作者简介：仝志辉，中国人民大学农业与农村发展学院教授，中国人民大学乡村治理研究中心主任。

文献来源：《中国党政干部论坛》2022年第10期。  

摘要：推动县城在连接城乡中发挥枢纽作用，就要发挥县城的信息、人才流动、商业消费优势，使这些优势成为推动本地人才和就业人口聚集的力量。要培育县城内生增长动力和“造血”能力，引导县域特色经济和农村二三产业在县城集聚发展，促进农业转移人口就近城镇化。

关键词：县城；发展规划；产业融合;

县域城镇化、乡村振兴和城乡融合，为真正根据一县的资源和条件，充分利用内外动能，谋划发展战略，实现县域高质量发展提供了新一轮机会。这其中，县域城镇化在县域产业发展中发挥关键作用，需要对其如何支撑县域产业发展进行精准定位和作用挖掘。

一、根据县域不同类型，定位县城作用

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》（以下简称《意见》）及“十四五”规划中有关乡村产业发展的文件，已经对县城进行了大致分类。文件中明确提到的有“大城市周边县城”“有交通和资源优势的县城”“边境县城”和“农产品主产区之内的县城”，并且对这些县城的发展提出了较为明确的支持措施。这些分类覆盖了大部分的县城。有学者统计，2021年在1866个县和县级市中，产粮大县和重点生态县占比较大，分别为1039个和819个。发展县域经济，有助于维护国家粮食和生态安全。如果我们把产粮大县都算在农产品主产区之内的县，那也就包含了一半以上的县。

在各类县中，居于一端的是在大城市周边和城市圈中的县，由于有交通优势和区位优势，这些县的县城应该在本县承接城市辐射中发挥引领作用，主动承接一般性制造业、区域性物流基地和专业市场功能，由此，可以形成与大城市和城市群的产业配套。这样的县城在具体承接什么产业时，有一定的选择空间，当然也特别考验县委、县政府的远见和耐心。但不管发展什么产业，对于营商环境、人才储备、服务保障都是需要加强的，要在扶持具体产业的同时，发展通用型的产业接纳和促进能力。

而居于另一端的是当地产业以农业为主的县和产粮大县。这样的县工商业基础较弱，交通和区位优势不明显，几乎无法进入百强县行列，而百强县主要是沿海和城市圈中的县，其产值绝大部分来自非农产业。这些农业县和产粮大县的产业发展目标应该是早日形成现代职业农民和小农户协同经营的局面，而县城则应致力于提供农产品销售、农产品加工以及其他农产品服务，同时作为县域内教育、医疗和各种文化和生活服务业的主导力量。推动这类县城发展必须有县委、县政府的坚强领导和统筹。《意见》指出，推动位于农产品主产区内的县城集聚发展农村二三产业，延长农业产业链条，做优做强农产品加工业和农业生产性服务业，更多吸纳县域内农业转移人口，为有效服务“三农”、保障粮食安全提供支撑。

对于有资源和交通优势的县城，则要力争发展优势特色产业，成为专业功能县城。什么是专业功能县城？专业功能县城有两层含义。一是该县城在全国具有一定的特色和影响力，甚至在全国某类产业中排名靠前；二是该县城对于本地乡村发展以及区域发展格局具有明显带动作用。与大中城市相比，县城经济规模较小、产业体系相对单一，但可以通过特定产业及产业集群的培育，向“小而美、小而专”方向发展。但是，成长为专业功能县城需要多方面条件。具有发展成专业功能县城的县在所有县中应该不会超过1／4。专业功能县城是优势特色产业发展的结果。究竟以现有的哪些产业作为优势特色产业，除了要进行空间上的区域分析，也还需要进行历史和未来发展趋势分析。

目前我国不少县城已经具备了专业功能。先进制造业方面，浙江海宁、福建晋江等不少县城已经形成“一镇一品”“一村一品”的产业集群。具有交通区位优势的县城有意识地推动地方性、区域性中心市场形成，朝着商贸流通方向大步迈进。一些生态资源比较密集的县城成为乡村旅游的热点区域。此外，《意见》提到的农业主产区县城、边境县城同样也可以形成一定的专业功能。县城同样可以做强新兴产业。专业功能县城要培育发展特色经济和支柱产业，强化产业平台支撑，提高就业吸纳能力，培育先进制造、商贸流通、文化旅游等专业功能。要找准县城在推动地方产业和优势特色产业中的地位，从远及近，从宏观到具体，找到县城发展的位置和方向，才能有的放矢，成就未来。

