实现纵向到底的联动。
县域治理改革离不开资源的有效支撑。由于中国区域面积广阔，2000多个县级行政区所面临的治理任务以及可以调动的治理资源差异较大，也使得县域社会治理现代化的模式存在较大差异。本研究重点关注了在东部发达地区的县域社会治理现代化改革模式，探讨了在人力和财政资源相对充足的背景下，县域政府为了回应社会治理诉求所进行的探索和尝试。本研究通过驻点调查、半结构式访谈以及参与式观察等多种方式，调研了Z市探索社会治理现代化的改革过程，并对其中的成效以及存在的问题进行了系统性梳理。Z市是苏南S市代管的一个县级市，其经济发展长期处于全国县域经济前列。由于外来人口较多，面临的治理任务也更加繁重，不仅要处理好经济发展、产业转型、安全生产和环境保护之间的关系，而且还要处理好外来人口的管理和服务，以及城市社会精细化治理等民生和社会稳定工作。近年来，Z市不断探索社会治理改革的新模式，以解决发展过程中面临的社会治理体系难以有效应对转型社会矛盾等问题。早在2012年，Z市就探索网格化的管理模式，2020年，该市由市委政法委牵头，地方政府围绕着县域社会治理现代化进行了较为系统化改革。
三、县域联动治理的实践路径
中国政治具有较强的回应性和调试性特征，即执政党和政府善于通过主动回应社会需求来构建和谐稳定的政治秩序，从而形成“社会有需求，政府有回应”的国家和社会互动模式。县域社会治理现代化的制度构造是通过系统化的政府治理改革，将过去多个部门与居民互动的模式变革为在若干个集中化平台与居民之间的互动方式，从而解决过去回应居民诉求不及时，剩余治理事务缺乏应对主体，居民到政府部门办事“门难进、脸难看、事难办”等问题。Z市社会治理现代化改革的总体思路是将政府与居民紧密相关的公共服务等事务分为前台与后台两端，在前台通过完善网格化治理体系，将治理中心下移，整合多种居民反映问题的渠道，形成良性的国家与社会互动机制；在后台加强政府部门各条线在基层的协同配套，整合为社会治理、综合执法、政府服务等若干个平台。通过深化前台与后台的互动机制，推动社会治理向基层延伸，破解基层村(社区)“看得见管不了”与部门单位“管得了看不见”的现实问题。改革重点如下：
(一)搭建联动治理平台
为了解决条块部门之间缺乏联动的问题，地方政府制定了网格化联动机制建设实施方案，成立了由书记、市长任双组长的领导小组，组建了市社会综合治理网格化联动中心(下文简称联动中心)。联动中心为市政府直属事业单位，正科级建制；中心主任由市委办公室主任兼任，可以随时向主要领导汇报工作；作为全市联动机制建设枢纽平台和网格化管理机构，联动中心负责全市联动机制建设的组织协调、联动指挥、受理交办、跟踪反馈、监督检查、绩效考评等工作。在业务方面，联动中心整合了数字化城管、12345便民服务热线等平台，对接公安、安监、环保、民政等部门系统，建立中心指挥平台，实现横向与所有市级职能部门，纵向与市、镇、村(社区)三级间的信息互联互通。
在纵向机构设置方面，乡镇和村(社区)分别成立社会综合治理联动分中心、社会综合治理联动工作站，前者主要负责受理市联动中心交办和村(社区)工作站上报的各类社会综合治理事项，落实及时受理、分流处置、跟踪督办和反馈评价等工作，向市联动中心上报需市级部门联动处置的工作事项，确保社会综合治理事项高效率、高质量解决。后者负责受理处置镇级联动分中心下派的工作任务和基层网格员上报的事项，落实对辖区网格内社会综合治理相关问题的发现、初步处置、上报、反馈等工作，向镇级联动分中心上报需镇级部门联动处置的工作事项。
