作者简介：吴春来，男，西北农林科技大学人文社会发展学院副教授。
文献来源：《江汉大学学报（社会科学版）》，2023年第6期。
摘要：国家权力是形塑基层治理转型的主导力量。随着现代化国家建设的推进，基层治理结构及其形态发生诸多变化。此种转型呈现出两种特征：一方面，基层治理呈现出泛体制化、组织动员强化和行政监督渗透等趋向，是县域体制应对属地治理压力采取的积极策略；另一方面，国家权力对基层体制的控制呈现出常规化趋向，包括权力监督、行政规范化和政策统筹。国家权力渗透与县域体制自我赋能体现出“双强”的特征，是党的十八大以来基层治理形态变化的基本特征。需要从后建制时代的国家政权建设来反思县域治理转型和进一步推进县政改革，促进县域治理现代化。
关键词：县域治理；基层政府；国家政权建设；基层治理现代化
一、从基层理解中国党政体制的特殊性
自2017年习近平总书记在十九大报告中首次提出乡村振兴战略以来，国家陆续出台了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，对乡村振兴战略提出了一系列的总体要求、发展目标和远景谋划。乡村振兴作为我国社会主义现代化经济体系的重要组成部分，十四五规划中明确指出要走中国特色社会主义乡村振兴道路。但是伴随城镇化进程的快速推进与城乡人口加速流动，县域和乡村面对内外部冲击后的不稳定性、不确定性和脆弱性问题开始显现。新时代经济高质量发展对城乡融合提出了新的要求，县域经济的稳定与可持续和乡村的全面振兴显得尤为重要。乡村为县域经济的发展提供资源，不仅有利于其系统的稳定性，而且有利于县域经济的转型升级。县域经济韧性反映了城乡融合发展的可持续性，提升县域经济韧性对于抵御风险、保障乡村的全面振兴具有重要作用，二者相互联系又彼此制约。在此背景下，以风险应对和可持续发展为目标，提高经济韧性，对于县域和乡村的振兴与发展显得愈发重要。
长三角地区作为我国现代化建设的高地，区域一体化战略是高质量发展的内在要求。区域一体化的基础不仅是省域城市之间的合作与共赢，县域与农村的资源整合、高效合作与城乡融合对区域一体化高质量发展同样具有深远意义。江苏省作为长三角一体化的重要组成部分，其百强县市数量众多，县域经济发达，经济韧性强，在整合经济社会资源促进乡村发展、防范外来风险方面起着”屏障”作用。此外，江苏省农村建设成效显著，自乡村振兴战略实施以来，相继推出了乡村振兴示范村、”一村一品一店”等项目，通过构建农村产业化体系源源不断的为县域提供发展空间，取得了良好的社会反响。因此，以江苏省县域为例，不仅有利于总结发展利弊，促进县域经济韧性与乡村振兴更好的提升与推进，而且对于相较落后地区而言，江苏省的县域经济韧性与乡村振兴融合为其提供了发展经验。为此，本文以江苏省41县市作为研究对象，构建乡村振兴与县域经济韧性耦合协调度模型，探究耦合协调水平及类型，并分析空间自相关特征。以期研究内容与结论为县域经济韧性的提高和乡村振兴的深入推进提供建议与参考，同时研究对于促进长三角一体化高质量发展、构建相互促进的区域发展格局具有重要意义。
二、县乡与条块：县域体制结构中的多元行动者
从科层组织的实践性权力来看，县域体制内部的行动者包括作为决策主导的县委（常委会），作为县委决策执行者的条线部门和乡镇属地，以及服务于决策执行和政治监督的中间协作组织例如两办、督查部门、纪检监察、组织管理等部门。基于事权身份而构成的行动者，是一种权责分配机制形塑的组织内部责任主体。因而，此种行动者的权责属性，存在变动的特征。例如，在基本的党政分开、部门分立的组织架构和权力运作过程之外，县域体制其实是通过党委统合来根据决策和执行需要对体制内行动者关系进行权责重塑。也就是说，基层体制内部的权责关系和事权分配并不完全由组织程序、制度规则来明确，而是具有较强的灵活性。不仅基层体制具备此种组织形态的调适性，在体制其他层级也具备此种能力。只是，在县域体制下，此种体制的自我调适借由政策执行话语而变得更加常规。此种体制自我调适的核心在于党委领导的有效性。维系此种多元行动者之间的互动，除正式制度和程序外，更多是依靠一些约定俗成的行政机制来进行。如一项常规业务工作由条线部门主导，但是县委能够对其进行中心工作统筹管理，那么，条线部门的责任变为服从和服务于县委中心工作，中心工作领导小组成为此项业务工作的主导方，中心工作制对相关成员单位形成一套制度化的权责分配机制。