二、科学制定县域发展规划，定位县城作用

县城推动县域产业发展需要科学的县域发展蓝图。不能仅仅把蓝图设计理解为由政府采购咨询机构的服务，而应该是真正汇集民智、凝聚共识，进行在较长时间内可行的产业发展思路的设计。这样的蓝图要通过加强对县域产业发展战略的研究，推动县域产业发展的空间规划、人才培养、技术支撑、后续服务、电商支持等协同推进、持续提升。

县域发展要依托县域发展的历史脉络。首先要深入理解县域产业发展的历史。要特别注意梳理县城与周边城市、县城与县域内乡村关系发展的历史，梳理县城产业发展、交通状况、人口数量和结构变动的历史，在历史脉络中知晓其由来，为规划县城空间和产业布局打好基础。

在县域产业发展历史分析基础上，要进一步研判县城与本县农村之间的产业发展可能的协同关系和融合机会。县城产业在以往的发展历史中，可能客观上已经具有了联通周边城市与县域，联通县城与乡村产业的连接作用，也可能还没有形成十分清晰的产业连接关系。要认清以县城为中心的各个尺度内的空间、产业和人口布局对于县域产业的提升和其内外融合度构成怎样的资源条件或约束，设计更加积极有效的政策工具。

一个县的交通区位和在区域产业格局中的地位不是自己选择的，在城乡融合背景下，县域发展蓝图不能想当然、关起门来自我设定，必须基于历史发展脉络、区位条件和在区域发展中的位置。在既有的区位条件和产业格局中，通过协调与邻近县的区域发展规划和产业融合规划，通过构建县域内的合理城乡产业分工和产业融合关系，就可以更好发挥县城在连接城乡和发展优势特色产业中的枢纽作用。在科学设定县域发展蓝图的基础上，可以更加清晰地定位县城发展，以更好地发挥县城连接城乡的枢纽作用和在县域产业发展中的产业引导和产业服务能力。

县域发展规划要立足县域生态条件和资源优势，把城乡融合共生同人与自然和谐共生结合起来，挖掘县域乡村产业振兴的新潜力。部分在区域发展中明显不具有高质量发展竞争优势的县域，要避免一味盲目融入县域外部循环体系，要提升县域自主发展能力，特别是把乡村振兴作为工作重点，培育和壮大县域乡村产业优势产品和产业。

三、推动县城在连接城乡和发展优势特色产业中发挥枢纽作用

推动县城在连接城乡中发挥枢纽作用，就要发挥县城的信息、人才流动、商业消费优势，使这些优势成为推动本地人才和就业人口聚集的力量。要培育县城内生增长动力和“造血”能力，引导县域特色经济和农村二三产业在县城集聚发展，促进农业转移人口就近城镇化。 

在科学确定本县特色优势产业之后，可以让县城在发展优势特色产业中发挥更大作用。全国相当部分的县建有各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园、电商创业园等产业发展平台，可以用来引导县域产业集中集聚发展。要进一步结合本地特色优势产业发展，在高质量发展中谋划产业升级。要根据需要配置公共配套设施，健全标准厂房、通用基础制造装备、共性技术研发仪器设备、质量基础设施、仓储集散回收设施。鼓励农民工集中的产业园区及企业建设集体宿舍。

县城的产业园区不能仅仅只关注产值和税收，而要从“将乡村产业链的关键主体留在县城”的高度，根据本地产业发展需要，充实产业园主导产业。同时，要高度关注如何利用先进的数字技术改造现有产业，实现数字化升级。结合县域可以借用和调动的产业和人才力量，就县域产业的数字经济改造谋划新路，力争实现弯道超车或跟进发展。

要建立健全产业园区管理体制，进一步发挥产业园对县域产业链发展的示范带动作用。进行基础性的、辐射面广的数字技术改造和管理创新，摒弃盲目追求引进大企业、大项目一举带动发展的倾向。产业园的发展管理改革要不拘一格，充分发挥行业协会、社会资本和专业人才的作用。