在横向部门协作方面，联动中心与市委办、人大办、政府办、政协办、市委组织部等50余个市级政府机关部门和燃气公司、水务集团、电信集团等10余个与居民生活紧密相关的企业建立起联动机制。网格化联动中心作为居民日常事务沟通与解决的主要平台，其职能发挥的关键在于更好地链接起各个部门。因此，将居民反映的问题派单给相关的部门并推动问题解决非常重要。在科层体系的运作中，市网格化联动中心作为事业单位，如何通过平级督促来调动其他部门解决问题的积极性，关系到联动治理的成效。
(二)重塑联动治理网格
在县域综合治理网格化联动体系建设中，依靠政法部门的强力参与和深度整合，建立起了以网格化为抓手，以联动治理为主轴的治理体系，实现了纵向到底、横向到边的治理体系建设，即国家权力可以通过网格深度嵌入到基层社会，一方面了解居民需求、提供公共服务，另一方面防范并化解社会风险，及时解决社会矛盾。地方政府根据自然村落、小区楼栋、农工商业集聚分布以及人口数量，将基层社会划分为若干个网格，这些网格是最基础的治理单元1,被定义为三级网格；这些网格上的社区、行政村被定义为二级网格；街道、乡镇被定义为一级网格。按照统一规范、便于管理、上下衔接的原则，Z市共划分基层综合网格1036个，将以往组织部门、综治部门、民政部门、公安部门等多个条线部门独立建立起来的网格进行整合，形成社会治理的“一张网”。
作为最基本的治理单元，网格化成为了政府条块部门对接居民诉求的前台，即社区干部、乡镇街道条块部门的干部会下沉到网格，负责网格的具体事务。网格员职责分为六大类：一是收集社情民意，深入基层全面了解各类社情民意，及时向三级网格反馈；二是上报隐患问题，重点关注有可能引发群体性事件因素、黄赌毒以及其他安全隐患问题；三是开展关爱帮扶，定期走访关注低保户、困难户以及鳏寡孤独等，通过社区展开帮扶措施；四是宣传政策法规，宣传国家有关政策法律法规及村规民约等，引导群众自觉遵纪守法，倡导文明社会风尚；五是开展群防群治，参与基层平安创建活动，协助网格长、巡查员做好网格内平安创建活动；六是落实党委政府或上级网格交办的其他事项。
(三)设置联动治理机制
依托联动平台，地方政府建立起了问题的双向处理机制。一方面，针对网格员“自下而上”所反馈的问题设置了专门的工单处理机制，即多数由网格员发现的且能够依托基层力量予以解决的问题，则在网格内处置完毕，无法解决的问题需要及时反馈给上级网格(问题处置流程见图1)。另一方面，针对12345政务热线等网络渠道反馈的信息，以及上级政府交办的其他工单，则由联动平台按照“自上而下”的派单流程进行处置(问题处置流程见图2)。联动平台通过问题的双向处置流程，能够较好地回应多数群众诉求，及时主动发现社会治理中存在的问题和隐患，从而调动相应的部门力量予以解决，实现精准治理的目标。
为了督促专职网格员履职到位，越来越多的技术手段也被应用到对网格员的监督和管理中。网格员可以将巡查发现的问题通过手机APP上报到平台，平台再把这些问题形成工单后流转到相应的部门进行处理。专职网格员需要佩戴专门的设备在辖区内走访，每天走访的时间不少于三个小时。联动中心可以随时呼叫巡查中的网格员，将网格员佩戴的执法记录仪接通到中心大屏幕，从而实时监测网格员的巡查过程。
由于转型期涌现的很多社会治理难题很难找到相对应的解决部门，因而产生了一些部门缝隙事务、单一部门难以有效解决的事务等，为此地方政府设置了法定、商定、指定三项基本原则来处理。即有明确职责边界的事务，按照法定原则来处理；无明确职责边界且涉及多个部门的事务，根据商定原则来确定，例如，一些城市管理中的问题可以列入城市管理委员会办公室的季度例会来讨论；还有一些事务通过高位协商，由主要领导指定解决部门的方式来处理。
四、联动治理中条块矛盾的化解与再生