但是，体制本身即高度的整体性，那么，从县域体制这一横切面来看，为什么处于整个国家治理体系之内的县域体制却具备了较强的自我调适能力，且此种调适能力能够借由国家话语来实现。其实，这一问题涉及基层体制合法性，即其作为国家权力正式代理人的专断性、强制性和唯一性。同时，基层体制的正式代理人身份赋予了其主导事权的基础性权力。事实上，地域性和层级性是超大型单一制国家所面对的治理难题。在常规化的官僚组织体系中，国家与基层之间的关系只能够通过层层分化属地治理责任来进行。这意味着在单一制国家以及一统的官僚体制之下，层级属性消解了此种整体的体制。党政体制整体性不言而喻，如何维系此种体制整体性却显得格外重要。我们看到不仅包括常规行政机制的纵向一致性，也存在诸多政治机制、组织机制来维系此种体制整体性。但是，在一统的治权下，始终存在诸多事权的主体，层级代理人所具备的唯一的“经事权”使得此种实践性权力的影响尤其重要，而且此种“经事权”在属地层面体现出高度的横向统合。甚至，以条线部门主导的专事管理中，此种“经事权”也对体制整体性带来了一定的挑战。总而言之，集中的体制内部，存在着多重的事权主体，体制整体性被化解为分散的实践性权力。
正是基层体制所处层级的特殊性，导致其在整体性的体制话语中具备了实践性的自主性。基层体制运作的核心，其实就是体制如何在权力实践过程中去统筹和协调多元行动者之间的关系。条块关系是基层体制的基本框架。条是事权主导者，块是属地党委政府。在基层，由于条线所掌握的资源分配和专项治理监管的主导权，以至其实践性权力的影响力较大，体制内部行动者之间的张力更加明显。权力、资源的分配无疑是在这些行动者之间进行流动。而多元行动者之间呈现出一致性，是影响体制整体性的关键。因而，党委必然需要对条线部门、上下属地之间的权力进行统筹。此种条块、上下间的关系，成为基层体制组织互动的重要呈现。中心工作、领导小组以及各种会议协调机制，都是为了处理条块之间的张力，强化党委领导向实践性权力所转变。否则，党委的决策指令，难以由条线部门和下一级属地去推动。正因如此，党委必须创新和加强中间协作组织和治理机制的有效性，以确保党委对体制内多元行动者的有效控制。此种控制权是基层体制组织效率提升的关键，也是执行力、组织动员能力的直接体现。
具体而言，在县域体制中，党委与政府（及职能部门）并不是党政分立的关系，而是基于不同功能的分工关系。二者共同构成党政体制的组织架构。县委常委会构成核心决策层，一般的政府职能部门和乡镇党委政府作为属地治理责任方，县级中间协作部门（例如两办、督查部门、考核部门、领导小组办公室等）是二者之间的互动协调载体。因而，常规的县域治理机制是，党委决策、中心协作组织督办、条线部门和乡镇属地推动政策执行。但是，此种治理机制只是工作推动的行政方式，其背后所体现出来的是党委对体制内行动者的责任权属的调配权力。例如，中心工作的统筹，能够将条线部门的资源分配权力和工作监管权力纳入党委决策层（以及协作部门），条线部门被弱化为一般的政策执行机构。这意味在县域体制内，多元行动者之间的责任权属关系并不是完全制度化、科层化的，而是能够被党委所调整和优化的。而党委的调整和优化策略是依托于对现实治理挑战的考量。
正是在此种组织调适能力下，县域条块互动关系形成以事权和责任为核心的行动者结构。其中，县委能够通过中心工作制、考核督办制等治理机制的创新来重塑体制，即对行动者角色和权责关系进行调整，并使其能够围绕县委的指令迅速运转。党委能够将在政策过程中的全部环节转化为一种实践性的权力。如果说“集中力量”体现出体制具备组织统合的属性，那么“办（大）事”则意味着这种统合能够迅速转化为组织行动能力，而对于党委决策层而言，执行力的关键就是政策推动。此种体制运作的方式，明显与理性化科层制有着本质区别。