为了推动县域特色优势产业对于就业的促进作用，需要将优势特色产业的发展和本地职业教育、人才工作等结合起来。发挥职业教育在推动本地就业人口技能提升中的作用，不仅要为产业发展输送新生人才，而且要为提升现有就业人口职业技能发展进行经常性和针对性培训。要发挥各类教育途径提升本地就业人口职业技能的作用。

要形成县城浓郁的创业氛围。发挥本县在外的企业家、成功人士对本地青年的激励和引导作用，充分利用互联网优势，发展多样态的创业教育和创业促进活动。树立本地创业青年的典型。利用周末、节假日，推动开展本县外出务工青年参与回报家乡志愿服务活动。

四、确立县城支撑县域产业融合发展的新格局

县域产业发展要兼顾生态、经济和社会目标。县域的产业发展不能仅仅用产值来衡量，而应从可持续发展角度，更加注重县域产业带动乡村发展的潜力。

县域要重点发展比较优势明显、带动农业农村能力强、就业容量大的产业，统筹培育本地产业和承接外部产业转移，促进产业转型升级。要突出特色、错位发展，因地制宜发展一般性制造业。培育农产品加工业集群，发展农资供应、技术集成、仓储物流、农产品营销等农业生产性服务业。根据文化旅游资源禀赋，培育文化体验、休闲度假、特色民宿、养生养老等产业。

要搭建县域产业发展的促进框架，建立自然资源、社会资源、政策资源等要素间的互馈联动，优化产业基础设施及生态环境，为企业提供良好的发展氛围。对于产业基础薄弱的地区，地方政府通过与市场及社会多元主体的密切合作优势互补，引导体制内的行政力量、人力资源、声誉资本和政策信息等稀缺要素注入特色产业发展中。

县城带动县域产业发展要有综合系统理念，为县域产业城乡融合发展格局奠基。县城处于县域发展的枢纽地位。科学的县城发展规划可以推进县域城镇与乡村从“分割”走向逐步“融合”，促进城镇与乡村在人口、空间、基础设施、资本市场、科学技术、公共服务等产业发展要素上互联互通，推动县域内新型城镇化“向下”对接乡村振兴、乡村振兴“向上”衔接城镇发展。要率先通过县城空间格局的自主调整，丰富产业业态类型，通过交通、物流、网络等基础设施建设打通县域内城乡经济社会循环融合“梗阻”，把县域产业的生产与加工、产品与市场、企业与农户协调起来，促进县域“产、城、乡村、人”的空间布局共生，为县域产业的城乡融合发展格局构建框架，打下基础。

县城带动县域产业发展要确立共建共享目标，促进共同富裕。当前，县级政府的产业规划和经营者角色确立起来了。而新一轮以县为主体的产业发展需要更多凝聚本地力量，这就需要建立县、乡、村三级产业发展一盘棋的决策机制和执行机制。

要让县域产业发展促进县内各产业链主体在产业发展中强身健体，获得实实在在的利益。尤其是要支撑具有长远发展能力的主体，如乡村集体经济组织、本地农户为主的合作经济组织、农业社会化服务组织。不能只重视求短期内产业规模提升，而要促进产业链健全发展，提升产业链紧密关联方的能力，促进产业链长期健康发展。

县域乡村产业发展要处理好与乡村之间的关系。在乡村产业发展的先行地区浙江省，已经有深度参与县域发展的咨询机构提出县域产业发展的几个“不能”：不能不切实际地上缺乏市场基础的大型文旅项目；不能进行不以农民增收和集体经济壮大为前提的招商引资；不能将乡村小产业排除到政策激励范围之外，“不符合共同富裕的产业规划，应该搁置”。这些凝结着丰富经验教训的告诫，特别值得记取。其核心精神是，县域乡村产业是包容性产业，是可持续产业，是富民产业。县城在乡村产业上的促进作用，要以能促进共建共享为目标。

针对农业产业链短的问题，要纵向延长农业产业链，充分发挥好农业龙头企业、集体经济组织、合作经济组织的作用，并利用好乡村人文资源和自然资源开发旅游项目。但是一个县的力量有限，要延长产业链，就要选产业链上最能实现突破的主体，选最能够进行区域联合和产业联合的来加以重点培植。

县域产业发展，要长远谋划文化产业。既要以产业聚人，也要以文化留人。县城要充分挖掘县里的文博、历史、非遗、手工艺等资源，打造展示中心、导流中心、文创中心。县城还要作为县城内公益活动支持的中心，努力为县域生活创造地方特色。