联动治理模式的探索在于解决县乡两级由于缺乏统筹社会治理的综合中枢平台而各自为政，难以形成治理合力的困境。因此，作为对既有科层制应对复杂社会治理事务不足的改革尝试，联动治理在制度设计上瞄准了县域社会治理的痛点和难点，试图通过打造联动治理平台、重塑基层治理网格来提升县域部门的合作治理效能。从改革成效来看，通过梳理各条块部门的权责清单，建立起了公共治理事务的闭环处理机制，即依靠联动平台，对工单从上报、核实、立案、派遣、处置、核查、结案七个流程节点进行闭环处理，督促工单的解决。通过对居民生活中的小微事件以及地方政府重点关注的群租房、环境卫生等领域的专项治理，基本上能够解决基层村(社区)“看得见管不了”与部门单位“管得了看不见”的悖论问题。然而，联动治理机制在实践中也产生了新的条块矛盾，主要表现为以下三个方面：
(一)科层体制中的权威不足与高位协调依赖
从改革的制度设计来看，联动中心被定位为县域社会治理中的中枢机构，不仅要负责各类工单的流转和跟踪处理，而且还要将收集到的各类社会治理信息进行总体研判，从而实现指挥调度、防范化解风险等职能。在部门权力配置方面，赋予了联动中心一定的考核权，即对乡镇、市级成员单位进行百分制考核，考核内容主要是组织建设、案件处置、自管案件以及其他加减分事项。2联动中心通过实行月度考核、季度考核和年度考核，并将结果及时抄报市四套班子主要领导及其办公室；连续两个季度考核结果排名在最后三名的镇(街道)和市级部门，由市委政法委汇总后报市委、市政府，由市委、市政府相关领导开展专题谈话；年度考核结果纳入作风效能建设考核、绩效考核、年度先进评优等综合考评。
然而，联动中心在行政级别上仅为正科级建制，与其负责横向沟通协调的多数部门级别相同，但是由于部门之间权力配置的差异，作为普通事业单位的联动中心在协调复杂事务的过程中面临着权威不足的困境，这在一定程度上又限制了其联动效能。尤其是涉及需要跨部门协同处理的事务，如何明确事务的责任归属，仅靠其被赋予的考核权很难取得实际治理绩效。由于社会治理事务的不规则性和复杂性，以及伴随着社会转型而来的突发事件不断出现，地方政府梳理的责任清单依然很难与社会现实保持高度匹配。过去此类问题经常造成的后果是居民在不同政府部门之间进行投诉，但是基于自利性考量，部门很难给予有效回应，从而产生了“踢皮球”问题。而联动治理机制的设置则使得部门与居民之间的踢皮球问题转移到部门内部来解决，过去的“线下扯皮”则变成了“线上扯皮”。
例如，Z市联动中心就处理了一些看似非常简单、实则异常困难的事件。居民拨打12345反映参加外语培训班中途退班的费用退还问题没有得到有效解决。联动中心受理投诉后形成了相关工单，并派单给市场监督管理局消协部门来负责处理；但是市场监督管理局却退回了相关工单，认为外语培训班的付款模式为“单用途预付卡”管理问题，根据新的《江苏省消费者权益保护条例》,单用途预付卡的行政主管部门为商务部门，应该由商务局来负责处理；联动中心又请示了市工商局消保处两次，请示了省工商局消保分局一次，得到的答复均是应该由商务部门来处理；联动中心将工单转交给商务局，商务局也退单了，认为教育培训问题并不在商务部规定的单用途商业预付卡范畴内；针对这些争议问题，市联动中心多次咨询省工商局无果，最终答复是“请直接向立法部门省人大咨询”,咨询再次无果。最终，市主要领导做出批示，由政府法制办参考其他地方做法，拿出相关处理意见和操作流程才解决这一问题。
上述案例的问题起源和解决办法并不复杂，但是对应到相关的责任部门后，就出现了在条块部门之间来回流转工单却无法及时有效处理的难题。联动治理模式具有一定的进步性，但是依然无法有效克服部门之间责任推诿问题。联动中心作为嵌入科层体系内的新成员，尽管其运作有政法委等强势部门背书，可以通过工单的形式对涉及相关部门的事务进行派单和监督，但是其运作并非凌驾于其他平级部门之上，复杂的社会矛盾处理依然需要高位协调的方式来解决，使得联动治理的效率大打折扣。
(二)治理负荷的增加与回应能力的不足