三、基层治理过程中国家与基层政权的双向互动
就中国国家治理体系而言，党政官僚体制具有高度的整体性和一致性，不论是中央还是基层，共享一套政治话语、组织纪律规范，具有大致相同的行政机制。但是，在基层，这种体制的正式性受基层社会的影响，在正式制度、行政程序以及政治话语之下，存在诸多非正式、变通和灵活性的空间。很难从价值层面去评价此种非正式性的好坏，但这些的确存在于基层体制之内。如果说体制灵活性需要体制存在一些非正式的空间，那么从国家与基层政权关系来看，此种灵活性的另一面，就是不规范。基层治理现代化就是要消解此种不规范化的行政过程，使得公权力的行使既符合行政法规，也符合基层社会的公共利益。但是，基层体制与乡村社会之间并未直接确立起公共问责机制，这导致基层体制的属地治理压力在转化为治理责任时，此种责任约束的主导权来自体制内上级，而不是来自社会。
就整体结构而言，县域体制并不是独立于国家治理体系之外，而是深刻套嵌在一统性的党政体制之内，即县域构成更高一级体制内的基层属地政权。这种结构套嵌的关系，使得县级政权受到上一级党委政府及其条线部门的深刻影响。同时，在国家治理现代化的实践机制作用下，国家权力也在强化对基层代理人进行系统的、制度化的、常态化的规范监督。在此背景下，县域体制深刻受到国家权力监督和上级条块资源统筹的影响。这两种作用力，使得县级政权承载了体制带来的压力。为回应此种体制压力，县级党委统筹治权有其必然性。因而，虽然被国家治理体系的整体性所吸纳和约束，但是作为国家项目资源落地和政策执行的基层中转角色，县域体制仍然能够采取各种组织策略和治理机制实现治权集中。
但是，基层体制统合到底是为了提升执行力，还是为了提升基层公共治理效能，这一问题并不能被忽视。其实，当基层治理需要政府承载更多的项目资源和专断权力时，却难以使此种权力直接服务于基层公共诉求。这一结构悖论可谓基层体制存在的一大困境。这背后所体现出来的根本问题在于，国家权力到底要如何塑造和界定基层政权的合法性及其权力边界，并使此种正式代理人的合法角色与基层公共利益高度一致，诉诸基层社会规则而提升公共治理的效能。如果过于强调国家权力对基层代理人控制的“收与放”，这意味着基层政权的公共属性是弱化的，国家意志与农民诉求的一致性是通过党治国家的合法性基础来维系，而如何在基层将此种合法性基础转化为基层体制的绩效合法性，并不是一个行政机制和治理术的问题，而是政治问题。所以说，在国家治理现代化的话语下，基层治理必然要朝向从属于国家权力主导的规范化治理。
国家权力如何渗透和形塑基层治理却是一个问题。国家能够通过整体性的制度创新和设置来改变基层治理形态，但是，制度创新是否具有社会基础、其价值和理念是否符合区域差异性较强的基层社会，这些都是不能够忽略的问题。例如，我们看到村民自治制度在不同地区所呈现出来的效能具有非常明显的差异。这意味着国家通过制度创新来塑造基层治理转型，并不是单向作用及其效能的提升。同时，国家除制度设置外，还能够通过更加常规的行政机制来塑造基层治理，例如监督下乡，但是，国家层面的此种权力作用对于基层而言本身是一种运动式治理机制，而且，在中央层面由不同部门所主导的行政机制创新，一旦落到基层时，必然会产生加码执行和政策叠加，原本具有创新性的行政机制反而易成为基层属地的体制负担。因而，国家权力到底是否要介入以及如何介入基层治理，如何去形塑基层治理转型，需要探索更加多样化的方式。
四、县域视角下的基层治理转型