由于社会治理难点和焦点并未均衡地与既有条块部门相对应，客观上使得一些部门长期承担着复杂而繁重的治理任务。网格化联动治理模式的推进极大地方便了居民将遇到的社会治理难题反馈到平台，客观上造成大量的社会治理事务涌入平台。尽管平台对接的部门有近百个，但是从承担的治理任务来看，乡镇社区和城市管理部门长期是回应社会治理任务的重要部门。
对于前者来讲，属地管理是地方治理的基本原则，一些社会事务在缺乏明确责任主体的情况下，村庄(社区)则成为了无法逃避的责任主体。然而，由于基层自治组织缺乏解决这些问题相应的财权和事权，问题无解的结局又造成了居民对社区的不满。例如，Z市Y镇的L社区，有居民反映餐饮商铺的油烟污染问题，按照常理这个问题该由环保部门来答复，但是环保部门认为餐饮商铺的各项指标均符合要求，因此事情的最终解决就落到了社区，但是社区又无能为力。如果乡镇(街道)的治理疆域越大，人口越多，那么承担的治理任务也就更为繁重。而联动中心所设置的问题闭环式处理流程客观上又要求责任主体需要尽快回应居民所反馈的问题，这就极大地加剧了基层的治理任务。与此同时，由于基层村庄(社区)处于行政权力渗透的末梢，不可避免地承担越来越多自上而下转移的矛盾，从而背负较为沉重的行政化负担。
对于后者来讲，城市管理部门原本就具有剩余部门的属性，即伴随着城市化水平的持续推进，原来分散在其他部门之间的城市管理职责容易出现“九龙治水”难题，城市管理部门的诞生则不得不直面中国城市化进程中的种种难题。由于城管部门所面临的大都是和居民紧密相关的社会治理问题，城镇化的迅猛发展以及城市社会的异质性增强都使得城管部门在一线执法中难免发生摩擦和遭遇非议。Z市联动中心多次接到居民投诉一些路边店占道经营、堵塞交通、夜间噪声等扰民问题，属地街道和城管部门也多次前去查看和处理，但是因为涉及其他较为复杂的问题，一直没有妥善解决，市民对此非常不满，城管部门也承受着来自各方面的巨大压力。
(三)政府中心工作的频繁调度与部门条块归属的张力
联动中心建立起了闭环工作制度，为政府推动中心工作提供了较为有效的治理抓手，因此在政府推动的群租房整治、环境污染治理等中心工作中，联动中心成为了被主要领导频繁调度的对象。例如，2020年全国文明城市创建是Z市的中心工作，网格化联动平台由于其较为全面的问题反馈和派单系统以及数据优势，成为文明城市创建这一中心工作推进的主要督导平台。联动中心以网格管理为抓手，发挥大数据优势，将1000多名专职网格员下沉到一线聚焦环境卫生整治等问题；网格员通过APP将无法处置的问题上报到联动中心，通过联动中心流转到相应的职能部门；由市领导担任“流动网格长”,参与网格走访巡查，通过高位协调来解决在文明城市创建过程中出现的疑难问题。在文明城市创建期间，联动指挥平台受理涉及城市管理和城乡环境等问题4万余件、整改完成率达到99%。作为社会治理中枢机构的联动中心服务于地方中心工作本无可厚非，但是对联动中心的频繁调度以推动中心工作的模式与联动中心的常态化建设之间产生了较大张力。
一方面，在中心工作的推动过程中，由于主要领导参与了大量协调工作，从而能够依托联动平台实现跨部门的协同治理，然而这种自上而下的动员机制本质上还是嵌入了运动式治理的内核。伴随着精确性和规模化发展，运动式治理越来越常规化，其最终将逐步发展为“内卷化”困局。从联动平台建设的初衷来看，如何将这种运动式的跨部门协同治理机制转变为常态化的部门协同治理机制仍然并未实现有效破局。由于中心工作的频繁调度，也挤占了联动中心回应其他社会治理问题的空间。尤其是在面对自下而上所反馈的民生事务方面，在缺乏领导的高位推动下，一些原本简单的事务由于部门的自利性而难以逃脱在平台系统内空转的结局。