基层是一线治理领域，这意味着现实治理挑战以及基层体制的组织资源有限性，对基层治理影响显著。当前，在基层属地治理压力剧增的背景下，基层体制在组织形态和非正式制度运用上产生了大量的创新。这些只是体制在面对纷繁复杂的治理环境时所呈现出来的变化。因而，需要回到体制本身来透视县域治理转型趋向。就常规治理方式而言，在县级党政体制框架内，党委对行政体系进行政治领导、组织领导和行政指导，党政体制的运作呈现出党委统筹下以分立部门构成的治理体系为主导，决策层与执行者之间由诸如党委政府办和领导小组办公室等中介协调机构所维系，即党委决策、中枢协调、部门和乡镇执行政策的过程。以领导小组为核心的党委统合，成为常态。据统计，县级领导小组数量多达200多个。领导小组作为决策统筹和组织协调的方式，是我国基层体制在适应现实治理需求时采取的一种组织调适策略。领导小组使得县委能够对体制资源进行有效整合，促进决策和政策执行一致性的提升，实现政府整体性治理。
基于国家权力的渗透控制与基层体制统合的双重作用，基层治权呈现出分层横向统合、纵向约束控制相融合的权力形态，是我国基层治理体系的重要特征。这也产生出一个体制性的悖论：在国家权力对县级政权的监督控制日渐增强的同时，县域体制也呈现出高度的集中化，此种“双强”现象的产生，导致县域体制性权力到底是得到了强化，还是被纵向监督所约束？反过来说，国家规则主导的监督在基层被强化运用，却为什么被基层体制消解和转化为一种积极的治理机制？监督体系对于基层体制运作而言意义何在？而且，在这种“双强”趋向下的基层治理，呈现出复合形态的特征，国家权力介入与基层代理人治理、刚性的政治原则与柔性的基层调适空间、收紧的政治监督与下放基层的权力等等，都体现出国家与基层政权之间的结构性张力。这种张力的存在也导致国家与基层政权之间时常寻求达到一种“底线的平衡”，即国家授权与认可基层政权的正式代理人身份，并且要求基层政权实现一定的属地治理责任目标，因而允许基层在一定空间内变通、适应地进行属地治理。这一平衡在诸如国家默认基层政府“有选择性地政策执行”中得到充分体现。但自始至终，国家权力并不允许在基层社会出现独立性的治权主体，因而依靠国家治理体系来约束和控制基层政权，通过体制传导压力，一直是国家权力监督基层代理人的重要方式。在此背景下，体制压力与治理压力的融合构成县域体制所承载的压力背景，县域治理诸种新的趋向皆是此种压力背景下的体制回应逻辑的呈现。
但是，科层组织的治理行为，并不同于其他类型的组织例如市场主体，监督控制机制作为行政管理技术，如过于频繁的运用将会导致多元行动者之间的互动变成刚性的指令执行。而科层组织的治理是面对体制压力和基层政策环境，因而此种刚性的指令执行与现实的信息反馈和指令调整是相悖的。这意味着，刚性化的体制虽然组织动员能力、政策执行能力较强，但本身却缺乏对现实治理情境和政策信息环境的有效把握。正是因为如此，在基层，一线治理的重要作用在于调适科层行动整体导向与基层政策信息环境之间的张力。
对于县级党委政府而言，治理压力来自属地政府间的锦标赛竞争，政策绩效成为属地政府的重要追逐点。因而，“向体制要效率”，实现体制的最大效能发挥，成为基层体制自我动员的重要策略。对于基层党委而言，如何在党政分立的基本结构中，强化组织整合、优化治理过程，是体制自我调适的基本方向。县域体制的特殊性，使其能够最大限度地实现同一层级的体制统合。具体而言，县委通过整合体制资源、重塑决策和执行过程，辅以有效的组织动员来激活科层组织的效率，使体制能够为县委核心决策意志服务。此为决策层面以及组织运作上的县域体制统合。其目标导向在于整合由于属地事权代理、条线部门主导权加强所导致的“碎片化”。但是，由于县域的体制权力实践跨越了县乡村、条块等多元行动主体，这也导致县委在决策环节和组织层面的统合并不一定达到既定的治理目标，例如县委的旨意并非完全能够被条线部门、乡镇属地进行执行，并达到预期绩效的产出。此种状况的产生原因，一方面在于乡村社会实际充满不确定性，县级政权制定的政策难以完全与现实变化相对接，因而需要信息有效反馈和政策的调整；另一方面，由于县域体制内的各行动主体皆具备能动性，导致主体间的组织注意力、行动效能需要进行协调才能够达到一致性。正是基于此，当前县域体制的统合化趋向，逐步从强化跨条、块的决策统筹和组织协调层面，拓展到纵向监督控制机制的创新运用，以期在实现决策统筹的同时，强化体制运作过程的一致性、贯通性，使得党委统合能力从决策层面拓展到政策执行环节，涵盖整个体制运作和政府治理的过程，建构起新的体制运作模式。