另一方面，联动中心的条块归属也成为影响其专业化发展的关键变量。当前联动中心主要是采取以“块”为主的运作方式，即各层级联动中心均是该层级党委政府进行社会治理的有效抓手，联动中心的人事任命以及财权均由本级政府负责，市级联动中心对于街镇的联动中心主要是以业务指导和考核的方式进行管理。这种以“块”为主的管理方式虽然便于本层级政府集中解决其所面临的问题，但也更容易让联动中心被吸纳进政府繁杂的治理事务中，从而使得专业性不得不打折扣。更关键的是，这种设置方式又产生了新的条块矛盾：从县域层面来讲，联动中心对于社会治理有着总体性规划和思考，但是却苦于“手下无兵”的困境，下级联动中心虽然受其业务指导，但是以“块”为主的管理方式注定其要更多服务于所在层级政府事务，从而影响着问题的发现程度与解决效率。
五、结论与讨论
县域社会治理现代化是政府通过行政体制改革为居民提供更便捷的公共服务的过程，作为国家治理的重要基石，其治理现代化的探索承担着国家治理能力和治理体系现代化转型的重要使命。当前，地方政府在探索部门协作以有效回应社会治理的联动式改革，建立起了对社会事务的分类和归口处理机制，并形成了闭环式管理办法，在一定程度上强化了部门之间的协作以及回应社会治理需求的能力。尽管政府通过越来越细密的治理体系建构起了全能型的治理网络，以联动平台为抓手，建立部门横向之间的协作能力，但是原本旨在打破部门壁垒，实现协同治理的联动机制在化解过去条块矛盾的同时，也产生了新的问题，即作为社会治理中枢的联动中心在科层体制中的权威不足与高位协调依赖、治理负荷的增加与回应能力的不足、政府中心工作的频繁调度与部门条块归属的张力。
县域社会治理现代化改革朝着越来越精细化的方向发展，地方政府正在进行着一轮又一轮的“社会治理创新锦标赛”,其中的驱动机制当然不乏政绩需求，但转型期复杂的社会变迁确实需要治理模式的不断迭代更新以契合发展实际。本研究重点讨论了东部地区一个经济较为发达的县级市所进行的县域社会治理现代化探索，当下就对其改革的成效做出评判还为时尚早，但在改革过程中已经暴露出的问题也为其后续完善提供了参照的方向。中国的地方政府治理改革呈现出了非常强的回应性与调适性特征，即党和政府保持着高度的开放性和包容性，通过不断回应社会需求并做出结构调适，从而在国家与社会的密切互动中实现治理现代化道路的探索与实践。条块矛盾是科层制中无法回避但也无法消除的矛盾样态，正如联动治理能够在回应过去科层制中矛盾痛点的同时也滋生了新的矛盾，这也并不意味针对这些矛盾的回应都是徒劳无功的。
从完善县域社会治理现代化改革的视角来看，要探索继续为联动中心赋权，加强其对社会治理问题的统筹调度能力。当前改革是在体制层面通过做加法的形式成立了联动中心，并未深度触及部门在横向协作方面的痛点，在打破部门壁垒方面仍然有待探索。在发展目标方面，联动中心作为统筹社会治理的中枢部门，其职能职权均有待加强，倘若仅仅将其作为协调社会治理而增设的普通部门，那么则很难实现改革目标。因此，可以进一步整合与社会治理有关的部门业务，使其能够高度集成融合，从而改变政出多门的格局。在操作方面不能急于求成，通过渐进式改革，探索集中办公、统一指挥的方式，实现资源和力量的整合。县域社会治理现代化改革也要警惕陷入内卷化困局，尤其是伴随着社会治理规则的复杂化、治理手段的泛技术化、治理力量的过密化，并不必然就会带来治理能力的现代化。越来越精细化的治理手段其内核在确实不出事的逻辑，即为了防止小微问题演化成为大的社会矛盾，但是越来越密集的治理力量投入以及越来越复杂的制度设计，虽然可以解决一些小微问题，但是对于真正的社会治理难题仍然是无效的。县域社会治理现代化的过程是在探索与国情相适应的符合时代发展潮流的治理模式的过程，要避免走入治理规则复杂化所造成的治理绩效内卷化陷阱，而破解内卷化的关键在于回归治理本身，实事求是、量力而行，扎实做好群众工作。