对于当前县域治理正在产生的一些新变化，一些学者称之为“优化（党政）体制、创新治理机制”，即县域体制在不变动核心治权结构和权力关系的基础上，通过创新治理机制来实现体制的灵活性、适应性，以面对复杂治理事务和追求治理目标。但是，就治理机制本身而言，不同类型的治理机制属性各异，如组织协调型治理机制与监督控制型治理机制所起到的效能存在差异性。这也导致体制通过监督控制机制实现有效的统合化治理，存在机制刚性化、消解体制灵活性的悖论。
同时，在基层，党委承载了党政体制的统合属性，县域体制的统合属性尤为显著。向决策层集中的权力，必然以各种治理机制进行常规化运作，并得以有效维系。这意味着，基层官僚体制非常不同于党政分开、部门分立且职能明晰的官僚制。因而，县一级的领导小组制，能够被党委塑造成为实质性的权力机构，来优化和整合条线部门的职能。而在中央和省级，此种领导小组是侧重于决策统筹。在县级，此种领导小组不仅仅起到决策统筹，而且在政策执行环节起到组织协调和过程监管，从决策统筹变为党政、条块之间的控制机制。领导小组和中心工作实体化，使得县域治理在决策集中上，增强了体制的统合化治理效能。这一点，在国家资源下乡和属地治理压力增强的背景下，呈现出普遍的趋势。这意味着，基层体制在面对来自上面的体制压力，以及来自下面的属地治理压力时，采取了主动的体制强化、组织形态优化和治理机制创新来提升体制能力、缓解压力。
五、展望与讨论：后建制时代的国家政权建设
在后建制时代的国家政权建设，基层社会不再是国家权力渗透和作用的对象，因为社会层面的公共身份已经被国家正式的官僚体制所吸纳和取代，实现了行政国家对社会的全面整合。国家权力凭借行政机制，以及信息技术，能够介入甚至影响个体的行为。但是，如何在基层社会维系有效性，却仍旧是一个不能忽视的问题。此种正式权威的有效性，不仅仅意味着基层秩序稳定，而且涉及国家意志和政策落地，以及约束基层权力行使，提升基层治理效能等方面，即契合于基层善治和政治发展的诸种价值。但是，无论国家权力如何对基层代理人进行监督和控制，国家权力对于次国家层面的控制，只能通过多层级的官僚体制来实现。这一点农村基层尤其突出，不同于立体化和合一性的城市政权，农村基层政权的层级代理属性更加明显。基层是科层体制与社会衔接的层级，然而，经由唯一的官僚体制来承载公共部门和职能，这种强制性和排他性能够消解官僚制的公共性。因而，体制运作成为基层公共政治的全部。
在基层，一旦体制的公共性与社会层面关系弱化，那么，横向间的政策代表性和政治参与就容易流于形式。体制的有效性依靠国家权力所维系，因而，纵向上的权力监督控制就非常关键。究其原因，现代国家实现了国家主权的高度统一，在治权上却存在多元的事实主体。不仅治权的主体多元，而且体制能够将此种治权转化为事权，在于制度化的权力及其过程难以适应现实治理的需要，因而，将制度和组织化的权力，在体制内多元主体间进行非制度化的赋权，并以半正式行政机制来维系，成为一种普遍的体制运作方式。在这种情况下，从表面上来看无论党政官僚体制的统合属性多么显著，此种体制的效能都会受到事权代理人的影响。那么，国家权力具备最高的决断权，就需要不断对下位层级上的代理人进行监督和控制。
县级政权在国家治理体系中尤为重要，原因在于县政与县治涉及国家意志、政策的落地和执行，直接关系到国家治理在基层的有效性。然而因为县域体制所具备的“经事权”和“唯一代理人”身份，赋予其体制权力的强制性与专断性，使得县域的统合属性尤为明显。不仅基层体制能够支配社会资源，少数核心也能通过政治话语和组织程序来支配县域体制。科层制的公共性和开放性、代表性和回应性都与此种体制属性高度相关。因而，基层官僚制的公共权威属性是一个不能够忽视的问题。以公共利益和公共规则来重塑县域体制，并理清基层官僚体制的公共问责机制，强化政策过程中的民本主义实践，是推进县政改革、县域治理现代化的必要探索。